8 Erstatningsspørsmål

8.1 Innledning

Havbeitevirksomhet kan medføre inngrep i andre interesser på forskjellig vis. I disse tilfeller kan det reises spørsmål om, og i hvilken utstrekning, den ansvarlige skal pålegges å betale erstatning til den som blir berørt. Spørsmålet om erstatning kan opptre i to relasjoner; som et spørsmål om ansvar for skade som voldes på andre interesser og som et spørsmål om erstatning for at andre interesser blir fortrengt av de rettigheter som tillatelsen gir til å drive havbeite. Det første spørsmål er spørsmål om erstatning for skadevoldende handlinger, det andre et spørsmål om erstatning for ekspropriasjon og rådighetsinnskrenkninger av konkurrerende bruk.

8.2 Ansvar for skadeforvoldelse

Det er en rekke ulike skaderisiki forbundet med havbeitevirksomhet. Noen av disse er av helt generell karakter, andre er mer spesielt knyttet til utsetting av organismer i miljøet. De generelle skaderisiki er knyttet til for eksempel svikt i anlegg og virksomhet i forbindelse med oppdrett og gjenfangst. Det kan tenkes forurensende utslipp fra det anlegg hvor sette­fisken oppdrettes eller fra slakt av gjenfangede organismer. Det er neppe grunn til å behandle denne typen skader forskjellig fra det som gjelder for forurensningskader generelt. Dersom dette ikke uttrykkelig lovreguleres i forbindelse med havbeite, vil forurensningslovens regler om erstatningsansvar komme til anvendelse. Utvalget antar at dette vil gi den beste løsningen også for aktiviteter knyttet til havbeite.

I forbindelse med gjenfangsten, kan det tenkes at det voldes mekanisk skade av fangstredskaper og fangstvirksomheten på f.eks. andre fiskeredskaper eller på andre anlegg eller eiendeler. Heller ikke her synes det behov for særlige regler om erstatningsansvar fordi virksomheten har tilknytning til havbeite. Også for denne typen skader bør derfor vanlige erstatningsregler gjelde, se lakselovens § 46 og saltvannsfiskelovens § 42.

De risiki som er mer spesifikt knyttet til havbeitevirksomheten har sammenheng med det eventuelle skadepotensialet som de utsatte organismer vil kunne utgjøre i naturen. Det kan tenkes at det settes ut organismer som er befengt med sykdommer, eller at utsettingen volder skade på den økologiske balansen.

I sykdomstilfellene vil de nødvendige tiltak være hjemlet i fiskesykdomsloven. Men situasjonen for havbeite vil likevel være spesiell siden det er snakk om organismer som med hensikt er satt ut i naturen. Hvis de utsatte organismer først er smittebefengt vil det også lett kunne bli snakk om et stort skadepotensiale siden en stor mengde individer settes ut på et konsentrert område.

De interesser som vil kunne bli skadelidende vil kunne både være knyttet til rettigheter som tradisjonelt har erstatningsrettslig vern og til allemannsrettigheter. Utsatte organismer kan f.eks. komme i kontakt med og smitte fisk i et oppdrettsanlegg eller laksen i et konkret vassdrag. Eller den kan spre sin smitte i naturen og føre til en generell nedgang i fiskebestanden i et område.

Spørsmålet om erstatning har i denne forbindelse to sider; for det første spørsmålet om den som driver havbeite skal være ansvarlig for skade på et objektivt eller et subjektivt grunnlag og for det andre hvilke interesser og tap som skal være omfattet av et eventuelt erstatningsansvar.

Når det gjelder skade som voldes av at organismer settes ut i naturen som ledd i havbeite, kunne det være rimelig at den ansvarlige var objektivt ansvarlig. Utsettingen skjer utelukkende i utsetterens interesse. Det er bare utsetteren som har noen mulighet for å verne mot og forebygge den skade som kan følge av at skadelige organismer settes ut. Dette gjelder enten skaden skyldes at de organismer som settes ut er sykdomsbefengte, eller at organismene volder skade på andre arter på annen måte ved at den økologiske balansen forstyrres. Det er neppe ut fra synspunktet farlig bedrift grunnlag for noe objektivt ansvar i slike tilfelle etter gjeldende rett. I praksis er således syk fisk satt ut som ledd i oppdrett og kultiveringssammenheng uten at ansvar er kommet på tale for utsetteren. Utvalget har for så vidt ikke vurdert dette spørsmålet nøye, men mener at dersom det skal innføres et objektivt ansvar, så forutsetter dette en endring i rettstilstanden som etter utvalgets oppfatning med de erfaringer en hittil har, vil være for tidlig å ta stilling til.

Når det gjelder skadeomfanget, kan det meget vel bli stort og uoversiktlig. Særlig gjelder det skader på miljøet som ikke er knyttet til identifiserbare interesser. I den grad det voldes skade på interesser som tradisjonelt nyter erstatningsrettslig vern synes det likevel ikke grunn til å avvike fra det som må være det erstatningsrettslige utgangspunktet; i den grad det voldes konkret økonomisk tap må dette erstattes etter vanlige erstatningsrettslige regler. Mer tvil kan det være hvor skaden ikke rammer økonomiske interesser knyttet til konkrete rettssubjekter. Etter norsk rett kjenner man til erstatningsansvar i forhold til slik skade i forurensningslovens regler om erstatningsansvar for ulovlig forurensning. Det ville på denne bakgrunn være noe helt nytt om man i en havbeitesammenheng innførte et erstatningsansvar for den miljøskade som måtte bli voldt av en havbeitevirksomhet som foregår lovlig innenfor rammene som er satt av loven, forskrifter i medhold av den og den individuelle tillatelsen. Annerledes kan det tenkes med skade som voldes uaktsomhet eller ved objektive overskridelser av de regler som er satt. I slike tilfelle bør den som er ansvarlig for havbeitevirksomheten pålegges å erstatte de omkostninger som det offentlige har med å forebygge og reparere skade.

8.3 Erstatning til konkurrerende bruk

Havbeitevirksomhet vil i en viss utstrekning innebære at andre brukere blir fortrengt fra sin bruk av de områder der virksomheten skjer. Særlig vil det gjelde i gjenfangstområdet der innehaveren av havbeitetillatelsen gis en eksklusiv rett til fiske etter den utsatte art. I den utstrekning dette kommer i konflikt med særlige rettigheter til fiske for eksempel grunneierretten etter lakseloven, må innehaveren av tillatelse gå til ekspropriasjon for å oppnå eksklusivitet. I slike tilfelle må erstatning til rettighetshaveren betales etter vanlige ekspropriasjonsrettslige regler. I forhold til allemannsrettigheter til fiske vil imidlertid selve tillatelsen sikre eksklusivitet. Det vil således ikke være nødvendig å gå til ekspropriasjon i disse tilfelle. I forhold til allemannsrettigheter vil eksklusiviteten i gjenfangstområdet innebære en rådighetsbegrensning. Utvalget antar at det etter gjeldende rett neppe vil bli tale om noen plikt for rettighetshaveren til å betale erstatning for en slik rådighetsbegrensning annet enn i rene unntakstilfeller, se eksempelvis Rt. 1985 s. 247. På den annen side må det være klart at dersom noen har en ekspropriasjonsrettslig vernet særrett til fiske, kan ikke havbeitetillatelsen sette denne til side uten at det ytes erstatning. I de fleste tilfelle vil imidlertid retten til fiske ikke nyte ekspropriasjonsrettslig vern. Etter gjeldende rett vil det derfor neppe være noe i veien for at havbeitetillatelsen gir utsetteren en eksklusivitet til gjenfangst som innebærer en innskrenkning i allmennhetens rett til fiske i det aktuelle området.

Det kan likevel reises spørsmål om ikke det bør gis lovregler i en havbeitelov om plikt til å kompensere for bortfall av fiskemuligheter i gjenfangstområdet dersom dette rammer en begrenset krets av personer på en vesentlig måte. Forutsetningen må være at de som har utøvd allemannsrettigheten i det aktuelle området er mulig å identifisere, og at den i praksis har vært utøvet som en rettighetsutøvelse og akseptert at disse brukerne har hatt en særstilling i det aktuelle området og at begrensningen i fisket som følger av havbeitetillatelsen rammer dem på en økonomisk betydningsfull måte. I de fleste tilfelle vil imidlertid gjenfangstområdet være så lite at det må være mulig for de som har brukt området å tilpasse seg den nye situasjonen uten vesentlige ulemper ved å legge sitt fiske til andre steder. Argumenter som kan tale for å etablere en erstatningsplikt i slike tilfelle er at den begrensning i fiskemulighetene som innføres med havbeitetillatelse skjer til fordel for en konkret person som har økonomisk utbytte av sin eksklusivitet.

Dersom man gir regler om erstatning, vil det kunne være lettere å få aksept for havbeitevirksomheten og rettighetshaverens eksklusivitet i gjenfangstområdet. Argumenter som taler mot å innføre regler om erstatningsansvar er for det første at det i alle fall er nokså usikkert om det er mulig å få havbeitevirksomhet til å lønne seg. Regler om erstatningsplikt i visse tilfelle vil kunne innebære en økonomisk usikkerhetsfaktor som gjør en satsing på denne næringen mindre attraktiv. Selv om havbeitetillatelsen gis til fordel for en bestemt søker, og det således er denne som får de direkte økonomiske fordeler av at andre utelukkes, er det en samfunnsinteresse at rammebetingelsene legges best mulig til rette for utvikling av havbeite som en livskraftig næring. Den typen konflikter som erstatningsregler skal forebygge kan også forebygges ved at lokaliseringen vurderes i søknadsfasen. Dersom det er usikkert om tiltaket vil forøke den biologiske produksjon, og det søkes om å drive i et område som allerede på forhånd er attraktivt for en begrenset krets av brukere, vil det kunne være momenter som bør tilsi at tillatelse i det angjeldende området nektes.

Utvalgets flertall (formannen, Karterud og Støle) mener at det ikke bør innføres regler om erstatning til konkurrerende brukere. Med en slik avgrensning under søknadsfasen som er antydet vil det i alle fall bli nokså sjelden at det vil bli aktuelt å utmåle noen erstatning. Regler om erstatningsplikt i loven vil under slike omstendigheter kunne gi uheldige signalvirkninger. Slike regler vil i seg selv representere en usikkerhetsfaktor som vil kunne påvirke viljen til å satse på og finansiere havbeitevirksomhet. Reglene vil også kunne ha en uheldig signalvirkning til lokale brukere som vil kunne reise krav om erstatning eller ha forhåpninger om å få dette i større utstrekning enn reglene hjemler. Flertallet anser det bedre at konflikter med andre brukere hensyntas i myndighetenes behandling av søknaden, og at søkeren oppfordres til å velge en lokalisering som i minst mulig grad gir opphav til konflikter.

Dersom det unntaksvis skulle skje at det blir gitt tillatelse til å utelukke allmennheten under slike forhold at brukerne etter gjeldende rett vil ha krav på erstatning, må dette løses etter ellers gjeldende rettsregler. Dette vil si at de berettigede vil kunne reise et krav mot den som har fått havbeitetillatelsen om erstatning på grunn av krenkelse av deres rettigheter. Flertallet foreslår derfor en hjemmel for den som antar å ha en slik rett, til å kreve avholdt skjønn til fastsettelse av erstatning for sitt tap. Alternativt kan det reises sak med påstand om at den eksklusivitet til fiske som tillatelsen gir, ikke gjelder i forhold til dem. På den måten kan de få fastslått om det fiske de har utøvd er av en slik karakter at den gir særrettigheter utover allemannsrettigheten.

Mindretallet Egil Kvammen vil uttale:

Fiske i sjøen og i vassdrag utøves, når en ser bort fra grunneierretten etter lakselovens § 16 og § 17, som en allemannsrett. Begrensningen i denne sees i utgangspunktet som en rådighetsinnskrenkning som ikke har erstatningsrettslig vern.

Utøvelse av havbeite som en ny næring, reiser spørsmål om tradisjonelt fiske som utøves som en allemannsrett, skal gis erstatningsrettslig vern.

Utvalgets mindretall er klar over at det er usikkert om det vil bli mulig å iverksette havbeitevirksomhet som vil gi lønnsomt utbytte. En erstatningsplikt i en næring med marginal lønnsomhet vil innebære en usikkerhetsfaktor som forhindrer en ønsket oppbygging av en ny næring. Det synes imidlertid lite hensiktsmessig å legge til rette for å utvikle en næring som synes å ha små muligheter til å utvikle seg til en livskraftig næring. Går en til det skritt å fremme en lov om havbeite, må en forutsette at en står framfor en utvikling av en livskraftig næring. Ved vurdering av hvilke regler loven skal inneholde, vil derfor også hensynet til de tradisjonelle fiskerne måtte tas med.

Det er ikke mulig å ha noen oversikt over hvilke fjord- og havområder som kan bli aktuelle som havbeiteområder. Til det foreligger det et for lite forsknings- og erfaringsmateriale. En kan imidlertid ikke se bort i fra at områder hvor det foreligger en rik fauna og flora, og som dermed er gode fiskeplasser som utnyttes av lokale fiskere, også vil være vel egnet til å øke det biologiske produksjonspotensialet slik at forholdene ligger til rette for en lønnsom havbeitevirksomhet. I så fall vil det oppstå en konkurrerende bruk, dersom det gis tillatelse til havbeite i området.

Under slike omstendigheter vil myndighetene ikke så lett kunne oppfordre søkeren til å velge en lokalisering som er mindre egnet, og som ikke skaper en slik konflikt. Innebærer for øvrig et slikt havbeitetiltak en hensiktsmessig distriktsutbygging, vil de interesserte i et lokalt fiske måtte vike. Når dette skjer ved å gi gjenfangstrett til en person eller selskap som driver havbeite på kommersiell basis, er det mye som taler for at også allemannsretten i en viss utstrekning bør gis et erstatningsrettslig vern.

Den konflikt som oppstår i konkurrerende bruk av et fiskefelt ved at det gis eksklusiv gjenfangstrett, kan løses på flere måter.

Et alternativ er å fastsette ved lov at de som tradisjonelt har drevet fiske på området, skal ha et erstatningsrettslig vern, hvorved erstatningen fastsettes ved skjønn. Av hensyn til forutberegneligheten av omkostningene ved gjenfangstretten, kan rettighetshaveren få fastsatt erstatningen ved forhåndsskjønn. Interesserte fiskere gis samtidig adgang til dersom forhåndsskjønn ikke er avholdt, rett til på ethvert tidspunkt å kreve avholdt erstatningsskjønn.

Et annet alternativ er å ikke lovfeste et erstatningsvern for de som måtte bli berørt av gjenfangstretten. Det blir da opp til domstolene å avgjøre om det foreligger et ekspropriasjonsartet inngrep som skal erstattes etter grunnloven § 105. Det vil således foreligge en betydelig usikkerhet. Å gå til domstolene med krav om erstatning er også ressurskrevende.

Flertallet har valgt en mellomvei ved å foreslå hjemmel til å kreve skjønn på grunnlag av alminnelige rettsgrunnsetninger. Det innebærer at en henviser til rettspraksis. Fra rettspraksis kjenner en stort sett den erstatningsrettslige stilling for fiske som baseres på allemannsrett, bare fra ekspropriasjonstiltak. Det kan konstateres at domstolene stort sett har vært restriktive, når det gjelder å gi disse interesser erstatningsrettslig vern, selv når det gjelder tap i næring. Mindretallet finner derfor at flertallets forslag ikke gir en tilfredsstillende løsning på spørsmålet.

Spørsmålet om det skal etableres et erstatningsrettslig vern ved konkurrerende bruk ved gjenfangstrett og tradisjonelt fiske, vil måtte avgjøres ut fra hvilken beskyttelse en finner det er riktig å gi små kystsamfunn, hvis bosetning har sitt grunnlag i de tilgjengelige fiskeressursene i nærliggende farvann.

Har den stedlige befolkning drevet et tradisjonelt fiske på bestemte fiskeplasser eller mindre avgrensede fiskefelt, vil denne bruk måtte sidestilles med den bruksrettighet bygdefolket har i almenningen på landjorda.

Bruksrettighetene i almenningen på land er nærmere regulert i lovgivningen, særlig ved fjelloven av 13 juni 1975. Loven må i hovedsak ses som en fortsettelse og bekreftelse av den praksis som er utøvet fra gammel tid.

Når det er tale om nye bruksmåter i almenningen, f. eks. vassdragsutbygging, er det staten som har denne rett. Så langt utbygging kan skje uten å gripe inn i tradisjonell bruksutøvelse som tilkommer bygdefolket, er det fullt mulig å inndra vinningen ved utbyggingsprosjekt til statskassen. Men hvis det er tale om å gripe inn i tradisjonell utøvelse av næringsvirksomhet, har almenningen berettigede krav på erstatning for sitt økonomiske tap.

På samme måte som jordbrukerne har utnyttet almenningsområdene på landjorda, har fiskerne utnyttet de nære fiskeplasser og fiskefelt. Etter mindretallets oppfatning er det naturlig å trekke sammenligning med jordbrukernes almenningsrettigheter med det erstatningsrettslige vern disse rettigheter har og den konflikt som oppstår mellom fiskernes tradisjonelle bruk og utnyttelse av sjøområder til havbruk.

Når staten ut fra et helhetlig samfunnssyn d.v.s. bl.a. på grunn av miljø, økologi, spredning av sykdommer m.m., finner å måtte regulere havbeite med en konsesjonsordning og dermed opphever handlefriheten til å drive havbeitevirksomhet, påtar staten seg et ansvar overfor fiskerne som blir fordrevet fra sine tradisjonelle fiskeplasser. De fordrives som følge av at andre får tillatelse til å utnytte det biologiske potensiale i havet. I en slik situasjon synes det naturlig at fiskerne gis erstatning for det økonomiske tap de måtte lide. Mindretallet finner derfor at første alternativ som er nevnt foran er å foretrekke.

At fiskerne gis erstatning for inngrepet i sin bruk av sjøen, betyr ikke at de behandles som innehaver av eiendomsrett til det eller de aktuelle områder. Ved å gi tillatelse til havbeitevirksomhet opptrer staten som eier av områdene og gir rett til å drive kommersiell havbeitevirksomhet. En har her en parallell til stats­almenningene på landjorda, der staten som eier har råderetten og kan innkassere inntekt av annen bruk, samtidig som det må foretas ekspropriasjon overfor de bruksberettigede og gis erstatning for det tap de lider i selve bruksmulighetene.

Spørsmålet om fiskernes rettigheter til fiskeressursene var oppe til drøftelse i forbindelse med etablering av en erstatningsordning for beslagleggelse av fiskefelt. Det vises til Ot. prp. nr. 25 (1988-89) og Innst. O. nr. 55 (1988-89).

Her legges til grunn at konflikten mellom fiskerne og oljevirksomheten om bruk av havområder først og fremst er en næringspolitisk konflikt. Regjeringen fant derfor ikke grunn til å løse konflikten ut fra en juridisk drøfting av allemannsrettighetenes utstrekning. Det ble ikke tatt noe standpunkt til hvilke rettigheter fiskerne har til å utnytte fiskeressursene i konkurranse med andre næringer. Myndighetene tok bare standpunkt til hvilken kompensasjonsordning fiskerne har behov for og i hvilken utstrekning det er rimelig at kompensasjon gis.

Sjøfarts- og fiskerikomiteen erklærte i Innst. O. nr. 55 (1988-89) seg enig i at den prinsipielle avklaringen av at konflikten er en næringspolitisk konflikt og ikke en juridisk konflikt om allemannsrett.

På side 17 i nevnte Ot.prp. heter det:

«Etter departementets oppfatning er det et hensiktsmessighetsspørsmål om staten eller rettighetshaverne bør pålegges å utrede erstatningen. Det er fordeler og ulemper ved begge løsninger.

Alt i alt finner departementet at de beste grunner taler for at et statsansvar bør gjelde. Det legges her vekt på at tildeling av utvinningstillatelser skjer ut fra en vurdering av om fiskerivirksomhet eller petroleumsaktivitet skal foregå i et område. I vurderingen foretas et bevisst valg der en virksomhet tillates til fortrengsel for en annen. Det syns rimelig at staten yter kompensasjon til utøverne av den virksomhet som fortrenges.

Staten vil da via statsdeltakelsen og gjennom det forhold at erstatningsutbetalingene er fradragsberettiget i skatteoppgjøret til syvende og sist uansett måtte dekke størsteparten av det tap som påføres fiskerne. Departementet antar dessuten at en bør være mer tilbakeholden med å statuere ansvar i et tilfelle der virksomheten er lovlig og baseres på en offentlig tillatelse enn i de tilfeller virksomheten er rettsstridig.»

Videre heter det:

«Fordi konsekvensene av beslagleggelsen i det alt vesentlige er utenfor rettighetshavernes kontroll vil et erstatningsansvar for rettighetshaverne kunne oppfattes som en skjerpelse av Total Government Take. Departementet anse uhensiktsmessig å innføre en ordning som kan oppfattes som en slik skjerpelse.»

Selv om det i forbindelse med opprettelse av kompensasjonsordningen for de skader fiskerne lider ved beslagleggelse av fiskefelt som følge av petroleumsvirksomheten, ikke lovfestes et erstatningsrettslig vern, etableres det en ordning som gir erstatning til de fiskere som kan påvise et tap. Erstatningen skal midlertidig ytes av staten og ikke av rettighetshaverne.

En har etablert en ordning som i praksis må likestilles med et erstatningsrettslig vern for de fiskerne som blir berørt av petroleumsvirksomheten ved at det gis erstatning for det tap som påføres når fiske blir umuliggjort eller vesentlig vanskeliggjort jfr. petroleumslovens § 44

En kompensasjonsordning som staten skal dekke omkostningene med, vil en neppe kunne etablere ved iverksettelse av en havbeitevirksomhet. Staten vil ikke på samme måte kunne pålegge havbeiteutøveren samme avgifter og oppnå samme inntekter som ved petroleumsvirksomheten. Formålet med havbeite vil være å skape en ny lønnsom næring som kan styrke næringsgrunnlaget i kystsamfunnene og spesielt i næringssvake distrikter. Det må da i tilfelle skje ut fra at virksomheten kan stå på egne bein uten direkte eller indirekte støtte fra staten. Utgifter ved en erstatningsordning til fiskerne som blir berørt må derfor inngå som omkostninger ved virksomheten. Den erstatningsansvarlige må således være den person eller det selskap som har fått tillatelse til å drive havbeite.

Fiske som berøres av petroleumsvirksomhet foregår i det alt vesentligste til havs og i liten grad i indre farvann. De fiskerne som berøres av petroleumsvirksomhet vil normalt komme fra flere forskjellige plasser uten at deres fiske fremtrer som særpreget og eksklusivt for befolkningen på fartøyenes hjemsted. Det vil kun være ved ilandføring av oljeledninger at virksomheten vil kunne berøre et fiske som drives i indre farvann av fiskere fra et lokalt samfunn. Et fiske til havs som berøres av petroleumsvirksomheten, har derfor i langt mindre grad karakter av en almenningsrettighet utøvet av den stedlige befolkning.

Havbeite vil derimot foregå i nære farvann og berøre den bosetning som har utnyttet disse. Likheten med almenningsrettigheter på land er derfor betydelig. Når en har etablert en kompensasjonsordning ved petroleumsvirksomhetens konkurrerende bruk, er det derfor større grunn til å gjøre det ved havbeitevirksomhet.