1 Samandrag

Kontrollen med eksport av forsvarsmateriell og fleirbruksvarer er ein viktig del av Noregs utanriks- og tryggingspolitkk. Norske strategiske varer, teknologi, kunnskap og tenester er ettertrakta av mange land og aktørar som ønskjer å styrkje kapasitetane sine, både militært og i den sivile industrien. Ein streng og ansvarleg politikk og handheving av eksportkontrollen skal sørgje for at eksport bidreg til å fremje våre tryggingspolitiske interesser og tryggleiken til allierte. Noreg bidreg til å levere forsvarsmateriell som er av kritisk viktigheit for vår felles tryggleik og evne til sjølvforsvar. Samstundes skal vi hindre spreiing av masseøydeleggingsvåpen og sørgje for at eksport frå Noreg ikkje har ein negativ innverknad på konfliktar og internasjonale relasjonar.

Vi står i ei tid med store endringar av økonomisk, politisk og militær makt mellom land. Dette påverkar òg Noregs tryggleik, økonomien vår og vår plass i verda. Eksportkontrollen aukar i kompleksitet som følgje av den tryggingspolitiske og teknologiske utviklinga. Krig, undertrykking og stormaktrivalisering er eit krevjande og uføreseieleg bakteppe for å møte utfordringar med brytningsteknologi og eit samfunn i endring. Russlands angrepskrig mot Ukraina er eitt døme der vi ser at merkesteinar vert flytta, også i Noreg. Auka behov i lands forsvar, så vel som i delar av sivil sektor med stor betydning for tryggleik, har ført til større omfang og meir samansette vurderingar for eksportkontrollen.

Norsk forsvarsindustri er høgt spesialisert og må samarbeide internasjonalt for å sikre overlevingsevne, verdiskaping og innovasjon. Ein innovativ og konkurransedyktig forsvarsindustri er eit bidrag til norsk og alliert tryggleik. Likevel er det ein realitet at land vi ikkje har tryggingssamarbeid med ønskjer å skaffe seg strategisk teknologi frå Noreg, både ope og på fordekte måtar. Langsiktige rammer og gode moglegheiter for produsentar av varer, teknologi og kunnskap må sjåast i samanheng med nasjonal tryggleik.

Regjeringa vil framleis leggje til rette for tydelege og føreseielege vilkår. Samstundes må dette skje innanfor ramma av ein restriktiv eksportkontroll.

Bakgrunn for meldinga

Sidan 1997 har regjeringa lagt fram ei årleg melding til Stortinget som gjer greie for eksporten av våpen, ammunisjon og anna militært materiell, relatert teknologi og tenester for militære føremål (heretter forsvarsmateriell), og fleirbruksvarer til militær sluttbruk, frå norske verksemder. Regjeringa ønskjer at meldinga skal bidra til betre kunnskap om denne delen av eksportkontrollen. Meldinga gjer greie for korleis eksportkontrollregelverket og Utanriksdepartementets retningsliner for handsaming av søknadar om eksport av forsvarsmateriell vert praktisert, og ho viser omfanget av eksporten frå norske verksemder i 2023. Meldinga gjer ikkje greie for kontrollen med eksport av fleirbruksvarer til sivil bruk.

Forsvarsindustrien i Noreg speler ei viktig rolle i å sikre både norsk og internasjonal tilgang til naudsynte varer og teknologi for territorialt forsvar, og alliert samarbeid. Industrien er avhengig av å kunne eksportere og delta i internasjonalt utviklings- og produksjonssamarbeid. Norsk forsvarsindustri og kunnskapssektor er verdsleiande innanfor einskilde teknologiområde, til dømes innanfor det maritime segmentet. Industrien og forsking fremjer teknologiutvikling og skaper arbeidsplassar over heile Noreg. Regjeringas mål er å framleis sikre ein levedyktig norsk forsvarsindustri som kan bidra til leveringstryggleik for både Noregs og allierte lands forsvar.

Om eksporten i 2023

Når Utanriksdepartementet innvilger lisens for eksport av forsvarsmateriell eller fleirbruksvarer til militær sluttbruk vert det alltid pålagt vilkår om at verksemda skal rapportere kvartalsvis om den faktiske utførselen som har funne stad. Utanriksdepartementet gjennomfører ei grundig kvalitetssikring av rapportane opp mot dei innvilga lisensane. Dei faktiske tala om eksporten av forsvarsmateriell kan difor først gjerast kjent etterskotsvis.

Den årlege handelsstatistikken frå Statistisk sentralbyrå (SSB) baserer seg på tolldeklarasjonane til eksportørane om eksport og på kategoriane i tolltariffen, ikkje Utanriksdepartementets kontrollister. SSBs statistikk og Utanriksdepartementets statistikk om verdien av eksporten av varer, tenester og teknologi underlagd lisensplikt i Noreg vil difor ikkje vere like, og er ikkje samanliknbare då talgrunnlaget baserer seg på ulike kategoriar.

Kontraktane i forsvarsindustrien strekkjer seg ofte over mange år. Tidspunkt for leveransane og betaling vil som regel vere ulikt fordelte gjennom kontraktsperioden. Eksportverdien vil difor alltid variere noko frå år til år. I tillegg vert tala påverka av valutasvingingar, prisaukar og inflasjon.

I 2023 vart det eksportert forsvarsmateriell og fleirbruksvarer til militær sluttbruk, teknologi, tenester osb. for ca. 12 milliardar kroner, mot nær 8,9 milliardar i 2022. Samanlikna med 2022 auka verdien av denne eksporten med ca 35 %. Eksportverdien av A-materiell i 2023 var nærmare 8,6 milliardar kroner mot ca. 6,5 milliardar i 2022. Eksportverdien av B-materiell utgjorde i 2023 om lag 1,5 milliardar som er ein oppgang frå ca. 800 millionar i 2022. Totalt utgjorde eksporten av A- og B-materiell nærmare 10 milliardar i 2023 mot ca 7,3 milliardar kroner i 2022.

Samanlikna med 2022 var det i 2023 ein auke i verdien av eksporten av A-materiell med om lag 32 %, og ein oppgang i verdien av eksporten av B-materiell med om lag 85 %. Samanlikna med eksporten i 2022 var det ein auke i verdien av den samla eksporten av forsvarsmateriell (A- og B-materiell) på 38 % i 2023.

Verdien av eksporten av fleirbruksvarer til militær sluttbruk utgjorde ca. 398 millionar i 2023, mot ca. 453 millionar i 2022, ein nedgang på ca 12 %. I tillegg vart det eksportert tenester, teknologi, formidla forsvarsmateriell og gjennomført reparasjonar av forsvarsmateriell til ein verdi ca. 1,5 milliardar i 2023, mot ca. 1,1 milliardar i 2022.

Hovudvekta av eksporten går framleis til Nato-land. Medlemslanda i NATO og europeiske land fekk ca. 84 % av eksporten av A-materiell, og ca 91 % av B-materiell frå Noreg i 2023. USA var den største mottakaren av norsk eksport i 2023, med ein samla verdi på om lag 2,1 milliardar. Kapittel 10 gjev full oversikt over eksporten i 2023.

Forstørr bilete

Kapittel 2: Openheit om eksporten av forsvarsmateriell

Meldinga gjev innsyn i sjølve eksporten av forsvarsmateriell og fleirbruksvarer for militær sluttbruk i 2023. Meldinga omtaler òg regelverket og praktiseringa av retningslinene for Utanriksdepartementets handsaming av søknadar om lisens for eksport av forsvarsmateriell. Dette gjev i sum ytterlegare innsikt i forvaltninga av eksportkontrollen og dannar eit godt kunnskapsgrunnlag for den offentlege debatten om denne delen av norsk utanriks- og tryggingspolitikk.

Dei årlege meldingane vert handsama i Stortinget, og debatten bidreg til offentleg og parlamentarisk innsyn i praktiseringa av norsk eksportkontroll. Regjeringa vil vidareføre praksisen med å konsultere Stortingets organ om særskilde saker.

Til liks med i 2023, vil Noregs rapportering til FNs våpenhandelsavtale (ATT) og eit engelsk samandrag av meldinga til Stortinget verte offentleggjord i 2024.

Innsyn i eksporten av forsvarsmateriell skjer innanfor dei avgrensingane som følgjer av den strenge teieplikta i eksportkontrolloven § 2. Den strenge teieplikta kjem av at eksportkontrolloven gjev forvaltninga vidt høve til å krevje verksemdsensitiv informasjon då dette er naudsynt for å kunne handsame lisenssøknadar. Det vert gjort nærare greie for dette i kapittelet.

Kapittel 3: Geopolitiske utviklingstrekk påverkar eksportkontrollen

Forholdet mellom USA, Kina og Russland ber i aukande grad preg av rivalisering eller eit kappløp om tilgang til ressursar, inkludert teknologi. Norsk næringsliv vert òg stadig meir globalisert og involvert i fleire og nye marknader, ofte med komplekse verksemdsmodellar.

Store skifter i økonomisk, politisk og militær makt mellom land påverkar Noregs tryggleik, økonomien vår og vår plass i verda. Kven vi eksporterer norsk forsvarsmateriell, fleirbruksvarer, teknologi og kunnskap til påverkar òg militære styrkeforhold og kapasitetar. Det gjer eksportkontrollen meir krevjande og meir kompleks enn nokon gong.

For å svare på denne utviklinga, vedtok regjeringa i 2023 å opprette eit direktorat for eksportkontroll og sanksjonar under Utanriksdepartementet. Dette er ei styrking av norsk eksportkontroll. Direktoratet for eksportkontroll og sanksjonar (DEKSA) vert oppretta frå 1. januar 2025. Direktoratet skal få ansvar for den utøvande kontrollen med eksport av forsvarsmateriell, fleirbruksvarer, teknologi, tenester og kunnskap.

Kapittel 4: Regelverket for kontrollen med eksport av strategiske varer

Kontrollen med eksport av strategiske varer er heimla i lov om kontroll med eksport av strategiske varer, tenester og teknologi osb. (eksportkontrolloven). Forskrift om eksport av forsvarsmateriell, fleirbruksvarer, teknologi og tenester (eksportkontrollforskrifta) utgjer det operative regelverket for lisensierings- og kontrolloppgåvene til departementet.

Omgrepet «strategiske varer» er eit samleomgrep for forsvarsmateriell og fleirbruksvarer, og er i eksportkontrollloven definert som «varer og teknologi som kan ha noko å seie for andre lands utvikling, produksjon eller bruk av produkt til militær bruk eller som direkte kan tene til å utvikle eit lands militære evne, og dessutan varer som kan nyttast til å utøve terrorhandlingar».

Kapittel 5: Utanriksdepartementets retningsliner for handsaming av søknadar om eksport av forsvarsmateriell, og dessutan teknologi og tenester for militære føremål

Kontrollen med eksport av forsvarsmateriell baserer seg på nasjonal politikk. Avgjerder om å tillate eksport av forsvarsmateriell er underlagt nasjonalt skjønn. Kontrollen for å hindre spreiing av fleirbruksvarer og teknologi til masseøydeleggingsvåpen eller terrorføremål er i hovudsak basert på arbeidet i det internasjonale eksportkontrollsamarbeidet.

Søknadar om eksport av forsvarsmateriell vert vurderte grundig innanfor ramma av retningslinene for Utanriksdepartementets handsaming av søknadar om eksport av forsvarsmateriell, teknologi og tenester for militære føremål. Til grunn for retningslinene ligg erklæringa frå Gerhardsen-regjeringa og Stortingets vedtak frå 1959, og dessutan ei konsolidert kriterieliste. Det skal gjerast grundige vurderingar av dei utanriks- og innanrikspolitiske forholda i vedkommande område, og hovudsynspunktet er at Noreg ikkje tillét sal av våpen og ammunisjon til område der det er krig eller krig truar, eller til land der det er borgarkrig. I 1997 samla Stortinget seg samrøystes om at demokratiske rettar og respekt for grunnleggjande menneskerettar i mottakarlandet òg skal takast omsyn til.

Den konsoliderte kriterielista reflekterer relevante artiklar frå FNs våpenhandelsavtale og EUs åtte kriterium for våpeneksport. Retningslinene og kriteria sikrar mest mogleg openheit og føreseielegheit om vurderingane som vert gjorde.

Retningslinene føreset at eksport av A-materiell berre kan tillatast til land som er klarerte etter førre regjeringshandsaming. I samband med dette vert det gjort landklareringar basert på ei brei vurdering i samsvar med Stortingets vedtak av 1959 og 1997-presiseringa. Dei konkrete lisenssøknadene vert så handsama grundig og individuelt etter kriteria i Utanriksdepartementets retningsliner. Dersom ein eksport vert rekna for å stri mot retningslinene vert søknaden avslått sjølv om det dreier seg om eit klarert land.

Kapittelet gjer òg nærare greie for retningslinene for godkjenning av delleveransar. Det vil seie at norske verksemder eksporterer delar og komponentar, som igjen vert samanstilt med andre delar på ein måte som gjer at det endelege produktet vert underlagt eksportkontrollregelverket i mottakarlandet.

Kapittel 6: Utanriksdepartementets oppgåver og nasjonalt samarbeid om eksportkontroll

Utanriksdepartementet er ansvarleg styresmakt for eksportkontrollen i Noreg. Departementet har ansvar for politikkutvikling, regelverksutvikling og norsk deltaking i det internasjonale eksportkontrollsamarbeidet.

Utanriksdepartementet er òg utøvande styresmakt for handheving av eksportkontrollregelverket, sanksjonar og restriktive tiltak. Ein prioritert del av arbeidet til departementet er informasjon og rettleiing om eksportkontroll for forsvarsindustrien, andre delar av næringslivet, advokatverksemder, teknologimiljø og forskings- og utdanningsinstitusjonar. Det vert lagt stor vekt på å sikre tilgjengelegheita til departementet og nær kontakt med eksportverksemdene om konkrete eksportsaker og for rettleiing innan eksportkontrollregelverket generelt.

Utanriksdepartementet samarbeider tett med partane i det nasjonale arbeidet om eksportkontroll. Politiets tryggingsteneste (PST) og Tolletaten har lovpålagde oppgåver innanfor varekontroll, handheving, førebygging og etterforsking av brot på eksportkontrollregelverket. Etterretningstenesta har òg lovpålagde oppgåver knytt til eksportkontroll og ikkje-spreiing. Direktoratet for strålevern og atomtryggleik (DSA) og Forsvarets forskingsinstitutt (FFI) kan trekkjast på i konkrete eksportkontrollsaker. For å sikre effektiv kontroll er det viktig at dei ulike partane deltek saman med Utanriksdepartementet i det løpande arbeidet med saker om eksport, og møter internasjonalt i dei internasjonale eksportkontrollregima. På denne måten får partane god kompetanse og felles situasjonsforståing. Samarbeidet fungerer godt. Regjeringa legg vekt på å framleis sikre eit tett og effektivt nasjonalt samarbeid.

Riksrevisjonens undersøking av arbeidet til styresmaktene med strategisk eksportkontroll vart lagd fram i 2021. Utanriksdepartementet jobbar kontinuerleg med tiltak for å følgje opp undersøkinga. Dette inneber m.a. å gå gjennom eldre landklareringar, styrkje systematikken for kvalitetssikring av lisensvilkår, full revisjon av rutinar og dessutan meir dokumentasjon av vurderingar i sakshandsaminga. Anskaffing av nytt søknads- og sakshandsamingssystem er ein viktig del av dette arbeidet. Styrkinga av arbeidet med eksportkontroll held fram gjennom skipinga av Direktoratet for eksportkontroll og sanksjonar (DEKSA.)

Regjeringa vil framleis sikre tilstrekkeleg kompetanse, ressursar og rammevilkår for å kunne vareta dei omfattande og komplekse oppgåvene på eit område som er i rask endring.

Kapittel 7: Kontroll av kunnskapsoverføring

Utanriksdepartementet sende i mars 2022 forslag til endringar i eksportkontrollforskrifta på alminneleg høyring. Målet med dei føreslåtte endringane er å tydeleggjere og skjerpe kontrollen som allereie skjer i dag. Ferdigstilling av forskriftsendringane er venta tidleg 2025, og vil skje parallelt med etableringa av DEKSA.

Utanriksdepartementet prioriterer dette arbeidet høgt, og har tett kontakt med fleire nasjonale samarbeidspartnarar om temaet. I tillegg er Utanriksdepartementet i nær dialog med aktørar som vert ramma av forslaga til endringar i regelverket, for på den måten å sikre at den styrka kontrollen er mest mogleg målretta.

Kapittel 8: Sanksjonar og restriktive tiltak

Regjeringa har fullmakt til å gjennomføre sanksjonar som er vedtekne av Tryggingsrådet i FN, og dessutan EUs tiltaksregime eller andre internasjonale ikkje-militære tiltak som Noreg har slutta seg til. Desse vert som hovudregel gjennomførte gjennom særskilde forskrifter.

Somme tiltak, til dømes reiserestriksjonar og våpenembargoar, vert gjennomførte i utlendingsregelverket eller med heimel i den alminnelege eksportkontrollovgivinga. Difor vert våpenembargoar nemnd spesifikt berre i nokre av Noregs sanksjons- og tiltaksforskrifter.

Som ein reaksjon på Russlands folkerettsstridige angrep på Ukraina har EU innført sanksjonar som regjeringa omgåande varsla at Noreg ville slutte seg til. Den 18. mars 2022 vart første tiltakspakke med sanksjonar innført i norsk rett. Nye sanksjonar har fortlaupande vorte innførte. Høve for å drive handel med Russland er svært avgrensa. Noreg står saman med EU og andre land for å sikre at sanksjonane treff sterkt og effektivt. Utanriksdepartementet legg stor vekt på å informere og rettleie næringslivet om endringar i det norske sanksjonsregelverket. Dette arbeidet er intensivert i lys av dei restriktive tiltaka mot Russland.

Kapittel 9: Det internasjonale samarbeidet om eksportkontroll og ikkje-spreiing

Noreg er medlem i alle dei fire internasjonale eksportkontrollregima. Desse er:

• Australia Group (AG) som rettar seg mot å hindre spreiing av kjemiske og biologiske våpen

• Missile Technology Control Regime (MTCR) som omfattar leveringsmidlar for masseøydeleggingsvåpen

• Nuclear Suppliers Group (NSG) som gjeld kjernefysiske våpen

• Wassenaar Arrangement (WA) som omfattar konvensjonelle våpen, militære varer og sensitiv høgteknologi

Dei internasjonale eksportkontrollregima dannar grunnlaget for nasjonal gjennomføring av eksportkontrollen. I tillegg bidreg nasjonal gjennomføring av eksportkontrollen til å sikre etterleving av folkerettslege avtalar på ikkje-spreiingsområdet. I denne samanheng er Ikkje-spreiingsavtalen for kjernevåpen (NPT), Kjemivåpenkonvensjonen (CWC) og Biologivåpenkonvensjonen (BTWC) særleg viktige. I kapittelet vert òg norsk deltaking i dei internasjonale samarbeida Haag-kodeksen mot spreiing av ballistiske missil (HCoC), Initiativet for spreiingstryggleik (PSI), og Våpenhandelsavtalen (ATT) omtala.

Eksportkontrollregima komplementerer dei internasjonale ikkje-spreiingsavtalane og konvensjonane når det gjeld plikter om kontroll med eksport av varer og teknologi som kan nyttast i utvikling, produksjon og bruk av masseøydeleggingsvåpen, og leveringsmiddel til slike våpen. Gjennom medlemskap i regima pliktar Noreg m.a. å gjennomføre kontrollen i nasjonal rett og praksis, og dessutan å dele og ta omsyn til relevant informasjon som er utveksla innanfor ramma av regimesamarbeidet.

Det har òg utvikla seg eit stadig større samarbeid om kontroll med våpeneksport, både innanfor FN, EU og det internasjonale eksportkontrollsamarbeidet Wassenaar. Alle avgjerder om å tillate eksport eller ikkje er likevel underlagt kvar einskilde eksportstat sitt nasjonale skjønn. Nasjonal suverenitet med retten til sjølvforsvar, og såleis eksport og import av forsvarsmateriell, er nedfelt i FN-pakta artikkel 51. Innanfor EU er desse spørsmåla òg halde unna den felles utanriks- og tryggingspolitikken i unionen. Noregs samarbeid med EU er nærmare omtala i kapittelet.

Kapittel 10: Eksporten av forsvarsmateriell i 2023

Kapittel 10 gjev full oversikt over eksporten i 2023, med Utanriksdepartementets omtale av nøkkeltal og utviklinga i eksporten.

Oversikta viser den reelle eksporten av varer, teknologi og tenester som krev lisens etter Utanriksdepartementets varelister. Dette inkluderer m.a. tabellar, figurar og oversiktar for eksport av forsvarsmateriell og sivile varer til militær sluttbruk; eksport av forsvarsmateriell fordelt på varekategoriane og fordelt på land; tenester og reparasjonar; eksport av fleirbruksvarer; eksport for donasjon til Ukraina. Kapittelet inneheld òg historikk frå tidlegare år for samanlikning.