9 Økonomiske og administrative konsekvenser
Målet for regjeringen er at den enkelte skal ha kompetanse som danner grunnlag for en stabil og varig tilknytning til arbeidslivet. Når et samfunn ikke klarer å ta i bruk betydelige deler av de menneskelige ressursene, er det et økonomisk tap både for samfunnet og for den enkelte. Tiltakene i denne meldingen har som mål å få flere over i varig arbeid, noe som vil føre til økt produktivitet og innsparinger i trygdeutgifter. Både norsk og internasjonal forskning viser at opplæringstiltak som bidrar til en sterkere tilknytning til arbeidslivet for voksne med svak kompetanse, er økonomisk lønnsomt både for den enkelte og for samfunnet.
I et bredt perspektiv vil tiltak som fører til at flere voksne får tilgang til arbeidslivet, føre til reduksjon av offentlige utgifter til trygdeutbetalinger og mindre forskjeller i levekår. Det vil også kunne redusere kriminalitet og helseutgifter. For barn av voksne med opplæringsbehov kan det gjøre stor forskjell om en forelder får hevet sin kompetanse, og kommer i varig arbeid. Integreringspolitikk som øker sysselsettingen blant innvandrere, er også viktig for å opprettholde oppslutningen om et fellesskap og om den norske velferdsmodellen.
Denne meldingen angir retningen på regjeringens politikk for en samordnet og helhetlig politikk for voksne med lite utdanning, svake grunnleggende ferdigheter og ikke godkjent kompetanse. Målet er å bidra til at voksne får den kompetanse de trenger for varig og stabil tilknytning til arbeidslivet. Meldingen omtaler enkelte regelverksendringer som blir en konsekvens av tiltakene som er foreslått. Det tas forbehold om at disse endringene først kan bli aktuelle å gjennomføre når det er budsjettmessig dekning for dem. Forslag som krever bevilgningsøkninger, vil bli fremmet for Stortinget i forbindelse med de årlige statsbudsjettene.
9.1 Økonomiske og administrative konsekvenser på Kunnskapsdepartementets område
Stortinget har bevilget om lag 52 mill. kroner i budsjettet for 2016 til oppfølging av følgende tiltak i meldingen på Kunnskapsdepartementets område:
forsøk med modulstrukturert opplæring for voksne (jf. 9.1.1)
utvikling av et kartleggingsverktøy for grunnleggende ferdigheter (jf. 9.1.2)
utvikling av et nettbasert lavterskeltilbud for voksne med svake grunnleggende ferdigheter (jf. 9.1.2)
ekspertgruppe om støtte til livsopphold for voksne med behov for grunnskoleopplæring og videregående opplæring (jf. 9.1.3)
etablere en nasjonal godkjenningsordning for utenlandsk fagopplæring (jf. 9.1.4)
Noe av midlene vil også gå til en informasjonskampanje om utenlandsk utdanning, jf. 6.4.7. Det er også i statsbudsjettet for 2016 bevilget midler til flere tiltak knyttet til godkjenningsordninger og kompletterende utdanning. Innretningen på disse tiltakene vil Regjeringen komme tilbake til.
I tillegg foreslår Kunnskapsdepartementet følgende to tiltak som ikke krever nye bevilgninger:
Innføring av en direkte overgang mellom ungdoms- og voksenretten til videregående opplæring (jf. 9.1.5)
Fagbrev på jobb (jf. 9.1.6)
Meldingen inneholder også tiltak (og rettighetstiltak) som krever ytterligere vurdering, og finansiering må vurderes i kommende statsbudsjetter.
9.1.1 Forsøk med modulstrukturert opplæring for voksne
De økonomiske konsekvensene vil i første omgang knytte seg til utvikling av moduler, gjennomføring av forsøk og forskningsbasert evaluering av forsøkene. Det tas forbehold om at budsjettsituasjonen de neste årene vil ha betydning for innretning, innføringstakt og dimensjonering av forsøkene.
Kunnskapsdepartementet vil gi Vox i oppdrag å utvikle forsøk med forberedende voksenopplæring, og oppdrag om å utvikle forsøk med modulstrukturert opplæring innenfor utvalgte utdanningsprogrammer i fag- og yrkesopplæringen til Utdanningsdirektoratet. Vox og Utdanningsdirektoratet skal samarbeide om utviklingen av forsøkene.
9.1.2 Kartleggingsverktøy for grunnleggende ferdigheter og utvikling av et nettbasert lavterskeltilbud for voksne med svake grunnleggende ferdigheter
Mange voksne trenger en kartlegging av sine grunnleggende ferdigheter for å komme videre. Kunnskapsdepartementet har gitt Vox i oppdrag å utrede hvordan et slikt verktøy skal utformes og brukes. Oppdraget til Vox bygger på den utredningen Vox allerede har utført om hvilke verktøy som finnes i dag, og hvilke verktøy det er behov for. Vox skal i samarbeid med andre etater som arbeider med målgruppene, foreta en vurdering med sikte på et konkret forslag om et eller flere verktøy som kan brukes av voksne i ulike livssituasjoner. Utredningen skal omfatte økonomiske og administrative konsekvenser. Vox har også fått i oppdrag å utvikle et nettbasert lavterskeltilbud for voksne med svake grunnleggende ferdigheter.
9.1.3 Støtte til livsopphold for voksne med behov for grunnskoleopplæring og videregående opplæring
Utgifter til ekspertgruppen vil dekkes innenfor Kunnskapsdepartementets budsjett. Eventuelle kostnader i tilknytning til forsøk vil bli vurdert i forbindelse med utarbeidelsen av de årlige statsbudsjettene.
9.1.4 Etablere en nasjonal godkjenningsordning for utenlandsk fagopplæring
Kunnskapsdepartementet vil etablere en ordning for godkjenning av utenlandsk fagopplæring. Det er et stort behov for en nasjonal ordning for godkjenning av utenlandsk fagopplæring. Etableringen av en slik ordning er også forankret i regjeringens strategi mot arbeidslivskriminalitet. Det er en fordel med samordning av godkjenningsordninger uavhengig av nivå. Kunnskapsdepartementet vil derfor legge ordningen til NOKUT. Den endelige plasseringen vil bli vurdert i sammenheng med vurderingen av framtidig plassering av NOKUTs kompetansesenter for utenlandsk utdanning, som er omtalt i Meld. St. 18 (2014–2015) Konsentrasjon for kvalitet. Det er bevilget 17 mill. kroner til dette formålet i 2016.
9.1.5 Rettigheter til videregående opplæring
Innføring av en direkte overgang mellom ungdoms- og voksenretten til videregående opplæring vil ikke medføre at flere personer får rett til opplæring. Endringen bidrar kun til at retten vil kunne tas ut på et noe tidligere tidspunkt enn tidligere. Fylkeskommunene vil derfor ikke få økte utgifter som følge av endringen. Mange fylkeskommuner følger allerede en praksis i samsvar med den foreslåtte endringen. For de fylkeskommunene som ikke har fulgt en slik praksis, vil tidspunktet for opplæring for noen voksne bli endret. Dette kan i en overgangsperiode føre til mindre faseforskyvninger av fylkeskommunenes utgifter mellom år.
I tillegg vil Kunnskapsdepartementet vurdere å endre opplæringsloven slik at voksne som har gjennomført videregående opplæring i utlandet, og som ikke får denne anerkjent i Norge, får rett til videregående opplæring. Kunnskapsdepartementet vil vurdere oppfølging i forbindelse med utarbeidelsen av framtidige statsbudsjetter.
9.1.6 Fagbrev på jobb
Ordningen innebærer ikke en utvidelse av retten til videregående opplæring for voksne. Det er ikke slik at flere vil få rett til videregående opplæring, og de som allerede har slik rett kan ikke kreve en spesiell organisering. For at opplæringen skal foregå etter modellen «Fagbrev på jobb» må den som har rett til opplæring, arbeidsgiver og fylkeskommunen være enige. Opplæring etter denne ordningen vil sannsynligvis føre til et kortere opplæringsløp for den enkelte enn den ordinære lærlingordningen. Innføring av Fagbrev på jobb vil derfor ikke føre til økte forpliktelser for fylkeskommunene. Kunnskapsdepartementet legger til grunn at økt fleksibilitet i gjennomføringen av videregående opplæring for voksne fører til at flere starter opp, og at flere fullfører opplæringen. Denne økte aktiviteten vil trolig føre til økte utgifter for fylkeskommunene, men rammeoverføringene til fylkeskommunene er ment å skulle dekke utgifter til opplæring for alle som har rett til videregående opplæring.
Omfanget av oppgavene for virksomheter som gir opplæring etter Fagbrev på jobb kan sammenliknes med oppgavene for en lærebedrift. Disse virksomhetene bør derfor også få basistilskudd II fra fylkeskommunen, som er det tilskuddet lærebedrifter får for lærlinger som har fylt 21 år, og som har full opplæring i bedrift. Dette tilskuddet utgjør for tiden totalt 50 748 kroner i året. Tilskuddet vil reduseres forholdsmessig for den opplæringen som fylkeskommunen gir.
Innføring av Fagbrev på jobb som ordinær ordning, forutsetter en endring av loven. En lovendring vil sannsynligvis medføre behov for forskriftsendringer.
9.2 Økonomiske og administrative konsekvenser på Justis- og beredskapsdepartementets område
Tiltakene på Justis- og beredskapsdepartementets område innebærer i hovedsak vurderinger og utredninger av endringer i eksisterende regelverk. Utgiftene til dette vil bli dekket innenfor de ordinære budsjettrammene.
9.2.1 Tilby kompetanseheving til lærere som skal undervise i norsk etter introduksjonsloven
Regjeringen ønsker å sikre høy kompetanse blant lærere i norskopplæringen for voksne innvandrere. Deltakerne i undervisningen har svært ulike forutsetninger og behov, noe som krever høy faglig og pedagogisk kompetanse blant lærerne. I statsbudsjettet for 2016 har Stortinget bevilget 3,2 mill. kroner til å styrke tiltak for å heve kompetansen blant lærere i norskopplæringen for voksne innvandrere.
9.3 Økonomiske og administrative konsekvenser på Arbeids- og sosialdepartementets område
Regjeringen ønsker å styrke opplæringstilbudet gjennom arbeidsmarkedstiltakene. Formålet med de foreslåtte endringene i Arbeids- og velferdsetatens opplæringstilbud er å utforme et tilbud som er bedre tilpasset det behovet som etatens brukere i dag og i tiden framover har for å komme i arbeid. Det vil på sikt kunne bidra til lavere arbeidsledighet og høyere sysselsetting, med betydelige positive konsekvenser for offentlige budsjetter, men det er vanskelig å anslå konkrete effekter nærmere.
Tiltaksbruken vil være avhengig av en rekke forhold. Hvilke tiltak som er hensiktsmessig og nødvendig for overgang til jobb kan variere både med konjunkturer og strukturelle forhold, blant annet sammensetningen av de ledige og personer med nedsatt arbeidsevne, arbeidsgivernes ønsker og behov og Arbeids- og velferdsetatens ressurser og arbeidsmetodikk. Tilgangen på og sammensetningen av arbeidssøkere framover har blant annet sammenheng med asyl- og flyktningetilstrømmingen. Etatens opplæringstilbud vil også påvirkes av hvordan det samlede tilbudet av voksenopplæring utvikles og fungerer. Forslag om å styrke Arbeids- og velferdsetatens opplæringstilbud må derfor ses i sammenheng med øvrige tiltak i denne meldingen.
Tiltakene under på Arbeids- og sosialdepartementets område kan ha økonomiske konsekvenser.
9.3.1 Nytt to-årig yrkesrettet opplæringstiltak
Tiltaket ble iverksatt fra 1. januar 2016 som del av regjeringens ungdomspakke. Det er knyttet 1 000 nye tiltaksplasser til ungdomspakka. Framtidige utgifter vil bestemmes av ulike forhold. Det ene er hvilket omfang opplæringstiltaket vil få. Det er foreløpig vanskelig å anslå. Det vil også avhenge av bruken av de eksisterende opplæringstiltakene, arbeidsmarkedsopplæring (AMO-kurs) og bruk av ordinær utdanning.
Utgiftene til arbeidsmarkedstiltak vil også påvirkes av prisen på opplæringstiltaket. Benyttes tilgjengelige skoleplasser i blant annet fylkeskommunal regi kombinert med andre tjenester fra Arbeids- og velferdsetaten, vil prisen bli betydelig lavere enn for andre arbeidsmarkedstiltak. Det er lagt til rette for et utvidet samarbeid med utdanningsmyndighetene. Blir derimot opplæringen anskaffet gjennom bruk av anbud, slik som AMO-kurs, blir prisen høyere.
Et tredje forhold som påvirker utgiftene er om dette opplæringstiltaket innenfor rammebevilgningen for arbeidsmarkedstiltak, vil erstatte bruken av andre arbeidsmarkedstiltak. Erstatter det for eksempel bruken av AMO-kurs, vil prisen neppe bli høyere, men siden tiltaket har lengre varighet enn AMO, vil gjennomstrømningen i tiltaket bli lavere.
Utgifter til livsopphold vil bli bestemt av hvem som deltar på opplæringstiltaket. Vil rekrutteringen omfatte mange som ikke har rett til ytelser fra folketrygden, vil utgiftene til tiltakspenger øke. Dette er utgifter som på sikt kan svekke mulighetene til å gjennomføre en aktiv arbeidsmarkedspolitikk siden utgifter til tiltakspenger går over samme budsjettpost som arbeidsmarkedstiltakene. Økte utgifter til tiltakspenger vil derfor kunne begrense bruken av dette tiltaket så lenge tiltakspenger belastes rammebevilgningen til arbeidsmarkedstiltak.
9.3.2 Styrking av arbeidsmarkedsopplæringen
En styrking av arbeidsmarkedsopplæringen, blant annet knyttet til norskopplæring og kurs i grunnleggende ferdigheter, har som formål å gi et tilbud som er mer tilpasset brukernes behov og arbeidsmarkedets etterspørsel etter kvalifisert arbeidskraft. Endringen innebærer blant annet å øke innslaget av kurs som gir formell kompetanse i form av sertifikater, kursbevis eller liknende som kan føre til raskere overgang til arbeid. I en situasjon der norsk økonomi er i omstilling er det viktig at arbeidssøkere og arbeidstakere har en kompetanse og et ferdighetsnivå som kan bidra til nødvendig omstilling. Det kan tilsi økt bruk av Arbeids- og velferdsetatens opplæringstiltak, herunder AMO-kurs. Innenfor en fastsatt tiltaksramme vil økt bruk av opplæringstiltak kunne erstatte bruk av andre arbeidsmarkedstiltak. Budsjettmessige konsekvenser som følger av eventuelle endringer i sammensetningen av arbeidsmarkedstiltakene, vil bli vurdert i forbindelse med utarbeidelsen av de årlige statsbudsjettene.
9.3.3 Arbeidspraksis kombinert med opplæring
Det er ikke et mål å øke den samlede bruken av arbeidspraksis. Forslaget i meldingen er rettet mot en mer målrettet bruk av tiltaket i kombinasjon med opplæring. Denne dreiningen i bruken av tiltaket ser ut til å kunne ha en positiv effekt på overgangen til arbeid. Dersom dette i tillegg bidrar til at flere oppnår en lærekontrakt og greier å gjennomføre videregående opplæring, kan gevinsten bli betydelig.
9.3.4 Økt bruk av ordinær utdanning som arbeidsmarkedstiltak
Det er et mål å snu en kraftig nedgang i bruken av utdanningstiltaket. Forslaget om å senke aldersgrensen skal bidra til det, selv om dagens aldersgrense på 26 år ikke er reell siden en unntaksbestemmelse tillater at utdanning kan innvilges personer med nedsatt arbeidsevne under 26 år.
Innenfor en fastsatt tiltaksramme vil økt bruk av utdanningstiltaket kunne erstatte bruk av andre arbeidsmarkedstiltak. Det vil redusere de samlede tiltaksutgiftene siden tiltaket stort sett utnytter ledig kapasitet innenfor det ordinære utdanningssystemet. Forslag om redusert varighet av utdanningstiltaket vil motvirke innlåsing på tiltaket, og kan blant annet bidra til reduserte utgifter til arbeidsavklaringspenger.
9.3.5 Administrative konsekvenser
Det nye to-årige tiltaket vil påføre Arbeids- og velferdsetaten nye oppgaver der hvor denne opplæringen må anskaffes via anbud. Belastningen kan eventuelt reduseres dersom dette arbeidet knyttes til anskaffelse av arbeidsmarkedsopplæring som er et pågående arbeid.
Selve omleggingen i bruken av arbeidsmarkedsopplæring og arbeidspraksis påregnes ikke å medføre et administrativt merarbeid. Det samme gjelder opptrapping av bruken av utdanningstiltaket. Et utvidet samarbeid med blant annet fylkeskommunen kan kreve noe ressurser, men kan også virke effektiviserende ved at flere kommer raskere i jobb ved at opplæringstilbudet samlet sett blir bedre.
Det vil i regelverket ikke bli fastsatt spesifikke krav til oppfølging fra Arbeids- og velferdsetaten av personer som deltar på ulike opplæringstiltak. Oppfølgingskravene vil derfor ikke avvike fra det som generelt gjelder oppfølging av etatens brukere.