5 Utanriksdepartementets retningsliner for handsaming av søknadar om eksport av forsvarsmateriell, og dessutan teknologi og tenester for militære føremål

Det er viktig at forsvarsindustrien har best mogleg forståing for rammeverket for kontroll med eksport av forsvarsmateriell. Eit stabilt og tydeleg rammeverk er viktig fordi utvikling, produksjon og marknadsføring av forsvarsmateriell føreset langsiktig planlegging.

For å sikre at forsvarsverksemdene har mest mogleg føreseielegheit om høve til å få lisens, vart det i 1992 publiserte retningsliner for Utanriksdepartementets handsaming av søknadar om eksport av våpen, ammunisjon og anna militært materiell, teknologi og tenester. Retningslinene gjev forsvarsindustrien innsyn i Stortingets føresetnadar og rammevilkåra til styresmaktene, inkludert kva forvaltninga legg vekt på ved handsaming av søknadar om lisens. Retningslinene er publiserte på regjeringa.no og kjem fram som vedlegg 5 til denne meldinga.

Hovudgrunnlaget for Utanriksdepartementets vurderingar, følgjer av Regjeringas erklæring av 11. mars 1959 og Stortingets vedtak same dato. Vedtaket føreset grundige vurderingar av dei utanriks- og innanrikspolitiske forholda i vedkommande område. Hovudsynspunktet bør vere at Noreg ikkje tillét sal av våpen og ammunisjon til område der det er krig eller krig truar, eller til land der det er borgarkrig. I 1997 samla Stortinget seg om ei presisering av 1959-vedtaket. Her heiter det at Utanriksdepartementets vurdering av dei innanriks- og utanrikspolitiske forhold omfattar ei rekkje spørsmål, medrekna spørsmål knytt til demokratiske rettar og respekt for grunnleggjande menneskerettar.

I 2014 vart retningslinene reviderte. Det vart m.a. innarbeidd ei konsolidert kriterieliste som består av EUs åtte åtferdskriterium for våpeneksport og FNs våpenhandelsavtales (ATT) artikkel 6 og 7. Kriteria utdjupar nærmare dei vurderingane som følgjer av Stortingets 1959-vedtak og presisering frå 1997. Det vart gjort grundig greie for den konsoliderte kriterielista i Meld. St. 26 (2018–2019) og i Meld. St. 35 (2020–2021).

5.1 Landgruppene, varekategoriar og dokumentasjonskrav

For å sikre mest mogleg føreseielegheit og likehandsaming er systematikken til retningslinene bygd på to stolpar: landgrupper og varekategoriar. Det er definert fire landgrupper og to varekategoriar. Retningslinene gjev nærmare rettleiing for kva varekategoriar som kan tillatast eksportert til kvar einskild landsgruppe, og kva dokumentasjon som trengst ved eksport til dei ulike landsgruppene.

Retningslinene set tydelege krav til dokumentasjon om sluttbruk og sluttbrukar. Kravet til dokumentasjon for søknadar om lisens, varierer ut frå varekategori og landsgruppe mottakarlandet inngår i. Ved eksport av forsvarsmateriell som ikkje er delleveransar under styresmaktsgodkjent samarbeidsavtale, krevst alltid dokumentasjon som godtgjer sluttbruk, før lisens kan innvilgast. I kapittel 5.2 kan ein lese meir om eksport under styresmaktsgodkjente samarbeidsavtalar. Retningslinene kan òg nyttast ved eksport av fleirbruksvarer og dessutan tilhøyrande teknologi og tenester til militær sluttbruk.

Forstørr bilete

Forstørr bilete

Lisens vil ikkje innvilgast dersom ein lisenssøknad etter ei grundig og brei vurdering vert rekna for å stri mot retningslinene. Dersom mottakarlandet vert vurdert ramma av hovudprinsippa i 1959-vedtaket ved at det er krig eller trussel om krig i området, eller at det er borgarkrig i landet, vil avslag verta gitt uavhengig av kva materiell det er tale om. I slike tilfelle vil det ikkje vere naudsynt å gjennomføre konkrete vurderingar av kriteria i den konsoliderte lista. Desse kjem først til bruk når det er avklart at 1959-vedtaket ikkje står i vegen for eksport.

Forstørr bilete

I vurderinga av kvart einskild kriterium, vert det teke utgangspunkt i om den spesifikke vara eller teknologien som er søkt eksportert i seg sjølv kan nyttast til uakseptable militære aktivitetar. Dette kan til dømes vere risiko for at utstyret kan vere meint for intern undertrykking, nytta til å krenkje grunnleggjande menneskerettar, eller nytta til å gjere seg skuldig i alvorlege brot på internasjonal humanitærrett. I slike vurderingar kan departementet trekkje på eigne landvurderingar og på informasjon frå ei rekkje kjelder, til dømes frå anerkjende organisasjonar som FN, Amnesty International, Human Rights Watch. I tillegg vert informasjon utveksla innanfor Noregs samarbeid med EU om eksportkontroll og frå dei internasjonale eksportkontrollregima nytta.

I Meld. St. 8 (2011–2012), Meld. St. 49 (2012–2013), Meld. St. 8 (2014–2015) og Meld. St. 8 (2015–2016) vart det gjort greie for arbeidet til departementet med å styrkje retningslinene. I Meld. St. 26 (2018–2019) vart det gjort grundig greie for vurderingane til departementet knytt til retningslinene, og dessutan om arbeidet med eit tydelegare regelverk. I Meld. St. 35 (2020–2021) vart arbeidet med landklareringar og handsaminga av konkrete lisenssøknadar nøye omtala.

5.2 Eksport av delar og komponentar

Noregs forsvarsindustri er høgteknologisk og famnar heile system, undersystem, delar og komponentar. Fleire norske verksemder framstiller nisjeprodukt.

Det er brei politisk semje om betydninga av å ha ein robust forsvarsindustri som mogleggjer samarbeid både om utvikling og produksjon av materiell for å sikre vår eigen, allierte og nærståande lands forsvarsevne. Regjeringa ser det som viktig å sikre at forsvarsindustrien får mest moglege føreseielege og langsiktige rammevilkår. Dette er sentralt for å kunne delta i internasjonale prosjekt om utvikling og produksjon av materiell. På denne måten vil vi bidra til eit føreseieleg materiellsamarbeid med allierte land, vareta kompetanse, utvikle ny teknologi og sikre arbeidsplassar. Omsynet til Noregs og allierte lands forsvarsevne var avgjerande i utarbeidinga av delleveransekonseptet i retningslinene i 1992. Alliert materiellsamarbeid er viktig for vår tryggleik og forsvarsevne.

Delleveransar under ein samarbeidsavtale

Kapittel 6 til retningslinene gjev rettleiing for delleveransar, og legg til rette for at verksemder kan eksportere delar og komponentar innanfor ramma av bestemde vilkår.

Med delleveranse siktar ein til leveransar av varer som ikkje har nokon sjølvstendig funksjon. Slike delar inngår som oftast i større militære system, til dømes missil, ubåtar eller kampfly.

Ei norsk verksemd kan inngå ein samarbeidsavtale med ei verksemd eller styresmakter i andre land. Avtalen må vise tydeleg kva delar og komponentar som vert omfatta av avtalen og kva for eit endeleg produkt delane skal inngå i.

Samarbeidsavtalar om leveransar av delar utan nokon sjølvstendig funksjon vil normalt godkjennast når:

• Dei norske delane, delsystemet eller komponentane vert samordna med delar frå andre leveringskjelder;

• Det ferdige produktet ikkje framstår som norsk.

Når desse vilkåra er oppfylte, kan ein avstå frå kravet om dokumentasjon for sluttbruk av det ferdige produktet. Dette inneber at landet som eig det ferdige produktet kan eksportere dette på grunnlag av deira nasjonale eksportkontrollreglar.

Konseptet, med at delar og komponentar utan sjølvstendig funksjon eksportert under styresmaktsgodkjente samarbeidsavtalar, gjer det mogleg for norske verksemder å delta i materiellsamarbeid med einskilde allierte land om våpensystema deira når hovudføremålet med det aktuelle våpensystemet er å sikre allierte lands forsvarsevne. Det er samstundes ein realitet at landet som produserer og eig eit slikt våpensystem kan eksportere dette våpenet til andre land i samsvar med deira nasjonale eksportkontrollsystem.

I situasjonar der det likevel dreier seg om delar med ein sjølvstendig funksjon, eller overføring av teknologi for produksjon av norsk materiell til eit anna land, vil norsk eksportkontrollregelverk gjelde.

Delleveransar utan samarbeidsavtale

Når det gjeld delleveransar som ikkje inngår i ein samarbeidsavtale godkjent av Utanriksdepartementet, og dei nemnde vilkåra ovanfor ikkje er oppfylte, skal slike leveransar handsamast som det endelege sluttproduktet. Dette betyr i praksis at delar til eit utanlandsk våpensystem der det ikkje ligg føre ein styresmaktsgodkjent samarbeidsavtale, skal handsamast etter reglane for eksport av materiell i varekategori A.

Overføring av teknologi under samarbeidsavtalar

Retningslinene gjev tydelege reglar om eksport av teknologi under ein samarbeidsavtale. Med teknologi siktar ein her til innsikt som er avgjerande for å utvikle, produsere, halde ved like eller bruke ei vare. Teknologi omfattar mellom anna produksjonsrettar og tekniske data. Søknadar om overføring av produksjonsrettar skal handsamast med sikte på å sikre at overføringa ikkje har som føremål å omgå norsk eksportregulering.

Ved eksport av teknologi som inngår i samarbeidsavtalar med verksemder eller styresmakter i andre land, skal lisens innvilgast såframt avtalen er godkjent av Utanriksdepartementet. For å kunne godkjenne ein slik samarbeidsavtale, må det godtgjerast at overføringa ikkje har som føremål å omgå norsk eksportregulering. I praksis inneber dette at det ikkje kan gjevast eksportlisens for produksjon av eit norsk våpen i utlandet, utan at det vert stilt vilkår om sluttbruk og sluttbrukar.

Ei teknologioverføring vert samstundes vurdert opp mot Stortingets 1959-vedtak og kriteria og føresegnene i retningslinene. På denne måten vil ei overføring av produksjonsteknologi frå Noreg for produksjon av eit norsk våpen i utlandet vere underlagd norsk eksportkontroll. Derimot vil norsk eksportkontroll ikkje komme til bruk dersom ei norsk verksemd kjøper opp eit utanlandsk verksemd som produserer militært materiell som er eigd av landet verksemda er etablert i. Dette vil framleis vere utanlandsk materiell, og underlagt eksportkontrollen i produksjonslandet.

5.3 Stortingets vedtak om eksport av forsvarsmateriell

Spørsmålet om kven vi skal eksportere våpen til har alltid vore oppe til debatt. Våpeneksport er integrert i dei nasjonale tryggingspolitiske interessene i eksportlandet, og dimed underlagt suvereniteten til eksportlandet. Den globale tryggingspolitiske utviklinga påverkar lands våpeneksportpolitikk. Dette viser seg tydeleg i utviklinga av Noregs politikk på dette området, basert på Stortingets vedtak og føresetnader, og dessutan utviklinga i internasjonale og regionale samarbeid Noreg deltek i. Samstundes har det gjennom dei siste åra vakse fram eit større internasjonalt samarbeid òg når det gjeld våpeneksport, både innanfor FN, EU og dei internasjonale eksportkontrollregima.

Forstørr bilete

Stortingets vedtak

I 1933 erklærte Paraguay krig mot Bolivia. Noreg slutta seg året etter til Folkeforbundets våpenembargo overfor dei to landa. Samstundes valde norske styresmakter å godkjenne sal av mange artilleriskot til Bolivia. Dette vart mellom anna grunngjeve med kontraktsplikter inngått forut for Folkeforbundets våpenembargo. Noregs føresetnad for tilslutning var effektiv etterleving av embargoen, noko som ikkje vart tilfelle då ei rekkje statar heldt fram med å eksportere ammunisjon til Bolivia. Eksporten til Bolivia skapte stor debatt og i kjølvatnet av kritikken som følgde vedtok Stortinget i 1935 at:

• «1. Eksport av våben og ammunisjon må kun tillates til land som ikke befinner seg i borgerkrig eller krig med mindre denne av Folkeforbundets kompetente organer er erklært for legal forsvarskrig.

• 2. Eksport av våben og ammunisjon må alene foregå til legale regjeringer.»1

I 1958 godkjente regjeringa eksport av ammunisjon og handgranatar til Cuba. Før varene kom til landet hadde Cubas tidlegare president Batista vorte styrta av Fidel Castro. Eksporten vekte stor oppsikt i Noreg, og ein fekk ein debatt om eksporten var i tråd med stortingsvedtaket av 1935.

Forstørr bilete

Foto: Leif Ørnelund / Oslo Museum

I debatten i Stortinget 11. mars 1959 erklærte statsminister Gerhardsen på regjeringas vegner at:

«De prinsipielle retningslinjer som kommer til uttrykk i vedtaket (av 1935), svarer til de retningslinjer Regjeringen har søkt å følge. Når det gjelder den framtidige behandlingen av slike saker, kan jeg på Regjeringens vegne erklære at den vil holde seg nøye til de prinsipielle retningslinjer som hittil vanligvis har vært fulgt ved utstedelse av eksporttillatelse for våpen og ammunisjon.

Det skal ved avgjørelsen legges vekt på dei utenrikspolitiske vurderinger, og hovedsynspunktet bør være at Norge ikke vil tillate salg av våpen og ammunisjon til områder hvor det er krig eller krig truer, eller til land hvor det er borgerkrig».2

Same dato vedtok Stortinget følgjande:

«Stortinget tar til etterretning den erklæring statsministeren på Regjeringens vegne har lagt fram. Stortinget vil sterkt understreke det prinsipp at eksport av våpen og ammunisjon fra Norge bare må skje etter en omhyggelig vurdering av de uten- og innenrikspolitiske forhold i vedkommende område. Denne vurdering må etter Stortingets mening være avgjørende for om eksport skal finne sted».3

På bakgrunn av krigen i Vietnam sette representanten Finn Gustavsen i 1967 fram forslag om å stadfeste eit forbod mot eksport av våpen og ammunisjon til land som er i krig eller borgarkrig.

I innstillinga frå utanriks- og konstitusjonskomiteen om forslaget i 1967 kjem det m.a. fram at:

«Stortingsvedtaket av 1959 tar etter komiteens oppfatning ikke sikte på å regulere forhold som står i forbindelse med vår egen forsvars- og sikkerhetspolitikk, men berører bare kommersiell våpeneksport. Utførsel og innførsel av våpen som finner sted i forbindelse med planer trukket opp i NATOs forsvarsorganisasjon og som er godtatt av Norge eller som er basert i våpenhjelpavtaler mellom Norge og noen av NATOs andre medlemsland, faller derfor utenfor de forhold som Stortingets vedtak tar sikte på å gi regler for. Derimot må det etter komiteens mening naturligvis gjelde fullt ut for annen våpenutførsel til NATO-land».4

Vidare slutta Stortinget seg i 1997 samrøystes til ei presisering av 1959-vedtaket. Dette gjaldt betydninga av demokratiske rettar og respekten for grunnleggjande menneskerettar i vurdering av dei utan- og innanrikspolitiske forhold i vedkommande land.

Historikken viser at det berande prinsippet må vere dei omsyna som til ei kvar tid speglar Noregs utanriks- og tryggingspolitiske interesser. Situasjonen vi står i er ein vedvarande krig i Ukraina. Vi veit ikkje kva dei langsiktige konsekvensane av Russlands folkerettsstridige invasjon vert. Vi ser at krigen har endra det tryggingspolitiske landskapet i overskodeleg framtid og påverkar norsk sikkerheitspolitikk.

Kontrollen med eksport av forsvarsmateriell skal framleis skje innanfor strenge og ansvarlege rammer. Samstundes skal regjeringa ta naudsynte politiske avgjerder når det gjeld sentrale utanriks- og tryggingspolitiske interesser.

5.4 Noregs støtte til Ukraina

Regjeringa la 2. februar 2024 fram ei eiga stortingsmelding, Meld. St. 8 (2023–2024) om Nansen-programmet, som gjev ei oversikt over både den militære og sivile støtta frå Noreg til Ukraina. Nansen-programmet for Ukraina er det største støtteprogrammet til eit land i krig i Noregs historie. Støtta er på 75 milliardar kroner i militær og sivil støtte for perioden 2023–2027. Nansen-programmet er basert på ein politisk avtale med alle parti på Stortinget. Meld. St. 8 (2023–2024) gjer greie for Nansen-programmet og Noregs støtte til Ukraina. Norsk støtte skal vere effektiv, langsiktig og målretta.

Foto: Torbjørn Kjosvold / Forsvaret

5.4.1 Om eksport av forsvarsmateriell til Ukraina

Følgjande gjeld for eksport til Ukraina:

• Det er tillate med donasjonar av forsvarsmateriell til Ukraina.

• Det er tillate med direktesal av forsvarsmateriell frå norske verksemder til ukrainske styresmakter.

• Det er tillate for norske verksemder å overføre teknologi og innleie industrisamarbeid med ukrainske verksemder, såframt ukrainske styresmakter er sluttbrukar.

• Det er tillate med eksport av fleirbruksvarer til sivil og militær bruk.

• Det er tillate med eksport av sivile varer til militær sluttbruk.

• Verneutstyr som vert teke med for eige personleg bruk i Ukraina krev ikkje lisens frå UD.

Døme på norsk støtte er stadig meir avanserte donasjonar av materiell frå eigne behaldningar og donasjonar av materiell skaffa gjennom internasjonalt samarbeid og fondsmekanismar. I tillegg kjem donasjonar av materiell skaffa direkte frå forsvarsindustrien og dessutan trening og opplæring av ukrainsk personell.

Regjeringa har elles vedteke å tillate direktesal av forsvarsmateriell frå norske verksemder til styresmaktene i Ukraina. Avgjerda tredde i kraft 1. januar 2024. Ved handsaminga av Meld. St. 8 (2023–2024) om Nansen-programmet for Ukraina, kor avgjerda er omtalt, støtta Stortinget avgjerda om å tillate direktesal av forsvarsmateriell til ukrainske styresamakter. Regjeringa tillét òg at norske verksemder overfører teknologi og innleier industrisamarbeid med ukrainske verksemder, så framt ukrainske styresmakter er sluttbrukar.

Regjeringa er oppteken av at Noreg skal gje langsiktig og effektiv våpenstøtte til Ukrainas legitime forsvarskamp, basert på ukrainske behov. Då er det viktig at ukrainske styresmakter får høve til å kjøpe det forsvarsmateriellet dei har behov for. Donasjonar åleine er ikkje lenger tilstrekkeleg. Dei praktiske skilnadene mellom Noregs militære støtte hittil og direktesal av forsvarsmateriell er samstundes avgrensa.

Det at regjeringa har opna for direktesal til Ukraina betyr ikkje at ein på generelt grunnlag vert tillét direktesal av forsvarsmateriell til land i krig. Regjeringas avgjerd gjeld for Ukraina og er grunngjeve i den heilt ekstraordinære tryggingspolitiske situasjonen vi står i, saman med forbundsfellane våre. Noreg vil halde fram med å gje betydeleg militær støtte til Ukraina i tråd med Nansen-programmet. Totalt har Noreg gjeve om lag 11 milliardar kroner i militær støtte i 2023.

Endringa inneber at norske forsvarsverksemder kan søkje Utanriksdepartementet om eksportlisens for direktesal av forsvarsmateriell til Ukraina, under føresetnad av at eksporten mellom anna møter krav til stadfesta behov og sluttbrukarkontroll.

Utanriksdepartementet samarbeider med Forsvarsdepartementet om å gjere vurderingar av alle søknadar om eksportlisens til Ukraina, etter følgjande kriterium:

• Direktesal av forsvarsmateriell kan berre skje til ukrainske styresmakter.

• Det må liggje føre dokumentasjon og styresmaktsforsikringar om sluttbruk og sluttbrukar, og dessutan reeksportklausul.

• Transport og overlevering av forsvarsmateriell skal berre skje via sikre og etablerte logistikkruter.

• Søknadar vert vurderte i tråd med norsk eksportkontrollregelverk og Noregs folkerettslege forpliktingar, herunder Våpenhandelsavtalen (Arms Trade Treaty).