9 Forvaltning
9.1 Innledning
Forvaltningen av fiskeriene er i dag delt mellom Fiskeridepartementet som har forvaltningen av fiske etter marine arter og Miljøverndepartementet som har forvaltning av de anadrome laksefisk og innlandsfisk. Oppdrettsvirksomheten forvaltes av Fiskeridepartementet uavhengig av art. De veterinærmessige sidene ved oppdrettsvirksomheten forvaltes av Landbruksdepartementet.
Utvalgets mandat er ikke begrenset til havbeite med bestemte arter, men omfatter havbeite generelt. Generelle regler om havbeite vil derfor berøre området til forskjellige forvaltningsorganer. Utvalget anser det ikke som sin oppgave å ta stilling til hvordan havbeitevirksomheten skal forvaltes, og hvilke myndigheter som skal tildeles forvaltningsansvaret i en ny havbeitelov. Utvalget har imidlertid sett det som nødvendig å peke på de problemstillinger av administrativ art som etablering av et regelverk for havbeite kan reise.
9.2 Konsekvenser av havbeitevirksomhet for den eksisterende forvaltning
Havbeitevirksomhet vil berøre de forvaltningsoppgaver som de respektive myndigheter har etter den eksisterende lovgivning. Uansett hvilken art som settes ut på havbeite, vil havbeitevirksomheten påvirke betingelsene i havet og dermed ha konsekvenser for de forskjellige ville bestander i havet.
Når en art settes ut på havbeite, vil de utsatte organismer bli en direkte konkurrent til ville eksemplarer av samme art. Hvis den art det er tale om er tallrik og vandrer over et stort område, vil det at det settes ut noen individer ikke ha merkbare konsekvenser for arten som sådan. Dette synes å være situasjonen for torsk. Men uansett vil den foredling som skjer ved kultivering av arten kunne påvirke det genetiske materialet i forhold til det som skjer ved en ren biologisk utvelgelse. Slike konsekvenser blir mer merkbare der stammene av den art det drives havbeite med er mindre tallrike og i perioder spredt over et mindre geografisk område. De arter som først og fremst kjennetegnes ved slike forhold, er anadrome laksefisk. De enkelte stammer er her så små at en havbeitevirksomhet av noe omfang lett vil kunne true hele stammer av bestanden. Utvalget viser her til sin redegjørelse for de biologiske forhold foran i kapittel 5.
Forholdet mellom de ville og de utsatte bestander av samme art, viser at spørsmålet om havbeite er uløselig knyttet til spørsmålet om forvaltningen av den angjeldende art generelt sett. I denne sammenheng kan det sies at havbeite på mange måter kan sidestilles med den bestandsregulering som skjer gjennom rene kultiveringstiltak. Det som er forskjellen er at havbeite kan tenkes i en mye større målestokk fordi lønnsomhet kan sikres for utsetter gjennom regler om eksklusivitet til gjenfangst av de utsatte organismer.
Den manipulering med biomassen som skjer gjennom havbeite får imidlertid også konsekvenser for betingelsene for andre arter enn den som settes ut. De forskjellige marine og anadrome arter er langt på vei konkurrenter om den samme føde samtidig som de også i stor utstrekning beiter på hverandre. Dette vil være tilfelle enten det er tale om ville eller utsatte eksemplarer. Hvis det f.eks. settes ut en mengde torsk i en fjord der smolt vandrer ut fra en lakseelv, vil dette kunne øke beskatningen av smolt, og dermed påvirke laksebestanden i det aktuelle vassdrag.
Utsetting av organismer vil også i likhet med kultivering og oppdrett medføre en øket risiko for spredning av sykdommer. Havbeite har derfor i likhet med oppdrett en veterinærmessig side når det gjelder kontrollen med klekking og oppdrett av settefisk. Her reiser imidlertid havbeitevirksomhet ikke andre typer av spørsmål enn dem som allerede finnes i forhold til oppdrettsvirksomheten.
9.3 Forskjellige forvaltningsmodeller
De koordineringsspørsmål som er påpekt i pkt 9.2 kan løses innenfor forskjellige forvaltningsmodeller. Det er i hovedsak tre ulike modeller som er tenkelige. Havbeite kan forvaltes på samme måte som forvaltningen av ville bestander generelt, dvs. at forvaltningsansvaret er delt etter art. Eller virksomheten kan forvaltes som en egen næringsvirksomhet, dvs at forvaltningsansvaret følger virksomhetstypen. I så fall kan man enten tenke seg forvaltningsansvaret lagt til en av de eksisterende forvaltningsenheter, eller til en helt ny forvaltningsgren.
Det er neppe aktuelt å opprette en ny forvaltningsenhet til å stå for forvaltningen av havbeite. Slik utvalget leser de konklusjoner som foreligger fra forsøk med havbeitevirksomhet, vil det neppe på kort sikt kunne oppnås en slik lønnsomhet at havbeite vil bli aktuelt i stor stil. Allerede dette faktum vil gjøre en egen havbeiteforvaltning uaktuell i den nærmeste fremtid. Det som fremstår som de realistiske alternativer er derfor at havbeitevirksomheten enten forvaltes delt etter art mellom hhv miljø- og fiskeriforvaltningen, eller at havbeiteforvaltningen legges til en av disse forvaltningsgrener.
Uansett forvaltningsmodell er det på det rene at havbeitevirksomhet også må vurderes i forhold til konsekvensene det kan ha på livet i havet generelt, og dermed på andre arter enn dem som settes ut. Betydningen av en slik koordinering vil avhenge av den aktuelle arten, f.eks. vil havbeite med hummer neppe berøre forvaltningen av anadrome fisk like sterkt som havbeite med torsk eller annen fisk vil kunne gjøre. Og storstilt utsetting av laks vil berøre forvaltningen av marine arter både ut fra de biologiske konsekvenser og de konsekvenser som gjenfangsten vil kunne ha for fisket etter marine arter. Forvaltningsmessig må det derfor sikres at konsekvensene av det enkelte havbeiteprosjekt blir vurdert av begge de forvaltningsenheter som har ansvaret for forvaltningen av de ville bestander.
De største problemer når det gjelder konsekvensene av havbeite for ville bestander av samme art oppstår ved havbeite med anadrome laksefisk. Det er bestandene av slik fisk som er mest sårbar for økologiske forstyrrelser som følge av utsetting. Dette innebærer at spørsmålet om havbeite med slike arter må avgjøres i nær sammenheng med forvaltningen av disse fiskeslag generelt.
Slik utvalgets lovforslag er lagt opp, skal ikke tillatelse til havbeite bare baseres på en vurdering av de økologiske konsekvensene og andre miljøhensyn. Det skal også foretas en vurdering av nytte- og skadevirkninger forøvrig, herunder en vurdering av hvor sterkt andre interesser berøres og de positive virkningene av et tiltak for lokalmiljøet. Slike vurderinger vil prinsipielt sett være uavhengig av art. På den annen side må det antas at det i første rekke vil være fiske etter marine arter som vil føle de begrensninger som blir satt ut fra hensynet til å sikre gjenfangstretten. Det må således sikres at hensynet til interessene knyttet til slikt fiske blir behørig vurdert uavhengig av den art det skal drives havbeite med.
Etter utvalgets flertalls forslag, skal det ikke legges næringspolitiske vurderinger til grunn ved behandlingen av søknader om havbeitetillatelse. Men dersom slike hensyn bygges inn i loven i tråd med mindretallets forslag, vil havbeiteforvaltningen få sterke innslag av en tradisjonell næringsregulering slik vi allerede har det på fiskerisektoren. Dette vil kunne påvirke hva som vil være den mest hensiktsmessige administrative modell.