7 Forholdet til EØS-avtalen og utviklinga av pengespelfeltet i Europa

7.1 Regulering av pengespel i EØS-retten

Fram til slutten av 1990-åra var pengespel hovudsakleg ei landbasert verksemd som var avgrensa til territoriet til dei respektive medlemslanda og underlagd forvalting og kontroll i samsvar med nasjonale lover. Pengespel hadde få grenseoverskridande element og fekk lite merksemd i EU-systemet. Framveksten av Internett som formidlingskanal for pengespel førte til at det blei etablert lisensregime i fleire europeiske land.

Malta var eit av dei første landa i Europa som innførte ei lisensordning for Internett-spel. Seinare kom land som Storbritannia og Italia, og i perioden 2010–2015 blei slike lisensregime etablerte i mellom anna Belgia, Danmark, Frankrike, Spania og Austerrike. I tillegg er det etablert lisensregime i Alderney og Gibraltar, som er utanfor EØS-området. Saman med Malta gir dei sistnemnde landa løyve til Internett-spel som ei uavgrensa grenseoverskridande teneste. Det har utfordra nasjonale reguleringar i mange medlemsland og ført til problem knytte til forvaltinga av pengespelområdet og handhevinga av nasjonale lover. I dei fleste landa som har innført lisensregimet er det kasinospel på nett og sportsspel som er lisensiert. Det er i svært liten grad opna for konkurranse på dei tradisjonelle lotterimarknadene der hovudtyngda av pengespelindustrien ligg.

Pengespel er ikkje positivt regulerte i EØS-retten, verken i Roma-traktaten eller i sekundær lovgiving. Området er spesifikt unnateke frå verkeområdet til e-handelsdirektivet1, tenestedirektivet2 og AMT-direktivet3 som gjeld for audiovisuelle medietenester. Pengespel blir likevel rekna som ei ordinær teneste i EØS-rettsleg forstand og er underlagde dei alminnelege reglane om dei fire fridommane i EØS-retten.4 I fleire rettssaker som er blitt førte for nasjonale domstolar, EU-domstolen og EFTA-domstolen, har internasjonale pengespelaktørar argumentert for at generell EØS-rett tilseier at nasjonale restriksjonar må setjast til side. Kjernen i desse sakene har vore spørsmålet om korvidt pengespelsektoren bør behandlast som andre sektorar innanfor EØS-området, med hovudvekt på konkurranse og fri marknadstilgang, eller om medlemslanda bør ha høve til å fastsetje nasjonale reguleringar som avgrensar fri flyt av tenester og etableringsretten.

7.2 EØS-retten sine hovudprinsipp for regulering av pengespelsektoren

EØS-avtalen inneber at det enkelte land ikkje står heilt fritt til å utforme regelverket på pengespelområdet. Dersom regelverket inneber ei avgrensing i høvet til å tilby pengespel, må det vere grunngitt med allmenne omsyn og vere nødvendig og eigna til å oppnå formålet.

Sidan 1994 har det komme ei rekkje avgjerder frå både EU-domstolen og EFTA-domstolen som har lagt føringar for reguleringa av pengespelområdet innanfor EØS.5 Domstolane har akseptert at pengespel er ein sektor som er prega av moralske, kulturelle og religiøse omsyn, og medlemslanda er gitt ein vid skjønnsmargin til sjølve å fastsetje eigne reguleringar. Det inkluderer mellom anna vernenivå og andre tiltak som kan avgrense dei fire fridommane på pengespelområdet. For å grunngi nasjonale restriksjonar må desse vere forankra i det domstolane reknar som legitime omsyn:

• sosialpolitiske omsyn

• forbrukarvern

• offentleg orden

Økonomiske omsyn kan ikkje vere hovudgrunnen til restriksjonar, men kan vere eit delomsyn og ein tilfeldig fordel frå pengespelverksemd. I tillegg blir det stilt krav om at det blir ført ein moderat og konsistent pengespelpolitikk, og at eventuelle restriksjonar må vere ikkje-diskriminerande, nødvendige, eigna og proporsjonale.

Domstolane har i tillegg akseptert kontrollert utviding av pengespelmarknader som er underlagde restriksjonar, slik at det kan utviklast nye pengespeltilbod i takt med til dømes teknologiske endringar for tilbodet av spel. Domstolane har òg akseptert at det ikkje finst gjensidig anerkjenning av pengespellisensar innanfor EØS-området, og at medlemslanda kan rekne pengespeltilbod som er retta mot borgarane utan nasjonal lisens, som ulovlege.6

7.3 Reguleringsmodellar innanfor EØS-området

EØS-retten inneheld ingen krav eller tilvisingar til kva reguleringsmodell som bør veljast for pengespel. På spelområdet gjeld subsidiaritetsprinsippet, det vil seie at det er dei enkelte medlemslanda sjølve som best kan vurdere korleis pengespelområdet skal regulerast. Det inneber at EØS-landa står fritt til å utforme den reguleringa som kvart land meiner er formålstenleg for borgarane, så lenge det er innanfor dei generelle EØS-reglane. Det er ulike oppfatningar blant EØS-landa om kva spel som bør vere tillatne, og i kva omfang, og kva vernenivå ein skal ha. Derfor finst det i dag ei lang rekkje forskjellige reguleringsmodellar for pengespel.

Dei siste ti åra har det skjedd ei liberalisering i mange land ved at ein har gått bort frå reine einerettsmodellar og innført lisenssystem for enkelte sektorar i dei nasjonale pengespelmarknadene. Det vil seie at staten gir private aktørar lisens til å tilby pengespel. I nokre land er det opna for å gi eit uavgrensa tal lisensar, mens det i andre land er grenser for kor mange som kan få løyve. Lisensane kan gjelde ulike typar pengespeltilbod, til dømes kasino, lotto, bingo, heste- og hundeveddeløp og sportsspel. Bakgrunnen for at stadig fleire land har innført lisenssystem, er særleg knytt til den sterke veksten i Internett-pengespel, staten sitt behov for å ha kontroll med dei utanlandske pengespelselskapa og førebygging av uheldige konsekvensar. I tillegg har ein ønskt å sikre skatteinntekter.

I den politiske debatten snakkar ein gjerne om liberaliserte marknader på den eine sida og marknader med einerettar på den andre sida. Realiteten er at mange europeiske land har valt å liberalisere enkelte delar av pengespelmarknaden, mens dei for andre delar av marknaden har halde på ein einerettsmodell. Det er store variasjonar mellom landa når det gjeld kva spel dei tilbyr innanfor eit lisenssystem. Dei fleste landa som har liberalisert delar av pengespelmarknaden, har halde fast ved statleg monopol for dei store nasjonale lotteria. Medlemslanda som har valt ei delvis liberalisering, har lagt inn sports- og kasinospel i eit lisenssystem.

Tidslinja i figur 7.1 viser når ulike europeiske land innførte lisenssystem for pengespel på Internett fram til 2016.

¹ I Nederland og Sveits blei det i 2015 tatt initativ til ny lovgiving som vil opne for lisenssystem. Ingen av landa har per 1. desember 2016 tatt noko endeleg avgjerd.

Kjelde: Hamarutvalets rapport, «Grenselause pengespel – krev ny teknologi ny regulering?» (2014).

Kartet på neste side gir ei oversikt over lisenssystem for online odds- og kasinospel i ulike europeiske land. Kartet omfattar ikkje dei største nasjonale lotteria, som i dei fleste land blir tilbydde av eit statleg selskap i ein einerettsmodell.

Kjelde: Lotteritilsynet.

7.4 Regulering av Internett-spel i enkelte andre land

Finland

Finland har ein einerettsmodell for heile den nasjonale pengespelmarknaden. Det er berre dei statlege selskapa Veikkaus (Lotteri, sportsspel, skrapespel og bingo), Ray (kasino og speleautomatar) og Fintoto (hestespel) som kan tilby pengespel. Selskapa kan tilby spela sine på Internett. I Finland ønskjer ein å verne om og styrkje einerettsmodellen, og det siste året er det bestemt at Veikkaus OY, Ray og Fintoto skal slå seg saman til eitt selskap. Samtidig er det bestemt å gi tilsynsmyndigheita meir ressursar og fleire sanksjonsmoglegheiter for å kunne føre eit effektivt tilsyn med marknaden. Det skal òg takast i bruk fleire verktøy for å kunne vurdere risikoen i det enkelte spelet. Formålet med endringane er å sikre ein meir konsistent pengespelpolitikk som i større grad førebyggjer negative konsekvensar av pengespel. Etter planen skal den nye ordninga tre i kraft 1. januar 2017.

Sverige

I Sverige har det statlege selskapet Svenska Spel einerett til å tilby lotteri, gevinstautomatar, kasino og sportsspel. Svenska Spel kan òg tilby sportsspel, lotteri og poker på Internett. Selskapet ATG har einerett til å tilby hestespel og kan òg tilby spela sine på Internett. Private operatørar driv restaurantkasino (landbaserte kasinospel med låge innskots- og gevinstgrenser). Det kan tilbydast fleire former for lotteri til inntekt for gode formål, inkludert bingo og skrapelotteri. Postkodelotteriet er det største lotteriet i Sverige som private operatørar står for. I september 2015 blei det sett ned eit offentleg utval som innan 31. mars 2017 skal utarbeide eit forslag til ny pengespelregulering som skal sikre høgt forbrukarvern, tryggleik i spela og tydelege føresetnader for å fungere på marknaden. Det er føresett at reguleringa skal byggje på eit lisenssystem.

Danmark

I Danmark har det statlege selskapet Danske Spil einerett til å tilby store nasjonale lotteri, bingo og hestespel. Selskapet kan òg tilby desse spela på Internett. Danmark har innført eit avgrensa lisenssystem for online sports- og kasinospel som opnar for at private operatørar kan tilby slike spel. I tillegg har Danmark landbaserte kasino og gevinstautomatar som er drivne av private operatørar. Danske Spil har òg løyve til å tilby online odds- og kasinospel og gevinstautomatar i konkurranse med private operatørar gjennom dotterselskap som er oppretta for å skilje denne verksemda frå spela dei har einerett til å tilby. For å verne den lisensierte danske spelmarknaden har myndigheitene rett til å blokkere pengespela som dei uregulerte speloperatørane tilbyr på Internett.

Belgia

I Belgia har det statlege selskapet Nasjonale Loterij einerett til å tilby store nasjonale lotteri. Private operatørar kan tilby landbaserte kasino og gevinstautomatar. Belgia har eit lisenssystem for online kasino og sportsspel, men det blir stilt som krav at dette er knytt opp mot eit landbasert løyve til slik verksemd. I Belgia arbeider ein aktivt med å stanse dei uregulerte speloperatørane på Internett gjennom IP-blokkering, og både spelarar og tilbydarar av spel som ikkje har lisens, kan bli haldne ansvarlege for brot på regelverket.

Frankrike

I Frankrike har det statlege selskapet Française des Jeux einerett til å tilby lotteri og landbaserte sportsspel. Landbaserte hestespel er det selskapet PMU som kan tilby. I tillegg har landet gevinstautomatar og kasino som blir drivne av private operatørar. Frankrike har innført eit avgrensa lisenssystem for Internett-spel som omfattar online sportsspel, online poker og hestespel. Fleire av lisenshavarane har hatt innvendingar mot den franske reguleringa og skattesystemet og har derfor lagt ned verksemda i Frankrike.

Storbritannia

Storbritannia har eit lisenssystem for alle pengespel og lotteri, inkludert kasino, bingo, spel på hendingar, gevinstautomatar og kasino. I samsvar med eit løyve som blir lagt ut på anbod kvart sjuande år, er det det private selskapet Camelot som har einerett til å tilby store nasjonale lotteri. Alle spel i Storbritannia kan tilbydast på Internett. Frå 1. november 2014 har det blitt stilt krav om at utanlandske pengespeloperatørar som rettar speltilbodet mot britiske forbrukarar, må ha lisens frå spelmyndigheita i Storbritannia. Reglane inneber òg at spelselskapet skal betale skatt til Storbritannia sjølv om selskapet driv verksemda frå eit anna land.

7.5 Arbeid med pengespelpolitikk i EU

I mars 2011 sende Europakommisjonen ei grønbok om Internett-spel i den indre marknaden på høyring. Formålet med grønboka var å få oversikt over reguleringa av Internett-spel innanfor EØS-området. I tillegg ønskte ein å finne ut om nasjonal lovgiving er nok til å regulere pengespelområdet, og om det òg bør etablerast eit overnasjonalt regelverk for å styrkje den nasjonale lovgivinga.

I oktober 2012 fastsette Kommisjonen ein handlingsplan knytt til Internett-spel som skal

• sikre samsvar mellom lovgivinga til dei forskjellige medlemslanda og EU-retten

• fremje administrativt samarbeid og effektiv handheving av nasjonale lover

• verne om forbrukarar, borgarar, mindreårige og svake grupper

• hindre bedrageri og kvitvasking

• sikre integriteten til idretten og hindre kampfiksing

Samtidig sette Kommisjonen ned ei ekspertgruppe for pengespel som består av representantar frå regulatoriske myndigheiter frå alle EØS-land, inkludert Noreg.

Etter fastsetjinga av handlingsplanen har Kommisjonen teke opp igjen saker mot ei rekkje medlemsland på bakgrunn av klagar frå spelebransjen med påstandar om manglande samsvar mellom nasjonal regulering og EU-retten. Kommisjonen har valt å lukke enkelte av sakene, mellom anna ein klage på den finske pengespelreguleringa.

I juli 2014 vedtok Kommisjonen ei tilråding om forbrukarvern i reguleringa av Internett-spel: «Recommendations on principles for the protection of consumers and players of online gambling services and for the prevention of minors from gambling online». Tilrådinga inneheld ei rekkje forslag til regulering knytte til forbrukarvern. Tilrådinga legg eit grunnlag for minimumsregulering av Internett-spel i dei ulike medlemslanda, men er ikkje til hinder for at dei enkelte medlemslanda kan fastsetje strengare eller meir omfattande regulering.

I november 2015 inngjekk medlemslanda innanfor EØS-området ein avtale, utarbeidd av kommisjonen, om å samarbeide om utveksling av informasjon om pengespel på Internett. Avtalen skal bidra til å oppfylle intensjonen om å fremje det administrative samarbeidet mellom medlemslanda.

EU-kommisjonen har delteke aktivt med å utarbeide konvensjonen om kampfiksing i regi av Europarådet. I tillegg arbeider han med ytterlegare tiltak for å styrkje arbeidet mot kampfiksing, både i regi av EU-rådet og kommisjonen.

Det fjerde kvitvaskingsdirektivet7 blei vedteke 20. mai 2015. Bruksområdet for direktivet er no utvida frå landbasert kasino til å gjelde for pengespel generelt. Det inneber at alle norske pengespel i utgangspunktet vil vere omfatta av krava i direktivet, men det er opna for fleire unntak for mindre pengespel. Finansdepartementet sette ned eit offentleg utval som har komme med tilrådingar om korleis direktivet skal implementerast i norsk rett.

Handlingsplanen for pengespel blir ikkje oppfatta som eit uttrykk for noko ønske frå kommisjonen si side om at lovregulering av pengespelfeltet på lengre sikt bør harmoniserast innanfor EØS-området. Formålet er å etablere mekanismar som kan støtte opp om nasjonal lovgiving i dei enkelte medlemslanda, primært for å sikre betre forbrukarvern og hindre kriminelle aktivitetar.