7 Støtte til livsopphold for voksne i utdanning

For å kunne delta i opplæring og utdanning har voksne behov for å dekke utgifter til livsopphold. Livsopphold ved ordinær utdanning skal som hovedregel finansieres gjennom støtte fra Lånekassen eller gjennom egne midler. Dette gjelder også for voksne som mangler grunnskole eller videregående opplæring. Det er imidlertid en del som tyder på at dagens støtteordninger for voksne som mangler grunnskoleopplæring eller videregående opplæring, ikke er tilstrekkelig tilpasset denne gruppen.

7.1 Muligheter innenfor Lånekassens ordninger

7.1.1 Støtte til grunnskoleopplæring og videregående opplæring

Personer som tar grunnskoleopplæring eller videregående opplæring som voksne kan under forutsetning av minst 50 prosent studiebelastning motta støtte fra Lånekassen.1 De vil da motta støtte etter den samme støtteordningen som studenter i høyere utdanning. Hovedelementet i støtteordningen er basisstøtten som skal bidra til å dekke leve- og bokostnader under studiene. Basisstøtten gis normalt for ti måneder per studieår, og den tildeles som lån. Maksimal basisstøtte for et fulltidsstudium utgjør 10 092 kroner per måned, altså 100 920 kroner for et ti måneders studieår.2 Når eksamen bestås kan inntil 40 prosent av lånebeløpet omgjøres til utdanningsstipend. Det er en forutsetning for å få denne omgjøringen at vedkommende ikke bor sammen med foreldrene og ikke har inntekt og formue over en bestemt grense.3

Det var 1 457 voksne som fikk utdanningsstøtte til grunnskoleopplæring i skoleåret 2013–2014.4 Dette utgjør rundt en av fire av deltakerne i ordinær grunnskoleopplæring for voksne. Majoriteten av voksne som får støtte til grunnskoleopplæring, er innvandrere, og 80 prosent er mellom 19 og 34 år. Rundt 70 prosent av voksne som søker om basisstøtte fra Lånekassen, søker kun stipend. Det innebærer at de kun søker om den delen av basisstøtten som kan omgjøres til stipend ved fullført utdanning, det vil si inntil 40 368 kroner per år.

Det er betydelig flere voksne som mottar støtte fra Lånekassen til videregående opplæring enn til grunnskoleopplæring. I 2013–2014 var det rundt 19 500 personer uten ungdomsrett som mottok støtte fra lånekassen til videregående opplæring.5 Det ser ut til at det ikke er et like stort hinder å ta opp lån til videregående opplæring som til grunnskoleopplæring. Det kan imidlertid ha sammenheng med at det generelt er flere voksne som deltar i videregående opplæring enn i grunnskoleopplæring.

I tillegg til basisstøtte kan det gis et behovsprøvd forsørgerstipend for barn. Forsørgerstipendet utgjør inntil 1 580 kroner per måned for hvert av de to første barna og 1 029 kroner per måned for hvert barn flere enn to. Det finnes også ordninger der all støtten gis som stipend i visse perioder. Dette gjelder perioder etter fødsel/adopsjon, perioder der studenten er ute av stand til å studere på grunn av sykdom, og perioder med forsinkelse ut over ett år for studenter som har nedsatt funksjonsevne og som er forsinket i utdanningen på grunn av manglende tilrettelegging ved lærestedet.

7.1.2 Flyktningstipendet

Det finnes en egen stipendordning for flyktninger som tar grunnskoleopplæring eller videregående opplæring. Flyktningstipendet gis til utenlandske statsborgere som har fått beskyttelse6 i Norge og som tar vanlig videregående opplæring7 eller grunnskoleopplæring. Flyktningstipend kan bli gitt innenfor en periode på seks år etter at søknaden om beskyttelse er innvilget.8 Flyktningstipendet utgjør det samme som man ellers ville fått som stipend og lån, som er 100 920 kroner per år. Flyktningstipendet behovsprøves verken mot inntekt eller andre livsoppholdsytelser. Den eneste begrensningen er at man ikke kan motta flyktningstipendet samtidig som man mottar introduksjonsstønad. Det betyr at man først kan motta flyktningstipendet etter at man er ferdig med introduksjonsprogrammet. Videre kan man ikke motta flyktningstipend så lenge man bor i mottak.

I undervisningsåret 2013–2014 var det totalt 2 773 personer9 som mottok flyktningstipend. Av disse mottok 651 støtte til grunnskoleopplæring for voksne, og 2 122 mottok støtte til videregående opplæring.

7.1.3 Stipend til personer med redusert funksjonsevne

Det finnes også egne ordninger for studenter med nedsatt funksjonsevne eller funksjonshemming. Det kan gis ett år ekstra støtte ved forsinkelse for studenter med nedsatt funksjonsevne som møter barrierer i studiesituasjonen på grunn av dette. Videre gis det et ekstra månedlig stipend på 3 462 kroner og støtte i 12 måneder til studenter som dokumenterer at de på grunn av nedsatt funksjonsevne eller funksjonshemming ikke kan ha lønnet arbeid ved siden av studiene. Med tolv måneders støtteperiode og ekstra månedlig stipend vil den samlede støtten være omtrent på størrelse med to ganger folketrygdens grunnbeløp. Stipendet blir behovsprøvd mot inntekt og formue på lik linje med andre stipender fra Lånekassen.

I undervisningsåret 2013/2014 utgjorde utgiftene til stipend til personer med nedsatt funksjonsevne 57 mill. kroner, og antallet som mottok stipendet var 1 895.

7.2 Andre livsoppholdsytelser

En undersøkelse av voksne i grunnskoleopplæring og videregående opplæring viser at halvparten av deltakerne i ordinær grunnskoleopplæring for voksne mottok skattepliktig stønad fra arbeids- og velferdsforvaltningen mens 30–40 prosent mottok skattefrie stønader.10 Når det gjelder deltakerne i videregående opplæring for voksne mottok 40 prosent skattepliktig stønad det samme året som de var under utdanning, og nærmere 60 prosent mottok skattefrie overføringer. 11 Se boks 7.1 for en oversikt over andre livsoppholdsytelser en kan ha mens en er i opplæring. Disse ytelsene er imidlertid midlertidige inntektssikringsordninger med andre hovedformål enn utdanning.

7.3 Utfordringer ved dagens støtteordninger

Flere utvalg har pekt på at mangel på livsoppholdsytelser er et hinder for å få flere til å gjennomføre grunnleggende utdanning for voksne.12

7.3.1 Begrensninger i lånekassens ordninger

Høy gjeldsbyrde

Mange voksne som har behov for grunnskoleopplæring eller videregående opplæring opplever dagens støtteordning i Lånekassen som utfordrende. De fleste unge som opparbeider seg høy gjeld i Lånekassen tar en høyere utdanning, og vil som regel ikke ha problemer med å betjene gjelden. For voksne med store opplæringsbehov som trenger livsopphold for å ta grunnskoleopplæring og/eller videregående opplæring, vil avkastningen av utdanningen være lavere, og det er mer krevende å ta opp et høyt lån enn for den vanlige student i høyere utdanning. Høyt lån sett i forhold til utdanningsnivået kan derfor være problematisk for voksne som har behov for grunnskoleopplæring eller videregående opplæring.13

Tall fra Lånekassen viser at gjennomsnittlig gjeld etter fullført grunnskoleopplæring var på rundt 60 200 kroner ved utgangen av 2013.14 Til tross for relativt lavt samlet gjeldsbeløp i denne gruppen låntakere har mange problemer med å betjene gjelden. En analyse om utdanningsstøtteordningene viser at personer med kun grunnskole er overrepresentert blant de som misligholder lån.15 Rapporten viser til at tilbakebetalere i den laveste utdanningsgruppen, det vil si de med kun videregående opplæring eller mindre, utgjør om lag 10 prosent av alle tilbakebetalere, men over 50 prosent av dem som får lånet permanent overført til Statens innkrevingssentral. Kjennetegn ved denne gruppen er at de både har svak økonomi og svak tilknytning til arbeidslivet. Rapporten viser til at inntekten deres ligger i gjennomsnitt på 92 000 kroner, og at velferdsytelser utgjør over 60 prosent av inntekten deres.

Lavt støttenivå i Lånekassen

Støttesatsene i Lånekassen er i mindre grad tilpasset voksne som i større grad enn ungdom har forsørgeransvar og økonomiske bindinger, for eksempel i form av huslån.16 Sammenliknet med andre livsoppholdsytelser som gir 2G i året, jf. boks 7.1 er utdanningsstøtten betydelig lavere og utbetales i tillegg kun i ti måneder per år.

Lav utdanningsstøtte kombinert med mye lønnet arbeid ved siden av skolen kan medføre at studieprogresjonen blir lavere, noe som igjen kan gi lavere utdanningsstøtte. Utdanningsstøtten gis i relasjon til studiebelastning slik at ved for eksempel 50 prosent studiebelastning gis det 50 prosent av maksimal støtte. En del voksne i grunnskole- og videregående opplæring kan ha behov for redusert studiebelastning på grunn av for eksempel mangelfulle norskferdigheter som igjen kan medføre at de ikke får noe støtte. Lav studieprogresjon kombinert med inntekt over grensen kan igjen bidra til redusert stipend og høyere lån, eller ingen støtte i det hele tatt dersom studieprogresjonen er under 50 prosent.

7.3.2 Andre livsoppholdsytelser har ikke utdanning som formål

Det er i dag kun Lånekassens ordninger som har som formål å gi støtte til grunnskole- og videregående opplæring. Det er likevel flere muligheter til å motta noe støtte, mens man deltar i ulike opplæringsløp, som man ser av oversikten, jf. boks 7.1. Disse ytelsene har imidlertid andre hovedformål enn utdanning, og er i varierende grad egnet som ytelser til voksne med opplæringsbehov. Livsoppholdsytelsene fra Arbeids- og velferdsetaten skal først og fremst ivareta et midlertidig behov for inntektssikring ved arbeidsledighet eller sykdom, og har som mål at de som mottar stønad skal motiveres til aktivitet og arbeid så langt det er mulig. Likevel er det mulig at enkelte personer med behov for utdanning søker til disse ytelsene, ettersom det ikke er andre ytelser tilgjengelig utover det som gis i støtte gjennom Lånekassen.

7.4 Tiltak: Ekspertutvalg

Lånekassens ordninger for utdanningsstøtte for grunnskole- og videregående opplæring dekker i begrenset grad behovene for meldingens målgruppe.

Hovedmålet med arbeidsmarkedstiltak i regi av Arbeids- og velferdsetaten, er å få folk raskt i arbeid. Dette medfører behov for avgrensninger med tanke på den opplæringen som kan tilbys personer tilmeldt Arbeids- og velferdsetaten, uten at disse mister sine ytelser. Regjeringen vil i større grad legge til rette for bedre tilpasset og økt bruk av opplæring i arbeidsmarkedstiltakene gjennom Arbeids- og velferdsetaten og innenfor introduksjonsprogrammet til deltakere med behov for det. Deltakere i arbeidsmarkedstiltak og introduksjonsprogrammet utgjør imidlertid bare en del av meldingens målgruppe.

Det er behov for å se på hvordan man kan bedre mulighetene til å finansiere livsopphold for voksne med behov for grunnskoleopplæring og videregående opplæring. Regjeringen vil derfor nedsette en ekspertgruppe som skal utrede mulige løsninger for livsopphold for voksne med behov for grunnskoleopplæring og videregående opplæring som ikke har tilgang til, eller ikke får sitt behov dekket gjennom eksisterende ordninger. Ekspertgruppen vil bli bedt om å foreslå konkrete modeller som kan utprøves gjennom forsøk og følges av effektevalueringer.

Regjeringen vil be ekspertgruppen vurdere løsninger i tilknytning til eksisterende ordninger, samt å vurdere behovet for helt nye finansieringsløsninger. I vurderingene er det viktig at det foretas en avveining av hensynene til å sikre livsopphold mot insentivene til arbeid, for eksempel kan utbetaling av livsoppholdsytelser fortrenge investeringer som arbeidsgivere eller enkeltpersoner ville gjort selv.

Regjeringen vil

• nedsette en ekspertgruppe som skal utrede løsninger for livsopphold for voksne med behov for livsopphold for å ta opplæring på grunnskole og videregående opplæringsnivå