4 Regelverksutvikling

4.1 Innledning

Departementet har de siste årene jevnlig beskrevet de viktigste prosessene som er satt i verk for å bedre internasjonal og norsk finansmarkedsregulering etter den internasjonale finanskrisen, bl.a. i finansmarkedsmeldingene og i meldingene om nasjonalbudsjettet. Omtalene i dette kapitlet gir oversikt over sentrale utviklingstrekk i reguleringen. De konkrete regelverksendringene som ble gjennomført i 2015 er omtalt i kapittel 5.

Det er iverksatt omfattende prosesser for å videreutvikle finansmarkedsreguleringen, bl.a. i G20, Det internasjonale valutafondet (IMF), Baselkomiteen for banktilsyn (BCBS), Financial Stability Board (FSB), OECD og EU. Regelverksutviklingen i Norge bygger i stor grad på arbeidet med nye regler i EU, som igjen i stor grad reflekterer anbefalingene fra bl.a. Baselkomiteen.

Reguleringen av finansmarkedet bør legge til rette for økonomisk vekst, god markedsatferd og beskytte kundene, særlig forbrukerne, mot misbruk, og sikre deres rettigheter. Ansvaret for regler som bidrar til finansiell stabilitet, ligger først og fremst hos nasjonale myndigheter, og kostnadene ved finansielle ubalanser rammer i særlig grad økonomien i det aktuelle landet. Det er derfor viktig at hvert land har tilstrekkelige virkemidler til å sikre stabilitet i sine finansielle markeder. Departementet vil fortsette å legge vekt på å benytte det nasjonale handlingsrommet i internasjonale regelverk, slik at det norske regelverket bidrar best mulig til solide finansinstitusjoner. Dette vil også støtte opp om konkurranseevnen til norsk økonomi og til finansinstitusjonene.

Etter etableringen av det europeiske finanstilsynssystemet, jf. boks 4.1, har EU vedtatt nærmere 200 EØS-relevante rettsakter på finansmarkedsområdet. De fleste av disse nye rettsaktene inneholder bestemmelser som bygger videre på forordningene som etablerer de tre europeiske tilsynsmyndighetene. Det har vært nødvendig å avklare EØS-tilpasningene til EUs finanstilsynssystem før disse rettsaktene kan tas inn i EØS-avtalen. Med de EØS-tilpasningene som nå er fremforhandlet, som redegjort for i Prop. 100 S (2015–2016), ligger det nå til rette for at det store antallet rettsakter som har «stått på vent», kan innlemmes i EØS-avtalen. Innlemmelse av alle disse utestående rettsaktene i EØS-avtalen, og gjennomføring av disse nye EØS-forpliktelsene i nasjonal rett, må påregnes å ta noe tid. Samtidig vil dette på noe sikt sikre at det igjen kan etableres rettslikhet i hele EØS på området finansielle tjenester. Selv om Norge ensidig har innarbeidet flere nye EU-regler i norsk rett, som for eksempel nye kapitalkravsregler for banker og nytt regelverk for forvaltere av alternative investeringsfond, vil innlemmelsen i EØS-avtalen bidra til økt sikkerhet om rammebetingelsene for norsk finansnæring fremover.

Regelverksarbeidet for norske myndigheter har de senere årene vært preget av erfaringene fra den seneste internasjonale finanskrisen, og økt oppmerksomhet om reguleringer som skal bidra til finansiell stabilitet, herunder hvordan myndighetene best kan bidra til å sikre soliditeten og likviditeten i banker og andre finansinstitusjoner, jf. avsnitt 4.2. I forlengelsen av dette har også arbeidet med regler for håndtering av finansforetak i økonomiske vansker vært sentralt, jf. avsnitt 4.3.

Også for forsikringsselskap har det over tid vært arbeidet med nye soliditetsregler, men disse har ikke på samme måte vært initiert av erfaringene fra finanskrisen. EU har vedtatt et nytt solvensregelverk for forsikringsselskaper (Solvens II) som EU-landene har innført med virkning fra 2016. I Norge ble nærmere solvensregler for forsikringsselskaper fastsatt i forskrifter som ble satt i kraft 1. januar 2016. Videre har norske myndigheter arbeidet med soliditetsregler for pensjonskasser og med tilpasningen av det private tjenestepensjonsmarkedet til folketrygdreformen.

I kjølvannet av den internasjonale finanskrisen har det også vært arbeidet internasjonalt med å forbedre reguleringen av kapitalmarkedene for blant annet å styrke investorvernet, samt å trygge handelen i verdipapirmarkedet med krav til større åpenhet og nye regulatoriske krav til infrastrukturforetakene, se avsnitt 4.6. Finanskrisen viste at heller ikke nasjonale myndigheter hadde tilstrekkelig god oversikt over risikoen i markedene. Nye rapporteringskrav om blant annet OTC-derivater skal bidra til økt åpenhet om finansielle risikoer.

Etter tiltredelse, ga Juncker-kommisjonen raskt uttrykk for en ambisjon om å legge til rette for en europeisk kapitalmarkedsunion, jf. boks 3.3. Nye EU-regler om en kapitalmarkedsunion vil gjennom EØS-avtalen kunne få innvirkning på det norske kapitalmarkedet.

I tillegg til arbeidet med å sikre soliditeten og likviditeten til finansinstitusjonene, samt arbeidet med forbedret kapitalmarkedsregulering, arbeider norske myndigheter bl.a. med regler som skal forbedre foretaks finansielle og ikke-finansielle rapportering, jf. avsnitt 4.6. og 4.8, tiltak mot hvitvasking mv., jf. avsnitt 4.7., samt ulike initiativ for å styrke forbrukernes stilling på finansmarkedet, jf. avsnitt 4.9.

4.2 Kredittinstitusjoner mv.

4.2.1 Kapitalkrav

Generelt

Regelverket for kapitalkrav til banker og andre finansinstitusjoner har endret seg over tid. Den seneste finanskrisen viste at det var nødvendig å skjerpe kravene. Basert på anbefalinger fra Baselkomiteen ble det såkalte CRR/CRD IV-regelverket vedtatt i EU, og satt i kraft der 1. januar 2014. Regelverket er en videreutvikling av tidligere EU-direktiver (og korresponderende EØS-regler) med virksomhetsregler for banker og andre finansinstitusjoner, og det er i hovedsak kapital- og likviditetskravene som er endret sammenlignet med de foregående reglene. CRR/CRD IV-regelverket er EØS-relevant, men er ikke tatt inn i EØS-avtalen fordi også dette regelverket tillegger tilsynsbyråene i EU kompetanse, jf. avsnitt 4.1 og Prop. 100 S (2015–2016). De nye kravene i CRR/CRD IV-regelverket er likevel i hovedsak allerede gjennomført i norsk rett i finansforetaksloven med forskrifter.

Kapitalkravsregelverket i EU/EØS er delt inn i tre såkalte pilarer, der pilar I regulerer minstekravene til ansvarlig kapital og bufferkrav, pilar II handler om institusjonenes egne og tilsynsmyndighetenes vurderinger av kapitalbehovet i institusjonene og pilar III handler om offentliggjøring av informasjon.

De sentrale soliditetskravene til banker og kredittinstitusjoner i pilar I er formulert som minstekrav til ansvarlig kapital og ren kjernekapital i prosent av et beregningsgrunnlag. Beregningsgrunnlaget består av institusjonens eiendeler og enkelte poster utenfor balansen, risikovektet ut fra bl.a. antatt tapsrisiko. Kapitalkravene er basert på et system med et minstekrav i bunn og ulike bufferkrav på toppen av dette.

Fra 1. juli 2015 skulle alle norske banker ha en ren kjernekapitaldekning på minst 11 pst. (inklusive motsyklisk kapitalbuffer). Systemviktige finansinstitusjoner skulle fra samme tidspunkt ha en ren kjernekapital på minst 12 pst. av risikovektet balanse. Dette gjelder DNB, Nordea Bank Norge og Kommunalbanken. Det særskilte bufferkravet for systemviktige finansinstitusjoner øker fra 1 til 2 pst. 1. juli 2016. Finansdepartementet besluttet 18. juni 2015, etter råd fra Norges Bank, at nivået på det motsykliske kapitalbufferkravet for bankene skal økes fra 1 pst. til 1,5 pst. fra 30. juni 2016. Departementet besluttet 17. mars 2016 at nivået på det motsykliske kapitalbufferkravet ikke endres fra tidligere vedtak.

På bakgrunn av de vedtak som hittil er fattet, skal alle norske banker derfor fra 1. juli 2016 ha en ren kjernekapitaldekning på minst 11,5 pst., og de systemviktige finansinstitusjonene skal ha en ren kjernekapitaldekning på minst 13,5 pst.

Krav til uvektet kjernekapitalandel

I CRR/CRD IV er det lagt til rette for at det i EU-regelverket kan innføres et minstekrav til kjernekapital som andel av et ikke-risikovektet beregningsgrunnlag, kalt «leverage ratio»-krav, som et supplement til de ordinære kapitalkravene, jf. også omtale i avsnitt 3.3.5. Det legges opp til at et uvektet kjernekapitalandelskrav kan innføres i EU med virkning fra 1. januar 2018.

Et slikt krav reiser bl.a. spørsmål om differensiering av kravet for ulike typer kredittinstitusjoner.

I brev 9. desember 2015 ba departementet Finanstilsynet om utkast til regler om nivå og utforming av et krav til uvektet kjernekapitalandel som en forberedelse til mulige EU/EØS-regler på dette punktet. Finanstilsynet anbefalte i brev 31. mars at norske myndigheter avventer innføring av krav til uvektet kjernekapitalandel til EU-regelverket på dette området er klart. I sitt høringsnotat 31. mars 2016 foreslo Finanstilsynet at et eventuelt krav bør baseres på kjernekapital i prosent av et ikke-risikovektet beregningsgrunnlag slik dette er definert i det tilsvarende EU-regelverket pr. nå. Minstekravet er i utkastet fra Finanstilsynet satt til 6 pst. for banker, bankkonsern, finanskonsern med unntak av forsikringsdominerte finanskonsern, finansieringsforetak og verdipapirforetak. For kredittforetak er det foreslått et minstekrav på 3 pst. Utkastet fra Finanstilsynet er nå på høring med frist 5. august 2016.

Pilar II-prosessen

Pilar II i kapitalkravsregelverket er en sentral del av Finanstilsynets tilsyn med finansinstitusjonene, hvor Finanstilsynet blant annet både vurderer institusjonsspesifikk risiko og risikoen som institusjonene representerer for det finansielle systemet. Vurderingen kan resultere i individuelle tilleggskrav til kapitaldekning til enkeltinstitusjoner.

Det er varierende praksis i EU for offentliggjøring av de nasjonale tilsynsmyndighetenes pilar II-vurderinger og spesifikke pilar II-krav til bankene. Det er imidlertid ikke noe til hinder for at institusjonene selv offentliggjør de krav de ev. er pålagt gjennom pilar II-prosessen.

Det følger av regelverket for verdipapirmarkedet at foretak som har utstedt noterte instrumenter, har plikt til å offentliggjøre kursrelevant informasjon. Det har hittil vært noe usikkerhet om plikten omfatter tilsynets tilbakemeldinger om bankens kapitalbehov i pilar II-prosessen (den såkalte SREP-tilbakemeldingen (Supervisory review and evaluation process)). Av hensyn til både transparens og åpenhet om kapitalkrav og regulatorisk forutsigbarhet for institusjonene har Finanstilsynet på oppdrag fra Finansdepartementet vurdert om det vil være hensiktsmessig å offentliggjøre tilsynets pilar II-krav overfor enkeltinstitusjoner i Norge, herunder også om en bør offentliggjøre deler av vurderingene knyttet til dette.

I brev 16. mars 2016 til Finanstilsynet vises det bl.a. til at pilar II-vurderinger må innebære bruk av skjønn og at pilar II-krav ikke skal dekke risikoer som allerede er dekket i pilar I-kravet. Videre uttaler departementet at pilar II-krav, ut fra bl.a. hensynet til notoritet og krav til begrunnelse, bør utformes som rettslig bindende krav i form av enkeltvedtak og at slike enkeltvedtak normalt vil være offentlige, og at dette omfatter kvantifiserte pilar II-påslag i Finanstilsynets SREP-tilbakemeldinger. Departementet uttaler i brevet også at det etter gjeldende norsk rett inntrer automatiske restriksjoner ved brudd på pilar I-kravene, men at dette ikke er til hinder for at Finanstilsynet, med hjemmel i finansforetaksloven § 14-6, treffer vedtak om restriksjoner ved brudd på totale kapitalkrav.

4.2.2 Krav til likviditet og finansieringsstruktur

Under finanskrisen opplevde mange banker og andre finansinstitusjoner at de fikk problemer med likviditeten. For å motvirke slike problemer inneholder CRR/CRD IV-regelverket et krav til likviditetsreserve (Liquidity Coverage Ratio, «LCR») og et krav til stabil finansiering (Net Stable Funding Ratio, «NSFR»), som skal gjøre institusjonene mindre avhengig av kortsiktig finansiering og likviditet fra sentralbanker. Minstekrav til likviditetsreserve innføres gradvis fra 2015 og minstekrav til stabil finansiering skal innføres fra 2018.

Finansdepartementet har fastsatt krav til likviditetsreserve som innebærer at et foretak til enhver skal tid ha en beholdning av likvide eiendeler som minst tilsvarer netto likviditetsutgang i en gitt stressperiode på 30 dager (dvs. en likviditetsreserve på minst 100 prosent). Foretakene kan innfase likviditetsreserven gradvis fram mot 31. desember 2017. Foretak som er ansett som systemviktige finansinstitusjoner (DNB, Nordea og Kommunalbanken), skal oppfylle likviditetsreservekravet med 100 prosent fra 31. desember 2015.

Det følger av regelverket at LCR-kravet bare gjelder på totalnivå. Foretakene skal i tillegg også rapportere LCR for signifikante valutaer dersom forpliktelser i valutaen utgjør mer enn 5 prosent av foretakets totale gjeld. For norske foretak vil norske kroner være en signifikant valuta. Departementet har også bedt Finanstilsynet vurdere om det skal stilles et krav til LCR i signifikante valutaer, herunder norske kroner. Finanstilsynet vil også følge dette opp i pilar II, eventuelt med fastsettelse av krav på individuelt nivå eller felles for foretak med lik risikoprofil.

Departementet tar sikte på å innføre bindende krav til stabil finansiering når regelverket på dette punktet er endelig fastlagt i EU.

4.2.3 Nordisk og internasjonalt samarbeid

Norske myndigheter deltar i mange ulike samarbeidsfora internasjonalt, bl.a. i ekspertkomiteer under EU-kommisjonen, møter i OECD og IMF, og flere nordiske arenaer. Finanstilsynet samarbeider med tilsynsmyndighetene i Norden og andre land gjennom arbeidsgrupper, internasjonale organisasjoner, fellestilsyn mv., og deltar på uformell basis som observatør i de europeiske finanstilsynsmyndighetene (EBA, EIOPA og ESMA). Norges Bank er bl.a. medlem av Den internasjonale oppgjørsbanken, Bank for International Settlements (BIS), som har i oppgave å fremme samarbeidet mellom sentralbanker, og har et utstrakt samarbeid med de andre nordiske sentralbankene på en rekke områder. Norges Bank legger vekt på å ha kontakt med internasjonale økonomiske organisasjoner, og er bl.a. sekretariat for IMF-arbeidet i Norge.

Som omtalt i avsnitt 3.3.3 samarbeider norske myndigheter med myndighetene i de andre nordiske landene om såkalt vertslandsregulering eller resiprositet for enkelte deler av soliditetsreguleringen av banker mv.

Det er også opprettet en nordisk-baltisk arbeidsgruppe for håndtering av kriser med virkning over landegrensene.

Det nordiske samarbeidet har blitt utvidet med en enighet om vertslandsregulering av risikovektene for boliglån, som bl.a. innebærer at det norske Finanstilsynets krav til risikomodeller for beregning av kapitalkrav for boliglån skal gjelde også for svenske og danske bankers utlånsvirksomhet i Norge.

Større grad av vertslandsregulering er i tråd med anbefalinger fra en nordisk arbeidsgruppe med medlemmer fra finansdepartementene i Norden, samt anbefalinger i IMFs artikkel IV-vurderinger av norsk økonomi.1 IMF gjennomførte i 2014–2015 en større gjennomgang av den norske finanssektoren, se boks 4.3.

4.3 Finansforetak i økonomiske vansker og innskuddsgaranti

EUs krisehåndteringsdirektiv pålegger de enkelte medlemsstatene å etablere et nærmere angitt regelverk for krisehåndtering som skal bidra til finansiell stabilitet gjennom å gi banker og andre kredittinstitusjoner, samt myndighetene, virkemidler for å forebygge og håndtere kriser på et tidlig stadium. Direktivet ble vedtatt 15. mai 2014 og reglene har trådt i kraft i EU. Direktivet er EØS-relevant, men er foreløpig ikke tatt inn i EØS-avtalen fordi det har vært nødvendig å avklare EØS-tilpasningene til EUs finanstilsynssystem, jf. avsnitt 4.1 og Prop. 100 S (2015–2016). Departementet redegjorde nærmere for innholdet i direktivet i Finansmarknadsmeldinga 2013 avsnitt 3.2.5.

Det norske systemet for håndtering av finansforetak i økonomiske vansker fremgår av finansforetaksloven kapittel 19 til 21. Disse kapitlene viderefører den tidligere banksikringsloven. Etter banksikringsreglene kan det settes i verk ulike tiltak, alt etter hvor langt i krisen finansforetaket har kommet, og hva som kan gjøres for å løse krisen.

Selv om dagens lovgivning inneholder regler som dekker mange av temaene i direktivet, forutsetter gjennomføring av direktivet omfattende endringer i banksikringsreglene i finansforetaksloven. Reglene i krisehåndteringsdirektivet er mer detaljerte og omfattende enn gjeldende lovgivning. I tillegg medfører direktivet behov for nye regler på noen punkter. Særlig reglene om kriseforberedelse (herunder utarbeidelse av beredskapsplaner og krisehåndteringsplaner for banker) og reglene om nedskriving og konvertering av gjeld til egenkapital («bail-in») vil være nye elementer i det norske krisehåndteringssystemet. Direktivet innebærer også at det må utpekes en egen krisehåndteringsmyndighet. Videre inneholder direktivet en rekke prosessuelle og materielle regler om hvordan myndighetene skal håndtere foretak og konsern med virksomhet i flere land.

Bankenes arbeid med å tilpasse seg direktivet har til dels allerede startet. Finanstilsynet har i sin rapport «Finansielle utviklingstrekk» for 2014 og 2015 vist til at selv om EUs krisehåndteringsdirektiv ikke er gjennomført i norsk rett, tilsier hensynene bak kravet til beredskapsplaner at også norske banker utarbeider slike. Finanstilsynet ba derfor i 2014 de største norske bankene om å oversende beredskapsplaner til Finanstilsynet innen utgangen av 2015.

De gjeldende reglene om krisehåndtering av finansforetak i finansforetaksloven kapittel 21 gjelder både bank og forsikringsforetak. Krisehåndteringsdirektivet gjelder bare for bank. En gjennomføring av krisehåndteringsdirektivet i norsk rett vil derfor måtte innebære at dagens felles regulering av offentlig administrasjon av alle typer finansforetak ikke vil kunne videreføres. I stedet må det etableres et separat krisehåndteringsregelverk for forsikringsforetak.

EU vedtok i april 2014 også et nytt innskuddsgarantidirektiv, som erstatter det gjeldende direktivet fra 1994 og endringene fra 2009. I det nye direktivet er det videreført et dekningsnivå på 100 000 euro, og det er gitt en overgangsperiode på 5 år (fram til utgangen av 2018) for land med høyere dekning enn 100 000 euro. For andre viktige spørsmål, slik som finansiering av fond og utbetalingstid, er det gitt ti års overgangstid. Først etter disse ti årene har EU et harmonisert innskuddsgarantisystem. Regjeringen har tidligere varslet overfor Stortinget at Norge vil komme tilbake til denne saken overfor EU i tilknytning til arbeidet med å innlemme direktivet i EØS-avtalen. I Norge er bankinnskudd garantert med 2 mill. kroner per innskyter per bank. Departementet redegjorde nærmere for innskuddsgarantidirektivet i Finansmarknadsmeldinga 2013 kapittel 3.2.4. Gjennomføring av innskuddsgarantidirektivet i norsk rett vil kreve endringer i finansforetaksloven kapittel 19 om Bankenes sikringsfond.

Banklovkommisjonens utredning om revisjon av banksikringsreglene ventes ferdigstilt og overlevert til departementet i løpet av høsten 2016. Utredningen vil deretter bli sendt på høring.

4.4 Forsikring og pensjon

4.4.1 Solvens II

Solvens II-direktivet (direktiv 2009/138/EF), som er innlemmet i EØS-avtalen, med senere endringer i Omnibus II-direktivet (direktiv 2014/51/EU) som ennå ikke er innlemmet på grunn av EØS-tilpasningene til EUs finanstilsynssystem, jf. avsnitt 4.1 og Prop. 100 S (2015–2016) skal medvirke til at forsikringsselskapene i EØS- området underlegges krav til solvens (kapital) som bedre reflekterer risikoen i selskapene enn det som følger av dagens EU-regler (Solvens I-regelverket). Solvens II-regelverket innebærer bl.a. endringer i metodene for å beregne verdien av forsikringsforpliktelsene til solvensformål, jf. boks 2.11.

De overordnede reglene i direktivet er gjennomført i Norge i finansforetaksloven. Finansdepartementet har fastsatt forskriftsregler (Solvens II-forskriften) for å gjennomføre overgangsregler og mer detaljerte direktivregler. Solvens II-forskriften omfatter en overgangsordning der livsforsikringsselskapene kan få tillatelse til å tilpasse seg eventuelt økte krav til forsikringstekniske avsetninger over en periode på 16 år. Departementet fastsatte i forskriften at selskapene kan velge å anvende overgangsordningen bare på de enkeltporteføljer hvor minstekravet til avsetninger øker ved overgang til Solvens II-regelverket, og slik at kravet til forsikringstekniske avsetninger i øvrige enkeltporteføljer kan reduseres med en gang. For å unngå at det samlede minstekravet til forsikringstekniske avsetninger kan falle tidlig i overgangsperioden, har departementet fastsatt en gulvregel som sier at verdien av forsikringsforpliktelsene samlet ikke skal være lavere enn etter regelverket som gjaldt fram til Solvens II-reglene trådte i kraft.

Etter Solvens II-regelverket skal forsikringsforpliktelser verdivurderes ved hjelp av en markedsrentekurve, slik at forpliktelser med ulik løpetid diskonteres med ulik rente. Rentekurven er basert på observerte markedsrenter og med en konvergens mot en langsiktig likevektsrente for løpetider utover der det finnes observerte markedsrenter. Konvergenspunktet for rentekurven skal som hovedregel være det siste likvide punkt på rentekurven med tillegg av 40 år, men likevel minst 60 år. Det har vært reist spørsmål ved om norske myndigheter overfor den europeiske tilsynsmyndigheten for forsikring og pensjon (EIOPA) bør ta til orde for en kortere konvergensperiode for rentekurven i norske kroner. Finanstilsynet konkluderte i brev 27. november 2015 med at det ikke er grunnlag for en slik forespørsel til EIOPA, men uttalte at spørsmålet kan bli aktuelt dersom volatiliteten i det norske rentemarkedet skulle stige merkbart. Departementet legger til grunn at en ev. slik fornyet vurdering av kortere konvergensperioden bør ses i sammenheng med nivået på den langsiktige likevektsrenten. EIOPA har varslet en gjennomgang av metoden for å fastsette denne likevektsrenten.

Solvens II-regelverket kan innebære økte kapitalkrav for engasjementer med norske kommuner mv. Slike engasjementer skal etter Solvens II-regelverket enten behandles som engasjementer med staten eller som engasjementer med vanlige foretak uten kredittrating. Norske myndigheter har ved flere anledninger tatt til orde for en mellomløsning for kommuneengasjementer, slik som i CRR/CRD IV-regelverket, jf. også omtale av Stortingets anmodningsvedtak nr. 105 (2015–2016) i avsnitt 4.11. Departementet ba i brev 19. oktober 2015 Finanstilsynet om å sørge for at en tilsvarende mellomløsning som i kapitalkravsregelverket for banker, gjennomføres også for forsikringsselskap i utfyllende regler til Solvens II-forskriften som Finanstilsynet skulle fastsette. Finanstilsynet fastsatte 21. desember 2015 slik forskrift om utfyllende regler til Solvens II-forskriften der kapitalkravet for engasjementer med norske kommuner mv. var tilpasset i tråd med departementets anmodning.

4.4.2 Soliditetsregulering av pensjonskasser

Norske myndigheter legger vekt på at lik risiko som hovedregel skal reguleres likt, uavhengig av i hvilken type institusjon risikoen befinner seg. Pensjonskasser forvalter i stor grad samme produkter som livsforsikringsselskaper og tar dermed på seg den samme type risiko, herunder bl.a. avkastningsrisiko og levealdersrisiko. Dette taler for at disse institusjonstypene fortsatt underlegges likeartede kapitalkrav. Også de rådende avkastningsutsiktene tilsier at soliditetsregelverket for pensjonskasser ikke bør være svakere enn for livsforsikringsselskapene, og at det bør gjøres mer risikosensitivt for å sikre fremtidige pensjonsutbetalinger.

Det arbeides med et nytt soliditetsregelverk for pensjonskasser i EU. Det kan imidlertid se ut til at dette arbeidet kan trekke ut i tid, og norske myndigheter har derfor startet arbeidet med å innføre et nytt soliditetsregelverk for pensjonskasser nasjonalt.

I brev 27. januar 2016 til Finansdepartementet tilrådde Finanstilsynet bl.a. at en forenklet versjon av Solvens II-kapitalkravet innføres som et bindende kapitalkrav for pensjonskassene. Finansdepartementet har bedt om at Finanstilsynet utarbeider utkast til nye kapitalkrav for pensjonskasser, i tråd med Finanstilsynets anbefaling i brev 27. januar 2016, innen utgangen av juni 2016. Forslaget vil deretter bli sendt på vanlig høring. På oppdrag fra Finansdepartementet har Finanstilsynet også, som egen sak, allerede utarbeidet utkast til et nytt krav i kapitalforvaltningsforskriften om at styret i pensjonskassen skal vurdere å iverksette tiltak som kan redusere risikoen eller øke bufferkapitalen, dersom risikoanalyser basert på virkelig verdi gir grunn til å tro at pensjonskassens fremtidige finansielle stilling vil være utsatt. Dette utkastet er nå på høring med frist 6. juni 2016.

4.4.3 Utredning av ny ytelsespensjonsordning i privat sektor

Bakgrunn

Etter at ny tjenestepensjonslov trådte i kraft 1. januar 2014 kan pensjonsordninger i privat sektor, med gunstig skattemessig behandling og som oppfyller kravene i lov om obligatorisk tjenestepensjon, utformes enten som en foretakspensjonsordning (ytelsespensjon), en innskuddspensjonsordning eller som en tjenestepensjonsordning. Innskuddspensjonsloven og tjenestepensjonsloven er tilpasset ny folketrygd. Foretakspensjonsloven er tilpasset folketrygdens regler om fleksibelt uttak av pensjon, men følger ikke prinsippet om alleårsopptjening, og det er heller ingen levealdersjustering av pensjonsytelsene ved utbetaling

Finansdepartementet ga i et mandat 20. mars 2013 Banklovkommisjonen i oppdrag å utrede om det var ønskelig og eventuelt mulig å etablere en ny form for ytelsesbasert kollektiv alderspensjon. En slik eventuell ny ordning skulle være tilpasset ny folketrygd.

Blant føringene i mandatet var at det skulle kreves minst 40 års opptjeningstid for fulle ytelser. Videre ble det sagt at et eventuelt lovforslag må reflektere prinsippet om levealdersjustering. Når levealderen øker, må derfor yngre årskull stå lenger i arbeid enn eldre årskull for å opptjene samme pensjon. Banklovkommisjonen skulle også legge til grunn at pensjonsleverandørene vil bruke et dynamisk dødelighetsgrunnlag som i større grad fanger opp utvikling i dødelighet og levealder.

Banklovkommisjonen overleverte 28. april 2015 utredningen NOU 2015: 5 Pensjonslovene og folketrygdreformen IV. I utredningen vises det til at det er mulig å lage en slik ordning, selv om enkelte spørsmål gjenstår, men at det er markert uenighet knyttet til en del sentrale spørsmål. Det har ikke lyktes Banklovkommisjonen å finne fram til samlende løsninger. Det er derfor også ulike oppfatninger i kommisjonen når det gjelder spørsmålet om det er ønskelig med et slikt nytt produkt.

Banklovkommisjonens utkast

Selv om det var ulike vurderinger i Banklovkommisjonen av om en ny ordning bør innføres, har kommisjonen utarbeidet et lovutkast som viser hvordan en ordning i tilfellet kunne se ut. Etter lovutkastet skal medlemmet årlig opptjene en rett til pensjon fastsatt som en prosent av lønn i opptjeningsåret. Prosentsatsen skal fremgå av pensjonsplanen. Det skal fastsettes en prosentsats for lønn inntil 12 G. I tillegg kan det fastsettes en tilleggsprosent for lønn mellom 7,1 og 12 G. Kommisjonen har ikke kommet til noe omforent forslag for maksimalrammer for prosentsatsene, og har derfor foreslått alternative nivåer.

Lovutkastet ivaretar prinsippet om alleårsopptjening ved at det opptjenes pensjon uansett hvor lenge man har vært medlem av pensjonsordningen. Det er ikke noen bestemt uttaksalder i ordningen. Ytelsen skal i utgangspunktet være livsvarig, men det kan fastsettes i pensjonsplanen at den skal være tidsbegrenset og utbetales minst frem til fylte 80 år eller i minimum 10 år ved senere uttak enn 70 år. Det skal også være dødelighetsarv i ordningen.

Den rett til pensjon som medlemmet vil ha opptjent i henhold til pensjonsplanen, er et beregnet pensjonsnivå før levealdersjustering. Den pensjon medlemmet får utbetalt, skal være levealdersjustert og vil dermed kunne avvike fra det som er angitt i pensjonsplanen. Allerede på premieberegningstidspunktet skal en ta hensyn til de beregnede virkninger av forventet levealdersjustering ved uttak. På uttakstidspunktet skal det foretas en ny beregning, ettersom forventet levealder kan ha endret seg i løpet av opptjeningstiden. Som hovedregel skal en slik endring føre til en omberegning av ytelsen, men det kan avtales at arbeidstakerne skal skjermes for en slik omberegning. Det er uenighet i Banklovkommisjonen om hvilket årskull som skal være utgangspunktet for beregning av forskjeller i forventet levetid mellom de ulike årskull. Det er også uenighet om dette utgangspunktet bør fastsettes i lov eller forskrift eller i avtale mellom pensjonsinnretning og foretak. Dette er spørsmål utredningen ikke gir svar på, og som i tilfellet måtte utredes videre.

Foretaket skal betale kostnader og vederlag ved forvaltning og administrasjon av ordningen. Avkastning av medlemmenes pensjonskapital skal anvendes til dekning av regulering av opptjent rett til alderspensjon. Disse forslagene er i samsvar med løsningene som ble valgt i tjenestepensjonsloven.

Høringsinstansenes merknader

Banklovkommisjonens utredning ble sendt på høring 30. april 2015 med høringsfrist 14. august 2015.

Arbeidstakersiden, dvs. Akademikerne, LO, Unio og YS ønsker å åpne for en ny ytelsesbasert alderspensjon. I tillegg er Pensjonistforbundet positiv til lovutkastet. Både Akademikerne og YS gir likevel uttrykk for at ordningen i for stor grad ligner på ordninger etter tjenestepensjonsloven, og at den er blitt for komplisert.

Arbeidsgiversiden, dvs. Arbeidsgiverforeningen Spekter, Coop Norge, NHO og Virke ønsker ikke en ny form for ytelsesbasert alderspensjon. I tillegg er Advokatforeningen, Den norske Aktuarforening, Finanstilsynet, Finans Norge og Pensjonskasseforeningen negative. Hovedsynspunktet til de høringsinstanser som er negative til utkastet, er at det ikke er behov for et slikt nytt produkt, da man i det alt vesentlige kan oppnå det samme gjennom bruk av tjenestepensjonsloven. Flere peker på at utkastet er vanskelig tilgjengelig.

Flere høringsinstanser tar opp spørsmålet om hva som skal skje med eksisterende foretakspensjonslov. Akademikerne, Finansforbundet og Pensjonskasseforeningen mener departementet bør vurdere å tilpasse eksisterende foretakspensjonslov til ny folketrygd. Coop Norge og Finans Norge mener at dette bør vurderes på sikt, dersom det viser seg å være etterspørsel etter foretakspensjonsordninger. Arbeidsgiverforeningen Spekter og NHO ber departementet utarbeide regler for å fase ut og avvikle dagens foretakspensjonsordning.

Departementets vurdering

Departementet viser til at selv om det nye ytelsesproduktet er bygget opp på en annen måte enn produkter etter tjenestepensjonsloven, vil en i all hovedsak kunne oppnå det samme i de to produktene. Et produkt etter tjenestepensjonsloven er bygget opp slik at foretaket skal innbetale årlig innskudd for den enkelte arbeidstaker fastsatt i prosent av lønn. Summen av årlige innskudd, tilført dødelighetsarv og tilført avkastning, vil utgjøre den enkelte arbeidstakers pensjonsbeholdning. Ved uttak av pensjon skal pensjonsbeholdningen omregnes til garanterte årlige pensjonsutbetalinger. Dette gir en enkel modell for opptjening og beregning av pensjon. For det nye ytelsesproduktet vil en få en mye mer komplisert metode for pensjonsopptjening. Det er heller ikke slik at arbeidstaker med det nye produktet vil ha større sikkerhet for hvilken pensjonsytelse vedkommende vil få, da den årlige rett til pensjon som er angitt i pensjonsplanen, må omberegnes slik at det tas hensyn til utviklingen i levealder.

Etter det departementet kan se er det bare forslaget til at det i det nye ytelsesproduktet kan avtales at arbeidstaker skjermes for risikoen for utviklingen i levealder i opptjeningsperioden som utgjør en reell forskjell mellom det nye produktet og produkter etter tjenestepensjonsloven. Etter departementets vurdering er det vanskelig å forsvare innføring av et nytt produkt som vil tilføre såpass lite nytt i forhold til de andre skattebegunstigede tjenestepensjonsprodukter vi har i dag.

Departementet viser videre til at flere sentrale spørsmål ved utformingen av produktet ikke ble avklart i Banklovkommisjonens lovutkast. Høringen har heller ikke bidratt til noen avklaringer her. Den uenighet som forelå i Banklovkommisjonen om hvorvidt det var ønskelig med et nytt ytelsesprodukt, opprettholdes også i høringen. Departementet har på denne bakgrunn funnet at det ikke er hensiktsmessig å gå videre med et lovforslag basert på Banklovkommisjonens utredning om nytt ytelsesprodukt.

Departementet viser til at flere høringsinstanser har tatt opp spørsmålet om hva som videre skal skje med dagens ytelsesbaserte ordninger. Departementet vil komme tilbake med en vurdering av dette spørsmålet.

4.4.4 Tak på reguleringsfond i pensjonsordninger etter lov om tjenestepensjon

I pensjonsordninger etter tjenestepensjonsloven («hybridpensjon») kan arbeidsgiver velge å garantere for at medlemmenes pensjonsbeholdning (summen av årlige innskudd i prosent av medlemmenes lønn, dødelighetsarv og tilført avkastning/regulering) årlig tilføres midler til å regulere pensjonsbeholdningen i tråd med (enten samfunnets eller arbeidsgiverforetakets) lønnsvekst. Dersom arbeidsgiver velger å gi slik garanti, skal ev. avkastning på pensjonsbeholdningen utover det som skal til for å regulere i tråd med lønnsveksten i et år, tilføres et reguleringsfond. Reguleringsfondet skal benyttes til å finansiere reguleringen i år hvor oppnådd avkastning ikke er tilstrekkelig.

I tjenestepensjonsloven er det hjemmel for departementet til å fastsette regler om tak på reguleringsfondet størrelse, og slik at ev. midler ut over dette taket skal tilføres arbeidsgivers premiefond. Begrunnelsen er at dersom arbeidsgiver har valgt å bære avkastningsrisiko ved å garantere regulering av pensjonsbeholdningene, bør eventuell avkastning utover det som er nødvendig til regulering, tilfalle foretaket gjennom foretakets premiefond.

Departementet sendte 17. november 2015 et høringsutkast fra Finanstilsynet på høring. Utkastet innebar en adgang for arbeidsgiverforetaket til å sette et tak på reguleringsfondet. Taket kan etter utkastet ikke settes lavere enn 5 pst. av pensjonsbeholdningene for aktive medlemmer.

4.5 Verdipapirområdet

4.5.1 Verdipapirlovutvalget

Verdipapirlovutvalget ble oppnevnt 22. mai 2015, og skal komme med forslag til gjennomføring i norsk rett av kommende EØS-regler som svarer til EUs reviderte regelverk om markeder for finansielle instrumenter, markedsmisbruk og om periodisk rapportering for noterte selskap mv. Videre skal utvalget blant annet foreta en helhetlig gjennomgang av reglene om tilbudsplikt og av børs- og verdipapirhandellovens bestemmelser om straff og administrative sanksjoner. Utvalget kan dele arbeidet i tre nærmere angitte delutredninger, hvorav den siste skal avgis innen 23. juni 2017.

Utvalgets første delutredning ble avgitt 1. februar 2016 og inneholdt forslag til gjennomføring i norsk rett av kommende EØS-regler som svarer til direktiv om endringer i rapporteringsdirektivet, jf. avsnitt 4.5.2.

I sin andre delutredning vil utvalget komme med forslag til gjennomføring i norsk rett av kommende EØS-regler som svarer til direktiv og forordning om markeder for finansielle instrumenter, henholdsvis MIFID II og MIFIR, jf. avsnitt 4.5.3, og forslag til gjennomføring i norsk rett av kommende EØS-regler som svarer til forordningen om markedsmisbruk, jf. avsnitt 4.5.4.

4.5.2 Rapporteringsdirektivet

Rapporteringsdirektivet (2004/109/EF) inneholder regler om periodisk informasjon for utstedere av finansielle instrumenter notert på regulert marked, og om investorenes plikt til å flagge ved passering av nærmere angitt terskelverdier for eierskap i noterte selskaper.

I sin første delutredning har Verdipapirlovutvalget blant annet lagt opp til at den lovpålagte plikten til kvartalsvis rapportering for noterte selskap bortfaller, og at det innføres flaggeplikt for flere typer finansielle instrumenter. Utvalget foreslår videre å presisere at Finanstilsynet skal føre tilsyn med rapportering om betaling til myndigheter etter verdipapirhandelloven § 5-5a, såkalt land-for-land-rapportering, i medhold av de bestemmelsene som gjelder for tilsyn med utsteders finansielle rapportering. Utredningen er sendt på høring.

4.5.3 Direktiv og forordning om markeder for finansielle instrumenter

Direktiv (2004/39/EF) om markeder for finansielle instrumenter (MiFID) er i Norge gjennomført i verdipapirhandelloven og børsloven. I EU er det vedtatt en revisjon av dette regelverket bestående av et direktiv 2014/65/EU (MiFID II) og en forordning (MiFIR). I EU arbeides det nå også med gjennomføringsrettsakter.

Det reviderte regelverket stiller krav om at all handel i finansielle instrumenter i hovedsak skal skje på organiserte markedsplasser for dermed å gi like konkurransevilkår og samtidig sikre en mer transparent og effektiv handel. Verdipapirforetak som har interne matching-systemer for utførelse av ordre på vegne av kunder, må ha tillatelse som multilateral handelsfasilitet (MHF). Videre innføres det en ny type organisert markedsplass kalt organisert handelsfasilitet (OHF) for handel i andre instrumenter enn egenkapitalinstrumenter, som obligasjoner og derivater.

Det gjøres endringer i definisjonene av finansielle instrumenter og unntakene fra konsesjonsplikt, som sannsynligvis vil medføre at flere foretak som handler med varederivater, for eksempel innenfor kraft, vil underlegges krav om tillatelse som verdipapirforetak. Utslippskvoter blir å anse som finansielle instrumenter.

Videre innføres felles krav til åpenhet for alle typer finansielle instrumenter som handles på en organisert markedsplass. Det stilles krav til offentliggjøring av informasjon både før og etter gjennomført handel.

Det innføres videre begrensninger i hvor store posisjoner som kan holdes i varederivater. Hensikten er å hindre markedsmisbruk og motvirke spekulasjoner som kan medføre uønskede svingninger i råvareprisene. Samtidig innføres det plikt til å rapportere posisjoner i varederivater, utslippskvoter og derivater med utslippskvoter som underliggende til myndighetene.

Det reviderte regelverket styrker også investorbeskyttelsen. Blant annet vil kravene til informasjon kunden skal gis før foretaket yter investeringstjenester, utvides. Det stilles særlige krav til uavhengig rådgivning. Kravene til hensiktsmessighetstesting og egnethetstesting skjerpes, og det innføres strengere krav for mottak av godtgjørelse fra andre enn kunden. Det innføres også enkelte skjerpelser i kravene til å gi kunden beste vilkår og gjeldende pris i markedet. Salg av strukturerte produkter vil omfattes av kravene til god forretningsskikk. Videre styrkes tilsynsmyndighetenes adgang til å pålegge sanksjoner for overtredelser, og det innføres regler om produktintervensjon der nasjonale tilsynsmyndighetene vil kunne nedlegge permanente og midlertidige forbud mot produkter og aktiviteter.

Ikrafttredelsesdato for MIFID II/MIFIR ble fastsatt til 3. januar 2017, men er av Kommisjonen foreslått utsatt med ett år, til 3. januar 2018. Bakgrunnen for dette er blant annet tekniske utfordringer knyttet til IT-systemene for innsamling av data under virkeområdet til MiFID II/MiFIR.

4.5.4 Forordning om markedsmisbruk

Europaparlamentet og Rådet vedtok 14. april 2014 forordning (EU) nr. 596/2014 om markedsmisbruk. Forordningen erstatter direktiv 2003/6/EU om markedsmisbruk, og innebærer blant annet at virkeområdet for regelverket omfatter flere typer markedsplasser og instrumenter. Videre er det en presisering av at algoritmehandel og såkalt høyfrekvenshandel omfattes av markedsmanipulasjonsbestemmelsen. Nasjonale tilsynsmyndigheter skal videre gis hjemmel til å sikre bevis i større utstrekning enn i dag, og forordningene legger opp til utvidet kompetanse til å ilegge administrative sanksjoner og bøter mv. Det innføres også en beskyttelsesordning for varslere.

Forordningen om markedsmisbruk vil med enkelte unntak tre i kraft i EU 3. juli 2016. Unntakene gjelder blant annet bestemmelser som vedrører organiserte handelsfasiliteter handelsfasiliteter(OHF), særskilte markeder for små og mellomstore bedrifter og handel med utslippskvoter. Disse bestemmelsene vil tre i kraft samtidig som MiFID II/MIFIR, jf. ovenfor i avsnitt 4.5.3.

4.5.5 Prospektforordningen

Som en del av arbeidet med en kapitalmarkedsunion, jf. boks 3.3, har Kommisjonen foreslått at dagens direktiv (2003/71/EF) om prospekt erstattes av en forordning, se (COM/2015/0583 final – 2015/0268 (COD). Formålet med endringene er at investorene skal kunne fatte informerte investeringsbeslutninger, samtidig som prospektreglene forenkles på enkelte områder.

Forslaget innebærer blant annet at terskelen for plikt til å utarbeide EU-prospekt heves, og at nasjonale myndigheter vil kunne heve terskelen for nasjonale prospekter. Videre er det lagt opp til et forenklet prospektregime for små og mellomstore foretak, samt et forenklet regime for gjentatt utstedelse av prospekter i forbindelse med instrumenter som allerede er notert på regulert marked. Det er også foreslått en felles EU-portal for prospektinformasjon.

4.5.6 Verdipapirfond mv. – UCITS V

UCITS V-direktivet (Europaparlaments- og rådsdirektiv 2014/91/EU) endrer direktiv 2009/65/EF om samordning av lover og forskrifter for foretak for kollektive investeringer i omsettelige verdipapirer på tre områder. Endringene gjelder henholdsvis krav til depotmottakere for verdipapirfond, godtgjørelsesordninger for ansatte i forvaltningsselskap for verdipapirfond og tilsyn og sanksjoner på verdipapirfondsområdet.

Finansdepartementet sendte 21. september 2015 på høring et høringsnotat utarbeidet av Finanstilsynet på oppdrag fra departementet. Høringsfristen var 1. desember 2015. Høringsnotatet inneholdt utkast til endringer i verdipapirfondloven og -forskriften som vil gjennomføre fremtidige EØS-forpliktelser tilsvarende UCITS V i norsk rett. I høringsnotatet har Finanstilsynet blant annet foreslått nye regler om depotmottakeres oppgaver og ansvar. Videre er det foreslått at Finanstilsynet skal få hjemmel til å ilegge overtredelsesgebyr som administrativ sanksjon for visse overtredelser av verdipapirfondloven. Dessuten er det foreslått nye regler om godtgjørelsesordninger for ledende ansatte med flere, i forvaltningsselskaper for verdipapirfond.

Finansdepartementet arbeider med en lovproposisjon med forslag til endringer i verdipapirfondloven for gjennomføring av EØS-regler som svarer til UCITS V, med sikte på å fremme forslag for Stortinget i løpet av 2016.

4.5.7 Derivathandel – EMIR

OTC-derivater er derivater som ikke handles gjennom børs/regulert marked, men i stedet omsettes privat mellom to parter («over the counter»). Forordning om OTC-derivater, sentrale motparter og transaksjonsregistre ((EU) No 648/2012 – EMIR) ble vedtatt i EU 4. juli 2012, og trådte i kraft 16. august 2012. Hovedformålet med forordningen er å bidra til et sikrere og mer gjennomsiktig marked for OTC-derivater, ved blant annet økt bruk av sentrale motparter. EMIR omfatter virksomhetsregler for sentrale motparter, men regulerer også handel i OTC-derivater generelt. Det innføres blant annet plikt til rapportering til et transaksjonsregister, for å holde oversikt over derivatposisjonene i markedet.

En arbeidsgruppe nedsatt av Finanstilsynet på oppdrag fra Finansdepartementet har utredet og avlevert to delrapporter med forslag til regler for å gjennomføre kommende EØS-forpliktelser som følge av fremtidig innlemmelse i EØS-avtalen av EMIR. I lov 20. juni 2014 nr. 29 om endringer i børsloven og verdipapirhandelloven mv. er det gjennomført regelverksendringer med formål å innføre norske regler som er likeverdige med virksomhetsreglene for sentrale motparter som følger av EMIR, og som følger opp forslagene i den første delrapporten fra arbeidsgruppen. Delrapport 2, som ble lagt frem av arbeidsgruppen 20. desember 2013, har til nå ikke vært fremmet som lovsak fordi det har vært nødvendig å avklare EØS-tilpasningene til EUs finanstilsynssystem, jf. avsnitt 4.1 og Prop. 100 S (2015–2016).

4.5.8 Verdipapiroppgjør – CSDR

Europaparlamentets- og Rådsforordning (EU) No 909/2014 on securities settlement and on Central Securities Depositories (CSDR) ble vedtatt i EU 15. april 2014. Gjennom forordningen blir den siste delen av verdipapirkjeden regulert på EU-nivå.

CSDR inneholder to hoveddeler. Den ene delen av forordningen regulerer verdipapiroppgjøret. Den andre delen regulerer verdipapirregistre, slik at det blant annet stilles krav om konsesjon for å drive et verdipapiroppgjørssystem, i tillegg til organisatoriske og operasjonelle krav, kapitalkrav med videre. Formålet med forordningen er å bidra til et felleseuropeisk marked for oppgjørs- og verdipapirregistreringstjenester samt å øke sikkerheten og effektiviteten i verdipapiroppgjøret, særlig ved grenseoverskridende oppgjør.

Finansdepartementet ba i brev 25. september 2015 Finanstilsynet om å nedsette og lede en arbeidsgruppe som skal foreslå regler for gjennomføring av fremtidige EØS-forpliktelser tilsvarende forordningen i norsk rett. Finanstilsynet skal oversende arbeidsgruppens forslag til regelendringer til departementet innen 1. juli 2016. Departementet vil deretter sende forslaget på alminnelig høring før forslag til nødvendige lovendringer fremmes for Stortinget.

4.5.9 Shortsalgforordning

Europaparlamentet og Rådet vedtok 14. mars 2012 forordning (EU) nr. 236/2012 om shortsalg og enkelte sider ved kredittbytteavtaler (shortsalgforordningen). Salg av finansielle instrumenter selger ikke eier, omtales som shortsalg. Salg av finansielle instrumenter som selger ikke eier, men som selger har sikret tilgang til på leveringstidspunktet, omtales som dekket shortsalg. Har selger ikke sikret seg tilgang, omtales salget som et udekket shortsalg.

Shortsalgforordningen søker å sikre gjennomsiktighet i markedet ved shortsalg og kredittbytteavtaler, blant annet gjennom et krav til flagging av shortsalg på handelsplasser samt krav om at investorer opplyser tilsynsmyndighetene og markedet om shortposisjoner som overstiger nærmere angitte terskelverdier. Et liknende opplysningskrav vil gjelde for shortposisjoner i medlemsstatenes statsgjeld, herunder shortposisjoner oppnådd gjennom kredittbytteavtaler. Videre skal nasjonale tilsynsmyndigheter i ekstraordinære markedssituasjoner kunne forby eller begrense visse former for shortsalg eller lignende transaksjoner som ellers er lovlige, i henhold til koordinering fra den europeiske verdipapir- og markedstilsynsmyndigheten ESMA. ESMA kan etter forordningen også under gitte omstendigheter iverksette midlertidige tiltak for å forby eller begrense shortsalg.

Forordningen innebærer også at det innføres et krav om at shortsalg må være dekket. Dette er blant annet begrunnet ut fra den oppgjørsrisiko udekkede shortsalg kan medføre. Finanstilsynet har på oppdrag fra Finansdepartementet utarbeidet høringsnotat om gjennomføring av kommende EØS-forpliktelser som følge av fremtidig innlemmelse i EØS-avtalen av shortsalgforordningen. Høringsnotatet har til nå ikke vært fremmet som lovsak fordi det har vært nødvendig å avklare EØS-tilpasningene til EUs finanstilsynssystem, jf. avsnitt 4.1 og Prop. 100 S (2015–2016).

4.6 Finansiell og ikke-finansiell rapportering

4.6.1 Nye regnskapsregler

EU fastsatte 26. juni 2013 nytt konsolidert regnskapsdirektiv, Europaparlaments- og rådsdirektiv 2013/34/EU, som avløser tidligere regnskapsdirektiver. Hovedformålene med direktivet er å forenkle og redusere de administrative byrdene særlig for små foretak, etablere klare og sammenlignbare finansregnskaper, sikre viktige brukerbehov gjennom videreføring av av nødvendig regnskapsinformasjon til brukerne samt å synliggjøre betalinger til myndigheter for foretak som driver innen utvinningsindustrien eller med tømmerhogst i ikke-fornybar skog, såkalt land-for-land-rapportering.

Direktivets regler om land-for-land-rapporteringskrav ble gjennomført i norsk rett ved lovendring 13. desember 2013 nr. 116 om endring i regnskapsloven § 3-3d og verdipapirhandelloven § 5-5a, samt i forskrift 20. desember 2013 nr. 1682 om land-for-land-rapportering, fastsatt av Finansdepartementet.

For å gjennomføre øvrige kommende EØS-regler som svarer til EUs nye konsoliderte regnskapsdirektiv, nedsatte regjeringen 19. september 2014 Regnskapslovutvalget. Utvalget skulle vurdere og komme med forslag til gjennomføring av de kommende EØS-reglene samt foreta en helhetlig gjennomgang av det norske regnskapsregelverket. Utvalget overleverte 26. juni 2015 sin første delutredning om ny norsk regnskapslovgivning, NOU 2015: 10 Lov om regnskapsplikt, til Finansdepartementet.

Utredningen har vært på høring og er nå til oppfølging i Finansdepartementet.

Regnskapslovutvalgets andre delutredning skal overleveres til Finansdepartementet innen 24. juni 2016.

4.6.2 Rapportering om samfunnsansvar

Europaparlamentet og rådet vedtok 22. oktober 2014 et direktiv (2014/95/EU) som endrer det konsoliderte regnskapsdirektivet (2013/34/EU) når det gjelder offentliggjøring av ikke-finansiell og mangfoldsinformasjon for enkelte store foretak og grupper.

Endringsdirektivet stiller krav om at store foretak av allmenn interesse og som på balansedagen har gjennomsnittlig antall ansatte gjennom regnskapsåret på mer enn 500, i årsberetningen skal inkludere en redegjørelse med informasjon som er nødvendig for å forstå foretakets utvikling, ytelse, posisjon og innflytelse av dets virksomhet. Redegjørelsen skal minst omhandle miljø, sosiale forhold og personalforhold, respekt for menneskerettigheter, anti-korrupsjon og bestikkelsessaker. Redegjørelsen skal i enkelte tilfeller utarbeides på konsolidert nivå. Videre følger det av direktivet at det i årsberetningen skal være en beskrivelse av mangfoldsstrategien som følges for foretakets administrasjons-, ledelses- og kontrollorgan når det gjelder f.eks. alder, kjønn, utdannings- og yrkesbakgrunn. Målene for mangfoldsstrategien, hvordan den gjennomføres og resultatene i rapporteringsperioden skal også fremgå av beskrivelsen. Dersom det ikke anvendes noen slik strategi, skal rapporten inneholde en forklaring på hvorfor foretaket ikke har en slik strategi.

Endringsdirektivet er EØS-relevant og ble ved EØS-komiteens beslutning nr. 39/2016, den 5. februar 2016, besluttet innlemmet i EØS-avtalen. Beslutningen ble tatt med forbehold for Stortingets samtykke.

Det er i norsk rett vedtatt regler som langt på vei svarer til kravene etter direktiv 2014/95/EU, jf. regnskapsloven § 3-3c om rapportering om samfunnsansvar. Nye EØS-regler som svarer til direktiv 2014/95/EU, vil imidlertid kreve enkelte mindre endringer i de norske rapporteringskravene.

Regnskapslovutvalget, jf. avsnitt 4.6.1, vil i tråd med sitt mandat vurdere hvilke endringer som er nødvendige for å gjennomføre EØS-regler som svarer til direktiv 2014/95/EU i norsk rett. En slik vurdering vil inngå i lovutvalgets delrapport II som skal leveres til departementet innen 24. juni 2016.

4.7 Anti-hvitvasking mv.

Financial Action Task Force (FATF) vedtok i februar 2012 nye, reviderte anbefalinger om forsterkede tiltak mot hvitvasking, terrorfinansiering og spredning av masseødeleggelsesvåpen. For å følge opp FATF-anbefalingene la EU-kommisjonen i februar 2013 blant annet frem forslag til revidert hvitvaskingsdirektiv. På bakgrunn av forslaget fra Kommisjonen vedtok Europaparlamentet og rådet 20. mai 2015 et nytt fjerde hvitvaskingsdirektiv, direktiv (EU) 2015/849. EU-reglene er EØS-relevante.

Norge gjennomgikk i 2014 en evaluering av hvorvidt norsk hvitvaskingsregelverk er i samsvar med FATFs gjeldende anbefalinger og av hvor effektivt norske myndigheter bekjemper hvitvasking og terrorfinansiering. Evalueringsrapporten, som ble publisert av FATF i desember 2014, påpeker flere mangler ved det norske anti-hvitvaskingsregimet, herunder at Norge ikke har etablert et hvitvaskingstilsyn med forhandlere av kostbare gjenstander og tilbydere av virksomhetstjenester.

På bakgrunn av kommende EØS-regler som svarer til EUs fjerde hvitvaskingsdirektiv, de nye FATF-anbefalingene fra 2013, samt FATF-evalueringsrapporten om Norge fra 2014, nedsatte regjeringen 5. februar 2015 et utvalg som skal utrede hvordan de kommende nye EØS-reglene og de nye anbefalingene fra FATF skal gjennomføres i norsk rett. Videre skal utvalget vurdere hvordan manglene som påpekes i FATFs evalueringsrapport om Norge kan forbedres. Hvitvaskingslovutvalget leverte sin første delutredning 6. november 2015. I rapporten foreslår utvalget blant annet at hvitvaskingstilsynet med forhandlere av kostbare gjenstander legges til skatteetaten, og at tilsynet med tilbydere av virksomhetstjenester legges til Finanstilsynet. Utvalget har også vurdert om det, som et ledd for å bekjempe hvitvasking og terrorfinansiering, bør innføres begrensninger i adgangen til å betale med større kontantbeløp. Utvalget har frist til 5. august 2016 med å overlevere andre og siste delrapport. Utvalget skal her blant annet vurdere hvordan bestemmelsene i EUs fjerde hvitvaskingsdirektiv om åpenhet rundt reelt eierskap i selskaper kan gjennomføres.

4.8 Nytt revisjonsregelverk

Europaparlamentet og Rådet vedtok i direktiv 2014/56/EU endringer i gjeldende revisjonsdirektiv (2006/43/EF). I tillegg vedtok Europaparlamentet og Rådet i forordning 537/2014 særlige krav til lovpålagt revisjon for foretak av allmenn interesse, samt revisorer og revisjonsselskap for slike foretak. EØS-regler som svarer til gjeldende revisjonsdirektiv, er gjennomført i lov 15. januar 1999 nr. 2 om revisjon og revisorer (revisorloven).

Hovedformålet med endringene i revisjonsdirektivet og ny forordning om særlige krav til lovpålagt revisjon for foretak av allmenn interesse er å styrke revisjonskvaliteten, styrke konkurransen mellom revisjonsselskapene, sette klarere og strengere krav til revisors uavhengighet, styrke tilsynet med revisorene og revisjonsselskapene, sikre at revisjonstjenester i større utstrekning kan ytes over landegrensene i EU samt å redusere byrdene for små og mellomstore foretak.

EU-rettsaktene anses som EØS-relevante, og kommende EØS-regler skal gjennomføres i nasjonal lovgivning. Regjeringen oppnevnte 2. oktober 2015 et utvalg som skal vurdere og foreslå endringer i regelverket for revisjon, revisorer og regnskapsførere. Utvalget skal foreta en bred og helhetlig gjennomgang av det norske revisjons- og revisorregelverket, og skal blant annet foreslå regler for gjennomføring av det nye revisjonsregelverket i EU. I lys av utviklingen av profesjonstjenestene for revisorer og regnskapsførere skal utvalget videre vurdere forholdet mellom de to profesjonene og gjennomgå regnskapsførerlovgivningen.

Etter mandatet skal utvalget levere sin første delutredning til Finansdepartementet innen 31. mars 2017, og den siste delutredningen innen 30. september 2017.

4.9 Forbrukerspørsmål

4.9.1 Lenke til finansportalen

I Finansmarknadsmeldinga 2013 uttalte departementet at det ville vurdere hvordan man kan sikre at finansinstitusjoner lenker til Finansportalen på sine hjemmesider. Hensikten med initiativet var å forbedre informasjonen om ulike tilbud for forbrukerne, samt å stimulere til bedre fungerende konkurranse. På bakgrunn av initiativet oppfordret Finans Norge sine medlemmer i brev 29. april 2014 til å lenke til Finansportalen fra sine hjemmesider. Departementets undersøkelser i etterkant av oppfordringen fra Finans Norge viste imidlertid at den ikke fullt ut er blitt fulgt opp av finansforetakene på en hensiktsmessig måte.

Etter forslag fra Finansdepartementet i Prop. 142 L (2014–2015) er det inntatt en bestemmelse i finansforetaksloven som gir hjemmel for nærmere regler om finansforetaks plikt til å lenke til prisopplysninger i nettbaserte prisportaler som Finansportalen, på sitt nettsted.

Finansdepartementet har 22. april 2016 fastsatt forskrift som pålegger finansforetak som tilbyr tjenester som det informeres om på Finansportalen.no, å ha en godt synlig lenke til Finansportalen.no på forsiden på sine hjemmesider på internett, og godt synlig på alle øvrige digitale plattformer hvor priser eller produkter presenteres. Forskriften trer i kraft 1. juli 2016.

Det ligger informasjon om verdipapirfond på Finansportalen. I likhet med Finans Norge som uttalte seg om høringen av den nevnte forskriften, mener departementet mener det bør stilles samme krav om lenke til portalen for tilbydere av fondstjenester som for finansforetak. Hjemmelen til å fastsette forskrift om et slikt krav er imidlertid ikke på plass i verdipapirlovgivningen. Departementet vil komme tilbake til Stortinget med forslag til en slik lovhjemmel, slik at også verdipapirforetak og forvaltningsselskap for verdipapirfond kan pålegges å lenke til Finansportalen.

4.9.2 Ny lov om klageorganer for forbrukersaker

Regjeringen fremmet høsten 2015 Prop. 32 L (2015–2016) Lov om klageorganer for forbrukersaker og endringer i enkelte andre lover, for Stortinget. Proposisjonen gjennomfører direktiv 2013/11/EU om alternativ tvisteløsning på forbrukerområdet, og forordning nr. 524/2013 om nettbasert tvisteløsning i forbrukersaker. I tillegg inneholder proposisjonen enkelte forslag fra NOU 2010: 11 Nemndsbehandling av forbrukersaker.

Lov om klageorganer for forbrukersaker etablerer en offentlig godkjenningsordning for klageorganer som behandler forbrukersaker, som for eksempel Reklamasjonsnemnda for eiendomsmeglingstjenester og Finansklagenemnda. Loven legger opp til at nemnder som ønsker å bli del av det offentlige klagebehandlingstilbudet, søker om godkjenning etter loven. Loven stiller opp enkelte krav til blant annet organisering, kompetanse og saksbehandling, som klageorganene må oppfylle for å bli godkjent. Klageorganer som blir godkjent etter loven, føres på EU-kommisjonens liste over klageorganer i EØS-området som oppfyller kravene i direktivet.

4.10 Økt åpenhet

Offentlig tilgjengelig informasjon om eierforhold, øvrige selskapsforhold og transaksjonsdata legger til rette for bl.a. eierspredning, kapitalinnhenting, og likviditet i kapitalmarkedene. Kapitalmarkedene er grensekryssende og slik åpenhet bør favne internasjonalt.

Åpenhet er også viktig for et effektivt skattesystem. Åpenhet og informasjonsutveksling kan synliggjøre både uønskede skattetilpasninger og ulovlig skatteunndragelse og kapitalflukt. Slike tilpasninger vil ofte involvere disposisjoner i flere jurisdiksjoner på en slik måte at personene, foretakets eller konsernets totale skattebelastning blir minst mulig. De totale virkningene av kapitalflukt og uønsket skattetilpasning er alvorlige. Utviklingsland som er rike på naturressurser og andre fremvoksende industriland er land som rammes hardt, ettersom reduserte skatteinntekter bidrar til å svekke og forsinke nødvendig velstands- og demokratiutvikling.

Utviklingen av den globale økonomien har medført at nasjonale lovgivningstiltak ikke lenger er tilstrekkelig for å avdekke eller avverge skatteomgåelser og skatteunndragelser ved grenseoverskridende transaksjoner. Åpenhet om gjeldende lovgivning og administrativ praksis i andre land er i mange tilfeller avgjørende for at norske skattemyndigheter skal kunne fastsette riktig beskatning i Norge. Mangel på slik åpenhet og tilgang på relevante opplysninger for skatteformål øker muligheten for internasjonale skatteomgåelser og ulovlige aktiviteter som skatteunndragelser og hvitvasking. Det har vært særlig oppmerksomhet om skattemyndighetenes tilgang til informasjon fra såkalte skatteparadiser.

Begrepet «skatteparadis» benyttes i mange sammenhenger og kan ha ulik betydning. OECD har gjennom sitt arbeid mot skatteparadiser og skadelig skattekonkurranse oppstilt en rekke kriterier for å identifisere skatteparadiser.

OECD har særlig vist til fire kriterier som ofte kjennetegner et «skatteparadis». Denne beskrivelsen av skatteparadis er også lagt til grunn av norske myndigheter i det nasjonale og internasjonale arbeidet for å bekjempe skatteparadiser. Faktorene som er lagt til grunn i OECDs arbeid for å identifisere skatteparadiser, er:

• ingen eller lav nominell skatt,

• manglende åpenhet, for eksempel om gjeldende lovgivning og administrativ praksis,

• manglende effektiv utveksling av opplysninger, og

• manglende krav om substansiell aktivitet for etablering i den aktuelle jurisdiksjonen

Det er ikke nødvendig at samtlige kriterier er oppfylt for at en jurisdiksjon faller inn under definisjonen «skatteparadis», men det er en forutsetning at det første kriteriet om lav eller ingen skatt samt minst ett av de øvrige kriteriene er oppfylt.

Særlig kriteriene for åpenhet og effektiv utveksling av opplysninger har vært tillagt stor vekt i det internasjonale arbeidet for bekjempelsen av skatteparadiser.

Norske myndigheter har i en årrekke hatt en aktiv pådriverrolle i det internasjonale arbeidet for økt åpenhet og utveksling av opplysninger for skatteformål. Norge har et skatteavtalenettverk som omfatter mer enn 90 land, og alle avtalene legger til rette for informasjonsutveksling på skatteområdet. Gjennom det nordiske samarbeidsprosjektet har Norge, sammen med de øvrige nordiske landene, informasjonsutvekslingsavtaler med 45 jurisdiksjoner som tradisjonelt har vært ansett som skatteparadis. De nordiske landene var de første som inngikk slike informasjonsutvekslingsavtaler med jurisdiksjoner som har vært ansett som skatteparadiser. Dette førte også til at en rekke andre land fikk anledning til å utvikle sine egne informasjonsutvekslingsnettverk. Norge har også tiltrådt OECD/Europarådets konvensjon om administrativ bistand i skattesaker som også gir tilgang til informasjon fra andre lands myndigheter.

Det norske nettverket av skatteavtaler og andre internasjonale avtaler, som alle legger til rette for utveksling av opplysninger for skatteformål, omfatter nå rundt 140 jurisdiksjoner, herunder alle de jurisdiksjonene som ble klassifisert av OECD som skatteparadiser på 2000-tallet, samt en rekke andre jurisdiksjoner som ble ansett viktige for norske myndigheter å ha innsyn i. Utviklingen av det norske avtalenettverket har i lang tid vært en høyt prioritert oppgave. Videreutvikling og oppdatering av eksisterende nettverk vil være en høyt prioritert oppgave også i årene fremover.

I 2010 innførte USA internrettslige regler om rapporteringsplikt for utenlandske finansinstitusjoner om amerikanske kundeforhold. I etterkant har USA inngått avtaler om informasjonsutveksling etter denne lovgivningen med en lang rekke land, også Norge. I 2012 startet OECD arbeidet med å utarbeide den nye standarden for automatisk utveksling av finansielle kontoopplysninger for skatteformål, kjent som «the Common Reporting Standard (CRS)». Denne standarden bygget i stor grad på den amerikanske mønsteravtalen for slik rapportering. Den nye standarden ble vedtatt i juli 2014, og i oktober samme år undertegnet Norge en multilateral avtale om automatisk utveksling av finansielle kontoopplysninger. De nødvendige endringene i ligningsloven for å gjennomføre slik rapportering ble vedtatt i forbindelse med budsjettet for 2016, se Prop. 1 LS (2015–2016) kapittel 18. Den multilaterale avtalen om automatisk utveksling av slike opplysninger er til nå undertegnet av 80 jurisdiksjoner. Utveksling av opplysninger etter avtalen skjer første gang i 2017, for inntektsåret 2016.

I OECD/G20- prosjektet «Base Erosion and Profit Shifting», BEPS-prosjektet, er det også foreslått en rekke tiltak som vil medføre økt åpenhet og informasjonsutveksling. Land-for-land-rapporteringer til skattemyndighetene for store multinasjonale foretak er ett av disse tiltakene. Slik rapportering er også en del av minstestandardene i prosjektet, dvs. ett av tiltakene som landene har forpliktet seg til å gjennomføre i sin lovgivning. Land-for-land-rapportene vil gi skattemyndighetene oversikt over slike foretaks globale fordeling av inntekter, skatt og virksomhetsområder. I desember 2015 sendte Finansdepartementet et forslag til regler om krav om land-for-land-rapportering til skattemyndighetene på høring. Høringsfristen gikk ut i januar 2016, og departementet tar sikte på å fremme lovforslaget i vår. I tillegg er automatisk utveksling av såkalte bindende forhåndsavgjørelser eller «rulings» et tiltak som vil medføre en økt åpenhet om andre lands skattelovgivning og administrative praksis.

Internasjonalt arbeid for økt åpenhet og utveksling av opplysninger for skatteformål bedrer mulighetene for hensiktsmessig og korrekt beskatning av den virksomheten som finner sted i det enkelte land. Alle land har et selvstendig ansvar for forvaltningen av egne ressurser, og for å fastsette et skattenivå som kan balansere landets behov for inntekter og samtidig et ønske om å tiltrekke seg internasjonal kapital som kan bidra til utviklingen av landet. Samtidig har det de siste tiårene vært en økende erkjennelse at vestlige land ikke kan stille seg likegyldig til hvordan ens egne bedrifter driver sin virksomhet i andre deler av verden. Dette er kommet til uttrykk gjennom debatt og regulering, for eksempel stadig strengere anti-korrupsjonslovgivning og forbud mot barnearbeid. De senere årene har lovgivende myndigheter i vestlige land også tatt i bruk andre virkemidler enn rene forbudsbestemmelser for å ansvarliggjøre virksomhetene. Selv om slike rapporteringskrav ikke gir regler for hvordan foretakene skal innrette sin virksomhet, vil rapportering bidra til mer informasjon til myndighetene og til omverdenen for øvrig om hvordan foretakene driver sin virksomhet.

Effektive tiltak for økt åpenhet krever ofte internasjonal koordinering. Regjeringen er derfor opptatt av å bidra til gode internasjonale løsninger for å fremme åpenhet. Slike løsninger oppnås best gjennom aktiv deltakelse i internasjonalt samarbeid, blant annet i det internasjonale organet Financial Action Task Force (FATF). FATF er den ledende internasjonale standardsetteren for tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering, og er en av de viktigste internasjonale arenaene i kampen mot ulovlige og skjulte pengestrømmer. Under det norske presidentskapet i 2012 innførte FATF blant annet skatteunndragelser som primærforbrytelse. Det gjør at finansinstitusjoner og andre rapporteringspliktige etter hvitvaskingsregelverket er pliktige å rapportere til myndighetene når det er mistanke om skatteunndragelser. I tillegg har FATF utarbeidet anbefalinger som pålegger myndighetene i medlemslandene å sikre åpenhet rundt opplysninger om reelt eierskap. Anbefalingene vil kunne bidra til større åpenhet rundt grenseoverskridende kapitalstrømmer i komplekse selskapsstrukturer, og mellom parter der de reelle eierne ofte er skjult for allmenheten. FATFs reviderte anbefalinger fra 2012 ligger til grunn for EUs fjerde hvitvaskingsdirektiv, jf. avsnitt 4.7, som sikrer et rettslig grunnlag for gjennomføring av anbefalingene om åpenhet om reelt eierskap i hele EØS.

4.11 Oppfølging av anmodningsvedtak nr. 105 (2015–2016):

4.11.1 Innledning

Det vises til Meld. St. 1 (2015–2016) og til at Stortinget ved behandlingen av Innst. 2 S (2015–2016) fra finanskomiteen om Nasjonalbudsjettet 2016, vedtok følgende (anmodningsvedtak nr. 105 av 3. desember 2015):

«Stortinget ber regjeringen komme tilbake i Finansmarknadsmeldinga 2016 med en vurdering av kriteriene i EØS-regelverket for vekting av kommunelån ved beregninger av kapitalkrav for banker og forsikringsselskaper.»

Finansdepartementet antar at Stortinget har ment å be om en slik vurdering i Finansmarkedsmeldingen 2015. Nedenfor følger departementets vurdering av kriterier i EØS-regelverket for behandling av lån til kommuner og fylkeskommuner ved beregninger av kapitalkrav banker og forsikringsselskaper. I tillegg opplyses det om det norske regelverket. Både EØS-regelverket og det norske regelverket er detaljert og teknisk komplisert. Departementet gir også en kort oversikt over kommunenes gjeldsgrad, og effekten på lånebetingelser av kapitalkrav for finansforetak. Etter det departementet er kjent med, vil for øvrig også lokale og regionale myndigheter i EUs medlemsstater vanligvis låne til høyere rente enn vedkommende stat.

4.11.2 EØS-regler for behandling av lån til kommuner ved beregninger av kapitalkrav for banker

EØS-reglene med krav til nasjonal regulering av risikovekt for lån til kommuner og fylkeskommuner (lokale og regionale myndigheter) svarer til EUs kredittinstitusjonsdirektiv (direktiv 2006/48/EF (CRD I) og direktiv 2010/76/EF (CRD III)). Hovedregelen for hvilken risikovekt som skal gjelde for lån til lokale og regionale myndigheter, følger av CRD III vedlegg VI del 1 punkt 2 nummer 8 og nummer 11 a, hvor det står at:

«8. Uten at det berører nr. 911 skal engasjementer med regionale og lokale myndigheter risikovektes som engasjementer med institusjoner, med forbehold for nummer 11a. Denne behandlingen er uavhengig av utøvelsen av det skjønn som er nevnt i artikkel 80 nr. 3. Fortrinnsbehandlingen for kortsiktige engasjementer som angitt i nr. 31, 32 og 37, kommer ikke til anvendelse.

(…)

11a. Uten at det berører nr. 9 – 11 skal engasjementer med medlemsstatenes regionale og lokale myndigheter som er uttrykt og finansiert i vedkommende myndigheters egen valuta, gis en risikovekt på 20 %.»

I CRD I vedlegg VI del 1 punkt 2 nummer 9-11 er det særregler som gir adgang til unntak fra de ovennevnte bestemmelsene. I nummer 9 står det følgende:

«9. Engasjementer med regionale og lokale myndigheter skal behandles på samme måte som engasjementer med sentralmyndighetene i hvis jurisdiksjon de er etablert, dersom det ikke er noen forskjell i risiko mellom slike engasjementer på grunn av nevnte regionale og lokale myndigheters særlige myndighet til skattlegging, og dersom det finnes særlige institusjonelle ordninger som reduserer risikoen for mislighold.

Vedkommende myndigheter skal utarbeide og offentliggjøre en liste over de regionale og lokale myndigheter som skal risikovektes på linje med sentralmyndigheter.»

EU har etter dette vedtatt et nytt direktiv og en forordning med kapitalkrav for banker og kredittforetak mv. (direktiv 2013/36/EU (CRD IV) og forordning (EU) nr. 575/2013 (CRR)), også kalt «CRD IV-pakken». CRR viderefører reglene nevnt ovenfor for risikovekt for lån til kommuner og fylkeskommuner. Fordi reglene er tatt inn i forordningen, og ikke i direktivet, skal de i utgangspunktet gjelde direkte, uten nasjonal gjennomføring. CRD IV-pakken er foreløpig ikke tatt inn i EØS-avtalen. Det vises blant annet til omtale av CRD IV-pakken i Prop. 96 L (2012–2013) om nye kapitalkrav mv.

Det fremgår av EØS-regelverket at risikovekten for utlån til kommuner etter standardmetoden som hovedregel skal settes som for institusjoner uten kredittrating. I visse tilfeller kan risikovekten likevel settes til enten 20 prosent, eller til samme risikovekt som vedkommende stat. Fordi den norske staten er plassert i risikoklasse 1, vil dette dermed kunne gi 0 prosent risikovekt for engasjementer med kommuner dersom vilkårene for samme risikovekt som norsk stat er oppfylt. Det er i tillegg egne regler for kommuner med kredittrating. Den laveste mulige risikovekten etter denne bestemmelsen vil være 20 prosent.

For banker og kredittforetak som benytter interne metoder for beregning av kapitalkrav (IRB-banker), følger egne regler for beregning av risikovekter. Samtlige norske banker som har tillatelse til å beregne kapitalkrav etter IRB-metoden benytter standardmetoden for beregning av kapitalkrav for lån til kommuner.

Hovedregelen i standardmetoden om risikovekt for kommuner vil dermed innebære at man skal benytte samme risikovekt som for institusjoner uten kredittrating. Denne risikovekten skal etter regelverket fastsettes ut fra den aktuelle statens risikoklasse. For lån til norske kommuner skal risikovekten etter EØS-regelverket settes til 20 prosent, fordi den norske stat er plassert i risikoklasse 1. Regelen som gir adgang til i visse tilfelle å sette risikovekten til 20 prosent vekt, krever at engasjementet med kommunen lyder på debitors valuta og er finansiert i samme valuta.

Unntaksbestemmelsen i nummer 9 som gir adgang til å benytte samme risikovekt som for vedkommende stat, som ville kunne gi 0 prosent risikovekt for lån til norske kommuner, forutsetter at det er samme risiko på engasjementer med kommuner som med staten.

4.11.3 EØS-regler for behandling av lån til kommuner ved beregninger av kapitalkrav for forsikringsselskaper

I EU er regler om kapitalkrav mv. for forsikringsselskaper fastsatt i Solvens II-regelverket, som består av et direktiv fra 2009, direktiv 2009/138/EF (Solvens II), og flere etterfølgende rettsakter, blant annet kommisjonsforordning (EU) nr. 2015/35 (Solvens II-forordningen). Solvens II-direktivet er tatt inn i EØS-avtalen, jf. Stortingets vedtak 1. mars 2012, jf. Innst. 192 S og Prop. 54 S (2011–2012). De øvrige EU-rettsaktene er foreløpig ikke tatt inn i EØS-avtalen.

Etter EUs Solvens II-regelverk for forsikringsselskaper skal det samlede kapitalkravet beregnes som summen av kapitalkrav knyttet til ulike risikomoduler som dekker hele selskapets virksomhet, og deretter justeres for korrelasjoner mv. En av hovedmodulene dekker markedsrisiko, og denne består igjen av en rekke undermoduler for bl.a. renterisiko, aksjerisiko, valutarisiko og kredittmarginrisiko. Risikoen knyttet til forsikringsselskapers investeringer i obligasjoner og utlån fanges i stor grad opp i undermodulen for kredittmarginrisiko.

Det er gitt nærmere regler om beregningsmetoden i forordningen artikkel 176. Samlet innebærer reglene at kapitalkravet for kredittmarginrisiko knyttet til obligasjoner og utlån i stor grad avhenger av engasjementets durasjon (vektet gjennomsnitt av tid til hver utbetaling) og utsteders kredittrating. Dersom utsteder ikke har kredittrating bestemmes kapitalkravet i hovedsak av durasjonen. Solvens II-forordningen art. 176 lyder slik:

• «1. Kapitalkravet for kredittmarginrisiko knyttet til obligasjoner og lån SCR_bonds skal være lik det tapet i basiskapitalen som ville følge av et umiddelbart relativt fall i stress_i i verdien for hver enkelt obligasjon eller hvert enkelt lån i unntatt pantelån som oppfyller kravene i artikkel 191, herunder bankinnskudd, unntatt bankinnskudd nevnt i artikkel 189 nr. 2 bokstav b).

• 2. Risikofaktoren stress_i avhenger av den modifiserte durasjonen av obligasjonen eller lånet i angitt i år (dur_i). dur_i skal aldri være lavere enn 1. For obligasjoner eller lån med variabel rente skal dur_i være lik den modifiserte durasjonen av en obligasjon eller et lån med fast rente og med samme løpetid samt med kupongutbetalinger som tilsvarer den framtidige renten.

• 3. Obligasjoner eller lån der en kredittvurdering foretatt av en utpekt ekstern kredittvurderingsinstitusjon er tilgjengelig, skal tildeles en risikofaktor stress_i avhengig av risikoklassen og den modifiserte durasjonen dur_i av obligasjonen eller lånet i samsvar med følgende tabell.

  Risikoklasse		0		1		2		3		4		5 og 6
  Durasjon (duri)	stressi	ai	bi	ai	bi	ai	bi	ai	bi	ai	bi	ai	bi
  Opp til 5	bi ∙duri	–	0,9 %	–	1,1 %	–	1,4 %	–	2,5 %	–	4,5 %	–	7,5 %
  Over 5 og opp til 10	ai + bi ∙ (duri – 5)	4,5 %	0,5 %	5,5 %	0,6 %	7,0 %	0,7 %	12,5 %	1,5 %	22,5 %	2,5 %	37,5 %	4,2 %
  Over 10 og opp til 15	ai +bi ∙ (duri – 10)	7,0 %	0,5 %	8,4 %	0,5 %	10,5 %	0,5 %	20,0 %	1,0 %	35,0 %	1,8 %	58,5 %	0,5 %
  Over 15 og opp til 20	ai +bi ∙ (duri – 15)	9,5 %	0,5 %	10,9 %	0,5 %	13,0 %	0,5 %	25,0 %	1,0 %	44,0 %	0,5 %	61,0 %	0,5 %
  Over 20	min [ai + bi ∙ (duri – 20);1]	12,0 %	0,5 %	13,4 %	0,5 %	15,5 %	0,5 %	30,0 %	0,5 %	46,5 %	0,5 %	63,5 %	0,5 %

• 4. Obligasjoner og lån der en kredittvurdering foretatt av en utpekt ekstern kredittvurderingsinstitusjon ikke er tilgjengelig, og som debitorer ikke har stilt sikkerhet for som oppfyller kriteriene i artikkel 214, skal tildeles en risikofaktor stress_i avhengig av durasjonen dur_i av obligasjonen eller lånet i i samsvar med følgende tabell:

  Durasjon (duri)	stressi
  Opp til 5	3 % ∙ duri
  Over 5 og opp til 10	15 % + 1,7 % ∙ (duri – 5)
  Over 10 og opp til 20	23,5 % + 1,2 % ∙ (duri – 10)
  Over 20	min (35,5 % + 0,5 % ∙ (duri – 20);1)

• 5. Obligasjoner og lån der en kredittvurdering foretatt av en utpekt ekstern kredittvurderingsinstitusjon ikke er tilgjengelig, og som debitorer har stilt sikkerhet for, skal dersom sikkerheten for vedkommende obligasjoner og lån oppfyller kriteriene i artikkel 214, tildeles en risikofaktor stress_i i samsvar med følgende:

  • a) dersom den risikojusterte verdien av sikkerheten er høyere enn eller lik verdien av obligasjonen eller lånet i, skal stress_i være lik halvparten av den risikofaktoren som ville blitt fastsatt i samsvar med nr. 4,

  • b) dersom den risikojusterte verdien av sikkerheten er lavere enn verdien av obligasjonen eller lånet i, og dersom risikofaktoren fastsatt i samsvar med nr. 4 ville medføre en verdi på obligasjon eller lån i som er lavere enn den risikojusterte verdien av sikkerheten, skal stress_i være lik gjennomsnittet av følgende:

    • i) risikofaktoren fastsatt i samsvar med nr. 4,

    • ii) differansen mellom verdien av obligasjon eller lån i og den risikojusterte verdien av sikkerheten delt med verdien av obligasjon eller lån i,

  • c) dersom den risikojusterte verdien av sikkerheten er lavere enn verdien av obligasjon eller lån i, og dersom risikofaktoren fastsatt i samsvar med nr. 4 ville medføre en verdi på obligasjon eller lån i som er høyere enn eller lik den risikojusterte verdien av sikkerheten, skal stress_i fastsettes i samsvar med nr. 4.

  Den risikojusterte verdien av sikkerheten beregnes i samsvar med artikkel 112, 197 og 198.

• 6. Virkningen av det umiddelbare fallet i verdien av deltakerinteresser, som nevnt i artikkel 92 nr. 2 i direktiv 2009/138/EF, i finansierings- og kredittinstitusjoner skal vurderes bare på grunnlag av verdien av de deltakerinteressene som ikke trekkes fra ansvarlig kapital i henhold til artikkel 68 i denne forordning.»

Det følger forutsetningsvis av Solvens II-forordningen art. 85 at det på nærmere vilkår kan settes samme kapitalkrav for engasjementer for kommuner som for stat:

«Vilkårene for en kategorisering av regionale og lokale myndigheter skal være at det ikke er noen forskjell i risiko mellom eksponeringer mot nevnte myndigheter og eksponeringer mot sentrale myndigheter på grunn av nevnte regionale og lokale myndigheters særlige myndighet til skattlegging, og at det finnes særlige institusjonelle ordninger som reduserer risikoen for mislighold.»

Vilkåret for kategorisering av regionale og lokale myndigheter om at det ikke er noen forskjell i risiko mellom eksponeringer mot nevnte myndigheter og eksponeringer mot sentrale myndigheter, og de to angitte vurderingstemaene, svarer til vilkåret og vurderingstemaene for behandling av bankers engasjementer med regionale og lokale myndigheter etter CRD I vedlegg VI del 1 punkt 2 nummer 9, jf. omtale over.

Som nevnt over er Solvens II-forordningen foreløpig ikke tatt inn i EØS-avtalen. EØS-regler om kapitalkrav for forsikringsselskaper følger bare av det opprinnelige Solvens II-direktivet. Reglene i det opprinnelige Solvens II-direktivet art. 105 om beregning av primært solvenskapitalkrav gir bare relativt generelle regler, herunder regler om beregning av kapitalkravet på bakgrunn av risiko ut fra sensitivitet i eiendelene.

Solvens II-regelverket åpner for at forsikringsselskapene kan beregne solvenskapitalkravet ved bruk av interne modeller utviklet av det enkelte selskap. Foreløpig har ingen norske forsikringsselskaper fått tillatelse til å benytte interne modeller.

4.11.4 Finansdepartementets vurdering

Bankregelverket

Baselkomiteen introduserte en harmonisert internasjonal standard for kapitalkravsregler for banker i 1988 (Basel I). Norge innførte i 1988 kapitalkrav for finansforetak som bygget på Basel I-anbefalingene, med ikrafttredelse 1. januar 1991. Dette innebar blant annet krav til 20 prosent risikovekt ved beregning av kapitalkrav for utlån til kommuner og fylkeskommuner. Basel I ble senere gjennomført i EUs kredittinstitusjonsdirektiv 89/299 EØF og 89/647 EØF. Basel I er senere revidert to ganger. Basel II ble vedtatt i juni 2004, og Basel III ble vedtatt i desember 2010. Videre er det vedtatt tre revisjoner av EUs kapitalkravsdirektiv (CRD): CRD II ble vedtatt i september 2009, CRD III i november 2010 og CRD IV/CRR (også kalt CRD IV-regelverket) i juni 2013. Det norske regelverket for kapitalkrav for banker mv. følger nå av finansforetakslovens kapittel 14 I med forskrifter.

Finansdepartementet vurderte EØS-kriteriene i bankregelverket for risikovekter for lån til kommuner i 2006, i forbindelse med gjennomføringen av EØS-regler som svarer til EUs kapitalkravsdirektiv. Denne vurderingen har siden ligget fast. Lån til kommunene har en høyere risiko enn lån til den norske stat. Det er Finansdepartementets vurdering at ovennevnte EØS-regler ikke gir adgang til å fastsette risikovekten for lån til norske kommuner og fylkeskommuner til 0 prosent (som er risikovekten for lån til den norske stat).

Bakgrunnen for dette er følgende:

• Norske kommuners myndighet til skattlegging er begrenset.

• Det er visse særlige institusjonelle ordninger for håndtering av betalingsproblemer i norske kommuner, jf. blant annet kommuneloven § 56. Disse institusjonelle ordningene kan på mange måter anses som et alternativ til konkursbehandling, herunder behandling av kreditorer dersom en kommune innstiller sine betalinger. Det er blant annet egne regler for prioritetsrekkefølge på ev. utbetalinger etter betalingsinnstilling. Det kan ikke legges til grunn at de institusjonelle ordningene i kommuneloven reduserer risiko for mislighold i en slik grad at det ikke er forskjell i risiko mellom lån til kommuner og lån til staten.

• På bakgrunn av at EØS-kriteriene for 0 prosent risikovekt ikke er oppfylt, er laveste mulige risikovekt for lån til norske kommuner derfor i henhold til EØS-reglene som varer til direktivet 20 prosent. Derfor er risikovekt for utlån til kommuner satt til minimum 20 prosent i det norske regelverket.

• Dette gjelder også for utenlandske bankers utlån til norske kommuner, dvs. at risikovekten for lån til norske kommuner er den samme for alle tilbydere av lån til norske kommuner.

Forsikringsregelverket

Det norske regelverket for beregning av kapitalkrav for forsikringsselskaper følger av finansforetakslovens kapittel 14 II med forskrifter.

Det må, som nevnt over, legges til grunn at lån til norske kommuner og fylkeskommuner har høyere risiko enn lån til den norske stat. Etter det norske regelverket om kapitalkrav for forsikringsselskaper skal derfor engasjementer med kommuner og fylkeskommuner som ikke er kredittvurdert av et godkjent kredittvurderingsbyrå, behandles som et engasjement med risiko en klasse høyere enn risikoklassen for norsk stat. Det vil si at for lån til norske kommuner og fylkeskommuner skal det, i beregningen ut fra en tabell i Solvens II-forordningen art. 176, som er gjort til egen norsk regel gjennom forskrift 21. desember 2015 nr. 1807 om utfyllende regler til Solvens II-forskriften, legges til grunn risikoklasse 1. Kapitalvekten vil avhenge av lånets durasjon i henhold til tabellen.

Kommunenes gjeldsgrad, og effekten av kapitalkrav for finansforetak på lånebetingelser

Norske kommuner kan blant annet ta opp lån i banker eller andre finansforetak(for eksempel forsikringsselskaper) eller direkte i markedet, gjennom f.eks. utstedelse av obligasjoner eller sertifikater.

Det er rask gjeldsvekst og økende gjeldsgrad i kommunesektoren. Siden begynnelsen av 2009 og fram til februar i år har kredittveksten, målt ved tolvmånedersveksten i kredittindikatoren (K2), vært høyere i kommuneforvaltningen enn i øvrige sektorer, se figur 4.1. I februar var tolvmånedersveksten 5,3 pst. I tillegg har det den siste tiden vært endringer i sektorens lånemønster, med økende opptak av lån med kort løpetid i sertifikatmarkedet. Den korte løpetiden øker sårbarheten for endringer i kapitalmarkedets tilbud av likviditet, som kan endres raskt.

Kilde: SSB

Banker og andre finansforetak er underlagt særskilt regulering, herunder minstekrav til kapital og likviditet. Kapitalkrav innebærer at finansforetakene skal ha en buffer i form av ansvarlig kapital for å stå imot den risiko for tap foretakene påtar seg gjennom sin virksomhet. Egenkapitalen tjener som et vern for innskytere, andre kunder og kreditorer. Krav til finansforetaks soliditet skal blant annet stimulere eierne og ledelsen til forsvarlig drift av virksomheten. Dette er av vesentlig betydning for å sikre at finansinstitusjonenes viktige oppgaver i samfunnsøkonomien blir utført på en tilfredsstillende måte. I tillegg til de kravene myndighetene setter må långiverne selv vurdere hvilken utlånspraksis og rentemargin som er nødvendig for å føre en sunn drift av foretaket innenfor gjeldende regelverk.

Det er vanskelig å anslå presist hvordan kapitalkrav for finansforetak og risikovekter for utlån ved beregning av kapitaldekning påvirker samlede kapitalkostnader (inkl. kostnaden ved egenkapital) og utlånsrenter, og dermed rentebetingelser for lån i for eksempel Kommunalbanken. Bankenes utlånsmargin utgjør differansen mellom bankenes utlånsrente og NIBOR-renten i pengemarkedet. Utlånsmarginen skal blant annet dekke forventede utlånstap i bankene, kostnader knyttet til utlånsvirksomheten, tilleggskostnader knyttet til langsiktig finansiering, samt en konkurransedyktig betjening av egenkapitalen. Utlånsmarginen vil variere over tid avhengig av bl.a. markedssituasjonen og konjunkturene, konkurransesituasjonen i kredittmarkedet og av bankenes egne kredittvurderinger av de enkelte utlån. Gjeldende utlånsrente i Kommunalbanken er for eksempel på sitt laveste siden 2003.

Finansinstitusjoner med lav egenkapital er særlig utsatt for reaksjoner i markedet i urolige tider. Høyere kapitaldekning gir også generelt lavere finansieringskostnader, som igjen gir lavere utlånsrenter, også til kommunesektoren. Det er heller ikke gitt at en marginal reduksjon av bankenes kapitalkrav medfører en reduksjon i utlånsrenten til den kundegruppe som denne marginale reduksjonen initialt kommer fra, selv om samlede kapitalkostnader skulle gå ned.

Generelt har finansieringskostnadene til bankene og de andre finansforetakene gått noe opp den siste tiden. Dette gjelder også markedsrentene for andre aktører, herunder kommuner og fylkeskommuner. Når kostnadene ved markedsfinansiering øker som følge av økte risikopremier i både pengemarkedet og obligasjonsmarkedet, så gir dette høyere innlånskostnader for bankene og kredittforetakene, som igjen kan føre til høyere utlånsrenter. En økning i finansieringskostnadene vil dermed isolert sett kunne bidra til at lånekostnaden for alle øker, herunder bankgjeld og sertifikatgjeld, og gjelder i tilfellet ikke bare kommunesektoren.