6 Virksomheten til Norges Bank i 2015

6.1 Innledning

Norges Bank utfører samfunnsoppgaver og forvalter verdier på vegne av fellesskapet. Gjennom sentralbankvirksomheten skal Norges Bank fremme økonomisk stabilitet. Norges Bank forvalter Statens pensjonsfond utland (SPU) på vegne av Finansdepartementet. Målet for kapitalforvaltningen er å oppnå så høy avkastning som mulig på midlene i SPU innenfor rammene som de politiske myndighetene har fastsatt.

Norges Bank skal fremme effektive markeder og et robust og veldrevet betalingssystem. Banken skal være en pådriver i arbeidet med å bedre effektiviteten i det norske pengemarkedet, utføre oppgjørstjenester i betalingssystemet og utstede kontante betalingsmidler i samsvar med beste internasjonale praksis.

Norges Bank skal være en åpen og veldrevet sentralbank. Banken skal kommunisere åpent, etterrettelig og gjenkjennelig. Ressursbruken skal være nøktern og forsvarlig og tilpasset oppgavene til banken.

Norges Banks virksomhet er regulert i lov 24. mai 1985 nr. 28 om Norges Bank og pengevesenet mv. (sentralbankloven). Loven slår fast at Norges Bank skal være et utøvende og rådgivende organ for penge-, kreditt- og valutapolitikken. Regjeringen har fastsatt et inflasjonsmål for pengepolitikken gjennom en forskrift til sentralbankloven. Banken skal utstede pengesedler og mynt, fremme et effektivt betalingssystem innenlands og overfor utlandet og overvåke penge-, kreditt- og valutamarkedene. Loven gir banken mulighet til å iverksette tiltak som er vanlige eller naturlige for en sentralbank.

Oppgaven Norges Bank har med å forvalte SPU, er regulert gjennom lov om Statens pensjonsfond og mandat for forvaltningen av Statens pensjonsfond utland fastsatt av Finansdepartementet.

6.2 Ledelse og administrasjon

De øverste organene i Norges Bank er hovedstyret og representantskapet. Hovedstyret har ansvar for den utøvende og rådgivende virksomheten i Norges Bank og forvalter midlene til banken. Hovedstyret består fra 1. januar 2016 av åtte medlemmer – alle oppnevnt av Kongen i statsråd. Sentralbanksjefen er leder og visesentralbanksjefene er henholdsvis første og andre nestleder. De fem andre medlemmene er ikke ansatt i banken. Det er også oppnevnt to varamedlemmer for de eksterne medlemmene, som møter fast med talerett i styret. De ansatte har to medlemmer som deltar ved behandling av saker som gjelder den interne driften i banken og forhold vedrørende de ansatte. I slike saker deltar også de to eksterne varamedlemmene, slik at hovedstyret har tolv medlemmer.

Hovedstyret har fire underutvalg: revisjonsutvalget, kompensasjonsutvalget, risiko- og investeringsutvalget og eierskapsutvalget. Alle utvalgene er saksforberedende, og formålet er å styrke og effektivisere drøftingen i hovedstyret. Norges Bank er pålagt å ha revisjonsutvalg og kompensasjonsutvalg etter § 10 i forskrift om risikostyring og internkontroll i Norges Bank og § 3 i forskrift om godtgjørelsesordninger i finansinstitusjoner, verdipapirforetak og forvaltningsselskap for verdipapirfond. Opprettelsen av et eierskapsutvalg og et risiko- og investeringsutvalg i 2015 var knyttet til behovet for styrket oppfølging av kapitalforvaltningen.

Hovedstyret benytter internrevisjonen for uavhengig vurdering av risikostyring og internkontroll. Internrevisjonen rapporterer faglig til revisjonsutvalget.

Hovedstyret fra 1. januar 2016

• Øystein Olsen, leder

• Jon Nicolaisen, første nestleder

• Egil Matsen, andre nestleder

• Hilde Myrberg

• Kjetil Storesletten

• Karen Helene Ulltveit-Moe

• Kathryn Moore Baker

• Steinar Juel

Varamedlemmer

• Arne Hyttnes, 1. varamedlem (fra 4. mars 2016)

• Kristine Landmark, 2. varamedlem (fra 4. mars 2016)

Representanter for de ansatte

• Gøril Bjerkhol Havro

• Mona Helen Sørensen

• Henrik Borchgrevink (varamedlem)

Representantskapet består av femten medlemmer som Stortinget har oppnevnt. Gjennom sin virksomhet og rapportering skal representantskapet forvisse Stortinget om at Norges Bank, inklusiv forvaltningen av Statens pensjonsfond utland, er forsvarlig og formålstjenlig drevet og at lover og forskrifter blir fulgt. Representantskapet vedtar budsjettet til Norges Bank etter forslag fra hovedstyret og fastsetter årsregnskapet til banken.

Representantskapet fra 1. januar 2016

• Reidar Sandal (leder)

• Tormod Andreassen (nestleder)

• Vidar Bjørnstad

• Ingrid Fiskaa

• Helle Hammer

• Toril Hovdenak

• Kjetil Lund

• Morten Lund

• Peter Meidell

• Iver Nordseth

• Frank Sve

• Synnøve Søndergaard

• Ingebrigt S. Sørfonn

• Paul Birger Torgnes

• Randi Øverland

Varamedlemmer

• Lars Tvete

• Jonas Varhaug

Etter sentralbankloven skal sentralbanksjefen stå for den daglige ledelsen av banken med visesentralbanksjefene som henholdsvis første og andre nestleder. For kapitalforvaltningen har hovedstyret delegert ansvaret for den daglige ledelsen direkte til lederen for Norges Bank Investment Management gjennom stillingsinstruks.

6.3 Arbeidet med finansiell stabilitet

6.3.1 Innledning

Finansiell stabilitet er et av hovedmålene til Norges Bank i arbeidet med å sikre økonomisk stabilitet. Norges Bank har et særlig ansvar for å bidra til robuste og effektive finansmarkeder og betalingssystemer. Et stabilt finansielt system er også viktig for å sikre finansiering og risikofordeling i samfunnet.

Målsettingen om finansiell stabilitet er forankret i sentralbankloven. Paragraf 1 sier at banken skal utstede sedler og mynt, fremme et effektivt betalingssystem innenlands og overfor utlandet og overvåke penge-, kreditt og valutamarkedene. Paragraf 3 sier at banken skal varsle departementet når det etter bankens oppfatning er behov for tiltak av penge-, kreditt- og valutapolitisk karakter fra andre enn banken. Paragrafen sier også at banken skal informere offentligheten om penge-, kreditt- og valutaforholdene. Av loven følger også et særlig ansvar for at bankvesenet fungerer som det skal. Loven om betalingssystemet gir Norges Bank ansvaret for å gi konsesjon til avregnings- og oppgjørssystemene for bankene og for å føre tilsyn med systemene.

Norges Bank styrer likviditeten i banksektoren fra dag til dag ved å tilby bankene lån og ved å ta imot innskudd. Det gir Norges Bank et spesielt ansvar for å overvåke likviditetsrisikoen i banksystemet. Som långiver i siste instans har Norges Bank en sentral rolle når det gjelder å håndtere kriser i det finansielle systemet.

Ifølge forskrift om motsyklisk kapitalbuffer skal Norges Bank hvert kvartal utarbeide et grunnlag for beslutningen om nivået på den motsykliske kapitalbufferen og gi råd om nivået.

6.3.2 Norges Banks vurdering av tilstanden i finansmarkedet

Kapital- og bufferkravene i EUs kapitaldekningsregelverk (CRD IV / CRR) ble innført i Norge 1. juli 2013. Finansdepartementet bestemte 18. juni 2015 at det motsykliske bufferkravet skulle heves fra 1,0 til 1,5 prosent av risikovektede eiendeler med virkning fra 30. juni 2016. Systemviktige finansinstitusjoner har et tilleggskrav til ren kjernekapitaldekning på 1,0 prosent, som øker til 2,0 prosent 1. juli 2016. I Norge er DNB ASA, Nordea Bank Norge ASA og Kommunalbanken AS systemviktige.

I tillegg til kapitalkravene som følger av pilar 1-krav, kommer pilar 2-krav som skal dekke risiko som ikke, eller bare delvis, blir dekket av pilar 1-krav. Pilar 2-kravene er individuelle og avhenger av Finanstilsynets vurdering av risikoen i den aktuelle banken. Flere banker må fremdeles bygge kapital etter å ha annonsert at de sikter mot 14–15 prosent ren kjernekapitaldekning innen utgangen av 2016.

Norges Bank har i finansiell stabilitet-rapporten foreslått at et krav til uvektet kapitalandel kan erstatte overgangsregelen (Basel I-gulvet). Krav til uvektet kapitalandel bør etter Norges Banks vurdering bestå av minimumskrav og bufferkrav i samsvar med kravene til risikovektet kapital. Det samlede kravet bør være høyt nok til at bankene minst holder dagens nivå på uvektet kapitalandel på om lag 6 prosent.

I Finansiell stabilitet 2015 ble det gjennomført en stresstest av de største norske bankene. Stresstesten viser at bankene kan få store utlånstap ved et kraftig tilbakeslag i norsk økonomi. En analyse av kredittrisikoen i foretak innenfor næringseiendom og bygg og anlegg viser at utviklingen i disse næringene vil ha mye å si for soliditeten til bankene ved et tilbakeslag.

Norges Bank vurderer bankenes samlede eksponering mot oljeprodusenter som liten. Enkelte banker har likevel en stor andel av foretaksutlånene til bransjer innenfor oljerelatert virksomhet. Utlånene til bankene er i stor grad klassifisert som lav eller middels risiko. Fallet i oljeprisen og nedgangen i oljeinvesteringene kan bidra til at bankenes tap på utlån til oljerelaterte foretak vil øke framover.

Finansdepartementet har fastsatt forskrift om krav til nye utlån med pant i bolig som gjelder fra 1. juli 2015 til 31. desember 2016. Norges Bank deltok i høringsrunden.

6.3.3 Råd om motsyklisk kapitalbuffer

I tråd med forskrift av 4. oktober 2013 utarbeider Norges Bank et beslutningsgrunnlag og gir Finansdepartementet råd om nivået på bankenes motsykliske kapitalbuffer fire ganger i året. Beslutningsgrunnlaget for rådet blir lagt frem i Pengepolitisk rapport med vurdering av finansiell stabilitet. Kravet til den motsykliske kapitalbufferen er fastsatt til 1 prosent og vil øke til 1,5 prosent fra 30. juni 2016.

Utgangspunktet for Norges Banks vurdering er at bankene bør bygge opp og holde en motsyklisk kapitalbuffer når finansielle ubalanser bygger seg opp, eller har bygd seg opp. Ved tilbakeslag i økonomien og store tap i bankene, kan bufferkravet settes ned for å motvirke at en strammere utlånspraksis skal forsterke nedgangen. Bufferkravet bør ikke uten videre trappes ned selv om det skulle være tegn til at de finansielle ubalansene blir mindre.

Norges Banks vurdering av de finansielle ubalansene tar utgangspunkt i forholdet mellom kreditt og BNP og hvordan det avviker fra en langsiktig trend. I tillegg blir utviklingen i boligprisene, prisene på næringseiendom og hvor stor del av finansieringen bankene henter i finansmarkedene, analysert. De fire indikatorene steg kraftig i årene før finanskrisen.

Fra midten av 1990-årene til 2008 steg den samlede gjelden til husholdningene og foretakene i fastlandsøkonomien markert raskere enn verdiskapingen. Kredittindikatoren fortsatte å øke i årene etter krisen, men i en roligere takt. I 2015 steg gjelden til husholdningene fremdeles raskere enn de disponible inntektene, men veksten i gjelden gikk litt ned på slutten av 2015. Den nye forskriften om utlån til boligformål kan etter Norges Banks vurdering ha bidratt til noe lavere kredittvekst. Gjennom høsten varslet bankene i Norges Banks utlånsundersøkelse strammere kredittpraksis overfor husholdninger og foretak. Veksten i bankgjelden til foretakene økte i 2015, særlig for foretak innenfor næringseiendom og bygg og anlegg. Veksten i obligasjonsgjelden til foretakene fortsatte å minke i 2015 og veksten var nær null på slutten av året. For oljerelaterte foretak med lav kredittvurdering var det vanskelig å få tilgang på obligasjonsfinansiering.

Veksttakten i boligprisene ble svakere gjennom 2015, etter kraftig vekst høsten 2014. Fra desember 2014 til desember 2015 steg boligprisene i Norge samlet sett om lag i samme takt som de disponible inntektene til husholdningene, men de regionale forskjellene var store. Prinsindikatoren for næringseiendom har steget markert de siste årene. Prosentandelen markedsfinansiering i bankene har vært nokså stabil.

Norges Bank ga i juni 2015 råd om å øke bufferkravet til 1,5 prosent med virkning fra sommeren 2016. Vurderingen til hovedstyret var at den vedvarende oppgangen i gjeldsbelastningen til husholdningene og høy prisvekst på eiendom de siste årene, var tegn på at finansielle ubalanser hadde fortsatt å bygge seg opp. Finansdepartementet bestemte seg for å fastsette bufferkravet i tråd med rådet fra Norges Bank med virkning fra 30. juni 2016. Vurderingen av de finansielle ubalansene endret seg lite i andre halvår 2015, og Finansdepartementet besluttet i tråd med råd fra Norges Bank å holde bufferkravet uendret i tredje og fjerde kvartal.

6.3.4 Nye krav til likviditet

En av de viktigste funksjonene til bankene er å gjøre om innskudd med kort bindingstid til utlån med lang løpetid. Løpetidstransformasjon innebærer likviditetsrisiko for bankene. Bankene må erstatte innskudd som blir trukket ut og fornye finansiering som forfaller før utlånene blir tilbakebetalte. Problemer med refinansiering i en bank kan smitte over til andre banker og gi uro i det finansielle systemet. Dette ble tydelig i 2008. Bankene har forbedret finansieringsstrukturen og redusert likviditetsrisikoen etter finanskrisen.

Finansdepartementet fastsatte i 2015 regler om krav til likviditetsreserver (Liquidity Coverage Ratio, LCR). Likvide eiendeler må minst tilsvare forventede netto utbetalinger de neste 30 dagene gitt forutsetninger som innebærer en kraftig stressituasjon. Kravet blir faset gradvis inn og skal være på plass ved utgangen av 2017. Systemviktige finansinstitusjoner måtte oppfylle likviditetskravet fullt ut fra 31. desember 2015. Finanstilsynet er bedt om å utrede krav til LCR i signifikante valutaer, inkludert norske kroner, innen utgangen av august 2016.

Det foreslåtte kravet til stabil finansiering (NSFR) sier at lite likvide eiendeler skal være stabilt finansiert. Utlån til kunder og pantsatte eiendeler er eksempler på lite likvide eiendeler. Stabil finansiering vil blant annet være kjernekapital, obligasjonsfinansiering med lang gjenstående løpetid og ulike typer kundeinnskudd. EU-kommisjonen skal legge fram et forslag til lovtekst for NSFR i 2016. Målt med NSFR har likviditetsrisikoen til norske banker falt de siste årene.

6.4 Betalingssystemet, sedler og mynter

Norges Bank gjør opp betalinger mellom bankene på kontoene deres i Norges Bank og forsyner samfunnet med sedler og mynter på en måte som fremmer et effektivt betalingssystem. I tillegg overvåker Norges Bank betalingssystemene og systemene for verdipapiroppgjør som til sammen utgjør den finansielle infrastrukturen. Formålet er å fremme robuste og effektive betalings- og oppgjørssystemer og slik bidra til å styrke stabiliteten i det finansielle systemet.

De norske betalingssystemene og annen finansiell infrastruktur har fungert godt i 2015. Med unntak av et kortvarig avbrudd mot slutten av året var driften av Norges Banks oppgjørssystem stabil i 2015. I oppgjørssystemet ble det i gjennomsnitt gjort opp betalinger for 219 milliarder kroner daglig. Fra november 2015 har Norges Bank hatt tilgang til en forsterket beredskapsløsning for oppgjørssystemet i tillegg til de drifts- og reserveløsningene som alt er i bruk.

Arbeidet med å utvikle en ny seddelserie er i rute, og de to første valørene er planlagt satt i sirkulasjon i andre kvartal 2017. I 2015 har arbeidet med å ferdigstille motivene og transformere dem til seddelspråk vært en hovedaktivitet.

6.4.1 Overvåking av finansiell infrastruktur

To interbanksystemer har konsesjon fra Norges Bank etter betalingssystemloven: avregningssystemet NICS (Norwegian Interbank Clearing System) og interbanksystemet til den private oppgjørsbanken DNB Bank ASA. Systemet til den private oppgjørsbanken SpareBank 1 SMN er fritatt for konsesjon. Avregningene fra NICS blir gjort opp i Norges Bank for de bankene som har oppgjør direkte i sentralbanken. Etter at oppgjøret er utført i Norges Bank, gjennomfører DNB Bank ASA og SpareBank 1 SMN oppgjør med sine deltakerbanker. Tilsynet Norges Bank har med de konsesjonspliktige interbanksystemene, skjer blant annet på basis av rapporteringskrav og tilsynsmøter.

Norges Bank overvåker også verdipapiroppgjøret. Arbeidet skjer i samarbeid med Finanstilsynet som fører tilsyn med Verdipapirsentralen ASA. Det finnes ikke lenger sentrale motparter med hovedkontor i Norge, og norske myndigheter har dermed ikke hovedansvaret for tilsyn og overvåkning av noen sentrale motparter. Norske aktører kan fremdeles være sårbare for svikt hos utenlandske sentrale motparter. Norges Bank legger derfor vekt på å delta i «colleges» som overvåker og fører tilsyn med sentrale motparter som har virksomhet i flere land.

Norges Bank deltok i en sentralbankgruppe som overvåker CLS Bank, en internasjonal bank som er spesialisert på valutahandelsoppgjør. Den amerikanske sentralbanken leder denne gruppen.

Norges Bank vurderer det slik at den finansielle infrastrukturen i Norge i grove trekk er robust og effektiv. Det har vært få avvik i interbanksystemene og verdipapirsystemene i 2015.

I rapporten Finansiell infrastruktur 2015 vurderte Norges Bank alle norske systemer opp mot nye internasjonale prinsipper fra Committee on Payments and Market Infrastructures (CPMI) i BIS og International Organization of Securities Commissions (IOSCO). Vurderingen tok utgangspunkt i egenevalueringene til eierne. Vurderingen av systemene for verdipapiroppgjør ble gjort i samarbeid med Finanstilsynet. Norges Bank mener at de norske betalings- og oppgjørssystemene oppfyller de fleste av prinsippene fra CPMI/IOSCO. Det var enkelte mangler, blant annet i tilknytning til prinsippene for styringsstruktur, operasjonell risiko og indirekte deltakelse. Norges Bank følger opp tiltak fra eierne for å rette på mangler.

I rapporten Finansiell infrastruktur 2015 drøfter Norges Bank også utviklingen i den finansielle infrastrukturen og overvåkingen av de enkelte systemene. Norges Bank peker blant annet på utfordringer knyttet til beredskap, utkontraktering, håndtering av risiko i sentrale motparter, effektivitet i kunderettet betalingsformidling og nye betalingsmåter. Norges Bank-memoet «Utviklingstrekk i kunderetta betalingsformidling» viser statistiske utviklingstrekk.

6.4.2 Norges Banks oppgjørssystem

Norges Bank er den øverste oppgjørsbanken for betalinger mellom bankene i Norge. Denne oppgaven er knyttet til det ansvaret Norges Bank har etter sentralbankloven for å fremme et effektivt betalingssystem innenlands og overfor utlandet, og til bankenes mulighet til å ha konto og ta opp lån i Norges Bank. Fordi sentralbanken utsteder penger, er innskudd i sentralbanken uten kreditt- og likviditetsrisiko for bankene. Derfor er renten på sentralbankpenger en basis for rentedanningen i hele økonomien.

Alle banker i Norge kan ha konto i Norges Bank. Ved utgangen av 2015 hadde 129 banker slik konto, mot 131 i 2014. Av disse deltok 23 banker direkte i oppgjør av avregninger i Norges Banks oppgjørssystem (NBO). De andre bankene benyttet kontoen til betalinger som i hovedsak er knyttet til lån og innskudd i Norges Bank. CLS Bank (Continuous Linked Settlement) har en konto som blir benyttet til daglige oppgjør av kronedelen av handel med valuta innenfor det internasjonale systemet for oppgjør av slike handler. Det sveitsiske selskapet SIX x-clear AG er sentral motpart i handel med finansielle instrumenter og har konto i NBO for daglige oppgjør av posisjoner i denne oppgjørsvirksomheten.

To sentralbanker og Den internasjonale oppgjørsbanken (BIS) har også konto i NBO. To banker og Bankenes sikringsfond har avtale om beredskapskonto som kan aktiveres av Norges Bank dersom eieren av kontoen ber om det.

I Norges Banks oppgjørssystem ble det i 2015 i gjennomsnitt gjort opp betalinger for 219 milliarder kroner daglig.

Ved utgangen av 2015 hadde bankene folio- og reserveinnskudd på i alt 35,2 milliarder kroner. Bankene hadde samtidig døgnlån i Norges Bank (D-lån) på 0,7 milliarder kroner.

EVRY Norge AS leverer driftstjenester for oppgjørssystemet, og det italienske selskapet SIA S.p.A. leverer programvaren for oppgjørssystemet. Bortsett fra et kortvarig avbrudd mot slutten av året var driften av oppgjørssystemet stabil i 2015.

Bankene betaler for oppgjørstjenestene i Norges Bank. Prisene er satt slik at inntektene skal dekke de relevante kostnadene med å utføre tjenestene for bankene. I 2015 var prisene uendret fra 2014 og ga en inntekt på om lag 54 millioner kroner. Norges Bank har fastsatt nye priser for 2016 der noen tidligere priser for særskilte tjenester er tatt bort og innarbeidet i de faste prisene for kontoholdet.

I 2015 har Norges Bank inngått avtale med SWIFT SCRL om tilgang til en forsterket beredskapsløsning for driften av oppgjørssystemet. Denne løsningen kommer i tillegg til de drifts- og reserveløsningene som allerede er i bruk.

Sammen med sentralbankene i Danmark, Island og Sverige deltar Norges Bank i et nordisk forum for å utveksle erfaringer med oppgjørssystemene og med løsningene for pantsetting fra bankene for lån i sentralbankene. Fra 2015 deltar også den engelske sentralbanken i dette samarbeidet. Norges Bank deltok også i et internasjonalt samarbeid med flere sentralbanker og andre sentrale aktører for å fremme robuste beredskapsløsninger i systemviktige betalings- og oppgjørssystemer.

6.4.3 Sedler og mynter

6.4.3.1 Organisering av kontantforsyningen

Sentralbankloven gir Norges Bank ansvaret for å utstede pengesedler og mynter. Det innebærer blant annet å sørge for at det blir produsert et tilstrekkelig antall sedler og mynter til å dekke samfunnets behov, og at disse betalingsmidlene blir gjort tilgjengelige. Norges Bank forsyner bankene med kontanter fra fem sentralbankdepot, og bankene står for den videre distribusjonen til publikum. Sentralbanken har også et ansvar for å opprettholde en tilfredsstillende kvalitet på sedler og mynter i omløp ved å legge til rette for at slitte og skadde sedler og mynter blir tatt ut av omløp og destruert.

Målet for virksomheten til Norges Bank på kontantområdet er å fremme effektiviteten i kontantforsyningen og i det samlede betalingssystemet. Ulike tiltak er over tid satt i verk for å skape en mest mulig effektiv ansvars- og arbeidsdeling mellom aktørene og et klarere skille mellom ulike typer tjenester.

Etter sentralbankloven er det bare Norges Bank selv som kan utstede sedler og mynter. Norges Bank må stå som skyldner for disse betalingsmidlene. Produksjon, destruksjon og distribusjon kan utføres av andre, men Norges Bank må påse at oppgavene blir utført, og at utførelsen er i samsvar med de krav sentralbanken stiller. For å lette bankenes omfordeling og distribusjon av sedler og mynter, er det etablert en ordning der bankene, ut fra bestemte vilkår, får utbetalt rentekompensasjon for beholdninger de oppbevarer i private kontantdepoter. Ved utgangen av 2015 er det totalt 13 slike depoter rundt om i landet. NOKAS Kontanthåndtering AS og Loomis Norge AS drifter depotene. På denne måten har Norges Bank nå en grossistrolle, og bankene står for omfordelingen av kontanter seg imellom.

Norges Bank har satt bort flere oppgaver på kontantområdet. Sedler og mynter blir produsert av eksterne leverandører. Forvaltning av Norges Banks sentralbankdepoter i Stavanger, Bergen, Trondheim og Tromsø er utkontraktert til NOKAS, som også utfører destruksjon på vegne av Norges Bank.

Norges Bank står selv for driften av sentralbankdepotet i Oslo og utfører også destruksjon og andre kontrolloppgaver knyttet til mottak og utsending av sedler og mynter.

6.4.3.2 Utgivelser av minnemynter

Norges Bank gir ut jubileums- og minnemynter i gull og sølv med spesiell hjemmel i sentralbankloven paragraf 16 og sirkulasjonsmynter med spesialpreg etter sentralbankloven paragraf 13, som er den generelle hjemmelen for utstedelse av mynter. Ifølge sentralbankloven paragraf 16 er det Kongen som avgjør at mynter skal bli gitt ut. Finansdepartementet har delegert myndigheten til å beslutte utgivelser til Norges Bank.

I 2015 har Norges Bank gitt ut en 20-krone sirkulasjonsmynt med spesialpreg for å markere at det er 200 år siden Norges Høyesterett startet sin virksomhet.

I 2017 er det 100 år siden det første samiske riksmøtet ble avholdt i Trondheim. Norges Bank har vedtatt å gi ut en 20-krone sirkulasjonsmynt med spesialpreg for å markere denne begivenheten.

6.4.3.3 Arbeidet med ny seddelserie

Arbeidet med å utvikle en ny seddelserie ble satt i gang tidlig i 2013. Bakgrunnen er at det er behov for å øke tryggheten, slik at norske sedler også i fremtiden vil være vanskelige å forfalske. Dette vil bli gjort ved å legge inn nye sikkerhetselementer, både for visuell kontroll av publikum og for maskinell kontroll i automater o.l.

Norges Bank har bestemt at den nye seddelserien skal settes i sirkulasjon i tre omganger. Først skal 100- og 200-kroneseddelen lanseres. Disse to valørene vil tidligst bli satt i sirkulasjon i andre kvartal 2017. Deretter vil det ta minst ett år før 50- og 500-kroneseddelen blir gitt ut. 1000-kroneseddelen vil bli satt i sirkulasjon til slutt. Det skal etter planen skje innen utgangen av 2019. Det er knyttet stor usikkerhet til framdriften i prosjektet, så tidspunktet for lansering kan bli endret.

Når de nye seddelvalørene blir satt i sirkulasjon, vil de gamle sedlene fremdeles kunne brukes i en begrenset periode – den nye og den gamle utgaven vil derfor sirkulere parallelt i denne perioden. I oktober 2014 ble det etter en kunstnerkonkurranse bestemt hvilke motivforslag som skal danne utgangspunktet for designet på den nye seddelserien. I 2015 har arbeidet med å ferdigstille motivene og transformere disse til seddelspråk, det vil si tegne ut i strek/linjer, være en hovedaktivitet. Integrering og utforming av sikkerhetselementer har også inngått i arbeidet. Det er denne prosessen som gjør en seddel til et avansert og unikt produkt.

Høsten 2015 ble det gjennomført prøvetrykk av ny 100-kroneseddelen med godt resultat, og planen er at denne valøren skal produseres før sommeren 2016. Arbeidet med å ferdigstille designet på 200-kroneseddelen er også i full gang, og produksjonen av denne valøren er planlagt å skulle skje høsten 2016. For å være sikker på at sedlene fungerer på automater og i minibanker, må de være tilgjengelige for testing i god tid før lanseringen.

6.5 Utøvelse av pengepolitikken

6.5.1 Retningslinjene for pengepolitikken

Etter sentralbankloven § 1 skal Norges Bank være et utøvende og rådgivende organ for penge-, kreditt- og valutapolitikken. Banken skal utstede sedler og mynt, fremme et effektivt betalingssystem og overvåke penge-, kreditt- og valutamarkedene.

De nåværende retningslinjene for pengepolitikken ble fastsatt i forskrift 29. mars 2001, jf. boks 6.1. Retningslinjene ble grunngitt og utdypet i St.meld. nr. 29 (2000–2001) Retningslinjer for den økonomiske politikken, som ble lagt fram samme dagen.

Forskriften sier at Norges Banks operative gjennomføring av pengepolitikken skal rettes inn mot lav og stabil inflasjon, definert som en årsvekst i konsumprisene som over tid er nær 2,5 pst. I St.meld. nr. 29 (2000–2001) står det videre at rentesettingen til Norges Bank skal være fremoverskuende og ta tilbørlig hensyn til usikkerhet knyttet til makroøkonomiske prognoser og vurderinger. Når hovedstyret i Norges Bank fastsetter renten, skal det tas hensyn til at det kan ta tid før endringer i politikken får virkning.

Den langsiktige oppgaven til pengepolitikken er å medvirke til å gi økonomien et nominelt ankerfeste. Forskriften etablerer fleksibel inflasjonsstyring som rettesnor for pengepolitikken. På kort og mellomlang sikt må Norges Bank veie hensynet til lav og stabil inflasjon mot hensynet til stabilitet i produksjon og sysselsetting. Ofte er det ingen motsetning mellom disse to hensynene. Dersom det kommer til konflikt, må Norges Bank utøve skjønn når de to hensynene veies mot hverandre.

6.5.2 Virkemidler og avveiinger i pengepolitikken

Det viktigste virkemiddelet i utøvelsen av pengepolitikken er styringsrenten, som er renten på bankinnskudd over natten i Norges Bank. I normale situasjoner har endringer i styringsrenten sterkt gjennomslag i de helt kortsiktige pengemarkedsrentene. Markedsrentene på lån og plasseringer med lengre løpetider er påvirket av nivået på styringsrenten, men også av hvordan markedsaktørene venter at styringsrenten kommer til å utvikle seg.

Markedsaktørenes forventninger til styringsrenten avhenger av hva de tror om den økonomiske utviklingen, særlig om vekst og prisstiging. I tillegg vil aktørenes syn på det fremtidige handlingsmønsteret til sentralbanken påvirke renteforventningene. Markedsrentene påvirker kronekursen, prisene på verdipapirer, boligprisene og etterspørselen etter lån, investeringer og forbruk. Dessuten påvirker Norges Banks styringsrente forventningene om den økonomiske utviklingen og fremtidig inflasjon. Gjennom alle disse kanalene virker renten på de samlede etterspørsels- og produksjonsforholdene, og på priser og lønninger.

I årsmeldingen for 2015 skriver Norges Bank blant annet dette om fleksibel inflasjonsstyring:

Noregs Bank siktar mot ei prisstiging nær 2,5 prosent over tid. I gjennomføringa av pengepolitikken legg Norges Bank til grunn at inflasjonsstyringa skal vere fleksibel, slik at det blir lagt vekt på både variasjon i inflasjon og variasjon i produksjon og sysselsetjing når renta skal setjast.

Fire ganger i året publiserer Norges Bank Pengepolitisk rapport samtidig med publisering av hovedstyrets rentebeslutninger. I rapportene vurderer Norges Bank den økonomiske situasjonen og utviklingen. Dessuten inneholder rapporten vurderinger fra Norges Bank om den motsykliske kapitalbufferen, jf. omtale i kapittel 2.

Norges Bank publiserer prognoser for utviklingen fremover, herunder prognoser for styringsrenten. Banken redegjør for hvordan de ulike hensynene i pengepolitikken veies mot hverandre. Når Norges Banks handlingsmønster i pengepolitikken blir oppfattet som stabilt og troverdig, styrker det også effekten av pengepolitikken. Norges Bank har satt opp en liste med kriterier for hva banken mener gir en god fremtidig utvikling i renten. Det er gjort rede for kriteriene i de pengepolitiske rapportene.

Gjennomføringen av pengepolitikken krever god tilgang på informasjon om den økonomiske utviklingen. Norges Bank har siden 2002 hentet inn informasjon om utviklingen i produksjon og priser, og om planer for investeringer og sysselsetting fra et eget regionalt nettverk av foretak og offentlige virksomheter. Om lag 1 500 kontakter er tilknyttet dette nettverket. Sammen med tilgjengelig offisiell statistikk er rapportene fra det regionale nettverket en viktig del av beslutningsgrunnlaget til banken.

6.5.3 Utøvelsen av pengepolitikken i 2015

Pengepolitikken virker med et tidsetterslep. Derfor er utviklingen i inflasjon, produksjon og sysselsetting i 2015 også påvirket av pengepolitikken i tidligere år.

På rentemøtet i desember 2014 reduserte Norges Bank styringsrenten med 0,25 prosentenheter, til 1,25 prosent. Strategien hovedstyret la for styringsrenten i den pengepolitiske rapporten fra desember 2014, var at renten burde ligge i intervallet ¾ – 1¾ prosent i perioden fram til neste rapport skulle legges fram, i mars 2015, med mindre norsk økonomi skulle bli utsatt for nye store forstyrrelser.

Fram mot rentemøtet i mars gjennomførte flere sentralbanker, herunder Den europeiske sentralbanken (ESB) og Sveriges riksbank, ytterligere lettelser i pengepolitikken. Veksten hos handelspartnerne var moderat, om lag som lagt til grunn i den pengepolitiske rapporten i desember 2014. Både oljeprisen og kronen utviklet seg noe svakere enn anslått. Ifølge Norges Bank hadde utviklingen i norsk økonomi vært om lag som ventet, men utsiktene fremover var svakere enn det som tidligere var lagt til grunn. På rentemøtet i mars la Norges Bank vekt på at styringsrenten hadde blitt satt ned i desember 2014 for å motvirke faren for at oljeprisfallet skulle føre til en markert svekkelse av norsk økonomi. Hittil hadde utslagene i realøkonomien vært relativt små. Etter en samlet vurdering besluttet hovedstyret å holde styringsrenten uendret på 1,25 prosent. I Pengepolitisk rapport 1/15 (PPR 1/15) la banken fram en prognose for styringsrenten som tilsa at den ville ligge rundt 1 prosent de neste årene, for deretter å øke gradvis. Prognosen for styringsrenten var lavere enn i desember 2014 for hele prognoseperioden.

Utover våren var utviklingen hos handelspartnerne litt svakere enn lagt til grunn i PPR 1/15. Veksten i norsk økonomi utviklet seg likevel om lag som ventet. Resultatene fra lønnsoppgjøret indikerte at lønnsveksten i 2015 kom til å bli lavere enn anslått. Boligprisene hadde fortsatt å øke, og gjelden til husholdningene hadde økt mer enn ventet. Konsumprisveksten var nær 2,5 prosent, og om lag som anslått. På rentemøtet i mai vedtok hovedstyret å holde styringsrenten uendret på 1,5 prosent.

Fram mot rentemøtet i juni var utviklingen hos handelspartnerne svakere enn anslått. Oljeprisen var i juni mellom 60 og 65 dollar per fat, dvs. litt høyere enn lagt til grunn i den pengepolitiske rapporten fra mars. Kronen hadde så langt i kvartalet vært i tråd med Norges Banks anslag fra PPR 1/15, men den svekket seg i ukene fram mot rentemøtet. Ny informasjon indikerte at veksten i norsk økonomi var litt svakere enn ventet, og Norges Bank vurderte også utsiktene fremover til å være svekket. Konsumprisveksten hadde den siste tiden variert mellom 2 og 2,5 prosent. Norges Bank pekte på at kronesvekkelsen trolig ville trekke i retning av høyere prisvekst en periode, men at prisveksten lenger fram ville bli dempet av nedgangen i lønnsveksten. På rentemøtet i juni la Norges Bank vekt på at vekstutsiktene og drivkreftene for inflasjonen lenger fram i tid var svekket. Etter en samlet vurdering besluttet hovedstyret å redusere styringsrenten med 0,25 prosentenheter til 1,0 prosent. I Pengepolitisk rapport 2/15 la banken fram en prognose for styringsrenten som tilsa at den ville ligge i overkant av ¾ prosent det nærmeste året, for deretter å øke gradvis. Prognosen for styringsrenten var noe lavere enn i mars 2015 fram til andre halvår 2017, men litt høyere mot slutten av anslagsperioden.

Gjennom sommeren falt oljeprisen. Kronen svekket seg markert, og var svakere enn anslått i den pengepolitiske rapporten fra juni. Anslagene for veksten hos Norges handelspartnere var noe lavere enn i juni, og prisingen i rentemarkedet indikerte at den forventede renteoppgangen ute igjen var skjøvet ut i tid. Veksten i norsk økonomi hadde vært om lag som anslått i PPR 2/15, men utsiktene for utviklingen fremover fremsto som svakere. Veksten i konsumprisene hadde vært høyere enn Norges Bank anslo i juni. På rentemøtet i september la hovedstyret i Norges Bank vekt på at nedgangen i oljeprisen ville dempe veksten i norsk økonomi. Det ble pekt på at kronesvekkelsen trolig ville løfte prisveksten på kort sikt, men at det lenger fram var utsikter til lavere inflasjon. På rentemøtet i september besluttet hovedstyret i Norges Bank å redusere styringsrenten med 0,25 prosentenheter, til 0,75 prosent. Samtidig la banken fram en prognose for styringsrenten som tilsa at den ville avta til i overkant av ½ prosent i 2016. Prognosen for styringsrenten var lavere enn i juni 2015 for hele prognoseperioden.

Fram mot rentemøtet i november var veksten hos handelspartnerne om lag som anslått i Pengepolitisk rapport 3/15. Flere sentralbanker hadde kommet med signaler om ytterligere lettelser i pengepolitikken. Oljeprisen utviklet seg om lag som Norges Bank hadde lagt til grunn, men kronen var svakere enn anslått i PPR 3/15. Norsk økonomi utviklet seg litt svakere enn Norges Bank hadde ventet. Etter en samlet vurdering besluttet Norges Bank på rentemøtet i november å holde styringsrenten uendret på 0,75 prosent.

I tiden etter rentemøtet i november fortsatte fallet i oljeprisen, og i desember 2015 var den kommet ned i underkant av 40 dollar per fat. Det var utsikter til at veksten hos handelspartnerne ville ta seg litt opp, om lag som lagt til grunn i PPR 3/15. Veksten i norsk økonomi var i desember godt i tråd med Norges Banks anslag fra september. Det var imidlertid tegn til at effekten av oljeprisfallet spredde seg til flere sektorer i norsk økonomi, sektorer hvor veksten til da hadde holdt seg oppe. På den annen side bidro en svakere krone til økt lønnsomhet i eksportbedrifter og importkonkurrerende virksomheter. Veksten i konsumprisene var om lag som Norges Bank anslo i september. Ved rentemøtet i desember la hovedstyret vekt på at utviklingen i norsk økonomi hadde vært om lag som anslått i PPR 3/15. Det var utsikter til at veksten fremover ville bli litt svakere enn ventet. Samtidig pekte hovedstyret på at usikkerhet om virkningen av pengepolitikken talte for å gå gradvis fram i rentesettingen. Etter en samlet vurdering besluttet Norges Bank å holde styringsrenten uendret på 0,75 prosent. I Pengepolitisk rapport 4/15 la banken fram en prognose for styringsrenten som tilsa at den ville avta til i underkant av ½ prosent i 2016. Prognosen for styringsrenten var lavere enn i september.

¹ Figur 6.1 er lik figur 1.2 i årsmeldingen fra Norges Bank for 2015.

Kilde: Norges Bank.

¹ Figur 6.2 er lik figur 1.7 i årsmeldingen fra Norges Bank for 2015.

Kilde: Norges Bank.

Figur 6.2 viser endringene i prognosen for styringsrenten fra Pengepolitisk rapport 4/14 til Pengepolitisk rapport 4/15. Gjennom 2015 nedjusterte Norges Bank prognosen for styringsrenten de neste årene. Søylene viser hvordan ulike faktorer isolert sett har bidratt til endringer i Norges Banks renteprognose. Både utsikter til lavere etterspørsel hjemme og lavere lønnsvekst dro renteprognosen ned gjennom året, mens svakere kronekurs trakk i motsatt retning.

6.5.4 Utviklingen i risikopåslagene i pengemarkedet

Risikopåslagene i det norske pengemarkedet tok seg opp fra 2014 til 2015. Målt ved forskjellen mellom tremåneders pengemarkedsrente på lån i norske kroner og markedsaktørenes forventede styringsrente i samme periode var påslaget i gjennomsnitt i overkant av 30 basispunkter i 2015.

I årsmeldingen for 2015 skriver Norges Bank blant annet dette om årsaken til økningen i risikopåslaget:

I dei daglege kvoteringane av Nibor tek bankene i Nibor-panelet utgangspunkt i ei dollarrente som skal reflektere bankane sin kostnad ved å låne dollar i den usikra interbankmarknaden. Dollarrenta blir korrigert for termintillegget mellom dollar og norske kroner. Denne konstruksjonen av Nibor som ei valutaswaprente gjer at internasjonale forhold kan få smitteeffektar på norske pengemarknadsrenter.

I 2015 bestemte Den europeiske sentralbanken (ESB) seg for å auke verdipapirkjøpa sine. Dette auka tilbodet av euro i forhold til dollar gjer det dyrare å byte til seg dollar mot euro i valutaterminmarknaden. Det tilseier eit høgare rentepåslag i dollarrenta Kliem, som blir brukt som utgangspunkt for Nibor.

Termintillegget mellom dollar og norske kroner blir påverka av det relative tilbodet av dollar og norske kroner. Låg strukturell likviditet kan gjere bankane meir usikre på sin eigen likviditetssituasjon i norske kroner. Periodevis låg strukturell likviditet, spesielt mot slutten av året, bidrog derfor truleg til noko av auken i rentepåslaget i 2015.

¹ Figur 6.3 er lik figur 3.4 i årsmeldingen fra Norges Bank for 2015.

Kilde: Norges Bank.

Risikopåslaget i det norske pengemarkedet har de siste årene vært høyere i Norge enn i mange andre land. Det er en viktig årsak til at myndighetene i flere år har arbeidet med å innføre strukturelle tiltak for det norske pengemarkedet.

Regler for å fastsette Nibor og tilsvarende renter i andre land har stort sett vært overlatt til de involverte bankene og deres organisasjoner. Misbruk og manipulasjon er imidlertid avdekket i en rekke andre land, og det har vært reist spørsmål også ved Nibors troverdighet. Ved kongelig resolusjon 4. desember 2015 ble det bestemt at lov om fastsettelse av referanserenter (referanserenteloven) skulle innføres 1. januar 2016. Loven er utarbeidet på bakgrunn av høringsnotat fra Finanstilsynet og har til hensikt å bringe fastsettelsen av norske referanserenter under offentlig regulering og tilsyn. Etter den nye loven skal fastsettelsen av allment brukte referanserenter organiseres forsvarlig, og administrator (den som er ansvarlig for fastsettelsen av referanserenten) og organiseringen skal godkjennes av Finansdepartementet. Finanstilsynet skal føre tilsyn med fastsettelsen av referanserenter og kan gi pålegg om endringer dersom det kommer fram at fastsettelsen ikke er forsvarlig eller på annen måte er i strid med reglene.

6.5.5 Utviklingen i inflasjon, produksjon, sysselsetting og valutakurs

Konsumprisindeksen (KPI) kan variere mye fra måned til måned. Det kan for eksempel skyldes store svingninger i strømprisene. I ulike indikatorer for underliggende prisvekst har en forsøkt å fjerne de endringene i konsumprisene som kommer av midlertidige forstyrrelser. Prisveksten justert for avgiftsendringer og utenom energivarer (KPI-JAE) er et slikt mål. Siden 2008 har Norges Bank også beregnet indikatoren KPIXE for underliggende inflasjon. I denne indikatoren er KPI justert for avgiftsendringer og midlertidige endringer i energiprisene, mens den sikter mot å fange opp eventuelle trender i energiprisene.

Veksten i konsumprisene (KPI) var på 2,1 prosent fra 2014 til 2015, opp fra 2,0 prosent året før. Økningen i KPI-JAE var 2,7 prosent i 2015. De siste fem årene har KPI i gjennomsnitt økt med 1,7 prosent årlig. Figur 6.4 viser veksten i konsumprisene de siste årene.

¹ Figur 6.4 er nesten lik figur 1.33 i Pengepolitisk rapport 1/16 fra Norges Bank.

Kilde: Norges Bank.

I årsmeldingen for 2015 skriver Norges Bank blant annet dette om utviklingen i inflasjonen over tid:

Erfaringane med fleksibel inflasjonsstyring i Noreg har vore gode. (…) De siste 15 åra har inflasjonen i gjennomsnitt vore noko under, men nær 2,5 prosent. Avviket fra inflasjonsmålet kan mellom anna sjåast i samanheng med fleire trekk på tilbodssida av økonomien på 2000-talet, som god vekst i produktiviteten, høg arbeidsinnvandring og låg prisvekst på importerte konsumvarer.

¹ Figur 6.5 er lik figur 1.3 i årsmeldingen fra Norges Bank for 2015.

² Det glidende gjennomsnittet er beregnet over en tiårsperiode.

³ Båndet rundt KPI er variasjonen i KPI i snittperioden, målt ved +/– ett standardavvik.

Kilde: Norges Bank.

Dersom aktørene i økonomien har tillit til at sentralbanken når inflasjonsmålet, vil de forvente at inflasjonen på sikt blir lik målet. I årsmeldingen for 2015 skriver Norges Bank blant annet:

Tillit til at inflasjonsmålet blir nådd, er ein føresetnad for at pengepolitikken òg kan medverke til å stabilisere utviklinga i produksjon og sysselsetjing. Inflasjonen vil ikkje vere lik målet til kvar tid, men med tillit til pengepolitikken vil den forventa prisveksten på lengre sikt vere nær inflasjonsmålet. Det er i seg sjølv med på å stabilisere inflasjonen.

På oppdrag fra Norges Bank gjennomfører Epinion kvartalsvise spørreundersøkelser om blant annet forventet inflasjon. Figur 6.6 viser utviklingen i forventet prisvekst de siste årene. I første kvartal 2016 forventet fagøkonomene en konsumprisvekst på 2,3 prosent om to år og på 2,2 prosent om fem år. Arbeidslivsorganisasjonene ventet en prisvekst på 2,6 prosent om to år og på 2,7 prosent om fem år. Husholdningene har vanligvis anslått en noe høyere prisvekst enn dette.

¹ Figur 6.6 er lik figur 2.2 i Pengepolitisk rapport 1/16 fra Norges Bank.

² Gjennomsnitt av forventningene til arbeidslivsorganisasjoner og økonomer i finansnæringen og akademia.

Kilde: Norges Bank.

Norges Bank bruker blant annet et anslått produksjonsgap for å uttrykke hvordan de vurderer den samlede kapasitetsutnyttelsen i økonomien. Produksjonsgapet viser avviket mellom BNP for Fastlands-Norge og et anslått normalnivå. Figur 6.7 viser Norges Banks anslag på produksjonsgapet og variasjonen i dette for årene 1982–2015. I årsmeldingen for 2015 skriver Norges Bank at målt på denne måten er svingningene i økonomien blitt redusert over tid.

¹ Figur 6.7 er lik figur 1.4 i årsmeldingen fra Norges Bank for 2015.

² Produksjonsgapet måler forskjellen mellom BNP og anslaget på potensielt BNP for Fastlands-Norge.

³ Båndet viser variasjon i produksjonsgapet målt ved +/– ett standardavvik. Standardavviket er beregnet over en tiårsperiode.

Kilde: Norges Bank.

Det er betydelig usikkerhet rundt beregningen av produksjonsgapet. I Norges Bank Staff Memo 7/12 står det blant annet:

Den potensielle produksjonen er ikke observerbar. Det er derfor usikkerhet om produksjonsgapet både i dag og fremover, og også i historien. Usikkerheten består i at det ikke er opplagt hvilken metode som bør benyttes for å beregne den potensielle produksjonen og produksjonsgapet (modellusikkerhet), parameterne i de ulike beregningsmetodene må anslås eller estimeres (parameterusikkerhet), og de historiske tallene og anslagene som produksjonsgapet bygges på, kan endres i ettertid (datausikkerhet). For eksempel revideres nasjonalregnskapstallene ofte.

Derfor mener Norges Bank at det også må benyttes andre indikatorer når en skal vurdere kapasitetsutnyttelsen i økonomien. Utviklingen i arbeidsledigheten, sysselsettingen og kapasitetsutnyttingen som rapporteres i Norges Banks regionale nettverk er eksempler på slike indikatorer.

6.5.6 Vurderinger fra andre av hvordan Norges Bank utøver pengepolitikken

Det er kommet flere rapporter som omtaler utøvelsen av pengepolitikken i Norge i tiden etter at Finansmarknadsmeldinga 2014 ble lagt fram i april 2015. Nedenfor er vurderingene i følgende rapporter kort omtalt:

• Norges Bank Watch 2016, en rapport fra en ekspertgruppe oppnevnt av Centre for Monetary Economics (CME) ved Handelshøyskolen BI. Finansdepartementet bidrar i finansieringen av denne rapporten

• OECDs landrapport om Norge som ble publisert 18. januar 2016

• IMF sin rapport fra september 2015 i forbindelse med en artikkel IV-konsultasjon

• «Økonomisk utsyn over året 2015» fra Statistisk sentralbyrå, som ble offentliggjort 10. mars 2016

Norges Bank Watch rapporten sier blant annet følgende om hvordan Norges Bank utøvde pengepolitikken i 2015:

On the surface, monetary policy execution has been very successful this year. The Norwegian currency weakened sharply in 2013 and 2014, and this has continued during the year. The downturn has not markedly spread to industries and regions not directly hit by the oil price tumble, but we do not know to what extent this is a result of monetary policy or simply is the result of currency markets reacting to the weaker prospects of the Norwegian economy.

While we applaud the gradual lowering of the interest rate itself and the interest rate forecast path, we have some critical remarks on Norges Bank's communication with the public during the year. This has both to do with the communication given more continuously in monetary policy reports and otherwise, but we also wonder about to what degree Norges Bank's mandate and the Bank´s own interpretation of the mandate in policy making enlightens us about what to expect when the economy enters uncharted terrain.

Norges Bank Watch-gruppen er kritisk til Norges Banks kommunikasjon i pengepolitikken i forbindelse med enkelte av rentemøtene i 2015. Det gjelder særlig rentemøtet i mars, da markedsaktører og analytikere ventet at Norges Bank ville redusere styringsrenten, men renten i stedet ble holdt uendret. Gruppen skriver blant annet:

It is hard to avoid the conclusion that 2015 was a bad year for Norges Bank in terms of predictability and consistency. It made a decision in March which few understood and no one foresaw. The meeting made it clear that shifts in risk assessment are not possible for outsiders to follow.

Gruppen har flere forslag knyttet til hvordan kommunikasjonen i pengepolitikken kan styrkes. Blant annet mener de at Norges Bank ved møter der det ikke publiseres pengepolitisk rapport, bør være tydeligere på om ny informasjon trekker i retning av høyere eller lavere renter fremover. Gruppen mener videre at informasjon om hvorvidt banken vurderte en annen beslutning på et rentemøte, bør publiseres skriftlig og ikke bare oppgis muntlig på pressekonferansen.

Norges Bank Watch-gruppen mener videre at et tydeligere formulert mandat for pengepolitikken kan bidra til å gjøre den mer forutsigbar. Gruppen drøfter om mandatet burde vært mer eksplisitt på hvordan strukturelle sjokk og midlertidige forstyrrelser skal håndteres i pengepolitikken. Teoretisk sett er det gode grunner til at pengepolitikken bør sikte mot å stabilisere innenlandsk inflasjon. Gruppen argumenterer likevel for at det fremoverskuende inflasjonsmålet bør være knyttet til konsumprisene som i dag. De argumenterer bl.a. for at et mål for veksten i konsumprisene er lettere å kommunisere, og at det er krevende å skille prisstigningen i en utenlandsk og en innenlandsk komponent. Utøvelsen av pengepolitikken bør likevel være slik at samlet inflasjon for en periode kan avvike fra inflasjonsmålet når økonomien rammes av strukturelle sjokk og midlertidige forstyrrelser. Gruppen argumenterer for at det i dagens situasjon er fornuftig at pengepolitikken lar en betydelig del av tilpasningen av realvalutakursen til en lavere oljepris skje igjennom en svekkelse av kronen og midlertidig høyere inflasjon. I rapporten skriver gruppen blant annet:

We think – 15 years after the current macroeconomic regime was introduced in Norway – it is time to evaluate the mandate and see if it needs to be reformulated. As mentioned, we think the current price flexible interpretation of the mandate is sound in the present economic circumstances. Norges Bank states that it will abstract from «temporary disturbances» when setting its policy rate. Supply-driven high or low inflation lasting a few years, as the low inflation following the China-shock and today's oil-price shock, could perhaps be denoted temporary disturbances. A sharper formulated mandate could make monetary policy more predictable, and the impact of monetary policy on the economy is often thought to depend critically of the public to anticipate future policy.

Ifølge gruppen er måten Norges Bank tar hensyn til robusthet og finansiell stabilitet når rentebanen fastsettes, for skjønnsmessig. Her mener gruppen at mandatet for pengepolitikken bør endres, slik at det gjøres mer tydelig hvorvidt og på hvilken måte pengepolitikken skal bidra til finansiell stabilitet og en robust økonomisk utvikling. Gruppen reiser også spørsmålet om inflasjonsmålet bør justeres ned fra 2½ til 2 pst.

I OECDs nyeste Economic Survey om Norge, som ble lagt fram 18. januar 2016, skriver OECD blant annet:

Norway's flexible inflation-targeting regime has a good track record in delivering low and stable inflation. In parallel with many economies, the policy rate has been notched down in recent months; as of September 2015 the policy rate has been 0.75%. Within the current macroeconomic context, both globally and domestically, this further monetary easing has been warranted, reflecting renewed fears about the strength of the global economy generally, and in particular for Norway, in view of the oil price declines. There remains further room to manoeuvre. Inflation is temporarily boosted by currency depreciation but otherwise is contained by remaining economic slack and inflation expectations appear well anchored. Monetary policy should therefore remain supportive for some time, but eventually tighten when growth picks up further.

I en rapport fra IMF i september 2015 i forbindelse med en artikkel IV-konsultasjon skriver fondet blant annet:

Directors supported the current monetary policy stance, while urging a careful monitoring of inflation and financial stability risks. They agreed that monetary policy should be the first line of defense if growth turns out significantly weaker than projected, as long as inflation expectations remain well anchored. They recommended the timely implementation of macroprudential measures to contain rising household credit, in order to leave room for monetary policy to support growth while pursuing the inflation target.

Statistisk sentralbyrå peker i «Økonomisk utsyn over året 2015» på at styringsrenten ble satt ned to ganger i 2015 og at pengemarkedsrentene var rekordlave. I utsynet står det blant annet:

En stadig mer ekspansiv pengepolitikk er også en viktig grunn til at nedgangen ikke har blitt større. Lavere renter har sammen med oljeprisnedgangen bidratt til at kronen fram til siste årsskifte falt med nærmere 30 prosent i verdi fra toppnivået ved starten av 2013. Dette innebærer en kraftig bedring i den kostnadsmessige konkurranseevnen som igjen letter situasjonen for all norsk konkurranseutsatt virksomhet.

Finansiell stabilitet er omtalt nærmere i kapittel 2 i denne meldingen.

6.5.7 Departementets vurderinger

Retningslinjene for pengepolitikken ble fastsatt 29. mars 2001, og det var bred enighet i Stortinget om disse. Det ser ut til å være tillit til pengepolitikken både hos markedsaktører, de akademiske miljøene og opinionen i alminnelighet. Innenfor retningslinjene skal Norges Bank utøve et saklig avgrenset skjønn. Slik departementet ser det, er ansvarsfordelingen mellom de politiske myndighetene og Norges Bank hensiktsmessig.

Departementet mener at rammeverket for hvordan Norges Bank skal utøve pengepolitikken er godt, og har vist seg robust, også i sammenheng med finanskrisen. Retningslinjene gjorde det mulig for Norges Bank å sette ned rentene markert da den forventede inflasjonen og produksjonen falt høsten 2008. Den ekspansive pengepolitikken var med på å stabilisere utviklingen i norsk økonomi. Rammeverket er godt i tråd med praksis i andre land med fleksibel inflasjonsstyring.

Rammeverket har også fungert godt i møte med den kraftige nedgangen i oljeprisen siden juni 2014. Norges Bank reduserte styringsrenten til 0,75 prosent gjennom 2015, og reduserte renten videre til rekordlave 0,5 prosent i mars 2016. Rentenedsettelsene, sammen med oljeprisfallet, har ført til en markert svekkelse av kronen og en bedring av norske bedrifters konkurranseevne. Det har vært med på å begrense nedgangen i veksten i norsk økonomi og oppgangen i arbeidsledigheten.

I april 2015 ble det nedsatt et offentlig utvalg som skal vurdere en modernisering av sentralbankloven. Utvalget skal avgi sin rapport innen 10. april 2017. Parallelt med utvalgets arbeid vil departementet vurdere behovet for modernisering av forskriften for pengepolitikken.

Forskriften sier at Norges Banks operative gjennomføring av pengepolitikken skal rettes inn mot lav og stabil inflasjon definert som en årsvekst i konsumprisene som over tid er nær 2,5 pst. På kort og mellomlang sikt skal pengepolitikken veie hensynet til lav og stabil inflasjon mot hensynet til stabilitet i produksjon og sysselsetting.

Pengepolitikken er førstelinjeforsvaret i stabiliseringspolitikken. Virkemidlene i pengepolitikken kan raskt endres dersom utsiktene for økonomien endres.

Pengepolitikken skal være fremoverskuende. Norges Bank setter renten med sikte på å stabilisere inflasjonen nær målet på 2,5 prosent på mellomlang sikt. Horisonten varierer med de forstyrrelsene økonomien utsettes for, og med effekten de ulike forstyrrelsene har på inflasjonen og realøkonomien fremover. I utøvelsen av pengepolitikken må Norges Bank veie hensynet til stabil inflasjon mot hensynet til stabilitet i produksjon og sysselsetting på kort til mellomlang sikt.

Når en skal vurdere prisutviklingen over tid, er det utviklingen i samlet KPI som er det sentrale målet. De siste 15 årene har inflasjonen i gjennomsnitt vært noe under, men nær 2,5 prosent. Økt global arbeidsdeling har i denne perioden gitt lav vekst og tidvis fall i prisene på importerte konsumvarer som har styrket kjøpekraften for norske husholdninger og bidratt til å holde lønnsomheten for norske bedrifter oppe.

Forventningene til inflasjonen noen år fram i tid ser ut til å være godt forankret nær inflasjonsmålet, jf. avsnitt 6.4.2 over. En slik tillit til inflasjonsmålet gjør det lettere for Norges Bank å medvirke til stabilitet i produksjon og sysselsetting.

Utviklingen i samlet KPI varierer mye fra år til år, blant annet som følge av store variasjoner i strømprisene. Når en skal vurdere inflasjonen i dag og utsiktene for den videre prisveksten, gir derfor ikke KPI det beste vurderingsgrunnlaget. Den underliggende inflasjonen kan ikke observeres direkte, og må derfor beregnes. Norges Bank benytter flere indikatorer for å få et bilde av den underliggende inflasjonen. Konsumprisene justert for avgiftsendringer og utenom energivarer, KPI-JAE, er en sentral indeks. I tillegg beregner Norges Bank en indeks KPIXE, som metodemessig likner på KPI-JAE, men hvor trendutviklingen i energiprisene beholdes i indeksen. Ingen enkeltindikator kan gi et fullgodt svar på hva den underliggende prisstigingen er eller vil bli i nær fremtid. Å benytte flere ulike indikatorer for denne størrelsen, slik Norges Bank gjør, medvirker til et bedre grunnlag for vurderingene.

Kronen har svekket seg markert de siste årene. Målt ved den importveide kursindeksen svekket kronen seg med 5,1 prosent i 2014 og med 9,4 prosent i 2015. En svakere krone må ses i sammenheng med fallet i oljeprisen og svakere vekstutsikter for norsk økonomi. Kronesvekkelsen er understøttet av rentenedsettelsene til Norges Bank. Med flytende valutakurs må en regne med at kursen vil variere. Det kan bidra til å stabilisere den økonomiske utviklingen og gjøre omstillinger i økonomien lettere. Svekkelsen av kronen de siste årene har medvirket til at situasjonen for konkurranseutsatte foretak i Norge er blitt lettere, i en situasjon der etterspørselen fra oljevirksomheten har falt markert.

Tydelig kommunikasjon om intensjonene bak innrettingen av pengepolitikken medvirker til å stabilisere forventningene blant aktørene i økonomien. At Norges Bank publiserer en egen bane for renten fremover, er en viktig del av denne kommunikasjonen.

Pengepolitikken søker å være robust og ta hensyn til faren for særlig ugunstige utfall for økonomien og Norges Bank har vist til at pengepolitikken bør bidra til å motvirke oppbyggingen av finansielle ubalanser. Når usikkerheten om den økonomiske utviklingen er særlig stor, kan det være riktig å innrette pengepolitikken mot å unngå eller dempe de mest ugunstige utfallene. Det kan også tilsi en mer aktiv pengepolitikk enn vanlig.

Hensynet til robusthet er ikke et mål i seg selv, men Norges Bank legger vekt på at hensynet til robusthet vil kunne gi en bedre utvikling i inflasjon, produksjon og sysselsetting over tid.

Arbeidet med å trygge finansiell stabilitet er delt mellom Finansdepartementet, Norges Bank og Finanstilsynet. Norges Bank skal sammen med Finanstilsynet kontrollere at det finansielle systemet er robust og effektivt, og overvåker derfor finansinstitusjonene, verdipapirmarkedet og betalingssystemene for å avdekke elementer som kan true stabiliteten. Norges Bank er långiver i siste instans for bankene. Norges Bank skal utarbeide et beslutningsgrunnlag og gi departementet råd om størrelsen på kravet til motsyklisk kapitalbuffer i bankene. Det gir Norges Bank i de pengepolitiske rapportene fire ganger i året samtidig som banken sender rådet i eget brev til Finansdepartementet. Finansdepartementet har ikke merknader til utformingen av beslutningsunderlaget eller måten banken begrunner rådene om kravet til motsyklisk kapitalbuffer i norske finansinstitusjoner. I kapittel 2 i denne meldingen er arbeidet med finansiell stabilitet nærmere omtalt. Motsyklisk kapitalbuffer er omtalt i boks 2.4.

For at husholdninger og andre aktører i økonomien skal kunne tilpasse seg på en god måte, er det viktig at Norges Bank informerer tydelig om sine vurderinger i pengepolitikken. Siden høsten 2005 har Norges Bank offentliggjort sine egne renteprognoser. Banken har fått oppmerksomhet i utlandet på grunn av sin åpenhet og gode formidling av vurderingene som ligger bak utøvelsen av pengepolitikken. Norges Bank skriver også hva styret har lagt vekt på i vurderingene som ligger bak rentebeslutningene. Departementet mener at Norges Bank alt i alt kommuniserer klart og tydelig om vurderingene av virkemiddelbruken i pengepolitikken.

Departementet finner ikke grunnlag for merknader til Norges Banks utøvelse av pengepolitikken i 2015.

6.6 Kapitalforvaltningen

6.6.1 Innledning

Ved utgangen av 2015 hadde Norges Bank 7 943 milliarder kroner til forvalting i de internasjonale kapitalmarkedene. Hoveddelen av dette er Statens pensjonsfond utland (SPU), som Norges Bank forvalter på vegne av Finansdepartementet. Banken forvalter også sine egne valutareserver. Det er lagt ut avkastingsrapporter på nettsidene til banken.

6.6.2 Valutareserver

Valutareservene til Norges Bank skal kunne brukes som ledd i gjennomføringen av pengepolitikken, ut fra hensynet til finansiell stabilitet og for å møte de internasjonale forpliktelsene Norges Bank har overfor IMF og enkeltland. Hovedstyret i Norges Bank har fastsatt prinsipp for forvaltningen av valutareservene og har delegert til sentralbanksjefen å gi utfyllende retningslinjer. Reservene er delt inn i en langsiktig portefølje, en pengemarkedsportefølje og en petrobufferportefølje. Norges Bank Investment Management (NBIM) forvalter den langsiktige porteføljen, mens Norges Bank Markeder og Banktjenester (MB) forvalter pengemarkedsporteføljen og petrobufferporteføljen.

Valutareservene skal være plasserte slik at minst 10 milliarder SDR, inkludert hele pengemarkedsporteføljen, skal kunne benyttes innen en handledag uten å måtte realisere tap av betydning. Pengemarkedsporteføljen skal være mellom 3,5 og 4,5 milliarder SDR og blir investert i kortsiktige renteinstrumenter. Referanseindeksen for pengemarkedsporteføljen er satt sammen av over natten pengemarkedsindekser og statssertifikatindekser for amerikanske dollar og euro. Den langsiktige porteføljen skal plasseres i aksjer og rentebærende papirer. Referanseindeksen for den langsiktige porteføljen er satt sammen av globale indekser for aksjer og obligasjoner. Aksjedelen i den strategiske referanseindeksen er 40 prosent.

Markedsverdien av valutareservene var 468,2 milliarder kroner ved utgangen av 2015. Aksjer og lange renteinvesteringer utgjorde til sammen 411,1 milliarder kroner, mens pengemarkedsinvesteringene og petrobufferporteføljen var på henholdsvis 50,3 og 6,8 milliarder kroner. Valutareservene økte med 19,6 milliarder kroner gjennom året, i hovedsak på grunn av avkasting og svekket kronekurs. Avkasting i internasjonal valuta og svekket kronekurs bidro til å øke valutareservene med henholdsvis 12,8 og 53,7 milliarder kroner.

Petrobufferporteføljen skal ta imot statens kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten i utenlandsk valuta og eventuelle overføringer fra SPU. Målet med porteføljen er å sørge for en hensiktsmessig håndtering av statens behov for å veksle mellom utenlandsk valuta og norske kroner. Petrobufferporteføljen er ikke en del av valutareservene som blir holdt for beredskapsformål, og porteføljen plasseres i kortsiktige rentepapirer. Det er ikke fastsatt noen referanseindeks for petrobufferporteføljen. Avsetningene til SPU har i en periode vært mindre enn ventet, og petrobufferporteføljen er derfor blitt større enn nødvendig. Norges Bank har i 2015 gradvis redusert størrelsen på porteføljen ved å selge valuta i markedet. Gjennom 2015 hadde porteføljen en netto utflyt på om lag 48 milliarder kroner, hovedsakelig som følge av valutasalg i markedet.

Valutareservene blir holdt for beredskapsformål. Utviklingen målt i norske kroner er dermed av underordnet betydning. Kronekursbevegelser vil først og fremst påvirke egenkapitalen til Norges Bank, ikke bankens evne til å oppfylle sine forpliktelser i internasjonal valuta. I det videre vil derfor, dersom ikke noe annet er oppgitt, avkasting bli målt i internasjonal valuta. Petrobufferporteføljen, som ikke blir holdt for valutaberedskap som omtalt tidligere, blir holdt utenfor avkastingsmålingen.

Samlet sett var avkastingen på valutareservene 1,67 prosent i 2015. Aksjeinvesteringer hadde en avkasting på 3,46 prosent og lange renteinvesteringer en avkasting på 0,78 prosent. Pengemarkedsinvesteringene hadde en avkasting på 0,06 prosent.

Aksjeinvesteringene hadde en avkasting som var 0,03 prosentpoeng høyere enn referanseindeksen for aksjer, mens lange renteinvesteringer hadde en avkasting som var 0,15 prosentpoeng lavere enn referanseindeksen for obligasjoner i perioden. Pengemarkedsinvesteringene oppnådde i perioden en avkasting som var 0,02 prosentpoeng høyere enn referanseindeksen.

I den siste tiårsperioden var den annualiserte avkastingen 5,27 prosent.

6.6.3 Statens pensjonsfond utland

Norges Bank står for den operative forvaltingen av Statens pensjonsfond utland på vegne av Finansdepartementet. Ved utgangen av 2015 var markedsverdien av fondet 7 475 milliarder kroner, før forvaltingshonorar til Norges Bank for 2015 er trukket fra. Finansdepartementet overførte i 2015 netto 42 milliarder kroner til Statens pensjonsfond utland.

Forvaltingsoppdraget er regulert av forskriften «Mandat for forvaltningen av Statens pensjonsfond utland». Finansdepartementet har fastsatt en strategisk referanseindeks med 60 prosent aksjer og 40 prosent obligasjoner, minus den delen av investeringsporteføljen som er investert i eiendomsporteføljen. Referanseindeksen uttrykker oppdragsgiverens investeringsstrategi for fondet og er et viktig utgangspunkt for å styre risikoen i den operative forvaltingen og for å vurdere resultatet av forvaltingen i Norges Bank. Finansdepartementet har fastsatt grenser for hvor mye den faktiske porteføljen kan avvike fra referanseindeksen.

Fondet hadde i 2015 en avkasting på 2,7 prosent, målt i en valutakurv som tilsvarer sammensetningen av referanseindeksen. Det er dette avkastingsmålet som best beskriver utviklingen i den internasjonale kjøpekraften til fondet. Målt i internasjonal valuta var avkastingen på aksjeporteføljen 3,8 prosent, mens renteporteføljen hadde en avkasting på 0,3 prosent. Avkastingen på eiendomsinvesteringene var 10,0 prosent.

Avkastingen i 2015 var 0,5 prosentpoeng høyere enn avkastingen på referanseindeksen. Aksjeporteføljen hadde en meravkasting på 0,8 prosentpoeng, mens renteporteføljen hadde en mindreavkasting på 0,2 prosentpoeng.

Siden 1998 har den årlige nominelle avkastingen vært 5,6 prosent, målt i internasjonal valuta. Etter fradrag for forvaltingskostnader og prisstigning har netto realavkasting vært 3,7 prosent per år.

En mer detaljert presentasjon av forvaltingen i 2015 finnes i årsrapporten for Statens pensjonsfond utland.

6.7 Regnskap og budsjett

I all hovedsak er kontantstrømmene i Norges Bank av operasjonell karakter. Norges Banks inntekter består i hovedsak av netto inntekt fra finansielle instrumenter fra bankens egen kapitalforvaltning, i hovedsak valutareservene. Gevinster og tap består av valutakursendringer, aksjekursendringer og renteendringer som påvirker obligasjonskursene. Dette er usikre og uforutsigbare inntekter. Resultatet for Norges Bank er avhengig av hvordan disse parameterne utvikler seg, og det kan gi store årlige svingninger i resultatet.

For 2015 viser det samlede resultatet for Norges Bank et overskudd på 66,5 milliarder kroner, mot et overskudd på 89,2 milliarder kroner i 2014. Netto inntekt fra finansielle instrumenter i de internasjonale verdipapirmarkedene ga en gevinst på 67 milliarder kroner i 2015, mot 90,3 milliarder kroner i 2014. Den norske kronen svekket seg videre mot de fleste hovedvalutaene i valutareservene, som – omregnet til norske kroner – førte til en valutagevinst på 54,7 milliarder kroner i 2015. I 2014 ga svekkingen av den norske kronen en valutagevinst på 58,8 milliarder kroner. Gevinster og tap som skriver seg fra endret kronekurs, virker ikke inn på den internasjonale kjøpekraften for valutareservene.

Andre inntekter består av godtgjøring fra Finansdepartementet for forvaltingen av SPU, inntekter for tjenester til banker og staten og husleie fra eksterne leietakere. Andre inntekter utgjorde 4,1 milliarder kroner i 2015, mot 3,3 milliarder kroner i 2014. I samsvar med mandat for forvaltingen av SPU § 5-1 får Norges Bank godtgjøring for kostnadene for forvaltingen av SPU innenfor en øvre grense. Banken får forvaltingsgodtgjøringen refundert fra Finansdepartementet og presenterer denne som en inntekt. Forvaltingshonoraret fra SPU var 3,9 milliarder kroner, som utgjør 5,7 basispunkter regnet av gjennomsnittlig forvaltet kapital for 2015.

Totalresultatet i SPU på 998,0 milliarder kroner består av et porteføljeresultat på 1 001,9 milliarder kroner minus forvaltingskostnader på 3,9 milliarder kroner. Totalresultatet er lagt til statens kapitalinnskudd i SPU per 31. desember 2015. Hele den oppnådde avkastningen ved forvaltingen, etter fradrag for godtgjøring til Norges Bank, blir henført til kronekontoen til SPU og påvirker derfor ikke totalresultatet eller egenkapitalen til Norges Bank.

Egenkapitalen til Norges Bank var på 245,4 milliarder kroner per 31. desember 2015, mot 205,5 milliarder kroner per 31. desember 2014. Egenkapitalen består av et kursreguleringsfond og et overføringsfond. Ved utgangen av 2015 var kursreguleringsfondet på 192,2 milliarder kroner og overføringsfondet på 53,2 milliarder kroner. Egenkapitalen sammenliknet med balansen til Norges Bank, eksklusiv SPU, tilsvarer en egenkapitalandel på 45,3 prosent. Fluktuasjoner i egenkapitalen til Norges Bank skyldes hovedsakelig fluktuasjoner i markedsverdien til valutareservene.

Disponeringen av totalresultatet i Norges Bank følger egne retningslinjer, senest endret ved kongelig resolusjon 6. desember 2002.

I tråd med retningslinjene blir det gjennomført følgende overføringer og disponeringer: Totalresultatet på 66,5 milliarder kroner blir overført med 7,6 milliarder kroner til kursreguleringsfondet og 58,9 milliarder kroner til overføringsfondet. Fra overføringsfondet blir det overført 26,6 milliarder kroner til statskassen.