13 Vern av einerettsmodellen

13.1 Innleiing

Vern av einerettsmodellen handlar i første rekkje om å hindre at uregulerte selskap får tilgang til den norske marknaden. Lovverket inneheld i dag fleire verkemiddel for å stanse dei uregulerte selskapa. Lotteritilsynet har mellom anna myndigheit til å krevje at aktørar utan løyve i Noreg stansar verksemda si, og kan følgje dette opp med tvangsmulkt og bøter. I meir alvorlege tilfelle kan brot på lova medføre fengselsstraff òg.

Det er sett i verk ei rekkje tiltak som skal sikre at lovgivinga blir respektert. Likevel er det eit stort omfang av uregulerte selskap som tilbyr og marknadsfører pengespel i Noreg. Utfordringa i dag er at dei uregulerte selskapa i det vesentlege tilbyr pengespela over Internett. Samtidig er selskapa etablerte utanfor Noreg, noko som medfører at norske myndigheiter har svært avgrensa handhevingshøve.

Det er derfor nødvendig med ein gjennomgang av om verkemidla for å beskytte einerettsmodellen i dagens regulering er gode nok, eller om det er behov for å vurdere endringar og eventuelt andre tiltak.

I dette kapittelet gjer vi greie for tiltaka som er sette i verk, og departementet vurderer moglege ytterlegare tiltak for å beskytte einerettsmodellen.

13.2 Betalingsformidlingsforbodet

13.2.1 Bakgrunn

Betalingsformidlingsforbodet blei sett i verk i 2010 for å bidra til å redusere tilbodet av pengespel på Internett frå spelselskap utan norsk løyve. Forbodet er nedfelt i forskrift.1 I samsvar med dette regelverket er det ikkje lov for bankar og andre finansieringsføretak å formidle betaling av innsats og gevinst i pengespel som ikkje har løyve i Noreg. Lotteritilsynet fører tilsyn med forbodet.

Forbodet blir i hovudsak gjennomført ved at korttransaksjonar (til dømes med Visa og Mastercard) som er merkte med den internasjonale koden for betalingstransaksjonar for pengespel (Merchant Category Code MCC 7995), blir sperra av kortutferdaren (bank/kredittkortutferdar). Lotteritilsynet kan òg gi finansinstitusjonar pålegg om å stanse transaksjonar til bestemte kontonummer.

Lotteritilsynet gjennomførte i 2012 ei evaluering av betalingsformidlingsforbodet. Her konkluderte tilsynet med at tilgangen til pengespel utan norsk løyve er blitt noko vanskeleggjord, men verknaden av betalingsformidlingsforbodet har vore mindre enn det som blei skissert som eit mål i forarbeida til lovendringa.2

Årsaka er primært at ei rekkje pengespelselskap har gått over til nye tredjepartsløysingar for å gjennomføre betalingar av innskot og gevinst mellom spelarar og spelselskapet. Tredjepartsløysingane blir i all hovudsak integrerte direkte på nettsida til pengespelselskapet, slik at det for den enkelte kunden ser ut som ein «saumlaus» transaksjon.3 Etter at betalingsformidlingsforbodet blei implementert, har dei fleste av dei mest aktive spelselskapa på den norske marknaden implementert tredjepartsløysingar for å omgå forbodet. Enkelte selskap har valt ei litt meir passiv haldning og har ikkje implementert nokon spesifikke betalingsløysingar for den norske marknaden, men aksepterer framleis norske spelarar. Berre nokre få selskap har valt å stengje nordmenn ute frå nettsidene sine.

Figur 13.1 og 13.2 illustrerer korleis transaksjonane blei gjennomførte før, og korleis dei blir gjennomførte etter betalingsformidlingsforbodet.

I 2015 gjennomførte Lotteritilsynet ein kontroll av betalingsformidling for å skaffe meir kunnskap om betalingstransaksjonane til pengespelselskapa, mellom anna gjennom kontakt med utanlandske betalingsformidlarar, testspeling, møte med bankaktørar og innhenting av informasjon frå valutaregisteret. Gjennom denne prosessen identifiserte tilsynet fleire konkrete tredjepartsløysingar som er etablerte for å omgå betalingsformidlingsforbodet. På bakgrunn av dette har tilsynet

• sendt eit informasjonsskriv til bankane med oppmoding om å stanse transaksjonar gjennom konkrete tredjepartsløysingar

• informert kortutferdarar om regelverket og omgåinga som skjer ved bruk av systema deira

• rapportert brot på MCC-kodar til kortutferdaren. Det er ikkje gjort vedtak om pålegg om stans i betalingar, for tilsynet har ikkje heimel for det i gjeldande regelverk.

13.2.2 Departementet si vurdering

Intensjonen med betalingsformidlingsforbodet har vore å redusere tilgangen til utanlandske pengespeltilbod utan norsk løyve. Sjølv om forbodet ikkje har hatt nokon stor effekt, er det eit tiltak som til ein viss grad bidreg til å avgrense tilgangen til utanlandske nettspel utan norsk løyve. Dei fleste norske bankar og finansinstitusjonar har følgt opp forbodet.

Departementet meiner at ein bør vurdere å endre det gjeldande regelverket for å styrkje forbodet, og at regelverket bør effektiviserast gjennom tiltak for å avgrense bruken av tredjepartsløysingar. Det kan gjere at effekten av forbodet vil bli større enn det ein har sett til no.

Moglege tiltak er ei nærmare presisering i lov og forskrift om forbodet mot betalingsformidling av innskot eller gevinst til pengespel. I tillegg å gi Lotteritilsynet heimel for å gi pålegg om å avvise transaksjonar ved bruk av bestemte tredjepartsselskap som blir nytta i samband med betalingstransaksjonar som er relaterte til pengespel. Ein bør òg vurdere å gi bankane høve til sjølve å avvise slike transaksjonar. Forslag om slike tiltak bør sendast på høyring på vanleg måte og vil ikkje innebere større endringar i hovudprinsippa i betalingsformidlingsforbodet, men tiltaka vil kunne styrkje handhevinga og gjennomføringa av forbodet.

13.3 Tiltak for å avgrense TV-reklame frå utlandet

13.3.1 Gjeldande rett om reklame for pengespel

Det er forbode å marknadsføre pengespel eller lotteri som ikkje har løyve i Noreg. Det går fram av lotterilova § 11 og pengespellova § 2 tredje ledd og forskrift om totalisatorspel § 1 tredje ledd. Forbodet gjeld i alle kanalar, inkludert reklame som blir send på TV.4

AMT-direktivet5 regulerer audiovisuelle medietenester6, som òg inkluderer fjernsynssendingar i EØS-området. Sentrale element i direktivet er sendarlandsprinsippet og prinsippet om fri vidareformidling. Prinsippa inneber at Noreg i utgangspunktet ikkje kan hindre sendingar frå fjernsynskanalar og audiovisuelle bestillingstenester som har etablert seg i eit anna EØS-land med lempelegare reglar, og som retter sendingane sine mot Noreg.7 Det er lovgivinga i landet som TV-kanalane er etablerte, som regulerer innhaldet i sendingane, inkludert reklameinnslaga. Det gjeld uavhengig av kva land som er mottakarar av TV-sendingane, og uavhengig av om innhaldet er ulovleg etter lovgivinga i mottakarlandet. Kanalane som er etablerte i til dømes Storbritannia, er derfor som hovudregel berre underlagde britisk lovgiving.

AMT-direktivet er eit minimumsdirektiv, og det inneber at Noreg kan ha strengare reglar enn det som følgjer av føresegnene til direktivet, så lenge dei samsvarer med dei alminnelege prinsippa i fellesskapsretten. Likevel er utgangspunktet at tv-sendingar frå land med meir liberal regulering ikkje kan bli stansa i mottakarlandet.

Representantar for dei utanlandske spelselskapa har uttalt i norske medium at TV-reklamen dei sender frå Storbritannia, er i samsvar med reguleringa der, og at han derfor er lovleg i Noreg.8

13.3.2 Omfang av TV-reklame for pengespel frå utlandet

Trass i marknadsføringsforbodet i pengespellovgivinga blir det dagleg sendt store mengder TV-reklame for utanlandske pengespel på norske TV-skjermar. Reklamen blir send frå TV-kanalar som er etablerte i andre europeiske land. Den klart største delen av reklamen blir send frå kanalar som er etablerte i Storbritannia.

Heile 96,9 % av reklamekronene frå dei uregulerte spelselskapa blir brukt på medium som sender frå Storbritannia.

Undersøkingar som Nielsen Media Research har gjort for Medietilsynet viser at marknaden for ulovleg pengespelreklame har auka frå 423 millionar kroner i 2014 til 742 millionar kroner i 2016. Det var ein auke på 44 prosent frå 2014 til 2015. Markedet vaks vidare 21,8 prosent i perioden 2015 til 2016. Auken har vore størst frå dei TV-kanalane som sender frå Storbritannia.9

Ein ny gjennomgang som Medietilsynet og Lotteritilsynet gjorde våren 2016, viste at rundt 71 prosent av reklamen frå Storbritannia blei send mellom klokka 05.30 om morgonen og klokka 21.00 om kvelden norsk tid. Det er i dette tidsrommet flest barn og unge som ser på TV.

Dei uregulerte spelselskapa marknadsfører stort sett odds- og kasinospel. Det er pengespel som blir rekna som høgrisikospel når det gjeld spelproblem. I tillegg til risikoen ved spela er det mykje bruk av gratisspel og bonusar som verkemiddel i TV-reklamen. Det er rekna som relativt aggressive verkemiddel, som verken Norsk Tipping eller Norsk Rikstoto nyttar.10

I kapittel 3 blei det konstatert at omfanget av spelarar hos dei uregulerte spelselskapa har vore relativt stabilt i dei seinare åra. Den kraftige auken i marknadsføringa frå uregulerte aktørar mellom 2014 og 2016 og det faktum at dei sender TV-reklame døgnet rundt, medfører at fleire barn, unge og andre sårbare personar bli utsett for, og påvirka av reklamen. TV-reklamen kan òg medføre ei legitimering av dei utanlandske spelselskapa og bidra til ei oppfatning av at det er lovleg å reklamere for pengespel i Noreg. Rapporten til Hamar-utvalet11 viste at over 60 prosent av nordmenn er usikre på om dei utanlandske nettspelselskapa har lov til å tilby pengespel til nordmenn. Denne utviklinga skaper utfordringar for einerettsmodellen

13.3.3 Tiltak for å stanse TV-reklamen frå utlandet

Norske myndigheiter har gjort fleire forsøk på å stanse pengespelreklamen frå utlandet. På 2000-talet blei det teke fleire politiske initiativ overfor myndigheitene i Storbritannia, utan at det medførte at TV-reklamen blei stansa.

Våren 2015 gav departementet Medietilsynet og Lotteritilsynet i oppdrag å kartleggje og dokumentere eventuelle brot på marknadsføringsforbodet i lotterilova og pengespellova i TV-reklame frå fjernsynskanalar i andre EØS-land. Ved påviste lovbrot skulle Medietilsynet setje i gang den såkalla konsultasjonsprosedyren i kringkastingsforskrifta § 4-5. Prosedyren gir norske myndigheiter høve til å kontakte myndigheitene i sendarlanda om brot på nasjonale reglar i mottakarlandet med sikte på å finne ei felles løysing på problemet.

Kartlegginga av TV-reklamen for pengespel viste at det blei sendt slik reklame frå kringkastarar i Storbritannia, Nederland og Spania. Lotteritilsynet sin gjennomgang av reklameopptak på dei tolv utvalde TV-kanalane avdekte 1457 reklameavbrot for uregulerte pengespel og lotteri på 24 timar. Alle reklamane var retta mot nordmenn.

På bakgrunn av kartlegginga blei det i september 2015 sendt brev til ansvarlege myndigheiter i Storbritannia, Nederland og Spania med oppmoding om at TV-kanalane skulle respektere det norske marknadsføringsforbodet. I svar frå Storbritannia november 2015 blei det forklart at dei aktuelle TV-selskapa ikkje ville etterkomme førespurnaden frå Noreg om å respektere det norske marknadsføringsforbodet for pengespel. Spanske myndigheiter svarte i desember 2015 at dei hadde sendt oppmodinga til det spansketablerte TV-selskapet, og at selskapet hadde forklart at dei var innstilte på å respektere det norske marknadsføringsforbodet. Det førte til at to TV-kanalar som var etablerte i Spania, stansa TV-reklame for pengespel retta mot nordmenn. Myndigheitene i Nederland svarte i mai 2016 at den nederlandske kringkastaren ikkje ønskte å stanse TV-reklame for pengespel på den eine norskretta kanalen som var etablert i landet.

Konsultasjonsprosedyren i kringkastingsforskrifta byggjer på at landa blir einige ved frivillige løysingar. I dei tilfella der ein ikkje kjem fram til noka felles løysing gjennom konsultasjonar, må ein vurdere andre tiltak.

I oppfølginga av konsultasjonssakene fekk Lotteritilsynet og Medietilsynet våren 2016 i oppgåve av departementet å opprette dialog med britiske myndigheiter om TV-reklamen for pengespel. Formålet med denne dialogen er i første rekkje å få vurdert om pengespelreklamen som blir send frå Storbritannia mot Noreg, fell inn under britisk bransjeregulering for pengespelreklame.12 Bransjereguleringa inneheld reglar som skal verne barn og unge mot å bli eksponert for pengespelraklame på tv, og inneber at det som utgangspunkt ikkje skal bli sendt pengespelreklame mellom kl. 05.30 om morgonen og kl. 21.00 om kvelden. Kartlegginga av pengespelreklame retta motnordmenn har vist at reklamen blir sendt døgnet rundt, òg i tidsrommet der barn og unge normalt ser på tv.

Derfor tok Lotteritilsynet i mars 2016 kontakt med Gambling Commission13 i Storbritannia om TV-reklamen som er retta mot nordmenn. Hausten 2016 svarte Gambling Commission at dei har vore i kontakt med dei aktuelle pengespelselskapa. Det britiske tilsynet forklarer at pengespelbransjen hevder at bransjekoden ikkje gjeld når pengespelreklamen blir sendt mot Noreg. Sidan den britiske bransjereguleringa byggjer på frivillig etterleving, har Gambling Commission få eller ingen moglegheit til å påleggje pengespelselskapa å stanse tv-reklamen som er retta mot Noreg.

13.3.4 Departementet si vurdering

TV-reklamen for pengespel frå utlandet medfører store utfordringar for norske myndigheiter i arbeidet med å førebyggje speleproblem og sørgje for offentleg kontroll med pengespeltilbodet i Noreg. Omfanget av TV-reklamen er stort og har auka kraftig berre frå 2014 til 2016. Pengespela det blir reklamert for, er rekna som høgrisikospel, og det blir nytta relativt aggressive marknadsføringsmetodar. TV-reklamen blir send døgnet rundt, og barn og unge blir eksponerte for denne reklamen.

Kartlegginga i forkant av konsultasjonsprosedyren har bidrege til å synleggjere omfanget av TV-reklamen som blir send på norske TV-skjermar frå utlandet. Departementet meiner at det er viktig å følgje opp dette arbeidet ved å jobbe for at grenseoverskridande pengespelreklame på TV blir sett på agendaen i kontakten med EU-kommisjonen. AMT-direktivet er for tida under revisjon, og departementet vil derfor òg arbeide for at det blir teke inn eit eksplisitt unntak for pengespelreklame i det reviderte direktivet. I direktivet i dag er det berre sjølve pengespeltenestene som er uttrykkeleg unnatekne.

Vidare er det viktig å følgje opp dialogen med tilsynsmyndigheitene i sendarlanda. Det er i første rekkje Medietilsynet og Lotteritilsynet som har ansvaret for denne dialogen. Formålet med denne kontakten vil primært vere å få sendarlanda til å sørgje for at kringkastarar i det minste rettar seg etter regelverk for pengespelreklame i sendarlandet.

EU-domstolen og EFTA-domstolen har eintydig slått fast at Noreg kan forby marknadsføring av pengespel som ein del av den nasjonale pengespelreguleringa. Eit slikt forbod må omfatte TV-reklame dersom det skal ha nokon effekt. Samtidig er det ei vanleg oppfatning at AMT-direktivet òg omfattar pengespelreklame på TV. Dersom ein legg den sistnemnde oppfatninga til grunn, er det ein inkonsistens i EU-retten. På den eine sida følgjer det av rettspraksisen til EU-domstolen at medlemsstatane har rett til å forby pengespelreklame. På den andre sida kan AMT-direktivet tolkast slik at det er tillate med pengespelreklame som er i samsvar med kringkastingsreglane i sendarlandet. Skal eit marknadsføringsforbod ha den tiltenkte effekten, og skal det vere nokon realitet i medlemsstatane sin rett til å fastleggje nasjonal pengespelpolitikk, meiner departementet at det er nærliggjande å tolke EU-retten slik at norske myndigheiter har tilgang til å stanse TV-send pengespelreklame frå utlandet, dersom han er i strid med det norske marknadsføringsforbodet.

Nye tiltak mot pengespelreklame vil kunne få negative økonomiske konsekvensar for dei TV-kanalane som i dag finansierer delar av drifta gjennom å sende slik reklame. Det kan i sin tur få konsekvensar for mediemangfaldet. Samtidig har det blitt hevda at inntekta desse aktørane får ved å sende reklame som er ulovleg etter norsk rett, per i dag utgjer ein konkurransevridande fordel for kringkastarar som ikkje er underlagte norsk jurisdiksjon. Ved å fjerne denne fordelen vil desse kanalane konkurrere på like vilkår som dei kommersielle kanalane som sender frå Noreg.

Departementet vil på denne bakgrunnen greie ut handlingsrommet for nasjonale tiltak mot pengespelreklame i TV-sendingar frå andre EØS-land, og parallelt vurdere om TV-reklame for pengespel fell utanfor bruksområdet til AMT-direktivet. Eit sentralt element i denne samanhengen vil vere å få fram ei fråsegn frå EU-kommisjonen eller ESA om tolkinga av AMT-direktivet.

13.4 Medverknadsansvar

13.4.1 Bakgrunn

Dei siste åra har omfanget av marknadsføring og formidling av utanlandske pengespel i Noreg auka kraftig. Samtidig er nye metodar for å omgå marknadsførings- og formidlingsforbodet blitt tekne i bruk (sjå nærmare omtale i kapittel 3, punkt 3.5).

På bakgrunn av denne utviklinga har departementet sett nærmare på kva aktivitetar som blir ramma av det gjeldande marknadsførings- og formidlingsforbodet, og kva aktørar som kan haldast ansvarlege ved brot på forbodet. Det blir vidare vurdert om det er behov for å utvide forbodet til å ramme fleire aktivitetar og ansvarlege enn i dag, og om ei lovfesting av medverknadsansvar vil dekkje eit slikt behov i dei tilfella der det er tale om forvaltingsmessige (sivilrettslege) reaksjonar.

13.4.2 Gjeldande rett

Det er forbode å drive marknadsføring og formidling av lotteri, pengespel og totalisatorspel som ikkje har løyve i Noreg. Det går fram av lotterilova § 11 og pengespellova § 2 tredje ledd og forskrift om totalisatorspel § 1 tredje ledd. Sjølv om dei tre føresegnene har ulik ordlyd, legg ein til grunn at dei blir tolka tilnærma likt.

Marknadsførings- og formidlingsforbodet rammar «all aktivitet som iverksettes for å fremme omsetningen av utenlandske lotteri og pengespill», og som er meint å ha direkte verknad i Noreg.14 Forbodet rammar ikkje berre direkte marknadsføring og formidling av pengespel, men omfattar òg indirekte formidling som betalingsformidling.

Forbodet mot marknadsføring og formidling av pengespel som ikkje har løyve, må avgrensast mot Grunnlova § 100 sitt vern av ytringsfridommen. Det inneber at ytringar som er verna av ytringsfridommen, vil vere tillatne sjølv om dei isolert sett kan fremje omsetninga av pengespel utan løyve i Noreg. Vi legg likevel til at kommersielle ytringar om pengespel har lågare grunnlovsvern enn politiske, religiøse, moralske og kulturelle ytringar.

Ved brot på føresegnene i lotterilova, pengespellova og totalisatorlova kan Lotteritilsynet krevje at den ansvarlege stansar aktiviteten, jf. lotterilova § 14a, pengespellova § 15 og forskrift om totalisatorspel § 5. Den ansvarlege kan òg straffast, jf. lotterilova § 17, pengespellova § 16 og totalisatorlova § 3.

Sjølv om dei tre lovene har ulik ordlyd, blir det lagt til grunn at marknadsførings- og formidlingsforbodet vil ramme alle som «driv» ulovleg marknadsføring og formidling av pengespel. Lovene skil ikkje mellom hovudansvarleg og medansvarleg, og det blir derfor lagt til grunn at det opnar for å reagere mot fleire enn spelselskapet. Dersom fleire kan haldast ansvarlege for den ulovlege aktiviteten, gir det Lotteritilsynet høve til å velje kva aktør ein vil reagere mot. Det vil som regel vere den aktøren som står nærmast til å ta ansvar for den konkrete aktiviteten som inneber brot på lova.

13.4.3 Kva aktivitetar er omfatta av marknadsførings- og formidlingsforbodet?

Ein må vurdere konkret i kvart enkelt tilfelle om ein aktivitet er å rekne som marknadsføring og formidling av pengespel eller ikkje. I vurderinga blir det lagt vekt på kven som er avsendaren av informasjonen, kven som tek initiativ til å gi informasjonen, innhaldet i og utforminga av informasjonen og korleis informasjonen er presentert og formidla. I tillegg vil det vere relevant å sjå på korleis publikum oppfattar aktiviteten. Dersom publikum oppfattar aktiviteten som ein invitasjon til å spele, vil aktiviteten som hovudregel bli vurdert som marknadsføring og formidling av pengespel.

13.4.4 Departementet si vurdering

Dei utanlandske spelselskapa samarbeider med ei rekkje norske aktørar, til dømes PR-byrå og kjendisar. Norske selskap og privatpersonar som mot vederlag hjelper dei utanlandske selskapa til å marknadsføre og formidle uregulerte pengespel, medverkar til å undergrave omsyna som den norske pengespelreguleringa søkjer å vareta. Departementet meiner at det er viktig at lotteri- og pengespellovgivinga gir tilgang til å reagere mot alle aktørar som bidreg til å tilby eller marknadsføre pengespel som ikkje har løyve i Noreg.

Det gjeldande regelverket rammar vidt og vil normalt omfatte alle personar og støttehandlingar. Dermed er det svært mange som blir omfatta av forbodet. Dei fleste som har ei direkte rolle i marknadsføringa, og som mot vederlag marknadsfører eller bidreg til marknadsføring, vil vere omfatta av forbodet.

På den andre sida er det slik at alle har ytringsfridom. Det inneber at både privatpersonar og representantar for dei utanlandske selskapa skal kunne ytre seg om pengespel og lotteri. Men grensa for lovlege ytringar kan likevel vere broten når ytringane inneber marknadsføring eller formidling av pengespel for å fremje omsetninga til dei utanlandske spelselskapa i Noreg.

Departementet meiner at regelverket i dag er godt nok til å reagere mot personar og selskap som direkte eller indirekte er ansvarlege for å halde og marknadsføre lotteri og pengespel i strid med marknadsføringsforbodet.

Lotteritilsynet fører tilsyn med korleis regelverket blir etterlevd, og vurderer om det faktiske og rettslege grunnlaget tilseier at marknadsføringsforbodet er brote. I ein del tilfelle er det klare brot som raskt kan stansast gjennom pålegg frå tilsynet. I andre saker er det uklart om grensa for ulovleg marknadsføring er broten. Døme er PR-selskap, kjendisar eller andre som hjelper dei uregulerte selskapa i marknadsføringa i Noreg. I desse tilfella må Lotteritilsynet avvege mellom ytringsfridommen på denne eine sida og omsynet til å stanse ulovleg marknadsføring på den andre.

Slik departementet vurderer det, er det i alle tilfelle nødvendig å sørgje for god informasjon om regelverket. Når alminneleg handheving ikkje kan gjennomførast, bør ein vurdere om ein kan oppnå at regelverket blir etterlevd gjennom frivillige løysingar. Eit døme er sakene mot YouTube i 2013 og Facebook i 2014, der Lotteritilsynet gjennom dialog med aktørane klarte å få dei til å fjerne reklame for pengespel.

13.5 DNS-varsling og andre tiltak mot ulovleg innhald på Internett

13.5.1 Bakgrunn

Sidan tidleg på 2000-talet har marknaden for pengespel på Internett hatt ein jamn vekst. Ifølgje estimat frå Lotteritilsynet tapte nordmenn mellom 1,3 og 1,6 milliardar hos uregulerte pengespelselskap i 2015, jf. omtalen i kapittel 3 ovanfor.

Felles for selskapa som tilbyr pengespel utan norsk løyve, er at dei er etablerte i utlandet. Norske myndigheiter har derfor liten sjanse til å handheve pengespellovgivinga mot desse selskapa og har i dag ingen effektive verkemiddel for å stanse dei uregulerte aktørane som tilbyr pengespel og lotteri til nordmenn på Internett.

På denne bakgrunnen har departementet vurdert behovet for å innføre tekniske tiltak for å avgrense tilbodet av uregulerte pengespel og lotteri på Internett, og å gi informasjon om uregulerte pengespel på Internett.

Nedanfor vil departementet gjere greie for ulike tekniske løysingar for å avgrense tilbodet av uregulert pengespel på Internett og kor vanlege slike tiltak er i Noreg og andre europeiske land. Departementet vil òg vurdere kva tiltak som kan vere aktuelle for å hindre eller avgrense tilbodet av uregulerte pengespel og lotteri på Internett.

13.5.2 Ulike tekniske løysingar for å hindre ulovleg innhald på Internett

Dei ulike tekniske løysingane for å avgrense ulovleg nettinnhald som blir vurderte nedanfor kan delast inn i fire kategoriar. Tabell 13.1 illustrerer fordelar og ulemper med dei ulike kategoriane.

Same kva for ein av desse metodane som blir vald, er det truleg relativt enkelt å omgå slike tekniske hindringar. På den andre sida har dei fleste europeiske land ulike tekniske løysingar for å avgrense ulovleg innhald på Internett.

Felles for DNS-blokkering, IP-blokkering og innhaldsblokkering er at brukaren blir blokkert frå å gå vidare til den aktuelle nettstaden eller til innhaldet på sida. Tiltaka må reknast som svært inngripande overfor borgarane.

DNS-varsling inneber at når ein prøver å gå inn på ei nettside som tilbyr uregulerte pengespel, kjem ein anten til ei «stopp»-side, eller så kjem det opp eit «pop-up»-vindauge med informasjon om at ein er i ferd med å gå inn på ei nettside som tilbyr pengespel som ikkje er lovlege i Noreg, og som norske myndigheiter ikkje fører tilsyn med. Brukaren kan likevel velje å gå vidare. Ei teknisk løysing som berre inneber varsling, vil vere klart mindre inngripande enn tiltak som medfører blokkering av høvet til å navigere vidare på Internett.

13.5.3 Tekniske tiltak som regulatorisk verkemiddel

Tekniske verkemiddel for å avgrense uregulerte pengespel på Internett er svært vanlege i Europa. Ei oversikt frå Lotteritilsynet viser at 16 EU-land har valt å blokkere uregulerte pengespelsider, og ytterlegare sju EU-land vurderer å innføre slike tiltak. Teknisk blokkering av uregulerte pengespel på Internett er mest vanleg i land som har lisensregulering av pengespelmarknaden. Slike verkemiddel tener då som vern av dei lisensierte kommersielle spelselskapa.

Tabell 13.2 gir ei oversikt over landregulering av nettblokkering i Europa.

Tabellen viser at mange land har innført eller planlegg å innføre ei eller anna form for nettblokkering av gamblingsider. Dei tekniske løysingane som er nytta, er ulike i landa, men den vanlegaste blokkeringsmetoden er, etter det departementet kjenner til, DNS-blokkering. Felles for fleire av landa er at dei seier at den positive effekten av tiltak som DNS-blokkering er at folk blir merksame på at innhaldet på sida er ulovleg, og at dei då heller vel eit lovleg spelalternativ.

I Noreg er barnepornofilteret til Kripos (CSAADF – Child Sexual Abuse Anti Distribution Filter) døme på DNS-blokkering. Filteret fungerer slik at ein brukar som skriv ei adresse eller klikkar på ei lenkje til sider med ulovleg materiale, blir omdirigert til ein tenar hos nettleverandøren som viser ei «stopp»-side med informasjon om at innhaldet på sidene er ulovleg, og ei lenkje til føresegnene i straffelova. Ei rekkje land nyttar dette filteret, og det er etablert internasjonalt politisamarbeid på feltet. Bruk av filteret byggjer på ein avtale og er dermed frivillig for nettselskapa. Dei fleste store Internett-leverandørane har i dag implementert filteret.

Også innanfor opphavsretten kan tekniske tiltak nyttast som regulatorisk verkemiddel etter norsk rett. Etter endringar av åndsverklova i 2013 blei det innført føresegner om særskilde tiltak ved krenkingar av opphavsrett o.a. på Internett. Regelverket opnar for at domstolen på oppmoding frå rettshavaren skal kunne påleggje Internett-tilbydarar å hindre eller vanskeleggjere tilgang til nettstader der opphavsretten blir krenkt. Eit sentralt formål bak lovendringane var å styrkje handhevingshøva til vern av kommersielle rettar til åndsverk.

13.5.4 Departementet si vurdering

13.5.4.1 DNS-, IP- og innhaldsblokkering

I 2015 fall den første dommen etter dei nye føresegnene i åndsverklova. I dommen frå Oslo tingrett blei teleoperatørane pålagde å blokkere bestemte domene og subdomene som dei ansvarlege for nettstaden «The Pirate Bay» eigde. I etterkant av rettsavgjerda er det gjort målingar av kva effekt DNS-blokkeringa av The Pirate Bay har hatt for bruken av nettstaden i Noreg. Tal som er utarbeidde av MPA Brussel,15 viser at prosentdelen norske besøk til nettstaden The Pirate Bay fall med 90 prosent frå august 2015 til oktober 2015. Nettstaden gjekk vidare frå å vere den 164. mest besøkte nettstaden i Noreg i august 2015 til å vere den 475. mest besøkte nettstaden i oktober same år.

Erfaringane frå handhevinga av åndsverklova viser at DNS-blokkering kan vere eit effektivt verkemiddel for å avgrense brot på opphavsretten på Internett. Innspel frå Lotteritilsynet og erfaringar frå andre land indikerer at slike tiltak òg kan ha verdi som kommunikasjonsverktøy. Departementet vurderer likevel DNS- eller IP-blokkering som svært inngripande tiltak, fordi tanken er å hindre besøk på den aktuelle nettsida, og fordi det er ein risiko for å ramme innhald som ikkje er meint å skulle omfattast.

På denne bakgrunnen vil departementet ikkje tilrå DNS-, IP- eller innhaldsblokkering som tiltak for å hindre uregulerte pengespelselskap i Noreg.

13.5.4.2 DNS-varsling

Omsynet til å hindre eller avgrense uregulerte aktørar på den norske marknaden, og målsetjinga om å ha offentleg kontroll med pengespeltilbodet for å redusere omfanget av spelproblem, taler sterkt for at det bør setjast i verk effektive tiltak mot ulovlege pengespel på Internett.

DNS-varsling kan avgrense speling hos uregulerte aktørar ved at spelarane blir informerte om at pengespela som blir tilbydde, er ulovlege. Det kan ein oppnå ved hjelp av ei teknisk løysing med eit «pop-up»-vindauge med informasjon om regelverket og det ulovlege innhaldet på sida. Det inneber at den enkelte ikkje blir blokkert frå å gå vidare, men at vedkommande blir informert om at pengespela på den aktuelle nettsida er ulovlege i Noreg, og at norske myndigheiter ikkje fører tilsyn med verksemda på nettsida.

Departementet vurderer det likevel som sannsynleg at DNS-varsling kan fungere som eit effektivt informasjonsverktøy. Tal frå Hamar-rapporten viste at over 60 prosent av nordmenn er usikre på om dei utanlandske nettspelselskapa har lov til å tilby pengespel til nordmenn. Gjennom DNS-varsling vil alle spelarar bli informerte om at dette er spelselskap som tilbyr spela ulovleg i Noreg. Det er sannsynleg at ein del nordmenn lèt vere å spele, dersom dei får opp ei side som informerer om at nettsida ikkje har lov til å tilby nettspel til nordmenn. Truleg vil informasjon til spelarane òg ha ein viss effekt for nyrekrutteringa til dei uregulerte spelselskapa, og derfor er det òg sannsynleg at det kan bidra til å kanalisere til den lovlege marknaden.

Som vist ovanfor har mange europeiske land innført tekniske tiltak på IP- eller DNS-nivå for å hindre eller avgrense ulovlege pengespel på Internett. Fleire land har hevda at slike tiltak primært fungerer som informasjonstiltak.

Eit argument mot DNS-varsling er at det kan opplevast som eit inngripande regulatorisk verkemiddel ettersom det påverkar informasjonsflyten på Internett. Vidare er det sannsynleg at dei utanlandske selskapa raskt vil prøve å omgå slike varslingar gjennom ulike tekniske løysingar.

Departementet har vurdert dei ulike tekniske moglegheitene som finst for å avgrense dei uregulerte pengespelselskapa, og meiner at det er mest aktuelt å greie ut moglegheiten for å påleggje nettleverandørane å varsle personar som er i ferd med å besøkje nettsida til eit utanlandsk spelselskap, om at innhaldet på sida er ulovleg i Noreg. DNS-varsling er det minst inngripande tekniske tiltaket som er tilgjengeleg for å avgrense ulovlege pengespelsider på Internett.

Det er behov for å greie ut både praktiske, administrative og juridiske sider ved dette tiltaket, mellom anna for å sikre at løysinga er enkel å administrere, og at omsynet til personvern blir vareteke. Vidare må utgreiinga ta reie på om ei innføringa av DNS-varsling vil medføre auka kostnader for næringslivet, til dømes norske internettleverandører. Utgreiinga vil skje i samarbeid med ekommyndigheiten som fagansvarleg for domenenavnsystemet i Noreg.