9 Virksomheten til Det internasjonale valutafondet (IMF)

9.1 Innledning

Det internasjonale valutafondet (IMF) ble opprettet i 1945 og har i dag 188 medlemsland. Norge har vært medlem siden starten. IMF skal fremme samarbeid om det internasjonale monetære systemet, styrke finansiell stabilitet globalt og regionalt, og støtte opp under internasjonal handel. IMFs tre hovedoppgaver er:

• overvåke økonomien i medlemslandene for å forebygge økonomiske ubalanser og kriser,

• gi teknisk assistanse til medlemslandene,

• gi lån til medlemsland som har problemer med betalingsbalansen.

IMF samarbeider med andre internasjonale organisasjoner som Financial Stability Board (FSB), Verdensbanken, de regionale utviklingsbankene og Verdens handelsorganisasjon (WTO). IMF bidrar også til arbeidet i G201 med å stabilisere og styrke verdensøkonomien.

Det øverste organet i IMF er guvernørrådet, der alle medlemslandene er representert. Sentralbanksjefen er Norges guvernør til IMF, med departementsråden i Finansdepartementet som vara. Det daglige arbeidet ledes av et styre med 24 medlemmer. Norge deler en styreplass med de andre nordiske og de tre baltiske landene. Landene i valgkretsen samarbeider tett om hvilke synspunkter som skal fremmes i styret, og posisjoner og verv går på omgang. Norge hadde styreplassen fra januar 2013 til januar 2016. Nå har Sverige overtatt for de neste fire årene. I andre halvår 2015 og første halvår 2016 representerer Norge valgkretsen i IMFs rådgivende komité av finansministre og sentralbanksjefer (IMFC). Deretter har Danmark denne posisjonen for en tilsvarende periode.

Dette kapittelet redegjør for virksomheten til IMF med vekt på de siste 12–18 månedene, samt noen sentrale spørsmål det skal tas stilling til i nær fremtid.

9.2 IMFs utlånsvirksomhet

9.2.1 Status for utlån

På midten av 2000-tallet var utlånene fra IMF nede på et historisk sett svært lavt nivå. Finanskrisen og den påfølgende statsfinansielle krisen i euroområdet førte imidlertid til kraftig vekst i utlånene. Utlånene ble om lag tidoblet fra våren 2008 til våren 2012, se figur 9.1. Lån gitt under de generelle låneordningene økte mest. Antall land med gjeld til IMF gikk opp med vel en tredel.

¹ Medregnet land der programfasen er over. Tall for 2016 er per 29. februar 2016.

Kilde: IMF

Siden 2012 har både samlede utlån og antall land med lån fra IMF gått ned. Reduksjonen har funnet sted for de generelle ordningene som alle medlemsland har adgang til. Utlån under de spesielle ordningene for lavinntektsland har fortsatt å øke noe. Fra slutten av april 2015 til slutten av februar i år ble samlede utlån redusert med 6,3 mrd. SDR2 til 55,2 mrd. SDR, eller til om lag 593 mrd. kroner. Ved utgangen av februar i år hadde 75 land gjeld til IMF. Dette er en reduksjon på fire fra utgangen av april i fjor. For mer informasjon om IMFs ulike låneordninger, se boks 9.1.

Lån fra IMF har som regel to hovedfaser. Først er det en programfase, der lånet blir utbetalt i transjer knyttet til at IMF-styret godkjenner fremdriften i de økonomisk-politiske tiltakene landet har forpliktet seg til å gjennomføre. Deretter kommer en fase med tilbakebetaling av lånet. I land med store lån fortsetter IMF å følge spesielt med på utviklingen også etter at programfasen er over.

Fra slutten av april i fjor til slutten av februar i år avsluttet sju land programfasen, mens fire nye kom til. De nye programlandene er hovedsakelig lavinntektsland. Guinea-Bissau, Haiti, og Mosambik har tatt opp subsidierte lån, mens Kosovo har tatt opp lån under IMFs ordinære ordninger. Polen har etter eget ønske fått redusert beløpsgrensen i sin føre-var-avtale. Denne sikrer land lån fra IMF uten at det stilles spesielle krav om økonomisk-politiske tiltak hvis landet skulle få problemer med betalingsbalansen.

Flere av landene som fikk de største lånene i forbindelse med krisen, er nå ute av programfasen. Ved utgangen av februar 2016 var tolv land inne i programfasen for lån under de generelle ordningene, med utlånsrammer på til sammen vel 20 mrd. SDR. Samlete lånetilsagn under fire såkalte føre-var-avtaler er vel 67 mrd. SDR. Både Mexico og Polen har store føre-var-avtaler; henholdsvis 47,3 og 13,0 mrd. SDR. Det var til sammen 20 land som hadde program under de subsidierte ordningene for lavinntektsland, mens 16 land hadde kortsiktige lån uten programforpliktelser fra Rapid Credit Facility (RCF).

Fire av de sju landene med størst utestående lån fra IMF er europeiske. Tre av disse er euroland, se figur 9.2.

Kilde: IMF

Det er for tiden tre land – Sudan, Somalia og Zimbabwe – som ikke har betalt tilbake lån ved forfall. Restansene er i alt omtrent 1,3 mrd. SDR. Om lag tre firedeler av restansene er manglende betalinger fra Sudan.

9.2.2 IMF og krisen i Europa

IMF har inngått stabiliseringsprogram- eller føre-var-avtaler med 16 europeiske land under og etter finanskrisen. Ved utgangen av februar i år var det bare seks av disse som enten var i programfasen eller fortsatt hadde føre-var-avtaler.

Fire av de europeiske landene IMF inngikk avtaler med – Hellas, Irland, Portugal og Kypros – er euroland3. I disse landene samarbeidet IMF med Europakommisjonen og Den europeiske sentralbanken (ESB) for å komme fram til løsninger sammen med landenes myndigheter. IMF står bare for en mindre del av de samlede kriselånene til eurolandene. Resten ytes av EUs ordninger.

Irland, Portugal og Kypros har fullført sine tilpasningsprogram. Hellas begynte på sitt andre stabiliseringsprogram med IMF i mars 2012. Programmet var fireårig, hadde en låneramme på 23,8 mrd. SDR og tok sikte på å styrke Hellas’ konkurranseevne, statsfinanser og den finansielle stabiliteten i landet. Statsgjelden ble skrevet kraftig ned i forkant av programmet. Programmet har ikke blitt gjennomført etter planen. Dette skyldes blant annet sterk politisk motstand i Hellas. Den femte gjennomgangen av programmet, fullført i mai 2014, var den siste man klarte å gjennomføre. Programmet ble avsluttet 15. januar i år etter ønske fra Hellas, to måneder før tiden. I overkant av 13 mrd. SDR av lånerammen i programmet er ikke blitt utbetalt.

Samtidig med IMF-programmet avtalte greske myndigheter et tilsvarende program med eurolandene. Dette skulle blitt avsluttet ved utgangen av 2014, men ble forlenget i to omganger til utgangen av juni i fjor. Greske myndigheter ble ikke enige med EU om videre finansiering før avtalen løp ut, og Hellas kunne ikke betale renter og avdrag til IMF ved forfall i juli 2015. I august ble Hellas enig med de andre eurolandene om et tredje program. Hellas ble tilført nye midler og betalte sine restanser til IMF. IMF deltar løpende i diskusjoner mellom de europeiske institusjonene og Hellas, men deltar så langt ikke i formelle forhandlinger. En forutsetning i programmet med eurolandene er at Hellas inngår avtale om et nytt IMF-program.

Ukraina fikk i april 2014 en avtale med IMF om et toårig program. Bakgrunnen var flere år med svak utenriksøkonomi og svake statsfinanser som ble forverret av konflikten om Krim og Øst-Ukraina. Konflikten avtok ikke så raskt som forutsatt og problemene i økonomien var mer alvorlige enn først antatt. Programmet ble derfor i mars i fjor erstattet med et fireårig program. Myndighetene forplikter seg i programavtalen til blant annet å rette opp statsfinansene og utenriksøkonomien, få bukt med den omfattende korrupsjonen og legge forholdene bedre til rette for privat næringsvirksomhet. Det ble også lagt til grunn at landet skulle forhandle med private kreditorer for å redusere offentlig gjeldsbetjening i programperioden med 15 mrd. dollar. Risikoen knyttet til programmet ble ansett som svært høy.

IMFs første gjennomgang av programmet ble fullført i juli i fjor. Selv om myndighetene hadde hatt en god start på reformarbeidet, gjensto viktig tiltak. Bankene måtte tilføres kapital og forhandlingene med kreditorene var ikke i mål som forutsatt. I august kom myndighetene til enighet med en stor gruppe private kreditorer. Russland var imidlertid ikke villig til å akseptere de samme vilkårene for et obligasjonslån på 3 mrd. dollar gitt av et russisk statsfond. Ukraina er nå i mislighold på dette lånet. Tidligere ville dette medført at IMF var avskåret fra å låne ut mer til Ukraina uten Russlands samtykke, men endringer i IMFs egne retningslinjer vedtatt i desember i fjor har endret dette, se avsnitt 9.2.3.

Den andre gjennomgangen av programmet er ennå ikke fullført. Det har blant annet tatt tid å få vedtatt et budsjett som er i tråd med forutsetningene i programmet. I tillegg er IMF bekymret over den langsomme fremdriften i å bedre styringsstrukturene og bekjempe den omfattende korrupsjonen.

Kypros begynte på et treårig stabiliseringsprogram i mai 2013. Landet hadde da svake statsfinanser og flere år med svak økonomisk utvikling bak seg. De to største bankene i landet var i krise. IMF fullførte den niende og nest siste gjennomgangen av programmet i januar i år. Det ble da konstatert at utviklingen i økonomien og statsfinansene var bedre enn forutsatt og at omfanget av problemlån i bankene var stabilisert. Det ble imidlertid pekt på at arbeidet med reformer i økonomien var forsinket og at det er viktig å få redusert offentlig gjeld og problemlån i bankene. Forbedringer i det legale rammeverket for restrukturering av gjeld har nylig kommet på plass, mens det fortsatt er behov for forbedringer i skatteetaten og offentlig sektor for øvrig, samt i rammevilkårene for privat forretningsvirksomhet. Programmet regnes som meget vellykket, og det ble etter ønske fra myndighetene avsluttet 7. mars i år, to måneder før tiden.

9.2.3 Endringer i IMFs regelverk for utlån

Tidligere har ikke land som misligholdt lån fra offentlige kreditorer kunnet få lån fra IMF, med mindre berørte kreditorer hadde gitt eller kunne forutsettes å ville gi sitt samtykke. Reglene innebar dermed at et enkelt land kunne blokkere lån fra IMF til et annet land. I desember i fjor besluttet styret å endre reglene slik at IMF under visse, nærmere definerte forutsetninger, kan låne ut til et land som er i mislighold overfor en offentlig kreditor. Blant forutsetningene er at landet gjør troverdige forsøk på å komme til enighet med kreditoren. Videre må utlån til land som misligholder offentlig gjeld, ikke i urimelig grad redusere IMFs evne til å få offentlige kreditorer til å bidra til finansiering av IMF-støttete program i fremtiden.

Videre var det lenge et ufravikelig krav fra IMFs side at dersom land skulle kunne få større lån enn grensene som er satt i regelverket for låneordningene, måtte det være stor sannsynlighet for at landet over tid kunne betjene sin gjeld. Da Hellas søkte om lån våren 2010, kunne en ikke fastslå dette med høy sannsynlighet. Samtidig fryktet IMF at en nedskriving av gresk statsgjeld på dette tidspunktet ville kunne få svært store konsekvenser for finansiell stabilitet i andre deler av euroområdet, med følger for hele verden. Det ble derfor åpnet for at IMF kunne yte lån selv om det var vanskelig å fastslå med stor sannsynlighet at gjelden ville være opprettholdbar, dersom alternativet med nedskriving av gjeld kunne gjøre stor skade internasjonalt.

I årene som fulgte ble denne unntaksbestemmelsen brukt for å muliggjøre utbetalinger under programmene for både Hellas, Portugal og Irland. IMFs ledelse kom etter hvert til at bestemmelsen var lite hensiktsmessig, blant annet fordi den bidro til å utsette løsning av de underliggende problemene og kunne ha uheldige virkninger på adferden til aktørene i finansmarkedene. I januar 2016 vedtok derfor IMF å fjerne bestemmelsen. IMF kan likevel unntaksvis låne til land der gjelden ikke anses opprettholdbar med stor sannsynlighet dersom andre offentlige kreditorer lover finansiering på vilkår som bedrer utsiktene for å betjene gjelden og styrker sikkerheten for IMFs krav. I tillegg ble det innført en mulighet for å endre tilbakebetalingsprofilen på gjeld i stedet for å skrive den ned i tilfeller der gjelden ble ansett å være opprettholdbar, men ikke med høy sannsynlighet.

Den nordisk-baltiske valgkretsen støttet endringene både vedrørende lån til land som har mislighold vis á vis offentlig kreditorer, og vedrørende unntaksbestemmelsen for spesielt store lån i en systemisk krise.

9.3 Styresett og kvotereform

I desember 2010 ble der vedtatt en pakke med endringer i styresammensetning, kvoter og stemmerett i IMF. Endringene skulle etter planen tre i kraft høsten 2012, men ble forsinket fordi den amerikanske kongressen ikke ratifiserte reformen. USA har blokkerende mindretall i slike saker. USA ratifiserte endringene i januar i år, og kvoteendringen trådte i kraft 26. januar.

Lånemidlene som IMF har tilgang til gjennom de ordinære kvotene fra medlemslandene ble med dette doblet, fra 238 mrd. SDR til 477 mrd. SDR. Kvotene er langt på vei bestemmende for medlemslandenes stemmevekt og påvirker også hvor mye et land kan låne i IMF. Samtidig ble IMFs multilaterale innlånsordning «New Arrangement to Borrow» (NAB) redusert fra 370 mrd. SDR til 182 mrd. SDR.

Reformvedtaket fra 2010 inneholder også andre element:

• Fordelingen av kvoter mellom medlemslandene endres. Framvoksende økonomier får større kvoter og stemmevekt.

• Alle styremedlemmene – også representantene for de fem største landene – skal velges. De kan da inngå samarbeid med andre land om felles styremedlem.

• De tradisjonelle industrilandene i Europa skal ha to styremedlemmer færre enn i 2010. Intensjonen er at representanter fra fremvoksende økonomier og utviklingsland skal overta disse styreplassene. Land i Øst- og Sentral-Europa, som Polen, Tyrkia og de baltiske landene, hører til i denne gruppen.

Deler av den politiske forpliktelsen de europeiske landene tok på seg, er allerede levert. Nederland og Belgia deler nå én styreplass, og den frigjorte styreplassen går på omgang mellom Tyrkia, Ungarn og Tsjekkia. Dette reduserer antall styrerepresentanter fra vesteuropeiske land med én. Videre har Sveits og Polen avtalt å dele likt på å representere sin valgkrets i styret, noe som gir en halv styreplass mindre siden Sveits har hatt fast plass. Vår valgkrets bidrar med 0,14 styreplasser, ved at de baltiske landene er inkludert i valgkretsens rotasjon om styreplassen. Til sammen innebærer disse endringene at antall styreplasser til vesteuropeiske industriland går ned med 1,64. Målet om å gå ned med 2 styreplasser må nås høsten 2016.

Den forsinkede iverksettelsen av 2010-reformen har også forsinket arbeidet med å vurdere om IMFs kvoteressurser er store nok, og om kvoteformelen, som er grunnlaget for fordeling av kvotene mellom land, bør endres. Vår valgkrets er opptatt av at fordelingen av kvoter skal reflektere medlemslandenes posisjon i verdensøkonomien. I tråd med dette støtter Norge og den nordisk-baltiske valgkretsen at stemmevekt blir overført til fremvoksende økonomier og utviklingsland i takt med at de blir viktigere deltakere i verdensøkonomien.

Med deltakelse menes her deltakelse i internasjonale markeder for varer, tjenester og kapital. Åpen handel er viktig for en god global utvikling. Samtidig er åpne økonomier mer utsatt for eksterne sjokk. IMF ble etablert nettopp for å legge forholdene bedre til rette for handel og investeringer på tvers av landegrenser gjennom stabile monetære forhold, samt råd og hjelp til land som blir utsatt for økonomiske sjokk. IMF er viktigere for åpne økonomier som i stor grad påvirkes av internasjonale forhold. Dette bør reflekteres i kvotene landene tildeles.

Guvernørrådet har utsatt fristene for neste kvotegjennomgang og utformingen av kvoteformelen i flere runder, senest i januar i år. Fristen ble da satt til IMFs årsmøte høsten 2017. Det ble samtidig bestemt at diskusjonen om en ny kvoteformel skal tas i sammenheng med kvotegjennomgangen.

9.4 IMFs rolle og ressurssituasjon

9.4.1 IMFs plassering i det internasjonale monetære systemet

Med det globale monetære systemet forstås rammeverket – det vil si regler og institusjoner – for internasjonale betalinger. Systemet bør utformes slik at det bidrar til global finansiell og økonomisk stabilitet og hjelper landene med å tilpasse seg økonomiske sjokk. Med bredt medlemskap, sterk kompetanse og betydelige finansielle resurser har IMF en sentral rolle i dette systemet.

Det monetære systemet har de siste tiårene vært preget av nye valutakursregimer og økt åpenhet for handel og kapitalbevegelser. Den amerikanske dollaren har beholdt sin dominerende posisjon. På bakgrunn av erfaringer fra finanskrisen og strukturelle endringer i verdensøkonomien, som økt betydning av fremvoksende økonomier og sterkere bånd mellom land gjennom finansmarkedene, har IMF satt i gang en vurdering av om systemet fungerer hensiktsmessig.

En sentral problemstilling er om det globale finansielle sikkerhetsnettet fungerer tilfredsstillende for land når de i praksis utestenges fra finansmarkedene. IMFs ordninger for lån til medlemsland er en viktig del av sikkerhetsnettet. Andre deler er regionale finansieringsordninger og mulige låneordningen (swap-linjer) mellom sentralbanker. Det er relativt få land som er medlemmer i regionale finansieringsavtaler eller har tilgang til swap-linjer.

Spørsmål som hva hovedutfordringene for systemet er i dag, om det globale finansielle sikkerhetsnettet er tilstrekkelig, hva IMFs rolle skal være og hva nivået på IMFs utlånsressurser bør være, vil bli diskutert både i IMF og andre sentrale fora som G20 fremover. Utfallet vil være viktig også for neste gjennomgang av nivået på IMFs kvotemidler.

9.4.2 IMFs ressurssituasjon og Norges finansielle bidrag

IMFs midler til utlån under de generelle låneordningene er tredoblet siden finanskrisen. Disse midlene kommer fra tre kilder:

• Økning i de ordinære kvotene.

• Økning av den multinasjonale innlånsordningen New Arrangement to Borrow (NAB).

• Bilaterale låneavtaler.

Tilleggsfinansieringen fra NAB og de bilaterale lånene er i dag betydelig, og utgjør til sammen i underkant av halvparten av IMFs finansielle resurser, se tabell 9.1.

For å kunne fylle rollen sin må IMF ha tilstrekkelig finansiell styrke. Tvil om IMFs kapasitet kan i seg selv bidra til uro i finansmarkedene, skape usikkerhet og forsterke kriser. Norge mener at IMF primært skal være en kvotebasert institusjon. Kvotene sikrer en god byrdefordeling mellom medlemslandene der bidragene i stor grad står i forhold til det enkelte lands økonomiske styrke og plass i verdensøkonomien. Kvoteendringer tar imidlertid ofte lang tid og er lite egnet til å håndtere overraskende eller forbigående situasjoner. De multilaterale og bilaterale innlånsordningene er derfor etablert som et sikkerhetsnett som kan benyttes i perioder der etterspørselen etter lån er større enn den som kan dekkes gjennom de obligatoriske kvotene.

Norge stiller i dag til sammen 11,7 mrd. SDR (drøyt 140 mrd. kroner) til disposisjon for IMFs generelle ordninger. Av disse er 3,76 mrd. SDR kvotemidler, mens 1,97 mrd. SDR ytes frivillig gjennom den multilaterale innlånsordning «New Arrangement to Borrow» (NAB) og 6 mrd. SDR gjennom en bilateral låneavtale inngått i 2012.

Ved utgangen av februar i år hadde IMF trukket til sammen 733,7 mill. SDR av de norske midlene. Det er så langt ikke trukket på den bilaterale låneavtalen.

Norge har også inngått en bilateral avtale om å stille inntil 300 mill. SDR (3,6 mrd. kroner) i lån til disposisjon for IMFs spesielle ordninger med subsidiert rente for lavinntektsland (PRGT). Gjennom bevilgninger over bistandsbudsjettet bidrar vi også til finansiering av rentesubsidiene i disse ordningene.

9.4.3 Videreføring av NAB-ordningen

NAB er en multilateral innlånsordning der en del av IMFs medlemsland forplikter seg til å gi lån til IMF for å styrke IMFs likviditet i krisesituasjoner. Norge har vært medlem av ordingen siden den ble opprettet i 1998.

Midlene i ordningen ble skalert kraftig opp etter finanskrisen. Bakgrunnen var delvis at man så det ville ta tid å få gjennomført kvoteøkningen i 2010-reformen. Men selv etter at denne er iverksatt og NAB-ordningen nedskalert, er NAB vesentlig større enn før. For at IMF skal kunne trekke på NAB-midlene må ordningen være aktivert. Den var aktivert sammenhengende fra 1. april 2011 til 26. februar i år.

NAB må fornyes med jevne mellomrom. Innen 16. november i år må det besluttes om og eventuelt i hvilken form NAB-ordningen skal videreføres, eller om den skal avsluttes når den inneværende perioden går ut 16. november 2017. Land som ønsker å trekke seg ut av ordningen må melde fra til IMF om dette et halvt år før en eventuell videreføring av ordningen.

Den justerte og utvidede NAB-ordningen fra 2010 har vist seg fleksibel og velfungerende, og har sikret IMF tilgang til utlånsmidler i en meget usikker periode. Selv om IMFs likviditetssituasjon i øyeblikket er tilstrekkelig til at det ikke er nødvendig å ha NAB aktivert, er situasjonen internasjonalt fortsatt usikker, både på kort og mellomlang sikt. Regjeringen er innstilt på at Norge stiller seg positiv til en videreføring av NAB-ordningen når spørsmålet kommer opp til høsten.

9.4.4 Norske bilaterale lån til de generelle ordningene

Bilaterale låneavtaler med IMF ble første gang inngått i 2009 mot et bakteppe av en meget usikker økonomisk situasjon internasjonalt. Fra og med høsten 2012 inngikk IMF en ny generasjon bilaterale låneavtaler, deriblant med Norge. De første av disse avtalene utløper høsten 2016. Norges nåværende avtale løper ut 4. november 2016.

Selv om IMF ikke har trukket på de bilaterale lånene, utgjør de en viktig buffer. Som tabell 9.1 illustrerer vil IMFs finansiering svekkes vesentlig dersom de bilaterale avtalene avsluttes. IMF legger til grunn at kvotene og dagens NAB-ordning ikke alene vil sikre IMF tilstrekkelig utlånskapasitet de nærmeste årene. Det kan derfor ikke utelukkes at IMF kan anmode Norge og andre land som i dag har bilaterale låneavtaler, om å forlenge avtalene.

Den gjeldende, bilaterale avtalen om lån til IMFs generelle ordninger er inngått av Norges Bank. Sentralbanklovens § 26 åpner for at Norges Bank kan inngå slike låneavtaler gitt at det foreligger betryggende sikkerhet. Sikkerheten på lån til IMF anses å være svært god. Fondet har aldri realisert tap på lån under de generelle utlånsordningene.

Regjeringens vurdering er at Norge bør være positivt innstilt om det skulle komme en anmodning om å fornye Norges Banks bilaterale avtale om lån på opp til 6 mrd. SDR til IMFs generelle låneordninger gitt bred internasjonal deltakelse og under forutsetning av Stortingets samtykke. Samtidig er det viktig at det er sammenheng mellom Norges finansielle bidrag og vår innflytelse og representasjon i IMF.

9.4.5 Økt norsk lån til de spesielle ordningene for lavinntektsland

Norge inngikk i 2010 en avtale med IMF om å stille opptil 300 mill. SDR (3,6 mrd. NOK) i lån til disposisjon for IMFs ordninger for lavinntektsland (PRGT). Ved utgangen av februar i år var hele beløpet utlånt, og Norge har så langt fått tilbakebetalt drøyt 4 mill. SDR.

Alle medlemsland bør ha reell tilgang til betalingsbalanselån fra IMF. Lav betalingsevne gjør at fattige land vil kunne ha problemer med å betjene lån fra IMFs generelle ordninger. Det kan føre til at disse landene også for sent eller i for liten grad benytter seg av IMFs øvrige tjenester som rådgivning og teknisk assistanse. Regjeringens vurdering er at Norge bør bidra til at utlånsvolumene i disse ordningene kan videreføres.

Midler som stilles til disposisjon for IMFs spesielle ordninger for lavinntektsland er såkalt «non-revolving». Det innebærer at tilbakebetalte midler ikke kan lånes ut på nytt. Det vil dermed jevnlig være behov for å be om nye midler selv om utlånsvolumet ikke økes. For å sikre utlånskapasiteten ber IMFs administrasjon om i alt 11 mrd. SDR i nye lån fra 28 land. Norge bes om å øke sin bilaterale avtale med 300–500 mill. SDR, tilsvarende 3,6-6,0 mrd. kroner.

Nye bidrag i den størrelsesorden det nå bes om vil, sammen med de beløpene som fremdeles er tilgjengelig under gjeldende låneavtaler, være tilstrekkelig til å finansiere utlån på 2 mrd. SDR per år ut 2020. Til sammenlikning ble det i 2009–2014 gitt nye lån på i gjennomsnitt 1,2 mrd. SDR per år. IMFs prognoser fram til 2025 indikerer en årlig etterspørsel etter PRGT-lån på 0,9-1,4 mrd. SDR. Beløpene som antydes fra IMFs side synes således å være i overkant av behovet fremover. Dette begrunnes med at det tar tid å hente inn nye midler, og at det er ønske om buffer i tilfelle behovsanslagene er for lave.

Den gjeldende avtalen om lån til IMFs spesielle ordninger for lavinntektsland er inngått med Staten v/Finansdepartementet som motpart. Norges Bank ivaretar Norges forpliktelser under avtalen med hjemmel i sentralbankloven § 25. Bakgrunnen for at avtalen er inngått med Staten som motpart er at låneordningene for lavinntektsland har en mer politisk begrunnelse enn IMFs ordinære ordninger. Norges Bank vurderer at sikkerheten for lån gitt til PRGT i praksis er like god som for lån som er gitt for å finansiere IMFs ordinære ordninger. PRGT har ikke hatt tap på sine utlån og har bare ett tilfelle av langvarig restanse.

Regjeringen stiller seg positiv til å utvide beløpene i den bilaterale avtalen om lån til de spesielle ordningene for lavinntektsland med 300 mill. SDR, og legger opp til å be Stortinget om fullmakt til dette i forbindelse med Revidert Nasjonalbudsjett 2016.

Selv med en utvidelse i den samlede lånerammen til 600 mill. SDR vil Norges samlede utestående lån til PRGT alltid være lavere enn dette, siden det nå kommer inn avdrag. Eksponeringen vil fortsette å avta gradvis. Norges Bank vurderer en utvidelse av beløpene i låneavtalen med 300 mrd. SDR som uproblematisk for forvaltningen av valutareservene.

Utlån til IMF skjer gjennom omplassering av Norges Banks valutareserver. Det gjelder enten midlene går til IMFs ordinære ordninger eller til de spesielle ordningene for lavinntektsland. Kostnadene er knyttet til eventuelt merarbeid eller lavere avkastning som følge av dette. Utlån til IMF forrentes med SDR-renten, dvs. en sammenveining av kortsiktige markedsrenter på statslån i SDR-valutaene. Forskjellen fra den avkastingen Norges Bank oppnår på alternative plasseringer med samme risiko, vil normalt være liten. I den grad avtalen påvirker Norges Banks overskudd, vil det påvirke overføringene fra Norges Bank til statskassen med et tidsetterslep.

9.5 IMFs overvåkingsaktivitet

IMF overvåker den økonomiske utviklingen, både globalt og i det enkelte medlemsland. Etter finanskrisen har regionale perspektiv og makroovervåking av finanssektoren fått større plass i overvåkingen. Multilateral, bilateral og finansiell overvåking blir nå i større grad sett i sammenheng. Dessuten har strukturpolitikk fått økt oppmerksomhet, ikke minst på grunn av den relativt svake veksten i verdensøkonomien etter finanskrisen.

De viktigste resultatene fra den multilaterale overvåkingen blir presentert halvårlig i de såkalte flaggskipsrapportene; World Economic Outlook, Global Financial Stability Report og Fiscal Monitor. I forbindelse med de halvårlige møtene i IMFs rådgivende komité av finansministre og sentralbanksjefer (IMFC) samles hovedkonklusjonene fra de forskjellige publikasjonene i Managing Director’s Global Policy Agenda. IMF publiserer årlig en External Sector Report som analyserer eksterne ubalanser i 28 av de største medlemslandene samt euro området. Den såkalte Spillover Report, som analyser hvordan den økonomiske politikken i et land påvirker utviklingen i andre land, vil fra i år bli innarbeidet i World Economic Outlook. Alle disse, og andre relevante rapporter, ligger på IMFs hjemmeside (www.imf.org).

Under IMFs vår- og høstmøter drøfter IMFC økonomisk-politiske tiltak basert på IMFs flaggskipsrapporter. Drøftingene tar også utgangspunkt i vurderinger av risikobildet framover.

IMF hjelper G20 landene i arbeidet med å fremme en stabil og godt fungerende verdensøkonomi, blant annet gjennom den såkalte Mutual Assessment Process (MAP) som ble startet høsten 2009. MAP skal utvikle felles mål for verdsøkonomien og gjennomgå og samordne den økonomiske politikken til de ulike G20 landene. Bidrag til G20 er i utgangspunktet ikke en direkte del av IMFs overvåking, men er i tråd med IMFs mandat, siden arbeidet bidrar til å styrke overvåkingen av systemviktige land.

Det holdes årlige, bilaterale konsultasjoner, såkalte artikkel IV-konsultasjoner, med de fleste medlemslandene om den økonomiske tilstanden i landet. Stabens rapporter fra disse konsultasjonene diskuteres i IMFs styre. De fleste medlemslandene, deriblant Norge, tillater publisering av rapportene fra staben og oppsummeringen av konklusjonene fra styrebehandlingen.

9.6 IMFs gjennomganger av norsk økonomi

Fjorårets rapport om tilstanden i norsk økonomi ble behandlet av IMFs styre 4. september. Styret støttet da hovedlinjene i den norske økonomiske politikken og roste de sterke økonomiske resultatene. Det ble imidlertid pekt på at vekstutsiktene på kort sikt er svekket av lavere olje- og gasspriser og nedgang i petroleumsinvesteringene. Videre er risikoen i bolig- og finanssektoren en utfordring, og det er behov for reformer for å øke produktiviteten og for å styre økonomien bort fra en oljeavhengig vekstmodell.

Samtidig behandlet IMFs styre rapporter om tilstanden i norsk finanssektor. En viktig del av IMFs finansielle overvåking er å vurdere finanssektorene i medlemslandene. Det såkalte Financial Sector Assessment Program (FSAP) ble innført i 1999 og skal avdekke eventuelle sårbarheter i finanssektorene. I september 2010 ble det innført obligatoriske gjennomganger hvert femte år av finanssektorene i de landene som er viktige for det globale finansielle systemet. Fra 2014 gjelder dette 29 land, inkludert Norge.

Styret støttet konklusjonen fra stabens rapporter om at det norske finansielle systemet er generelt sunt og veldrevet, og roste de omfattende tiltakene som er iverksatt for å håndtere risiko i finanssektoren. Det ble likevel pekt på behov for ytterligere tiltak for å redusere risikoen.

9.7 Ny sammensetning av SDR

Special Drawing Rights (SDR) er skapt av IMF som en regne- og oppgjørsenhet og et supplement til medlemslandenes valutareserver. SDR er ikke en egen valuta og heller ikke noe krav på IMF, men et krav på medlemsland i IMF om å kunne veksle til seg gangbar valuta mot SDR. Retten til omveksling gjør at et lands SDR-beholdning inngår i dets valutareserver. Medlemslandene har fått tildelt SDR i forhold til sine kvoter i IMF.

SDR regnes ut som et veid gjennomsnitt av utvalgte valutaer. Sammensetningen av valutakurven har variert over tid. Siden 1999 har den bestått av amerikanske dollar (41,9 pst.4), euro (37,4 pst.), britiske pund (11,3 pst.) og japanske yen (9,4 pst.).

Hvert femte år vurderer IMFs styre hvilke valutaer som skal inngå i SDR og deres respektive vekter. En slik vurdering ble gjennomført høsten 2015.

For å sikre at SDR forblir attraktiv for medlemslandene, er det utformet prinsipper for vurderingene:

• Verdien av SDR skal være stabil i forhold til de viktigste valutaene.

• Valutaene som inngår, skal være representative for de som brukes i internasjonale transaksjoner.

• Vektene skal reflektere deres betydning i internasjonal handel og det internasjonale finansielle systemet.

Valutasammensetningen og metoden for å fastsette verdien av SDR skal bare endres hvis det har skjedd vesentlige endringer i de ulike valutaenes roller i verdensøkonomien.

Det er også laget mer spesifikke kriterier for utvelgelse av valutaene. I henhold til de gjeldende kriteriene skal SDR bestå av valutaene til de fire største eksportørene blant medlemmene eller pengeunioner der medlemmer er med. Valutaene må være tilstrekkelig konvertible, noe som innebærer at de brukes i betydelig omfang i internasjonal handel og handles i betydelig omfang på de viktigste valutamarkedene. I tillegg må det være et fungerende marked for kortsiktige rentepapirer i valutaen, som grunnlag for beregning av SDR-renten. Denne renten beregnes nå som et veid gjennomsnitt av tremåneders statspapirrente for de valutaene som er med i SDR. Norge og den nordisk-baltiske valgkretsen har sluttet opp om disse kriteriene.

Kina er blant verdens største eksportører. I de siste gjennomgangene har det dermed vært naturlig å vurdere om den kinesiske valutaen (renminbi, RMB), bør inngå i SDR. I 2010 konkluderte IMFs styre med at renminbi ikke skulle tas inn fordi den ikke var tilstrekkelig konvertibel. Kinesiske myndigheter har etter dette gjort et betydelig reformarbeid med sikte på å gjøre den kvalifisert.

IMFs styre avgjorde i november 2015 at renminbi nå tilfredsstiller kriteriene for å bli en del valutakurven som utgjør SDR. Samtidig ble det vedtatt å utvide antall valutaer i kurven til fem. Fra og med 1. oktober 2016 skal kurven bestå av amerikanske dollar (41,73 pst.), euro (30,93 pst.), renminbi (10,92 pst.), japanske yen (8,33 pst.) og britiske pund (8,09 pst.).

Norge og den nordisk-baltiske valgkretsen var positiv til å inkludere den kinesiske valutaen i SDR-kurven, men understreket at det er viktig at kinesiske myndigheter fortsetter å utvikle og reformere det kinesiske finans- og valutamarkedet.

9.8 Andre tema som IMF har vært opptatt av

Gjennom 2015 har IMF arbeidet med flere tema som går utover organisasjonens tradisjonelle fokus på medlemslandenes betalingsbalanser. IMFs styre har behandlet saker knyttet til ulikhet mellom kjønn og ulikhet i inntekt, utfordringer knyttet til klimaendringer, strukturpolitikk, herunder handel og fattigdomsbekjempelse. Den nordisk-baltiske valgkretsen har generelt støttet IMFs arbeid på disse områdene, men lagt vekt på at IMF skal konsentrere seg om felt med makroøkonomisk betydning der organisasjonen har god kompetanse.

IMF publiserte i 2015 et notat om sammenhengen mellom ulikhet i inntekt og ulikhet mellom kjønn. Det vises der til at det er en sammenheng mellom større likhet mellom kjønn og økt deltakelse i det økonomiske liv for kvinner, og høyere økonomisk vekst og mindre ulikhet i inntekt. I IMFs regionale rapport om Afrika fra oktober 2015 pekes det på at reduksjon i ulikhet i inntekt og i ulikhet mellom kjønn kan gi viktige vekstimpulser til verdensdelen.

I forkant av FNs klimakonferanse i Paris i desember 2015 avga IMFs leder Christine Lagarde, etter forutgående drøftelser i styret, en uttalelse om IMFs rolle i arbeidet med klimaspørsmål. Lagarde fremholdt at IMF vil støtte medlemslandene i de makroøkonomiske utfordringer som kan følge av klimaendringer. Støtten kan blant annet ta form av rådgivning og teknisk assistanse knyttet til utforming av energiskatter, energiprising og skatteadministrasjon. I samarbeid med andre internasjonale organisasjoner fremmer IMF en dialog med blant annet finansdepartementene i medlemslandene om fordelene med karbonprising som ledd i en effektiv klima- og skattepolitikk. Allerede i 2008 utredet IMF spørsmålet om mulige virkninger på finanspolitikken av klimaendringer.

IMF har i lang tid arbeidet med demografi, blant annet knyttet til utviklingen i industrialiserte land. I januar 2016 utarbeidet IMFs stab anbefalinger om politikkrespons på de økonomiske utfordringer med den betydelige tilstrømning av flyktninger til Europa. Det fremholdes at virkningen på økonomisk vekst på noe sikt i første rekke avhenger av flyktningenes integrasjon i arbeidsmarkedet, noe som også er nøkkelen til å redusere de budsjettmessige kostnadene.

IMFs styre diskuterte i oktober 2015 IMFs rolle vedrørende strukturpolitikk. Bakgrunnen var blant annet den lave faktiske og forventede økonomiske veksten etter finanskrisen. Det legges opp til at IMF skal øke sin oppmerksomhet om strukturreformer som er viktige for den makroøkonomiske utviklingen i medlemslandene. Vekten skal fortsatt være på strukturreformer innenfor IMFs særlige kompetanseområde, som finanspolitikk og finanssektoren, men IMF skal også kunne bygge opp kunnskap om strukturelle tiltak innen andre politikkområder som er særlig viktig for den makroøkonomiske utviklingen. IMF vil samarbeide med andre internasjonale organisasjoner.

IMF vurderer hvert femte år sin rolle innenfor handelsspørsmål, sist gang i februar 2015. Veksten i internasjonal handel har vært lav etter finanskrisen. IMF understreker at det fortsatt er betydelige økonomiske gevinster å hente fra videre liberalisering av handel og integrasjon i produksjonskjeder mellom land.

IMF deltok på FN-konferansen i Addis-Abeba i juli 2015 om finansiering for utvikling. Mange av temaene under konferansen har lenge vært sentrale for IMFs rådgivning i lavinntektsland. IMF bidrar med rådgivning, teknisk assistanse og kapasitetsbygging, slik at landene bedre kan nå sine utviklingsmål. Det inkluderer også rådgivning om fattigdomsbekjempelse, ulikhet, energipriser og miljøskatter. IMF økte 1. juli 2015 grensene for lavinntektslandenes lån i IMF med 50 prosent, og renten på lånefasiliteten særlig rette mot land i katastrofesituasjoner ble satt til null.