9 Det internasjonale samarbeidet om eksportkontroll og ikkje-spreiing

Kontroll med eksport av strategiske varer og teknologi er viktig for global tryggleik og stabilitet. Den teknologiske utviklinga og utviklinga i anskaffingsmetodar har ført til at eksportkontroll er eit effektivt verktøy for å hindre spreiing av masseøydeleggingsvåpen. Dette arbeidet er høgst relevant i den tryggingspolitiske situasjonen vi står i.

Det internasjonale arbeidet i eksportkontrollregima set hovudrammene for den nasjonale kontrollen med fleirbruksvarer. Internasjonalt samarbeid om eksport av forsvarsmateriell vert også stadig større, sjølv om alle avgjerder er underlagt nasjonalt skjønn.

Nasjonal gjennomføring av eksportkontroll bidreg til å sikre etterleving av folkerettslege avtalar på ikkje-spreiingsområdet. Sentralt står Ikkjespreiingsavtalen for kjernevåpen (NPT), Kjemivåpenkonvensjonen (CWC) og Biologivåpenkonvensjonen (BTWC). Konvensjonane vert gjennomførte i norsk rett, herunder kontroll med relevante varer og teknologiar forhandla innanfor dei internasjonale eksportkontrollregima i eksportkontrollregelverket sine varelister.

Dei internasjonale eksportkontrollregima komplementerer desse avtalane når det gjeld kontroll med varer og teknologi som kan nyttast i utvikling, produksjon og bruk av masseøydeleggingsvåpen og leveringsmidlar til slike våpen.

Eksportkontrollregima sine retningsliner og varelister vert elles nytta av Tryggingsrådet i FN i sanksjonsregima mot m.a. Iran og Nord-Korea, samt i resolusjon 1540 om ikkje-spreiing av masseøydeleggingsvåpen. EU baserer seg også på kontrollistene til regima i einskilde forordningar om restriktive tiltak, t.d. mot Russland.

9.1 Eksportkontrollregima

Multilateralt samarbeid er heilt naudsynt i arbeidet med eksportkontroll. Noreg er medlem i alle dei internasjonale regima og har gjennom mange år aktivt bidrege til arbeidet. Noreg arbeider for at regima skal vere relevante og effektive. I dagens tryggingspolitiske situasjon med stadig meir polarisering er det krevjande å oppnå konsensus innanfor det internasjonale samarbeidet.

Bakgrunnen for samarbeidet i regima er den felles politiske viljen til medlemsstatane til å hindre spreiing av masseøydeleggingsvåpen og dessutan å etablere høge standardar for kontrollen med eksport av forsvarsmateriell. Ein føresetnad for medlemskapen er at konsensusvedtaka i regima vert gjennomførte i nasjonal rett og praksis.

Regima identifiserer varer og teknologi som kan nyttast i samband med masseøydeleggingsvåpen eller leveringsmidlar for slike våpen. Dei arbeider også for å skape større semje om korleis nasjonal eksportkontroll kan kontrollere eksport av slike strategiske varer. Det går føre seg løpande forhandlingar for å sikre at kontrollistene og retningslinene til regima held tritt med teknologisk utvikling og spreiingstruslar.

I regima utvekslar medlemslanda informasjon, om til dømes aktuelle spreiingsaktivitetar og avslag på eksportlisenssøknadar. Dette er informasjon det skal takast omsyn til i det nasjonale lisensieringsarbeidet til medlemslanda. Arbeidet innanfor regima vert vareteke av fleire ekspertgrupper gjennom regelmessige møter. Dei rapporterer tilbake dei årlege plenumsmøta som igjen tek avgjerder på basert på konsensus.

Utanriksdepartementet leier arbeidet frå norsk side både i plenumsmøta til regima og i dei ulike arbeidsgruppene. For å sikre gjennomføring av regimepliktene og ein ansvarleg eksportkontroll er det viktig at alle relevante nasjonale styresmakter deltek aktivt i ekspertgruppene. I tillegg til Utanriksdepartementet, gjeld dette først og framst Politiets tryggingsteneste (PST), Tolletaten og Etterretningstenesta. I tillegg deltek representantar frå Forsvarets forskingsinstitutt og Direktoratet for strålevern og atomtryggleik på relevante ekspertmøte. Informasjonen som vert utveksla innanfor regima er sentral i handsaminga av konkrete lisenssaker, og dessutan i det førebyggjande arbeidet for å hindre spreiing av varer og teknologi til uønskte militære aktivitetar i utlandet. Dette er viktig for både Noregs og norsk næringsliv og akademias omdømme som ansvarlege partnarar internasjonalt.

Regjeringa legg vekt på at Utanriksdepartementet, PST, Tolletaten og Etterretningstenesta har kompetanse og tilstrekkelege ressursar til å vareta oppgåvene sine. Deltaking i regimearbeidet innanfor den strategiske eksportkontrollen er ein premiss for å kunne halde oppe ein effektiv eksportkontroll på nasjonalt plan. I Meld. St. 49 (2012–2013), Meld. St. 8 (2014–2015), Meld. St. 8 (2015–2016) og Meld. St. 5 (2017–2018) vart det gjort grundig greie for arbeidet innanfor dei internasjonale eksportkontrollregima.

9.1.1 Australia Group (AG)

Australia-gruppa (AG) vart etablert etter initiativ frå Australia i 1985. Føremålet er å bidra til å sikre at varer, utstyr og substansar som kan nyttast i utvikling og produksjon av kjemiske og biologiske våpen vert underlagt eksportkontroll. I tillegg til varelister over utstyr, kjemikaliar, toksin og utgangsstoff er det etablert retningsliner om standardar for eksportkontroll. I 2018 publiserte AG ei særskild erklæring om den store bekymringa i gruppa for at kjemiske våpen igjen er nytta med tilvising til hendingar i Syria, Irak, Storbritannia og Malaysia. Det vart i denne samanhengen semje om å styrkje kontakten og dialogen med land som står utanfor Australia-gruppa.

9.1.2 Missile Technology Control Regime (MTCR)

Regimet vart etablert etter initiativ frå USA i 1982. Aktivitetane gjeld først og framst eksportkontroll av komplette missilsystem, herunder ballistiske missil og bererakettar for romfart og sonderakettar, samt andre ubemannende luftfarkostar. Inkludert er også kryssarmissil med ei rekkjevidde på 300 kilometer eller meir. Vidare vert komponentar kontrollerte for slike system, og dessutan andre varer som kan nyttast for produksjon av missil eller mindre luftfarkostar for spreiing av aerosolar.

Noreg hadde formannskapen i MTCR i 1992–1993 og deretter i 2014–2015. I tillegg til å leie arbeidet og det årlege plenumsmøtet, held formannskapet ein aktiv dialog med ikkje-medlemmer for å fremje MTCRs arbeid. I 2019 bidrog Noreg som nestleiar i ekspertgruppa for informasjonsutveksling i MTCR.

Noreg var i 2023 vertskap for eit teknisk ekspertmøte (TEM) og for eit teknisk informasjonsmøte for ikkje-medlemmer i Oslo.

9.1.3 Nuclear Suppliers Group (NSG)

NSG spring ut av den såkalla London-gruppa frå 1970-talet. NSG vart etablert i kjølvatnet av ei prøvesprenging utført av eit land som stod utanfor Ikkjespreiingsavtalen i 1974. For å hindre ytterlegare spreiing av kjernevåpen ønskte fleire leverandørland å etablere ein sterkare eksportkontroll enn det som direkte følgde av Ikkjespreiingsavtalens avgrensa formuleringar om eksportkontroll. NSGs arbeid omfattar to kontrollister med tilhøyrande retningsliner. Del 1 skildrar kjernefysiske varer og del 2 omfattar fleirbruksvarer, dvs. sivile varer som også kan ha viktige militære bruksområde i kjernefysiske aktivitetar. Teknologi knytt til varene på listene er også omfatta av NSG-kontroll.

9.1.4 Wassenaar Arrangement (WA)

Wassenaar-samarbeidet vart etablert i 1996 og erstatta det tidlegare Coordinating Committee on Multilateral Export Controls (CoCom), som vart etablert i 1949 for å hindre at vestleg høgteknologi og våpen vart selt til Sovjetunionen og andre kommuniststatar. CoCom vart nedlagt i 1994.

WA-samarbeidet gjeld kontroll med konvensjonelle våpen, og fleirbruksvarer og teknologi som ikkje vert kontrollerte av dei andre regima. Noreg leidde forhandlingane som førte fram til semje om det politiske basisdokumentet og etableringa av WA i 1993–1995. Noreg har sidan leidd fleire forhandlingsprosessar innanfor WA, m.a. om etablering av kontrollstandardar for formidling av våpen mellom to tredjeland. WA har eit eige sekretariat i Wien der alle møta finn stad.

WA har etablert to lister: ei for våpen og militære varer, og ei for fleirbruksvarer. Teknologi er også omfatta av listene. Det går føre seg eit omfattande teknisk arbeid for å halde listene oppdaterte. I tillegg vert meir prinsipielle og praksisspørsmål drøfta i ei eiga arbeidsgruppe. Det vert halde eit årleg ekspertmøte for lisensierings- og kontrollekspertar. Det årlege plenumsmøtet tek alle avgjerder basert på konsensus. Formannskapen roterer alfabetisk.

9.1.5 Zanggerkomiteen

Zanggerkomiteen vart etablert i 1974 for å sikre ei mest mogleg einskapleg forståing av Ikkjespreiingsavtalens (NPT) artikkel III.2 om kva som skulle vere underlagt eksportkontroll etter avtalen. Komiteen fastset kva ein siktar til med utstyr og materiale som er konstruert for utvikling av spaltbart materiale. Ansvaret er delvis overlappande med Nuclear Suppliers Group (NSG). Ikkjespreiingsavtalen føreset at eksport av slikt utstyr og materiale til ein ikkje-kjernevåpenstat, til liks med spaltbart materiale, berre kan tillatast når det spaltbare materialet er underlagt IAEA-kontroll. Utstyret og materiala er skildra i Zanggerkomiteens liste. Lista vert jamleg oppdatert. Lista vert ofte omtalt som «trigger-lista» då slike varer utløyser krav om IAEA-tryggleikskontroll.

Formannskapet vert halde på frivillig basis og utan tidsavgrensing. Danmark har leidd Zanggerkomiteen sidan 2015.

9.2 Andre internasjonale avtalar og samarbeid

9.2.1 Våpenhandelsavtalen (ATT)

FNs våpenhandelsavtale (Arms Trade Treaty – ATT) vart vedteken i FNs generalforsamling i 2013 som den første, og einaste, juridiske bindande internasjonale avtalen som regulerer handel av konvensjonelle våpen. 113 statar har per i dag ratifisert avtalen. ATT fastset minimumskrav for kontroll av lovleg handel med konvensjonelle våpen. ATT er eit sentralt verktøy for å få bukt med ulovleg og uansvarleg våpenhandel som fører til stor humanitær liding over heile verda. Avtalen pliktar statspartane til å regulere eksport, import og transitt av alle typar konvensjonelle våpen, inkludert handvåpen. Dei norske retningslinene for eksport av forsvarsmateriell er strengare og meir omfattande enn det som følgjer av ATT. ATT-pliktene er innarbeidde i retningslinene for handsaming av søknadar om eksport av forsvarsmateriell. Gjennomføring av ATT i nasjonal rett vart omtalt i Meld. St. 8 (2014–2015).

Ei sentral målsetjing for ATT er å auke openheita kring handel med konvensjonelle våpen. Statspartane er plikta til å rapportere årleg om eigen import og eksport av våpen.

Land som allereie har eit solid og velutvikla eksportkontrollsystem, herunder Noreg, har ei sentral rolle i å dele ekspertise og støtte implementering av normene i avtalen i andre land. Utveksling av erfaringar og praktisering av ATTs regelverk skjer gjennom årlege arbeidsgruppemøte der Noreg deltek. Samarbeid på tvers av nasjonale styresmakter og industriaktørar har høgt fokus i ATT dette året. Ti år etter at avtalen tredde i kraft er det framleis store ulikskapar blant statspartane når det gjeld kunnskap om og innsats for å sikre ei god implementering av avtalen. Gjennom ATTs frivillige fond for prosjektstøtte, Voluntary Trust Fund, kan land søkje om midlar for å gjennomføre nasjonale tiltak innanfor kapasitetsbygging, lov- og institusjonsutvikling og dessutan tekniske og materielle tiltak. Noreg har sidan 2018 bidrege med midlar til fondet. På denne måten bidreg Noreg til kompetansebyggjande prosjekt, andre lands implementering og vidare universalisering av avtalen. I perioden 2018–2020 var Noreg medlem i utveljingskomiteen til fondet.

Foto: Utanriksdepartementet

9.2.2 Ikkjespreiingsavtalen

Ikkjespreiingsavtalen (NPT) er hjørnesteinen i det globale arbeidet med ikkje-spreiing. Kvart femte år vert ein tilsynskonferanse halden for avtalen. Russlands krigføring utfordrar den internasjonale ordenen, og vanskeleggjer høve for framgang og konsensus innan NPT. Russland blokkerte konsensus om eit sluttdokument i 2022, men konferansen viste at alle statspartane støttar sterkt opp om avtalen. NPT pliktar statar juridisk, og har i over 50 år bidrege til ei tryggare verd gjennom å leggje til rette for nedrusting og for å hindre spreiing av kjernevåpen. Noreg støttar aktivt opp om dei tre pilarane til avtalen: nedrusting, ikkje-spreiing, og retten til fredeleg bruk av kjernefysisk teknologi. Arbeidet med nedrusting har vore prega av polarisering. Det er avgjerande å motverke dette og hegne om NPT i ei krevjande tryggingspolitisk tid.

Noreg har teke internasjonal leiarskap på arbeidet med verifikasjon av nedrusting, både i FN og gjennom meir teknisk arbeid. Dette er eitt av få tema innan kjernefysisk nedrusting der land samarbeider konstruktivt. Prosessen bidreg til tillitsbygging i ei polarisert tid. Noreg leidde FNs ekspertgrupper om dette i 2018–2019 og i 2022–2023. Begge gruppene fekk konsensus om arbeidet sitt, og har fått overveldande støtte i FNs generalforsamling. Det er eit stort steg i riktig retning at arbeidet Noreg har leidd sidan 2007 no har ei solid forankring i FN med sterk støtte frå dei fleste av medlemslanda.

Noreg har elles teke initiativ til å utvikle ei felles forståing av kva prinsippet om irreversibilitet betyr i praksis. Irreversibilitet er, saman med verifiserbarheit og openheit, eitt av tre grunnleggjande prinsipp for nedrusting under NPT. Dette handlar om ei felles forståing av kva tillit som krevst for at ei gjennomført nedrusting av kjernevåpen ikkje kan reverserast. Til liks med verifikasjonsarbeidet meiner vi dette er eit felt der statane kan samarbeide og vi kan bringe ny giv til arbeidet med nedrusting – og ikkje minst motverke polarisering. Noreg støttar i tillegg opp om arbeidet med å redusere risikoen for bruk av kjernevåpen. Her er Noreg del av Stockholminitiativet, ei tverrregional gruppe, som fremjer tilrådingar om nedrusting til NPT. Risikoreduksjon er eit sentralt tiltak. Noreg fremjer òg faktabasert arbeid om humanitære konsekvensar av kjernevåpen, noko som er særskilt viktig i ein situasjon der Russland truar med bruk.

Vi fører vidare det fagleg-tekniske verifikasjonssamarbeidet vårt med land som Storbritannia, Sverige og USA innanfor det såkalla Quad-samarbeidet. Samstundes deltek vi i Den internasjonale partnarskapen for nedrustingsverifikasjon (IPNDV) som samlar teknisk ekspertise, relevante nukleære fagmiljø og diplomatar frå land både med og utan kjernevåpen. Innsatsen vert støtta av norske fagmiljø.

9.2.3 Haag-kodeksen mot spreiing av ballistiske missil

Haag-kodeksen (HCoC) er eit politisk bindande samarbeid som skal bidra til openheit om ballistiske missilprogram og hindre spreiing av system som kan levere masseøydeleggingsvåpen. Tilslutta land pliktar seg til å dele informasjon om nasjonale missil- og romaktivitetar og førehandsvarsle sivile oppskytingar og prøveflygingar av ballistiske missil og bererakettar. Samarbeidet bidreg til internasjonal og regional føreseielegheit og stabilitet. I ei tid der utviklinga og testinga av stadig meir avanserte og langtrekkjande ballistiske missilsystem truar internasjonal fred og tryggleik, har HCoC fått aukande anerkjenning for arbeidet og betydninga si for ikkje-spreiing. Aktivitetane ved Andøya Space inneber at Noreg er blant landa som rutinemessig førehandsvarslar oppskytingar.

HCoC vart sett i verk i november 2002 etter at 96 statar underteikna kodeksen, herunder Noreg. Totalt er no 143 land tilslutta HCoC.

Noreg hadde formannskapet i HCoC i perioden juni 2019 til juni 2020. Formannskapet bidrog til å styrkje profilen vår internasjonalt som ein truverdig og konsistent partnar i det internasjonale ikkje-spreiingsarbeidet, så vel som å fremje innsatsen vår på andre arenaer innan eksportkontroll og ikkje-spreiing. Noreg lukkast, som første formannskap på fleire år, med å få med tre nye land i samarbeidet; Ekvatorial-Guinea, Saint Vincent og Grenadinane og Somalia. Dei slutta seg til i januar og februar 2020.

9.2.4 Initiativet for spreiingstryggleik

Proliferation Security Initiative (PSI) inneber ein internasjonal innsats for å stanse handel med og transport av masseøydeleggingsvåpen og relatert teknologi og kunnskap. PSI fungerer som eit supplement til etablerte regime for eksportkontroll og ikkje-spreiingplikter.

113 statar har slutta seg til PSIs prinsipp for å hindre spreiing. Noreg er med i kjernegruppa for operative ekspertar som består av 20 land. USA varetek sekretariatsfunksjonen i PSI. På norsk side vert arbeidet leidd av Utanriksdepartementet. Arbeidet vert gjennomført med deltaking frå ei rekkje departement og underliggjande etatar, herunder Justis- og beredskapsdepartementet, Nærings- og fiskeridepartementet, Etterretningstenesta, PST og Tolletaten.

Noreg deltok då Sør-Korea i mai 2023 var vert for PSIs høgnivåmøte, der det vart markert at initiativet fyller 20 år.

9.2.5 Samarbeidet med EU

Noreg har eit nært samarbeid med EU om eksportkontroll og ikkje-spreiing generelt, og har som målsetjing å gjennomføre EUs standardar i det norske regelverket. Det er nær og hyppig kontakt på eksportkontrollfeltet for å sikre størst mogleg grad av harmonisering. Dette bidreg til føreseielegheit og størst mogleg grad av likehandsaming av aktørar som vert ramma av eksportkontroll.

I 2003 inngjekk Noreg eit samarbeid med EUs utanriksteneste om eksportkontroll for forsvarsmateriell. Sidan 2013 har det vore eit uformelt samarbeid med EU-kommisjonen om eksport av fleirbruksvarer. Samarbeidet vart formalisert i 2017. Diskusjonane om harmonisering av regelverk og praktisering vart vidareførte.

Samarbeidet inneber m.a. at Noreg, som einaste ikkje-medlemsland, utvekslar avslag på søknadar om eksport av forsvarsmateriell og fleirbruksvarer i databasar EU har etablert. Landa kan konsultere kvarande nærmare om eit konkret avslag, noko som er viktig i Utanriksdepartementets lisensieringsarbeid. Utgangspunktet er at dersom det ligg føre eit avslag frå eit EU-land i ei identisk sak, vil den norske søknaden verta avslått («no undercut»).

Basert på det etablerte samarbeidet vert årlege politiske konsultasjonar haldne med EUs utanriksteneste og EU-kommisjonen om spørsmål knytt til eksportkontroll i eit vidare perspektiv, herunder årleg rapportering, destinasjonsland av bekymring, ATT, eksportkontrollregimenene, og dessutan politikkutvikling. Utanriksdepartementet og norsk forsvarsindustri vert invitert til EU-kommisjonens årlege Export Control Forum. Noreg har også stilt ekspertar til rådvelde for EUs utoverretta dialogprogram overfor tredjeland.

Noreg vart i samband med EUs tiande pakke av restriktive tiltak mot Russland gjeve status som partnarland innan eksportkontroll og sanksjonar. Dette er omtala i kapittel 8.2.

Forstørr bilete