5 Opplæringstiltak i Arbeids- og velferdsetaten

Arbeidsmarkedspolitikken skal legge til rette for et velfungerende arbeidsmarked med høy sysselsetting og lav ledighet, og bidra til et inkluderende arbeidsliv. Bruk av arbeidsmarkedstiltak er et viktig virkemiddel i arbeidsmarkedspolitikken, hvor målet er å få flere i arbeid og færre på stønad. Arbeids- og velferdsetaten bistår arbeidssøkere og personer med nedsatt arbeidsevne med en rekke tiltak og tjenester som skal lette overgangen til arbeid. Arbeidsmarkedstiltak kan også inngå i kvalifiseringsprogrammer for utsatte grupper, og gis til mottakere av økonomisk stønad etter sosialtjenesteloven.

Arbeidsmarkedstiltak er ingen rettighet, men gis på bakgrunn av en individuell vurdering av den enkeltes behov for bistand for å komme i arbeid. Alle som henvender seg til et NAV-kontor og som ønsker eller trenger det, skal få vurdert sitt behov for bistand gjennom en behovs- eller arbeidsevnevurdering. Tilbud om tiltak gis dersom dette anses som nødvendig og hensiktsmessig for å styrke den enkeltes muligheter på arbeidsmarkedet.

Det finnes mange forskjellige typer arbeidsmarkedstiltak og tjenester som er ment å passe for mennesker som trenger ulik form for bistand. For mange voksne som står utenfor arbeidslivet på grunn av manglende kompetanse, er opplæringstiltak i Arbeids- og velferdsetaten et viktig bidrag for å komme i arbeid. En betydelig del av den arbeidsmarkedspolitiske innsatsen er knyttet til ulike former for opplæring og kvalifisering. De to dominerende opplæringstiltakene er Arbeidsmarkedsopplæring (AMO) og bruk av ordinære utdanningsplasser.

En utfordring ved dagens opplæringstilbud, er at grupper av arbeidssøkere med svake grunnleggende ferdigheter eller svake norskferdigheter ser ut til å ha problemer med å dra nytte av Arbeids- og velferdsetatens arbeidsmarkedstiltak. Det er videre grunn til å se nærmere på om Arbeids- og velferdsetatens samlede opplæringsinnsats har en innretning og et nivå som er tilpasset arbeidssøkernes behov.

5.1 Arbeidsrettet bistand ved NAV-kontorene

Personer som melder seg hos arbeids- og velferdsforvaltningen med behov for kvalifisering kan få opplæring som arbeidsmarkedstiltak. AMO, utdanningstiltak innenfor det ordinære utdanningssystemet for personer med nedsatt arbeidsevne (utdanningstiltaket) og kvalifisering i arbeidsmarkedsbedrift (KIA) er opplæringstiltak som kan tilbys personer med ulike behov. I tillegg kan Arbeids- og velferdsetaten gi støtte til bedriftsintern opplæring (BIO) til ansatte i virksomheter med alvorlige omstillingsproblemer. Andre arbeidsmarkedstiltak kan inneholde elementer av opplæring og kvalifisering.

Det gis også muligheter for lengre opplæringsløp for enslig mor eller far som fyller vilkårene for stønader etter folketrygdloven kapittel 15 (overgangsstønaden).1

Store deler av Arbeids- og velferdsetatens tiltaksapparat er behandlet i Prop. 39 L (2014–2015), se boks 5.2.

Denne meldingen tar for seg arbeidsmarkedstiltak hvor opplæring er tiltakenes primære formål. De to dominerende opplæringstiltakene er AMO og utdanningstiltaket. Dette er tiltak som i 2014 hadde henholdsvis 6 200 og 9 200 deltakere i gjennomsnitt, det vil si om lag 15 400 deltakere, eller om lag 22 prosent av tiltaksdeltakerne. En betydelig del av den arbeidsmarkedspolitiske innsatsen er dermed knyttet til ulike former for opplæring og kvalifisering.

5.2 Tiltaksbruk og målgrupper

Arbeids- og sosialdepartementet har etatsstyringsansvar for Arbeids- og velferdsetaten. Innenfor bevilgningen til arbeidsmarkedstiltak har etaten mulighet til å benytte et bredt spekter av virkemidler tilpasset den enkeltes behov og etterspørselen på arbeidsmarkedet. Tiltakene er rammefinansiert, og i 2014 deltok i gjennomsnitt 69 700 arbeidssøkere og personer med nedsatt arbeidsevne i tiltak.

Arbeids- og velferdsforvaltningen er en stor og dominerende kjøper i et marked med en rekke tilbydere av arbeidsmarkedstiltak. Arbeidsmarkedstiltak anskaffes hovedsakelig

• gjennom anbud etter regelverket for offentlige anskaffelser, som eksempelvis AMO

• som enkeltplasser fra ordinære arbeidsgivere og utdanningsinstitusjoner, som eksempelvis arbeidstreningsplasser og utdanningsplasser

• gjennom direkte kjøp av tiltaksplasser fra forhåndsgodkjente tiltaksbedrifter i skjermet sektor

Det er bred enighet om at arbeidsmarkedstiltak i størst mulig utstrekning bør foregå i ordinære virksomheter. Dette øker sannsynligheten for en vellykket overgang til arbeid og gjelder både for mennesker som har kortere eller lengre avstand til arbeidslivet.

De fleste tilegner seg nyttig kompetanse i arbeidslivet, på arbeidsplassen. Samtidig vil flere av de som står utenfor arbeidslivet, og som melder seg hos Arbeids- og velferdsetaten, ha behov for opplæring, enten i form av lengre utdanningsløp, kortere kurs eller gjennom tiltak i et tilrettelagt og skjermet arbeidsmiljø. Behovet for opplæringstiltak kan også øke med økende strukturell ledighet og omstillingsbehov i arbeidsmarkedet.

5.3 Dagens opplæringstilbud i Arbeids- og velferdsetaten

AMO gis som hovedregel i form av kurs som samler flere deltakere, og er rettet mot personer som har vanskeligheter med å komme inn på arbeidsmarkedet på grunn av mangelfull kompetanse eller kompetanse som ikke møter arbeidsmarkedets behov. Kursene er relativt kortvarige og yrkesrettede, som enkeltstående kurs i for eksempel regnskap, eller kurs som leder fram til godkjente eksamener/sertifikater, som datakortet og fagbrev. AMO kan også inneholde blant annet karriereveiledning, informasjon om norsk arbeidsliv og kommunikasjonstrening. Innholdet i kursene varierer betydelig, også mellom ulike fylker. Aldersgrensen for å kunne delta i AMO-kurs er 19 år. AMO-kurs kan ha en varighet på inntil ti måneder og kan ved behov forlenges i inntil seks måneder. Kursene anskaffes via anbud.

Ordinær utdanning er offentlig eller privat utdanning som er åpen for alle, og som gir formell kompetanse, det vil si kompetanse som er dokumentert i vitnemål eller andre offisielle papirer fra skole og utdanningsinstitusjoner. I utgangspunktet må man søke Lånekassen om støtte eller bruke egne midler hvis man skal ta ordinær utdanning.

For å kunne få tildelt utdanning som arbeidsmarkedstiltak må deltaker ha nedsatt arbeidsevne og være 26 år eller eldre. Det er en forutsetning at utdanningen som velges, er vurdert som hensiktsmessig og nødvendig av Arbeids- og velferdsetaten med tanke på videre jobbutsikter. Utdanning i ordinært utdanningssystem for tiltaksdeltakere under 26 år kan gis dersom deltaker på grunn av sykdom, skade eller lyte er i en utdanningssituasjon som avviker vesentlig fra den som gjelder for annen ungdom. Utdanningen kan ha en varighet på inntil tre år. Varigheten kan unntaksvis forlenges. Utdanningsplasser skaffes som regel av bruker selv ved å søke skole- eller studieplass gjennom ordinære prosedyrer for opptak.

5.4 Mindre bruk av opplæringstiltak

De siste ti årene har det vært en samlet nedgang på 55 prosent i andelen personer som deltar i AMO og utdanningstiltaket, fra gjennomsnittlig om lag 34 600 deltakere i 2004 til gjennomsnittlig om lag 15 400 deltakere i 2014, jf. tabell 5.1. I samme periode har det vært en mindre reduksjon i det totale antallet tiltaksdeltakere.

Endringer i tiltaksbruken vil være påvirket av en rekke forhold. Hvilke typer tiltak som er hensiktsmessig og nødvendig for overgang til arbeid kan variere både med konjunkturer og strukturelle forhold, sammensetningen av de ledige og personer med nedsatt arbeidsevne, arbeidsgivernes ønsker og behov, samt arbeids- og velferdsforvaltningens ressurser og arbeidsmetodikk.

Bruken av utdanningstiltaket har gått mest ned. Antall deltakere i utdanningstiltaket ble redusert med 65 prosent fra 2004 til 2014, til gjennomsnittlig om lag 9 200 deltakere. Andel personer med nedsatt arbeidsevne på opplæringstiltak har gått ned fra 32 prosent i 2004 til seks prosent i 2014. Samtidig tar en økende andel av deltakerne i utdanningstiltaket utdanning på høyere nivå.

Antall deltakere i AMO har gått ned med 26 prosent, og andel deltakere som går på kurs som gir formell kompetanse har gått ned med 56 prosent fra 2004 til 2014, fra gjennomsnittlig om lag 3 000 deltakere til om lag 1 300 deltakere. Arbeidsmarkedsopplæring som gir formell kompetanse er AMO-kurs som leder fram til godkjente eksamener eller sertifikater, som eksempelvis fagbrev.

For innvandrere registrert som arbeidssøkere, var AMO det mest benyttede arbeidsmarkedstiltaket, etterfulgt av arbeidspraksis i ordinær virksomhet, ifølge tall fra Arbeids- og velferdsdirektoratet for desember 2014.2 Blant alle arbeidssøkere som deltok i AMO, utgjorde innvandrere om lag 60 prosent. Blant personer med nedsatt arbeidsevne er andelen noe lavere. Høy deltakelse i AMO kan ha sammenheng med at flere innvandrere mangler kompetanse som etterspørres i det norske arbeidsmarkedet, men det kan også skyldes at flere har dårlige norskkunnskaper og behov for kurs som inneholder yrkesrettet norskopplæring.

AMO benyttes også av personer med nedsatt arbeidsevne. Den totale bruken av tiltaket har de seneste årene gått ned, jf. tabell 5.2. Samtidig har andelen innvandrere økt svakt i den samme perioden.

5.5 Hvem deltar og hva slags opplæring er det som tilbys?

Mange deltakere i AMO som formell opplæring, deltok i opplæring innenfor salg og service, helse- og sosialfag/helse- og oppvekstfag eller transportfag i 2014. Dette viser tall fra Arbeids- og velferdsdirektoratet. 66 prosent av deltakerne i AMO-kurs som formell opplæring var under 40 år i 2014. Andelen yngre deltakere i AMO som formell opplæring har økt fra 2009 til 2014, se figur 5.1. Både i 2009 og 2014 var det forholdsvis lik kjønnsfordeling blant deltakerne.

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet

Majoriteten av deltakerne i AMO (både formell og ikke-formell opplæring), det vil si om lag 60 prosent, var arbeidssøkere, mens om lag 40 prosent var personer med nedsatt arbeidsevne i 2014. I 2009 var nærmere 80 prosent av deltakerne i AMO arbeidssøkere. Statistikk over personer som deltar i utdanningstiltak i ordinært utdanningssystem gjennom Arbeids- og velferdsetaten har en stor andel med ukjent utdanning, og tallene er beheftet med usikkerhet. Andelen deltakere i utdanningstiltaket som tok høyere utdanning var 45 prosent, mens andelen som tok utdanning på videregående opplæringsnivå var 35 prosent i gjennomsnitt i 2014. Det har over tid vært vekst i andelen som tar høyere utdanning. Andelen som tok grunnskole var en prosent samme år.3

På videregående opplæringsnivå er det høy deltakelse i helse- og oppvekstfag og allmenne fag. Mange i høyere utdanning med varighet på inntil fire år tar helse-, sosial- og idrettsfag. Også lærerutdanninger og utdanning i pedagogikk samt naturvitenskap, håndverk og tekniske fag er hyppig valgte retninger innenfor høyere utdanning.

Blant de som tar høyere utdanning over fire år er lærerutdanninger og utdanning i pedagogikk mest vanlig. I 2014 var 60 prosent av deltakerne i utdanningstiltaket kvinner, en andel som har holdt seg stabil de siste årene. Den største andelen av deltakerne var mellom 30 og 39 år, som ved AMO som formell opplæring. Hovedtrekkene ved deltakere i formell utdanning er med andre ord at mange er i alderen 30 til 39 år, og mange tar helse- og sosialfag/helse- og oppvekstfag. Kjønnsbalansen er lik for AMO som formell utdanning, mens det er overvekt av kvinner i utdanningstiltaket. Andelen deltakere med nedsatt arbeidsevne i AMO (både formell og ikke-formell utdanning) har økt over tid, mens utdanningstiltaket er forbeholdt personer med nedsatt arbeidsevne.

Det er fylkesvise variasjoner i bruk av opplæringstiltak i Arbeids- og velferdsetaten. Proba samfunnsanalyse finner at Akershus, Hordaland, Troms og Finnmark har særlig høy andel av tiltaksdeltakerne i opplæringstiltak, mens Hedmark, Oppland og Sogn og Fjordane har særlig lav andel av tiltaksdeltakerne i opplæringstiltak.4 Opplæringstiltak inkluderer her alle opplæringstiltak for personer med nedsatt arbeidsevne.

5.6 Mulige årsaker til mindre bruk av utdanningstiltaket

Det kan være mange grunner til at bruken av opplæring, og særlig bruken av utdanningstiltaket, har blitt redusert de siste ti årene. Det har vært innført både regelverksendringer og endringer i finansieringssystemet som har hatt som mål å stramme inn bruken av dette tiltaket, jf. boks 5.4.

Proba samfunnsanalyse peker på at endringer i prioriteringer over tid har hatt betydning for bruken av utdanningstiltaket.5 De viser til at det etter NAV-reformen ble lagt vekt på at hovedmålet var å finne raskeste vei tilbake i jobb og satse på «arbeid først». Opplæringstiltak utover korte kurs ble derfor ikke prioritert. I følge undersøkelsen har dette blitt noe mindre vektlagt de siste to årene. Arbeids- og velferdsetatens ansatte har registrert et økende behov for noe lengre opplæringsløp, blant annet som følge av at en del brukere som blir tilbudt kortvarige tiltak relativt raskt kommer tilbake til NAV-kontoret uten å ha nådd målet om ordinært arbeid.

5.7 Effekter av opplæringstiltak

Hensikten med arbeidsmarkedstiltak er å styrke deltakernes muligheter til å komme i jobb. Når man skal måle effekten av tiltak, spør man om tiltak utgjør en forskjell, altså om tiltaket styrker deltakernes muligheter i arbeidsmarkedet sammenliknet med det som ville ha vært situasjonen dersom de ikke hadde deltatt.

I Norge, som i mange andre land, har det gjennom flere år blitt gjennomført effektevalueringer av arbeidsmarkedstiltak for ordinære arbeidssøkere. I økende grad har også effektevalueringene omfattet tiltak for personer med nedsatt arbeidsevne. Evalueringene viser gjennomgående positive, men moderate effekter. Effektene avhenger av tiltakstype, individkarakteristika og tidsperspektivet som legges til grunn. Tiltak som medfører eller likner på ordinær ansettelse og tiltak som har til hensikt å gjøre arbeidssøkere mer effektive i sin jobbsøking, synes å oppnå best resultater, i hvert fall når det gjelder rask overgang til arbeid.

Opplæringstiltak medfører gjerne en innlåsingseffekt som innebærer at overgangen til jobb reduseres på kort sikt mens de deltar i tiltak, men slike tiltak gir også økt sannsynlighet for overgang til arbeid etter avsluttet tiltaksgjennomføring. På individnivå kan det se ut til at den samlede effekten av opplæringstiltak er positiv for alle målgrupper sett under ett.6 Praksisplasser og sysselsettingstiltak i skjermede miljøer ser ut til å ha svakere effekter.

5.7.1 Erfaringer med opplæringstiltak i Norge

Det er gjennomført flere evalueringer av opplæringstiltakene i Norge. Tiltakene som er evaluert er AMO-kurs, som både ordinære arbeidssøkere og personer med nedsatt arbeidsevne kan delta i, og utdanningstiltaket, som gjelder for personer med nedsatt arbeidsevne.

Effektevalueringer av AMO-kurs viser en positiv effekt for deltakernes arbeidsmarkedssituasjon. En analyse av effektene av AMO-kurs for ledige i perioden 1991 til 1996 viste at effektene var positive, også tre til fem år etter avsluttet tiltak.7 En nytte-kostnadsanalyse som ble gjennomført på grunnlag av dette viste at kostnadene ved kursene ble mer enn oppveid av økt jobbdeltakelse for deltakere som hadde arbeidserfaring før kurset.8 En analyse av effekten av opplæringstiltak for ordinært ledige med data fra 1993 til 2003, konkluderer med at AMO-kurs samlet sett førte til en liten reduksjon i ledighetsperioden, til tross for noe lavere overgang til jobb i selve tiltaksperioden.9

Enkelte studier har sett på effekten av AMO-kurs for utvalgte målgrupper av ledige. En studie av effekt av arbeidsmarkedstiltak for innvandrere fant positive effekter på sannsynligheten for overgang til arbeid for innvandrere etter fullført AMO-kurs.10 Analysene viser også positive effekter av tiltakskjeding for innvandrere, det vil si bruk av ulike typer tiltak etter hverandre, og med AMO som første tiltaket. En mulig forklaring på disse resultatene kan være at mange innvandrere tar AMO-kurs som inneholder yrkesrettet norskopplæring, og norskkunnskap er viktig for å få jobb.11

En analyse av unge som hadde startet i videregående opplæring fra 1992 til 2007, men sluttet uten å fullføre, fant at AMO hadde en positiv effekt på jobbsjansen både under og etter tiltaket.12 En del av disse kursene la vekt på jobbsøking i tiltaksperioden, mens de mest langvarige var mer kompetansegivende, for eksempel fullføring av enkeltfag innenfor videregående opplæring.

En studie som har sammenliknet effekten av opplæringstiltak for ordinære jobbsøkere med effekten av tiltaket arbeidspraksis i perioden 2003–2012, finner at opplæringstiltak har positive effekter, mens arbeidspraksis har moderate – om noen – effekter.13 Rekkefølgen av tiltak synes imidlertid å ha betydning i de tilfellene disse benyttes i en tiltakskjede. Opplæring først og arbeidspraksis etterpå viser seg å ha flere positive effekter enn arbeidspraksis først og opplæring etterpå.

Norske evalueringer av ordinær utdanning som arbeidsrettet tiltak gjelder tiltak for personer med nedsatt arbeidsevne, eller attføring, som det het tidligere. En studie analyserte deltakere i attføringstiltak i 1989, hvor ulike former for opplæring var dominerende, ved siden av innslag av lønnstilskudd.14 Resultatene var usikre, men tenderte mot en svak positiv effekt. Et viktig resultat var imidlertid at effekten varierte etter hvilke forutsetninger deltakerne hadde i utgangspunktet. Effekten var best for de som sto svakest på arbeidsmarkedet. Å motivere personer som står svakt på arbeidsmarkedet til å ta opplæring er derfor viktig.

En analyse av utfall av attføringstiltak for alle attføringsdeltakere fra 1994 til 2003 sammenliknet ulike tiltak.15 Tiltakene ble gruppert i: Arbeidspraksis i ordinære og skjermede virksomheter, lønnstilskudd og opplæring i form av ordinær utdanning og AMO. På kort sikt har lønnstilskudd best effekt. På lengre sikt er det ordinær utdanning som har mest positiv virkning. Både AMO og utdanningstiltaket ga bedre jobbsjanser etter tiltaket, men utdanning ga også bedre jobbstabilitet og fastholdelse. Over en seksårsperiode hadde AMO samlet sett ikke en statistisk pålitelig samfunnsøkonomisk effekt når tiltaksperioden ble regnet inn, ifølge denne undersøkelsen. Ordinær utdanning ga et samfunnsøkonomisk overskudd over den samme seksårsperioden. Andre norske evalueringer har også vist at utdanningstiltaket synes å gi bedre effekt enn AMO for personer med nedsatt arbeidsevne, samt at opplæring har bedre effekt enn praksisplass,16 men dårligere effekt enn lønnstilskudd.17

Konklusjonene fra internasjonale sammenfatninger, jf. boks 5.5 er i stor grad i overensstemmelse med OECDs oppsummering fra en rekke europeiske evalueringer som viser at tiltak som i første rekke bidrar med støtte og oppmuntring til jobbsøkeaktiviteter og rask utplassering i arbeidslivet ofte er mer effektive enn tradisjonelle opplæringstiltak.18 Opplæringstiltak tar ofte tid, har betydelige innlåsingseffekter mens tiltaket varer, men kan ha langsiktige positive effekter. OECD peker dessuten på at målrettet opplæring og blandede strategier som kombinerer opplæring og utplassering, kan være effektive, og at det i mange land kan være rom for å øke omfanget av opplæring under lavkonjunktur.

Disse resultatene gir grunnlag for å konkludere med at opplæring som tiltak har betydning og kan ha positiv effekt for mange som står utenfor arbeidslivet. Effekten av opplæringstiltak varierer mellom ulike målgrupper, men ser ut til å kunne ha relativt god effekt for personer som står langt fra arbeidsmarkedet.

Evaluering av tiltak viser videre at formidlingstiltak og rask utplassering i arbeidslivet virker godt for mange arbeidssøkergrupper. Formidlingstiltak er ofte også de tiltakene som er minst ressurskrevende å tilby og å administrere. I nedgangskonjunktur når det er færre stillinger å formidle til, og når deler av arbeidskraften kan trenge ny kompetanse, kan det være grunn til å satse mer også på opplæringstiltak.

5.8 Utfordringer ved Arbeids- og velferdsetatens opplæringstilbud

For å få flere i arbeid skal Arbeids- og velferdsetaten tilby sine brukere et godt og individuelt tilpasset tjenestetilbud som samsvarer med behovene i arbeidsmarkedet. Dette gjelder også opplæringstiltak for personer hvor manglende kompetanse utgjør en vesentlig barriere for arbeidsdeltakelse.

Selv om effektevalueringer av Arbeids- og velferdsetatens opplæringstiltak på landsbasis viser at resultatene i hovedsak er positive, foreligger det også forskning som kan tyde på at en del arbeidssøkere med dårlige norskferdigheter eller svake grunnleggende ferdigheter, kan ha vansker med å dra nytte av enkelte av Arbeids- og velferdsetatens tiltak, som blant annet arbeidspraksis hvor effekten på overgang til arbeid er svak.

En Fafo-rapport om somalieres møte med Arbeids- og velferdsetaten finner at deler av den kvalifiseringen som tilbys ikke samsvarer med brukergruppenes behov og kunnskapsnivå.19 Fafo-rapporten legger vekt på at deltakelse på arbeidsmarkedstiltak først blir meningsfull når den enkelte arbeidssøker kommer til Arbeids- og velferdsetaten med et visst minstemål av kunnskaper og norskferdigheter som lar seg omsette i arbeidsmarkedet. Fafo mener funnene kan være relevante også for andre brukergrupper i etaten som har behov for opplæring som kan gi grunnleggende kvalifisering. En annen undersøkelse foretatt av Fafo bekrefter også flere svakheter ved tiltakstilbudet, særlig overfor innvandrere. Den indikerer blant annet at innholdet i enkelte AMO-kurs ikke tilfredsstiller de formelle kravene som stilles fra arbeidsgivere.20 Utfyllende regelverk i Arbeids- og velferdsdirektoratet har inneholdt krav til at brukerne har «tilstrekkelige» norskkunnskaper til å kunne nyttiggjøre seg etatens tiltak, og dette kan ha vært tolket ulikt rundt om i landet.

I en kartlegging foretatt av Arbeids- og velferdsdirektoratet i 2014 framkommer betydelig og til dels tilfeldig variasjon på tvers av fylkene i omfang og innretning av norskopplæring til arbeids- og velferdsforvaltningens brukere. Direktoratet viser til stor variasjon i innhold i AMO-kursene, og et behov for å skaffe mer kunnskap om hvilke behov som dekkes og hvilke resultater de ulike AMO- kursene gir. Arbeids- og sosialdepartementet tar derfor sikte på å innhente mer informasjon om dette, slik at innretningen av tiltaket kan bli mest mulig kunnskapsbasert.

For arbeidssøkere med svake grunnleggende ferdigheter, for eksempel svake lese- og skriveferdigheter, kan det også se ut som om Arbeids- og velferdsetatens tiltakstilbud ikke i tilstrekkelig grad imøtekommer behovet for effektiv, arbeidsrettet bistand. En ekspertgruppe som har gjennomgått Arbeids- og velferdsetaten, finner at etaten har hatt for lite oppmerksomhet rundt utfordringene med manglende grunnleggende ferdigheter.21 Samtidig understreker ekspertgruppen at ansvaret for grunnskoleopplæring ligger hos kommunene.

Utfordringer knyttet til innretningen av AMO-kursene gir grunn til å vurdere om Arbeids- og velferdsetatens opplæringsinnsats kan tilrettelegges og systematiseres på en slik måte at flere arbeidssøkere og personer med nedsatt arbeidsevne med svake norskkunnskaper og mangelfulle grunnleggende ferdigheter kan få et bedre tilbud som setter flere i stand til å få og beholde arbeid. Flere trekk ved utviklingen på arbeidsmarkedet og sammensetningen av Arbeids- og velferdsetatens brukere understøtter dette.

5.9 Tiltak for et bedre opplæringstilbud i Arbeids- og velferdsetaten

For å få flere i arbeid skal Arbeids- og velferdsetaten ved behov tilby sine brukere et fleksibelt og individuelt tilpasset opplæringstilbud. Utviklingstrekk ved etatens opplæringstilbud, sammensetningen av brukere og kunnskap om tiltakene gjør det nødvendig å vurdere om nivå, innretning og innhold i opplæringstiltakene er i tråd med de behovene for arbeidsrettet bistand som NAV-kontorets brukere har i dag. Det er også grunn til å vurdere om omfanget av opplæringstilbudet er på et riktig nivå, eller om det bør gjøres endringer som kan stimulere til økt eller endret bruk av opplæringstiltak.

Nedgangen i Arbeids- og velferdsetatens bruk av formell opplæring og utdanning har vært betydelig de siste årene. Omfanget av opplæringsaktiviteten må ses i sammenheng med tiltakssammensetning for øvrig, men det er grunnlag for å vurdere endringer i regelverk og innretning som kan bidra til å styrke bruken av opplæring ut fra det behovet for omskolering og yrkeskompetanse mange arbeidssøkere og personer med nedsatt arbeidsevne har. Mange av arbeids- og velferdsforvaltningens brukere mangler kompetanse på videregående opplæringsnivå.

Det er grunn til å stille spørsmål ved om det er en hensiktsmessig og fornuftig prioritering av Arbeids- og velferdsetatens opplæringsressurser å tilby flertallet av deltakerne enten høyere utdanning eller kortere AMO-kurs som ikke gir formell kompetanse. Formålet med å foreslå endringer i etatens opplæringstilbud er derfor å utforme et tilbud som er bedre tilpasset det behovet for opplæring som arbeidssøkere i dag og i tiden framover har for å komme i arbeid.

De foreslåtte endringene understøttes av tilgjengelige effektstudier av opplæringstiltak. En generell erfaring fra disse studiene er at opplæringstiltak av en viss varighet der opplæringen gir formell kompetanse, gir god effekt på overgangen til arbeid for både arbeidssøkere og personer med nedsatt arbeidsevne.

SSBs framskrivinger av tilbud og etterspørsel etter arbeidskraft fordelt på utdanning, viser at det i årene fram mot 2030 særlig ligger an til å bli et underskudd av personer med yrkesfaglige, videregående utdanninger.22 Dette er først og fremst utdanningsmyndighetenes ansvar, men det er også rimelig at dette påvirker utformingen av opplæringstiltak i Arbeids- og velferdsetatens regi.

Regjeringen vil derfor vri mer av Arbeids- og velferdsetatens opplæringsinnsats mot arbeidssøkere som har svake grunnleggende ferdigheter eller svake formelle kvalifikasjoner. Det kan skje gjennom å tilby kortvarige kurs i grunnleggende ferdigheter og norskopplæring for de som trenger det for å komme i arbeid, eller gjennom tilbud om lengre opplæringsopplegg innrettet mot blant annet videregående opplæring. Opplæringen bør målrettes mot områder hvor det er etterspørsel i arbeidsmarkedet. Spesielt vil det bli viktig å prioritere fagopplæring, for eksempel innenfor helse- og oppvekstfag. Det vil øke sannsynligheten for at flere kommer i arbeid etter gjennomført opplæring.

Regjeringen vil

• øke Arbeids- og velferdsetatens samlede opplæringsinnsats, og tilpasse den bedre til arbeidssøkernes behov

• innrette opplæringsinnsatsen mot å gi brukerne en mer arbeidsrettet og yrkesrelevant opplæring på områder hvor det er forventet en framtidig mangel på arbeidskraft. Det gjelder særlig innenfor yrkesfaglig, videregående opplæring

5.9.1 Nytt to-årig yrkesrettet opplæringstiltak

Som ledd i regjeringens satsing for å redusere ledigheten blant unge, ble det fra 1. januar 2016 etablert et nytt opplæringstilbud med inntil to års varighet for arbeidssøkere med svake formelle kvalifikasjoner eller svake grunnleggende ferdigheter. Tilbudet er også åpnet for personer med nedsatt arbeidsevne som er i samme situasjon. Opplæringen innenfor den to-årige ordningen vil gjennomføres som individuelt tilrettelagt opplæring, og opplæringen sikter mot å gi deltakerne formell kompetanse i form av vitnemål eller liknende.

Tilbudet rettes mot arbeidssøkere som i dag ofte tilbys kortere, standardiserte AMO-kurs eller arbeidspraksis, men som har behov for mer omfattende og grunnleggende opplæring. Tilbudet kan ses i sammenheng med blant annet forslag om en modulstrukturert opplæringsmodell for videregående opplæring, forslag om fagbrev på jobb og forslag om at ordningen med praksisbrev innføres som en permanent ordning, jf. kapittel 3.

Personer under 30 år som ikke har fullført videregående opplæring, eller som har svake grunnleggende ferdigheter, er i 2016 prioritert for deltakelse i tiltaket, men det kan også tilbys arbeidssøkere over 30 år. Tiltaksdeltakerne må være fylt 19 år.

Muligheten for tilbud om lengre opplæring utover AMO-kurs i offentlig eller privat regi har inntil nå vært forbeholdt personer med nedsatt arbeidsevne. Det er derfor en viss risiko for at arbeidssøkere «klientifiseres» og plasseres i denne målgruppen for å få tilgang til lengre utdanning. Det er ikke en hensiktsmessig og ønsket tilpasning.

I den to-årige opplæringsordningen vil det bli lettere å kombinere tilbud fra Arbeids- og velferdsetaten med opplæring fra fylkeskommunen, siden etaten innenfor det nye opplæringstiltaket kan benytte seg av tilgjengelig opplæringstilbud innenfor offentlige og private utdanningsinstitusjoner, slik etaten allerede i dag gjør ved bruk av utdanning som arbeidsmarkedstiltak.

Dette betyr at Arbeids- og velferdsetaten kan tilby sine brukere eksisterende skole- og studieplasser, og dekke utgifter til for eksempel skolepenger, diverse andre studieutgifter samt penger til livsopphold. Arbeids- og velferdsetaten kan i tillegg bistå med ulike former for oppfølging og tilrettelegging. Dersom skole- eller studieplasser ikke er tilgjengelig på det aktuelle opplæringsområdet, kan etaten vurdere å anskaffe opplæringen på anbudsbasis dersom det er rom for dette innenfor etatens rammebevilgning til arbeidsmarkedstiltak.

I samarbeidsprosjekter med blant annet kommuner og fylkeskommunen kan ulike former for samfinansiering avtales lokalt så lenge midlene brukes i tråd med de retningslinjene Stortinget har trukket opp for bruk av bevilgningen til arbeidsmarkedstiltak. Her er det over tid utviklet ulike finansierings- og samarbeidsmodeller. Dette handlingsrommet lokalt er viktig for å sikre gode og fleksible løsninger.

Ansvar og arbeidsdeling

Et vilkår for å få tilgang til videregående opplæring innenfor det nye to-årige opplæringstilbudet og det eksisterende tre-årige utdanningstilbudet for personer med nedsatt arbeidsevne, er at man ikke har rett til videregående opplæring innenfor det ordinære utdanningssystemet, og heller ikke får tilbud om dette gjennom introduksjonsordningen. Denne avklaringen av Arbeids- og velferdsetatens ansvar vil bli nedfelt i en sentral forskrift om arbeidsmarkedstiltak. Innenfor den forskriftsfestede avgrensningen avgjør etaten på skjønnsmessig grunnlag, og ut fra tilgjengelige ressurser, hvem som kan innvilges opplæring for å komme i arbeid.

Arbeids- og velferdsetatens tilbud om videregående opplæring vil derfor omfatte arbeidssøkere og personer med nedsatt arbeidsevne som etter dagens regelverk ikke har rett til videregående opplæring, og hvor tilbud fra etaten vurderes å være hensiktsmessig for å komme i arbeid. Det kan i henhold til dagens opplæringslov være unge som ikke har fullført videregående opplæring innenfor de fem årene de har til rådighet og som er for unge for voksenretten (under 25 år), innvandrere med fullført videregående opplæring i utlandet som ikke får denne utdanningen godkjent som studiekompetanse eller yrkeskompetanse i Norge, personer som har fullført videregående opplæring, men ikke bestått, og personer som har fullført og bestått videregående opplæring, men som ønsker en annen videregående spesialisering.

Når retten til videregående opplæring utvides slik regjeringen foreslår i denne meldingen, vil den første av gruppene som er nevnt ovenfor falle inn under fylkeskommunens opplæringsansvar, og derfor ikke lenger være i målgruppen for Arbeids- og velferdsetatens tilbud om videregående opplæring. En slik utvidelse av retten til videregående opplæring vil tydeliggjøre ansvaret på dette området, og det vil bli færre personer som står uten rett.

Tilbud om grunnskoleopplæring, inkludert opplæring i grunnleggende ferdigheter, er et kommunalt ansvar (jf. kapittel 3). Voksne som har behov for opplæring på dette nivået har rett til grunnskoleopplæring fra kommunen. Det forhindrer imidlertid ikke arbeids- og velferdsforvaltningen fra å kunne samarbeide med kommunene om å tilby kurs i grunnleggende ferdigheter. NAV-kontoret vil også delta i forsøk med modulstrukturert opplæring på dette nivået.

Innenfor Arbeids- og velferdsetatens ressursramme for arbeidsmarkedstiltak må det prioriteres hva slags opplæring man skal tilby. Som for andre arbeidsmarkedstiltak må innsatsen rettes mot den opplæringen som gir størst effekt på overgangen til arbeid. Arbeids- og velferdsetatens opplæringsinnsats må derfor konsentreres om å tilbyarbeidsrettet og yrkesrelevantopplæring. Det innebærer blant annet å tilby arbeidssøkere fagopplæring på videregående opplæringsnivå innenfor områder hvor det er etterspørsel i arbeidsmarkedet.

Regjeringen vil

• styrke tilbudet til arbeidssøkere gjennom et to-årig yrkesrettet opplæringstiltak for personer over 19 år med svake grunnleggende ferdigheter, og som står uten rett til videregående opplæring etter opplæringsloven

5.9.2 Aldersgrensen for utdanning som arbeidsmarkedstiltak settes ned

Innenfor det eksisterende utdanningstiltaket som er forbeholdt personer med nedsatt arbeidsevne, er i dag aldersgrensen for å komme inn på tiltaket 26 år. En unntaksbestemmelse åpner for at utdanning kan innvilges personer som er under 26 år. Denne bestemmelsen har vist seg å være utfordrende for skjønnsutøvelsen i arbeids- og velferdsforvaltningen.23 Aldersgrensen er satt til 26 år for å hindre misbruk av ordningen, og for å unngå at tilbud om høyere utdanning blir innvilget personer som burde ha bekostet dette selv.

Regjeringen foreslår at aldersgrensen for å få tilgang til opplæring på inntil tre år for personer med nedsatt arbeidsevne, settes ned fra 26 år til 22 år. Dette var aldersgrensen for tiltaket før den ble hevet til 26 år i 2004, jf. boks 5.4. Forslaget kan bidra til å styrke utdanningsmulighetene for unge med nedsatt arbeidsevne eller nedsatt funksjonsevne, og forsterke regjeringens og IA-partenes innsats rettet mot unge under 30 år.

En aldersgrense på 22 år vil gjøre det lettere å vri utdanningstiltaket mer i retning av videregående opplæring. Samtidig vil aldersgrensen være tilstrekkelig høy til å kunne hindre misbruk av ordningen. Videregående opplæring kan tilbys personer uten rett til dette etter opplæringsloven.

En del personer med nedsatt arbeidsevne under 26 år er allerede blitt innvilget utdanningstiltaket gjennom en eksisterende unntaksbestemmelse i regelverket. I 2014 var dette 1 450 personer, eller 16 prosent av alle deltakere på utdanningstiltaket. Det er derfor ikke gitt at forslaget vil føre til noen betydelig vekst i antall deltakere på tiltaket selv om målgruppen utvides, men det kan bidra til økt likebehandling av personer i aldersgruppen under 26 år som har behov for utdanning.

En unntaksbestemmelse åpner i dag for at varigheten av utdanningen kan forlenges utover den ordinære grensen på tre år. Det er ikke satt en endelig tidsbegrensning for denne unntaksbestemmelsen. Bestemmelsen faller nå bort, og erstattes av en bestemmelse hvor forlengelsen fastsettes til maksimalt ett år. Utdanning utover tre, pluss eventuelt ett år, bør finansieres gjennom støtte fra Lånekassen, eller av den enkelte selv.

Regjeringen vil

• senke aldersgrensen for utdanning som arbeidsmarkedstiltak fra 26 år til 22 år for personer med nedsatt arbeidsevne

• begrense varigheten av utdanningstiltaket til maksimalt tre år, med mulighet for ett års forlengelse

5.9.3 Bedre kurstilbud i grunnleggende ferdigheter og norskopplæring

Arbeids- og velferdsetaten skal, i tillegg til å tilby lengre opplæring med varighet på inntil to eller tre år, fortsatt tilby arbeidsrettede kurs av kortere varighet. Det kan blant annet omfatte kurs i grunnleggende ferdigheter samt norskopplæring.

Det er i løpet av de siste årene blitt færre AMO-kurs som gir formell kompetanse. Det kan få konsekvenser for overgangen til arbeid. Det er grunn til i større grad å vektlegge kurs som gir kvalifikasjoner i form av sertifikater, kursbevis med videre, da undersøkelser viser at dette kan øke mulighetene på arbeidsmarkedet.

Arbeids- og velferdsetaten skal innenfor sitt tilbud om arbeidsmarkedsopplæring kunne tilby kurs i grunnleggende ferdigheter som lesing og skriving, som er relevant for at den enkelte skal komme i arbeid. For mange vil opplæring i grunnleggende ferdigheter være en forutsetning for å få god tilknytning til arbeidslivet, og for å kunne dra nytte av andre arbeidsmarkedstiltak. Det er et mål for regjeringen at Arbeids- og velferdsetaten skal kunne tilby bedre og mer formalisert opplæring i grunnleggende ferdigheter enn i dag.

For ansattegis tilbud om opplæring i grunnleggende ferdigheter gjennom BKA-programmet, jf. kapittel 3. Dette omfatter fra 2016 også opplæring i grunnleggende norsk. Arbeids- og velferdsetatens tilbud vil rette seg mot arbeidssøkere som står utenfor arbeidsmarkedet. Læringsmålene som er utviklet for BKA-ordningen kan imidlertid, når dette er hensiktsmessig, også danne grunnlag for AMO-kurs.24 Dette vil gi en klar ramme og retning for kursene. På dette området er det også viktig å legge til rette for et godt samarbeid med kommunene som ansvarlig for grunnskoleopplæringen for voksne.

AMO-kurs er et av de mest benyttede arbeidsmarkedstiltakene for innvandrere. Det kan både skyldes mangelfull kompetanse og svake norskferdigheter hos brukerne. Innvandrere utgjør en økende andel av tiltaksdeltakerne i AMO, og for mange av disse utgjør dårlige norskferdigheter en barriere mot å få et varig fotfeste i arbeidslivet. Det er derfor grunnlag for å trappe opp Arbeids- og velferdsetatens tilbud om arbeidsrettet norskopplæring, ettersom foreliggende opplysninger fra Arbeids- og velferdsdirektoratet kan tyde på at tilbudet er varierende og mangelfullt utbygd.

Opplæring kan, når det er hensiktsmessig, følge læreplan i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere, og bidra til å kvalifisere for den nasjonale norskprøven.25 At norskopplæringen skal være arbeidsrettet, kan innebære at en tar utgangspunkt i det såkalte arbeidslivsdomenet i den nevnte læreplanen, ved at språkopplæringen for eksempel foregår på en arbeidsplass.

Arbeidsrettet norskopplæring kan også knyttes til deltakelse i arbeidsmarkedstiltak som arbeidstrening innenfor bestemte bransjer og yrker. I slike tilfeller vil norskopplæringen være et delelement i tiltakstilbudet. Dette kan eventuelt skje i et samarbeid mellom kommune og arbeids- og velferdsforvaltningen, hvor for eksempel det kommunale norskopplæringstilbudet kombineres med bruk av arbeidsmarkedstiltak.

For kurs i grunnleggende ferdigheter og arbeidsrettet norskopplæring, vil det være opp til NAV-kontoret å avgjøre på skjønnsmessig grunnlag hvem som skal tildeles slike kurs.

Kommunene har imidlertid hovedansvaret for å tilby opplæring i grunnleggende ferdigheter samt ansvaret for grunnleggende norskopplæring. Arbeids- og velferdsetatens tilbud må tilpasses og avgrenses mot kommunenes lovpålagte oppgaver på dette området hvor det er fastsatt rettigheter, plikter og timerammer for norskopplæringen til nyankomne innvandrere basert på blant annet oppholdsgrunnlag.

Arbeidsmarkedskurs og kortvarige opplæringsopplegg skal, som i dag, anskaffes etter lov om offentlige anskaffelser. Det kursbaserte opplæringstilbudet omfatter både arbeidssøkere og personer med nedsatt arbeidsevne over 19 år. Varigheten av tilbudet fastsettes til inntil ett år. I dag er varigheten av Arbeids- og velferdsetatens kurstilbud ti måneder, med mulighet til seks måneders forlengelse. Muligheten for forlengelse faller bort med opprettelsen av et nytt to-årig opplæringstiltak.

Regjeringen vil

• utvikle opplæringen i Arbeids- og velferdsetaten ved å gi et bedre kurstilbud i grunnleggende ferdigheter og arbeidsrettet norskopplæring

• fastsette kursvarigheten til maksimalt ett år

5.9.4 Bruk av arbeidstrening som ledd i opplæring

Et nytt arbeidstreningstiltak med blant annet forsterket oppfølging fra Arbeids- og velferdsetaten ble lagt fram av regjeringen i Prop. 39 L (2014–2015) og iverksatt i 2016. Tiltaket avløser arbeidspraksis som arbeidsmarkedstiltak. Ved bruk av arbeidstrening er tiltaksdeltakeren ikke ansatt hos arbeidsgiver og mottar ikke lønn, men offentlige ytelser som tiltakspenger, arbeidsavklaringspenger med videre.

Mulighetene for aktivt å benytte arbeidstrening for å få flere arbeidssøkere til å gjennomføre videregående opplæring er lansert som en del av regjeringens ungdomssatsing for 2016. Arbeidstrening erstatter ikke en ordinær læreplass, men siden det kan være utfordrende for noen å få innpass hos arbeidsgivere som lærlinger, lærekandidater eller praksisbrevkandidater, kan arbeidstrening brukes som en prøveperiode før eventuelt oppstart av fag- og yrkesopplæring. Arbeidsgivere kan av ulike årsaker oppleve usikkerhet ved å påta seg ansvaret for en lærling med usikker produktivitet og arbeidsevne. Selv om lærlingen skal bidra til verdiskaping og lærebedriften mottar tilskudd for opplæringen, kan lærlinger medføre kostnader for virksomheten i form av tid til opplæring og veiledning og utbetaling av lærlinglønn.

Arbeidstrening i regi av Arbeids- og velferdsetaten kan tjene ulike formål. Den kan brukes som et virkemiddel for å få arbeidssøkere tilbake i opplæring. Arbeidstrening kan fungere som avklaring av om den enkelte arbeidssøker er egnet til å inngå som lærling i virksomheten. En praksisperiode kan også gi deltakeren den erfaringen og kunnskapen som skal til for å gjøre han eller henne aktuell for læreplass. Tilbud om arbeidstrening kan suppleres med tilbud om avklarings- og motivasjonskurs, hvor målet for eksempel kan være å utarbeide en aktivitetsplan for hvilke tiltak man trenger for å komme i arbeid. Når en eventuell lærekontrakt er på plass, bør fylkeskommunen ta over ansvaret for oppfølging og finansiering.

Det er ikke et mål å øke den samlede bruken av arbeidstrening. Arbeidstrening er allerede et mye brukt arbeidsmarkedstiltak, men samtidig et tiltak med dokumentert svak effekt på overgang til arbeid. Forskning viser imidlertid at arbeidstrening brukt i kombinasjon med tett oppfølging og opplæringstiltak kan ha en positiv effekt, jf. kapittel 5.8.

Samarbeid med fylkeskommunen om videregående opplæring hvor begge parter bidrar med sine egne tilbud, kan derfor føre til en mer effektiv og helhetlig bruk av arbeidstreningstiltaket enn der dette tiltaket brukes isolert. Selv om den samlede bruken av arbeidstrening ikke skal øke, kan en større del av plassene med fordel kombineres med målrettet opplæring.

Regjeringen vil

• legge til rette for at Arbeids- og velferdsetatens tilbud om arbeidstrening i ordinært arbeidsliv kan inngå som et ledd i å få flere arbeidssøkere inn i yrkesrettet opplæring

5.9.5 Oppsummering: Tre opplæringsvarianter i NAV-kontorenes regi

Opplæring i regi av Arbeids- og velferdsetaten skal ha som hovedmål å sikre arbeidssøkere og personer med nedsatt arbeidsevne grunnleggende ferdigheter og kompetanse for å møte arbeidslivets krav.

Ved å vektlegge opplæring som gir formell kompetanse, blant annet innenfor fag- og yrkesopplæring, og opplæring i grunnleggende ferdigheter og norsk, vil dette til sammen kunne bidra til en tydeligere prioritering og målretting av Arbeids- og velferdsetatens ansvar og opplæringsinnsats.

Målgruppen for å gjennomføre en lengre utdanning utvides til å omfatte arbeidssøkere med svake formelle kvalifikasjoner eller svake grunnleggende ferdigheter, i tillegg til personer med nedsatt arbeidsevne hvor aldersgrensen for tilbud om utdanning settes ned fra 26 til 22 år. Målgruppen for tilbud om videregående opplæring avgrenses samtidig til personer uten rett til dette etter opplæringsloven.

Innenfor etatens samlede opplæringstilbud vil det finnes tre ulike opplæringsvarianter som NAV-kontoret sammen med den enkelte arbeidssøker kan velge mellom:

• korte, yrkesrettede kurs som blant annet kan inneholde opplæring i grunnleggende ferdigheter og norskopplæring med varighet på inntil ett år

• opplæring i inntil to år for arbeidssøkere med behov for grunnleggende kvalifisering utover grunnskolenivå. Målet for opplæringen kan være praksisbrev eller fagbrev. Dette er et nytt tilbud som er satt i verk som en del av regjeringens ungdomspakke fra 1. januar 2016

• utdanning med varighet på inntil tre år for personer med nedsatt arbeidsevne

For enkelte arbeidssøkere kan det være aktuelt å kombinere flere tiltak for å komme i arbeid, for eksempel kursbasert norskopplæring og to-årig yrkesrettet opplæring.