12 Merknader til de enkelte bestemmelser

Merknadene viser til flertallets utkast til lov om havbeite. Merknader til mindretallets forslag til egne bestemmelser er tatt inn til slutt i kapittelet.

Til § 1 Lovens virkeområde

Bestemmelsen angir lovens virkeområde ved en definisjon av havbeite og en avgrensning i forhold til oppdrettsloven og lakseloven.

Havbeite er generelt definert som utsetting og gjenfangst av akvatiske organismer (planter og dyr) i næringsøyemed. I offentlige dokumenter brukes havbeite og kulturbetinget fiske om hverandre. Kulturbetinget fiske defineres i St.meld. nr. 65 (1986-87) som fangst av organismer som har tilbrakt en del av sin livssyklus i kultur. Begrepet tilsvarer det som nyttes for det engelskspråklige sea ranching. Yngel og settefisk produseres i anlegg, settes ut i havet og fanges når den har nådd salgbar størrelse. Fangst forgår på forskjellig vis og i forskjellige områder alt etter hvilket slag det er tale om. Enkelte fiskeslag, f.eks. laks, vender naturlig tilbake til den elven hvor den er satt ut. Den kan da fanges ved hjelp av feller i elven, eller med redskaper i sjøen. Andre arter, som f.eks. hummer kan, avhengig av de naturlige geografiske og næringsmessige forhold være utpreget stasjonære.

Utsetting av organismer kan skje med sikte på havbeite. Men utsetting skjer også med sikte på kultivering av naturlige bestander for å opprettholde og øke mengden av den fisk som kan høstes. Slike kultiveringstiltak har i lang tid funnet sted i forhold til laksevassdrag. Det som skiller utsetting til kultivering fra havbeite er formålet med utsettingen. Ved havbeite er formålet at gjenfangst av den utsatte fisken skal gi økonomisk lønnsomhet. Ved kultivering er formålet å sikre den lokale bestanden.

For at havbeite skal være mulig må utsetteren sikres rettigheter i forhold til gjenfangsten i større utstrekning enn det som er nødvendig for at kultiveringstiltak skal være vellykket. Ved havbeite trenger det heller ikke nødvendigvis være tale om utsetting av lokale stammer eller individer. Men i praksis vil det ofte, særlig ved havbeite på anadrome arter, bli stilt krav om bruk av lokale stammer.

Gjenfangsten kan skje for å utnytte produksjonsverdien av den utsatte fisk. Havbeite vil da være en måte å øke mengden av tilgjengelig fisk på som et supplement til det tradisjonelle fisket eller for å utvikle en ny næring. Men gjenfangsten kan også skje som et ledd i sportsfiske og rekreasjon. Gjenfangstpotensialet vil da være med på å fremme det aktuelle sted som sports- og reakreasjonssenter. Dette vil særlig kunne være aktuelt for laks. Som dette eksempelet viser, vil det ikke nødvendigvis være slik at utsetter er den som står for gjenfangsten. Den verdi som utsettingen representerer kan også realiseres f.eks. ved salg av fiskerettigheter i gjenfangstområdet eller ved at de som fanger der betaler et visst beløp for oppfanget kvantum. Dette vil kunne være en aktuell modell ved havbeite på hummer. Forutsetningen for dette er at utsetter har rett til å regulere fisket innenfor rammen av tillatelsen og oppkreve avgift for fangst i gjenfangstområdet.

I lovutkastet er havbeite foreslått definert som utsetting og gjenfangst. Bakgrunnen for dette er at loven tar sikte på å regulere såvel utsettingen som gjenfangsten. Det har derfor vært nødvendig med en noe videre angivelse av hva havbeite er enn den rent biologiske definisjonen som man tradisjonelt har operert med i offentlige dokumenter.

I de forsøk som har vært gjort med havbeite, har man stort sett konsentrert seg om et fåtall arter. PUSH-programmet har hatt sine oppgaver knyttet til torsk, hummer, laks og sjørøye. Men en generell lovgivning må utformes slik at den i prinsippet omfatter havbeite med enhver art. Selv om forskjellige arter reiser forskjellige spørsmål, har utvalget tatt sikte på å utvikle et rettslig rammeverk som er så generelt at det kan komme til anvendelse for all slags havbeite. Derfor er lovens område angitt til havbeite med akvatiske organismer (planter og dyr).

Det finnes bestemmelser i annen lovgivning som regulerer deler av det som i denne loven er definert som havbeite og annen beslektet virksomhet. Utsetting av organismer er regulert både i saltvannsfiskelovens § 4 fjerde ledd og lakselovens § 9. Det er gitt forskrifter til lakselovens § 9.

Utsettingsforbudene i disse to lovene er generelle og ikke begrenset til havbeite. Utsetting av organismer kan være aktuelt i andre sammenhenger enn havbeite. Organismer kan bli utsatt som mat til andre arter eller for å styrke en bestand i et økosystem. Det er behov for å opprettholde det generelle utsettingsforbudet som ledd i den generelle forvaltningen av sjø og vassdrag. Selv om utsetting til havbeite blir tillatt etter en havbeitelov, behøver dette således ikke uten videre bety at det må foretas endringer i saltvannsfiskelovens § 4 fjerde ledd eller lakselovens § 9. Men det bør klart fremgå at for utsetting til havbeiteformål er det ikke nødvendig med tillatelse både etter havbeiteloven og hhv saltvannsfiskeloven og lakseloven. I forskriften til lakseloven om utsetting av fisk og andre ferskvannsorganismer bør § 3 første ledd nr. 3 oppheves som overflødig.

Oppdrettsvirksomhet reguleres av oppdrettsloven. Slik den definerer oppdrettsvirksomhet i § 2 andre ledd kan det diskuteres om havbeite faller inn under loven. Loven bør derfor endres slik at det er klart at havbeite ikke går inn under den. Havbeite forutsetter imidlertid oppdrettsvirksomhet, idet de organismer som skal settes ut må klekkes og oppdrettes før utsetting. Denne del av virksomheten som går forut for utsettingen skiller seg i prinsippet ikke fra annen oppdrettsvirksomhet, og blir ikke omfattet av havbeitelovens regulering. For denne delen av virksomheten må det derfor innhentes tillatelse etter oppdrettsloven.

Havbeiteloven vil berøre oppdrettsloven også i forhold til gjenfangst av rømt fisk etter oppdrettslovens § 9. Denne gjenfangstretten begrenses ikke av utkastet til havbeitelov. Heller ikke på andre måter er det meningen at havbeiteloven skal gripe inn i den virksomhet som tradisjonelt har foregått etter oppdrettsloven. For klarhetens skyld er det foreslått å si dette uttrykkelig i lovteksten ved å presisere at virksomhet som har tillatelse etter oppdrettsloven ikke trenger tillatelse etter havbeiteloven. På den annen side er det klart at oppdrettsloven ikke vil gi hjemmel for å drive havbeite som er omfattet av havbeiteloven.

Også i forhold til kultivering er det nødvendig med en avgrensning. Som nevnt ovenfor er det i prinsippet forskjell på kultivering og havbeite ut fra virksomhetens formål. Havbeiteloven vil ikke omfatte kultivering som går inn under lakseloven. For å skape en ryddig rettslig situasjon foreslås at grensen ikke defineres nærmere i loven, men at det rett og slett presiseres at virksomhet som har tillatelse etter lakselovens § 10 ikke trenger tillatelse etter havbeiteloven. Men lakseloven vil ikke kunne hjemle kultiveringstiltak som faller inn under havbeitelovens virkeområde.

Fiske etter anadrome arter er regulert i lakseloven og etter marine arter i saltvannsfiskeloven. I forbindelse med gjenfangsten kan det imidlertid være nødvendig med avvikende regler med hensyn til fisketid, redskapsbruk etc. Det er derfor i § 3 fjerde ledd foreslått en hjemmel for å fastsette regler for gjenfangsten uavhengig av de regler som ellers gjelder for fiske etter angjeldende art i den generelle lovgivning.

Til § 2 Havbeitetillatelse

Denne paragrafen inneholder lovens hovedbestemmelse om at havbeite krever tillatelse fra Kongen. I dag kan det dispenseres fra utsettingsforbudene i hhv lakseloven og saltvannsfiskeloven. Grunnen til at det er nødvendig med en egen regel om havbeitetillatelse er behovet for en hjemmel til å regulere den totale havbeitevirksomhet, dvs. både utsettingen og gjenfangsten.

Det sentrale ved havbeite er gjenfangsten av de utsatte organismer. En havbeitetillatelse vil derfor selvsagt også innebære en tillatelse til å fange igjen de utsatte organismer. Den tillatelse til havbeite som gis i medhold av loven vil derfor innebære adgang til både utsetting og gjenfangst. En nærmere regulering av hva tillatelsen til gjenfangst innebærerer er gitt i utkastets §§ 3-5.

Ved vurderingen av om havbeite bør tillates, må man se både på utsettings- og gjenfangstsiden. Utsetting er et inngrep i miljøet og økosystemet. Gjenfangst kan føre til en skadelig beskatning av andre individer enn de som er fysisk utsatt, samtidig som det kan berøre andre rettighetshavere og brukere av de aktuelle områder.

Masseutsetting av organismer for havbeite reiser spørsmål av biologisk og juridisk karakter, f.eks retten til eksklusiv gjenfangst av den utsatte fisk. En av de viktigste biologiske forutsetninger er at utsettings- og oppholdsområdet har stor nok bæreevne til å gi næringsgrunnlag for en øket bestand. Et økosystems bæreevne for en art avhenger av hvordan de naturlige forholdene i systemet vil påvirke de utsatte individer, og motsatt hvordan utslippet vil påvirke økosystemet.

Tilgjengelig ernæring i systemet og artens plassering i hierarkiet av andre arter er således blant de sentrale elementene i denne sammenheng. Dersom andre arter har samme næringspreferanser som den utsatte, kan en konkurransesituasjon oppstå som vil innebære at andre arter kan minke i antall eller utryddes helt. Man kan for såvidt tenke seg tilfelle hvor dette er ønskelig fordi man ønsker å fortrenge arter det ikke er aktuelt å utnytte.

En del av de arter som er aktuelle for havbeite vandrer i løpet av livssyklusen mellom flere typer av økosystemer. Dette er tilfellet for de anadrome arter som laks og sjørøye.

I tillegg til å konkurrere med andre arter kan utsatt yngel og settefisk konkurrere med den naturlige bestanden av samme art som oppholder seg eller vandrer gjennom samme område. Oppdrettsfisken vil være fattigere på genetisk variasjon sammenlignet med naturlige populasjoner. Laksebestandene i de enkelte vassdrag utgjør mer eller mindre adskilte reproduksjonsenheter dvs. genetiske stammer. Utsetting av smolt i et vassdrag vil kunne forrykke den genetiske balansen i vassdraget dersom denne allerede har en naturlig populasjon. Feilvandring ved at den utsatte laksen vandrer opp i andre vassdrag vil kunne true bestandene også her.

Ved storstilte utsettinger av fisk og andre organismer økes faren for spredning av sykdommer og parasitter som måtte finnes latent hos fisken i oppdrettsfasen. Slik spredning kan skje over store områder og etablere seg permanent i de viltlevende bestander.

De økologiske virkninger av utsettingen kan både reduseres og forsterkes av gjenfangsten. Ved en effektiv gjenfangst av den utsatte art i et hensiktsmessig område, vil den økologiske tilstand kunne gjenopprettes. Men en intensiv fangst på den utsatte arten vil kunne true den naturlige bestanden da gjenfangsten av naturlige grunner må rette seg mot arten og ikke mot særskilte individer. Særlig for laksestammene vil dette kunne være en trussel, da økt fangst i utsettingsområdet vil kunne føre til en uønsket høy beskatning av fisk fra naturlige stammer som vandrer gjennom dette området.

Utsetting kan også føre til øket fangst i andre områder som kan ligge fjernt fra utsettingsområdet og det området som er aktuelt som gjenfangstområde fordi en øket fiskemengde gjør fiske mer attraktivt. Slik fangst kan foruten å beskatte de utsatte individer føre til en øket beskatning av arten generelt og dermed true den naturlige bestanden.

Vurderingen av slike økologiske forhold og miljøforhold må stå sentralt i vurderingen av om en havbeitetillatelse skal gis. Virkningene av at det settes i gang et konkret havbeiteprosjekt vil avhenge både av det område som det søkes om å drive i, den art det er snakk om å sette ut, og det omfang prosjektet har i antall utsatte individer og den tid det er snakk om å sette ut over. Hvorvidt en tillatelse skal gis vil således avhenge av et bredt faglig skjønn som må inkludere kunnskaper om den aktuelle art, om det lokale økosystem og om sykdomsmessige forhold. Et slikt skjønn må baseres på konsekvenser av havbeitevirksomheten for ville bestander av samme art og andre arter, for andre virksomheter som drives i tilknytning til det aktuelle økosystem og på veterinærfaglige vurderinger, og må være opp til de aktuelle fagmyndigheter å utøve.

I vurderingen vil også måten virksomheten er tenkt lagt opp på ha betydning. Det vil være viktig å sikre seg at den som skal få en tillatelse har de nødvendige faglige og økonomiske ressurser for å vareta de nødvendige hensyn, og at han har en organisasjon som kan møte de utfordringer og faremomenter som virksomheten kan innebære.

I lovutkastet er det foreslått at en havbeitetillatelse ikke må gis med mindre det er forsvarlig ut fra en vurdering av miljø, økologi og sykdomsmessige betraktninger. Det vil etter utkastet § 8 kunne kreves at søkeren foretar de undersøkelser og gir de opplysninger som er nødvendige for å godtgjøre at disse betingelsene for å gi en tillatelse er oppfylt. Dette hindrer selvsagt ikke at myndighetene selv innhenter opplysninger og foretar nødvendige undersøkelser.

Selv om et prosjekt fremstår som miljømessig forsvarlig, er det ikke gitt at en havbeitetillatelse bør gis. Tiltaket må kunne vurderes ut fra sine nytte- og skadevirkninger for øvrig. Havbeitevirksomhet vil kunne medføre restriksjoner for andre av hensyn til gjenfangstretten. Dette vil kunne ha innvirkning på lokale fiskeres utnytting av ressursene, og vil også kunne innebære begrensninger på fritidsfiske og andre former for rekreasjon. I noen områder vil slike restriksjoner ramme så mange at det lokalt sett vil fremstå som lite ønskelig at havbeite settes i gang. Men et havbeiteprosjekt vil også kunne ha positive lokale virkninger. Hvor man f.eks. tar sikte på gjenfangst av laks ved å selge fiskekort vil dette kunne virke positivt på stedets reiselivsnæring og aktiviteter som er knyttet til denne.

Av hensyn til den typen vurderinger som er omtalt, er det foreslått at det skal være opp til myndighetenes skjønn å vurdere om en havbeitetillatelse skal gis selv om de miljømessige sider ved prosjektet er tilfredsstillende. Herunder må myndighetene foreta avveiningen mellom hensynet til å sikre en eksklusiv gjenfangst og hensynet til de allemannsrettigheter som blir begrenset av dette.

I mange tilfelle vil havbeitevirksomheten forutsette at innehaveren skaffer seg de nødvendige rettigheter fra grunneiere og andre rettighetshavere. Utvalget foreslår en tilføyelse til oreigningsloven for å skaffe hjemmel for ekspropriasjon av slike rettigheter. Men det må være opp til den som skal drive havbeite å sikre seg at virksomheten kan skje lovlig i forhold til andres privatrettslige rettigheter. Vurderingen av om de privatrettslige sidene er avklart vil således ikke gå inn i det skjønn som ligger til grunn for å gi den offentligrettslige havbeitetillatelse, og tillatelsen i seg selv griper ikke inn i slike rettigheter.

Utvalget har drøftet om det som grunnlag for å gi tillatelse til havbeite bør kunne tas stilling til om søkeren har eller vil kunne få den nødvendige adgang til å drive i forhold til grunneieren og andre rettighetshavere. Utvalget er kommet til at myndighetene ikke bør gi seg inn på slike vurderinger av privatrettslige forhold. Havbeitetillatelsen gir rettighetshaveren en offentligrettslig tillatelse til å drive sin virksomhet, og vil skaffe denne en eksklusivitet i forhold til andres utnyttelse som hviler på allemannsrettigheter. Men havbeitetillatelsen gjør ingen inngrep i grunneierrettigheter og andres rettigheter som hviler på særskilt rettsgrunnlag. For at rettighetshaveren skal kunne få en avklaring av slike rettigheter ved avtale eller ekspropriasjon, vil det normalt være en forutsetning at omfanget av havbeitevirksomheten er avklart gjennom en tillatelse fra det offentlige. Det vil således være rettighetshaverens ansvar å søke å skaffe seg det nødvendige privatrettslige grunnlag for at virksomheten kan drives etter at han har fått havbeitetillatelse etter loven.

Det vil som regel være nødvendig med tillatelser av offentligrettslig karakter etter annen lovgivning for å drive havbeitevirksomhet. Av aktuelle lover kan nevnes oppdrettsloven, plan-og bygningsloven, forurensningsloven etc. Utvalget ser det som et rent administrativt spørsmål om søkeren må ha avklart de nødvendige tillatelser etter annen lovgivning før det søkes om havbeitetillatelse, og legger ikke inn noen forutsetning om i hvilken rekkefølge slike tillatelser bør innhentes.

Utvalget har diskutert om det skal være adgang til å ta hensyn til andre forhold ved vurderingen av om en tillatelse skal gis. Hensyn som kan være aktuelle er bl.a. distriktspolitiske hensyn og hensynet til lønnsomhet i fiskeriene og utvikling av havbeitenæringen. Utvalgets flertall (formannen, Karterud og Støle) vil ikke forslå at denne typen hensyn skal kunne brukes som hovedbegrunnelse for å avslå en søknad om havbeitetillatelse. Dette ville innføre en ren konsesjonsordning, hvor det beror på politiske hensiktsmessighetsbetraktninger til enhver tid om det skal gis tillatelse til havbeitevirksomhet så sant dette ikke vil være til skade for miljøet eller til urimelig fortrengsel av personer som blir direkte berørt. Flertallet oppfatter sin oppgave dithen at det skal legges frem et lovforslag som gir de regler som er nødvendige for å sikre interessene til den som ønsker å drive havbeite, samtidig som hensynet til miljøet og til dem som blir direkte berørt av havbeitevirksomheten varetas. Ren næringsregulering faller utenfor dette. Flertallet er på den annen side enig med mindretallet i at dersom man ønsker adgang til generell næringsregulering må dette komme klart til uttrykk i loven ved at dette uttrykkelig sies. Hvis det skal utøves en mer næringsmessig styring er ingen tjent med at hjemmel for dette er uklar.

Etter den formulering av lovteksten som utvalgets flertall har foreslått vil hensynet til fiskerinæringen og andre næringspolitiske hensyn kunne komme inn der man er i tvil om tillatelse skal gis ut fra det som er de hovedhensyn bestemmelsen gir anvisning på. Dette følger av at man dessuten (kan) legge vekt på tiltakets nytte- og skadevirkninger for øvrig. Det kan f.eks. tenkes i det konkrete tilfelle at en søknad vil møte på mindre motstand fra konkurrerende brukere dersom den kommer fra lokale fiskerinteresser enn om den kommer fra en utenforstående. På denne måten burde distrikts- og næringsinteresser være tilstrekkelig ivaretatt, og loven burde sikre at det ikke legges opp til prosjekter som kan føre til store konflikter i lokalmiljøet.

I andre ledd presiseres at tillatelsen kan gis forskjellige typer av avgrensning. Havbeitetillatelsen vil alltid være knyttet til en bestemt eller flere bestemte lokaliteter. Dette er en konsekvens av at de miljømessige sider må vurderes konkret i forhold til et nærmere angitt økosystem, og at gjenfangsten må være regulert geografisk. I fastleggingen av det geografiske området for gjenfangsten må det tas hensyn til de økologiske virkninger av den, til behovet for den som har tillatelsen til å få fanget igjen tilstrekkelige individer til at virksomheten blir lønnsom og til de interesser og rettigheter som blir berørt av gjenfangstretten.

Tillatelsen kan også avgrenses på andre måter. Det kan være aktuelt å sette et tak på antall individer som kan settes ut, når de kan settes ut og hvor mange ganger utsetting kan skje. Det kan også være aktuelt å avgrense gjenfangstretten i tid, slik at inngrepene i andre interesser ikke blir større enn det som er nødvendig for å sikre en effektiv gjenfangst.

Utvalget har ikke funnet det hensiktsmessig å gi nærmere regler om måten tillatelsen kan avgrenses på i loven. Dels vil dette måtte vurderes særskilt for den enkelte art, til det lokale økosystem og lokale forhold for øvrig. Noen standard avgrensninger kan det være hensiktsmessig å konkretisere i generelle regler, f.eks. krav til avstand fra lakseførende vassdrag for å sikre naturlige bestander ved havbeitetillatelse på laks. I andre tilfelle kommer man ikke utenom konkrete vurderinger, f.eks. ved havbeitetillatelse på torsk for å unngå at inngrepene i lokale fiskeriinteresser blir for sterke. Generelle regler som er utviklet for å sikre miljømessige forhold kan utarbeides som retningslinjer for det faglige skjønn som skal utøves. Dersom det er aktuelt å gi regler om lokalisering av hensyn til konkurrerende interesser kan det være hensiktsmessig å gi dem som forskrifter for på sikre den behandlingsmåte som gjelder etter forvaltningsloven. Slike generelle forskrifter kan da gjøres gjeldende for alle havbeitetillatelser i tillegg til de avgrensninger som måtte være satt i den enkelte tillatelse.

Selv om havbeitetillatelsen er knyttet til en bestemt lokalitet, gir den ikke uten videre rett til å utnytte disse områdene i forhold til annen lovgivning. I den utstrekning det skal plasseres anlegg i sjø eller land som krever tillatelse etter f.eks. plan- og bygningsloven eller havnelovgivningen må slik tillatelse innhentes. Som nevnt i merknadene til § 1 må eventuelle klekkerier og settefiskanlegg ha konsesjon etter oppdrettsloven.

En havbeitetillatelse gir bare den nødvendige tillatelse i forhold til lakseloven og fiskerilovgivningen. Hvis det er nødvendig med tillatelse i forhold til det konkrete prosjekt etter annen lovgivning, må slik tillatelse innhentes. Det kan f.eks. ikke med hjemmel i havbeiteloven gis tillatelse til utsetting av genmodifiserte organismer uten at de nødvendige tillatelser etter genteknologiloven er innhentet. Eller hvis det aktuelle prosjekt vil kreve tillatelse etter forurensningsloven må den nødvendige tillatelse innhentes fra forurensningsmyndighetene.

I siste punktum slås fast at det kan stilles vilkår for tillatelsen. Vilkårene må ligge innenfor rammen av de generelle hensyn som er trukket opp i første ledd og som er beskrevet nærmere ovenfor.

Det er forskjellige typer av interesser som kan være aktuelle som begrunnelse for å stille vilkår av forskjellige slag. Hensynet til miljø og økologi kan begrunne vilkår som settes med hensyn til måten virksomheten drives på; f.eks. knyttet til fisken som settes ut, når utsetting skal skje etc. Det kan også tenkes veterinærmessig begrunnede vilkår om plassering av anleggene, utøvelse av slakten etc.

Hensynene til miljø og økologi vil også kunne begrunne vilkår med hensyn til måten virksomheten er organisert og ledet på. Det må f.eks. kunne stilles som vilkår at den ansvarlige person har relevante og nødvendige kvalifikasjoner, at virksomheten har nødvendige beredskapsplaner eller samarbeid med institusjoner som kan bistå ved akutte situasjoner etc. Adgangen til å stille slike vilkår ut fra miljøhensyn må ikke brukes til å stille mer kommersielt begrunnede vilkår om finansiering, eierform, lokal tilknytning etc.

Det kan også reises spørsmål om det bør være adgang til å stille vilkår ut fra andre hensyn enn miljøhensyn. Som nevnt i kommentarene til første ledd, kan det ved vurderingen av om tillatelse bør gis legges vekt på tiltakets samfunnsmessige nytte- og skadevirkninger forøvrig. Det siktes da til i hvilken grad andre interesser blir berørt, positive ringvirkninger av havbeitevirksomheten for det lokale miljø etc. For å fremme slike hensyn kunne det være aktuelt med vilkår om at gjenfangsten skal drives på en slik måte at det fremmer den lokale turist- og reiselivsnæring eller at det legges til rette for turisme i forbindelse med salg av fiske­kort. Andre typer av vilkår som kan dempe konfliktene med andre interesser kan være vilkår om at en viss del av den utsatte fisk skal kunne fiskes av allmennheten eller at det skal settes ut en viss mengde fisk utenfor det område hvor havbeitevirksomheten skjer for å kompensere for at allmennheten stenges ute fra gjenfangstområdet.

Ut fra vanlige forvaltningsrettslige prinsipper vil det være adgang til å stille vilkår av denne art i en viss utstrekning innenfor rammene av de hensyn som forvaltningen skal ta i betraktning ved innvilgelse av tillatelse. Men på den annen side bør man være forsiktig med å pålegge havbeitevirksomheten forpliktelser som kan virke kostnadsdrivende så lenge det er snakk om en svært risikopreget næring hvor det generelt sett kan være tvilsomt om det er mulig å oppnå lønnsomhet. I en oppstartingsfase kan det være uhensiktsmessig å belaste næringen med slike vilkår satt av hensyn til andre interesser fordi det kan føre til at det ikke blir økonomisk regningssvarende å sette i gang havbeitevirksomhet.

Utvalgets mindretall, Egil Kvammen

Mindretallet Egil Kvammen viser til sin uttalelse i kapittel 6.5 og skal som merknad til sitt forslag til annet ledd (mindretallsforslaget § 3 andre ledd) tilføye:

Flertallets forslag til lovformulering, kan det dessuten legges vesentlig vekt på tiltakets samfunnsmessige nytte- og skadevirkninger forøvrig, gir ikke uttrykk for en landsomfattende målsetning. Den angir kun at det skal foretas en lokal vurdering av hvor vidt tiltaket har en samfunnsmessig nytte- eller skadevirkning. Det legges således ikke opp til en langsiktig og samfunnsmessig plan for utbygging av en havbruksnæring inkorporert i den tradisjonelle fiskerinæringen. Flertallets forslag dekker således ikke de målsetninger som er kommet til uttrykk i de to Stortingsmeldingene som er nevnt i kapittel 6.5.

For å dekke disse målsetningene og for å kunne utøve kontroll med at eierstrukturen i en havbeitevirksomhet er i samsvar med opptrukne retningslinjer, er det nødvendig å presisere at tillatelsen gis til fysiske eller juridiske personer, slik at det er klart at tillatelsen er knyttet til en bestemt person eller et bestemt selskap med en bestemt eiersammensetning. Hvor stor endring det skal tillates i eierforholdet for at det må foreligge godkjennelse av myndighetene, er overlatt til Kongen å avgjøre. Hvor langt en her skal gå, er et praktisk og administrativt spørsmål.

Små kystsamfunn som baserte seg på kystfiske på de nære farvann, har på grunn av oppbyggingen av en havgående flåte sammen med utbyggingen av fryseindustrien med fiskeforedlingsanlegg på mere sentrale steder, mistet mulighetene til å få sine fangster foredlet på stedet, i det den gamle produksjon med tørrfisk og saltfisk ikke har brakt kontinuerlig lønnsomhet. Dette er en utvikling som vil kunne fortsette.

I enkelte slike lokalsamfunn hvor forholdene ligger til rette for etablering av havbeite, vil det kunne skapes ny aktivitet som et supplement til det tradisjonelle fiske. En slik ny aktivitet vil videre kunne danne grunnlag for bedre lønnsomhet for mindre lokale mottak med tilknytning til mer sentrale foredlingsanlegg.

Sentralt i en slik havbeitevirksomhet vil de lokale fiskerne eller andre interesserte i lokalsamfunnet stå, både som følge av at de er interessert i hvor havbeite skal foregå og som følge av ønske om å opprettholde eller gjenoppta tradisjonelt fiske. I tillegg vil de være interessert i at den nye aktivitet forbedrer inntektsmulighetene i området. Er lokalsamfunnet interessert i å iverksette et havbeite i sin nærhet, bør et lokalt samvirkeforetak derfor prioriteres.

Til § 3 Gjenfangst

Bestemmelsen slår fast rettighetshaverens rett til gjenfangst og gir hjemmel for å pålegge en plikt til gjenfangst. Retten til å fange igjen det som er praktisk mulig av de utsatte organismer er en forutsetning for at det skal være kommersielt interessant å drive havbeite. Utvalget har vurdert det slik at en gjenfangstrett ikke kan utformes i forhold til de utsatte individer, og har valgt ikke å operere med konstruksjoner om eiendomsrett til den utsatte fisken, se nærmere redegjørelsen i kapittel 7 i de generelle motivene. I stedet har utvalget valgt å knytte gjenfangstretten til et geografisk avgrenset område, hvor den som innehar en havbeitetillatelse gis en særrett til fiske etter den utsatte art. Området må avgrenses særskilt i forhold til den art det drives havbeite på, ut fra de kunnskaper og erfaringer man har om vandringsmønster, tilbakevandring etc. Hensikten er å komme frem til en slik avgrensning at utsetteren får fanget tilbake så mye som mulig av de utsatte organismer uten at dette kommer urimelig i konflikt med andre konkurrerende interesser.

I gjenfangstområdet får utsetteren en særrettighet til fiske etter den utsatte art. Denne særretten er eksklusiv i forhold til andres fiske så langt den ikke bygger på eiendomsrett eller særskilt rettsgrunnlag jfr. lakselovens § 16.

En havbeitetillatelse griper som nevnt ikke inn i grunneierretten til fiske etter anadrome laksefisk eller i andre fiskerettigheter som hviler på særskilt rettsgrunnlag. Havbeitevirksomhet vil etter utvalgets forslag likevel være ekspropriasjonsgrunnlag overfor slike rettigheter etter den foreslåtte tilføyelse til oreigningslovens § 2. Hvis det er nødvendig for å gjennomføre prosjektet kan således utsetter søke om å ekspropriere slike rettigheter til fiske. Han vil da være sikret en helt eksklusiv rett til fiske etter den utsatte art i gjenfangstområdet.

Hvis en havbeitetillatelse i det enkelte tilfelle fortrenger allemannsrettigheter av en slik karakter at de etter rettspraksis nyter erstatningsrettslig vern, må den som får tillatelsen betale erstatning etter skjønn jfr. § 7. Det vises også til mindretallets forslag til § 8.

Hvis utøvelsen av gjenfangsten forutsetter tiltak som krever tillatelse fra grunneieren etter dennes rett til sjøområdet utenfor land, må også disse rettighetsspørsmålene avklares gjennom avtale eller ekspropriasjon. Det samme er tilfelle dersom gjenfangsten må utøves på en slik måte at den hindrer grunneierens utnyttelse av andre rettigheter. Det kan f.eks. tenkes at gjenfangsten krever landbaserte installasjoner, eller kan komme i konflikt med grunneierens tilflottsrett eller rett til å høste tang, tare, skjellsand etc.

Bestemmelsens andre ledd slår fast at gjenfangsten skal skje på en slik måte at den er til minst mulig skade for ville bestander. Dette omfatter både ville bestander av den utsatte art og ville bestander av andre arter. Den nærmere regulering av måten gjenfangsten skal skje på må overlates til forskrifter. Dette er det gitt hjemmel for i tredje ledd. Når det her står at gjenfangsten kan reguleres uavhengig av annen lovgivning siktes det til bestemmelser om fiske i og i medhold av lakseloven og saltvannsfiskeloven. Det kan således gis regler om fangsttider, redskapsbruk, minstemål etc. uavhengig av reglene i disse regelsettene. Dette innebærer både at gjenfangst kan foregå i større utstrekning enn det som ellers er lovlig, og at den kan være underlagt strengere restriksjoner enn det som ellers gjelder for fiske etter den angjeldende art. Formålet med slike reguleringer vil være å beskytte miljøet, herunder ville bestander av den utsatte arten og andre arter. I den utstrekning det ikke er gitt særskilte regler, kommer reglene i lakseloven og saltvannsfiskeloven til anvendelse. Dette gjelder også de særlige erstatningsregler som finnes i lakselovens § 46 og saltvannsfiskelovens § 42. Det er reist spørsmål om det er grunn til å gi havbeite den samme beskyttelse som fiskere er gitt i disse bestemmelsene. Utvalget har funnet at det vil være kunstig å la erstatningsplikten for samme type skadevoldelse variere med om et redskap som står i sjøen fisker vill fisk eller havbeitefisk og lar nevnte erstatningsregler også komme til anvendelse på havbeitefiske.

Forskriftshjemmelen omfatter også fastsettelse av gjenfangstplikt eller at gjenfangst ikke er nødvendig. Hvorvidt det er aktuelt å pålegge rettighetshaveren en plikt til gjenfangst, er avhengig av de økologiske virkninger av utsettingen. Ved havbeite på laks vil det regulært være nødvendig med en gjenfangstplikt for å hindre at den utsatte fisken sprer seg og blander seg med naturlige bestander. Ved utsetting av andre arter som f.eks. hummer eller torsk kan det være mindre behov for å fastsette en plikt til gjenfangst.

Til § 4 Forbud mot annet fiske i gjenfangstområdet

Det kan ut fra rettighetshaverens interesser være behov for å regulere annet fiske i det fastsatte gjenfangstområdet. Fiske etter andre arter kan føre til beskatning av den utsatte art. Det kan også tenkes at konkurrerende fiske kan hindre eller vanskeliggjøre rettighetshaverens fiske etter den utsatte art. Bestemmelsen gir hjemmel for å foreta slike reguleringer av den alminnelige rett til å fiske etter andre arter (Fiske etter villfisk av samme arter reguleres av gjenfangstretten etter § 4.) Reguleringene kan begrenses til visse tidspunkter på året hvor konkurransen med rettighetshaverens rett vil være særlig stor. De kan også begrenses til visse redskapstyper og fiskemåter.

Til § 5 Beskyttelsesområde

Også utenfor gjenfangstområdet kan det være behov for reguleringer av fiske. I et slikt beskyttelsesområde har rettighetshaveren ingen særrett til fiske, og de vanlige regler vil i utgangspunktet gjelde. Men det kan være behov for visse restriksjoner både for å beskytte gjenfangstretten og for å beskytte ville bestander. Erfaringene viser f.eks. at der det er utsatt laks, vil en få en økning av innvandringen også av fisk fra ville laksestammer. Laksefiske vil således kunne bli mer attraktivt enn før utenfor gjenfangstområdet på grunn av en generelt øket fiskemengde. Men et intensivert fiske vil kunne føre til en uønsket høy beskatning av laks som er på vandring til andre vassdrag. Det kan derfor være behov for å innskrenke adgangen til fiske etter laks i et slikt beskyttelsesområde.

På samme måte vil den generelle fiskemengde kunne øke utenfor gjenfangstområdet på grunn av fisk som er på vei mot gjenfangstområdet og som hører til den gruppen av fisk som rettighetshaveren har enerett til å fiske. Ofte vil man unngå å gi selve gjenfangstområdet en for stor utstrekning bl.a. for at restriksjonene på andre interesser ikke skal bli unødig stor. Gjenfangstområdet vil derfor bli avgrenset til områder der konsentrasjonen av den utsatte fisk er størst. Men hvis fiske etter den utsatte art intensiveres rett utenfor gjenfangstområdet, vil dette kunne føre til en minsket gjenfangstprosent for rettighetshaveren. Dette vil særlig være tilfelle for fisk som vandrer. Når det særlig gjelder anadrome fiskeslag vil derfor både miljøhensyn og hensynet til utsetteren tale for begrensninger i fiskeadgangen i områder i tilknytning til gjenfangstområdet.

Behovet for et beskyttelsesområde vil variere med den utsatte art og de geografiske og økologiske forhold. Det er derfor mest hensiktsmessig å overlate utformingen av de nærmere regler til forvaltningen.

Til § 6 Skjønn

Som nevnt i kommentarene til § 3, vil gjenfangsttillatelsen begrense fiske på grunnlag av allemannsrettigheter i gjenfangstområdet. Flertallet antar at dette i alle praktisk tenkelige tilfelle ikke reiser spørsmål om kompensasjon. Etter gjeldende rett nyter utøveren av allemannsrettigheter ikke noe erstatningsrettslig vern ved regulering i lovgivningen eller ved at de blir fortrengt av konkurrerende bruk.

I noen få tilfelle har Høyesterett i forbindelse med ekspropriasjonssaker antatt at allemannsrettigheten har vært utøvd på en slik måte at den berettigede har krav på erstatning ved ekspropriasjon. Selv om det neppe vil være aktuelt i praksis med konflikter mellom denne typen bruk og havbeite, er det nødvendig å ha en regel i loven for det tilfelle at en slik konflikt skulle oppstå.

Bestemmelsen fastslår at innehaveren av havbeitetillatelse skal betale erstatning etter vanlige rettsgrunnsetninger. Det betyr at det er den hittil gjeldende rettspraksis som er avgjørende for om det skal utbetales erstatning. I tillegg fastslås at slike spørsmål skal avgjøres ved skjønn. Det er nødvendig å lovfeste dette for at skjønnslovens bestemmelser skal komme til anvendelse.

Utvalget mener at hvis det først er tilfelle at havbeitetillatelsen fortrenger rettigheten som er erstatningsrettslig vernet, så bør spørsmålet om erstatningsplikt og erstatningens omfang behandles etter de samme regler som i de tilfelle hvor det foretas ekspropriasjon på grunnlag av havbeitetillatelsen.

Mindretallets merknader til den tilsvarende bestemmelse i mindretallets lovforslag § 8 er tatt inn til slutt i dette kapittel.

Til § 7 Kvalifikasjonskrav

Bestemmelsen gir myndighetene hjemmel for å fastsette krav til de kvalifikasjoner som skal være nødvendige for å drive havbeitevirksomhet. Slike regler er gitt for oppdrettsvirksomhet med hjemmel i oppdretttslovens § 13.

Til § 8 Opplysningsplikt

Bestemmelsen slår fast opplysningsplikten til den som søker om eller innehar havbeitetillatelse. Opplysningsplikten gjelder både under behandlingen av søknaden, og når havbeitevirksomheten skjer på grunnlag av en tillatelse etter loven.

I og med at opplysningsplikten gjelder allerede under søknadsfasen, betyr det at myndighetene kan kreve at søkeren opplyser saken så godt som mulig før myndighetene treffer sin avgjørelse, sml. forvaltningslovens § 17. Myndighetene kan etter bestemmelsen også kreve at søkeren foretar de undersøkelser som myndighetene finner nødvendige som underlag for sin beslutning om å gi tillatelse.

Den som innehar en tillatelse har full opplysningsplikt overfor myndighetene om de forhold som er av betydning for myndighetenes kontrolloppgaver. Opplysningsplikten når virksomheten er i gang er en viktig del av internkontrollplikten og må følges opp av tilsynsmyndighetene som ledd i oppfølgningen av internkontrollen.

Loven gir hjemmel for at opplysninger også kan kreves av den som utfører arbeid for den som innehar en tillatelse etter loven. Formuleringen er hentet fra den tilsvarende bestemmelsen i forurensningslovens § 49. For det første innebærer dette at opplysninger kan kreves av enhver innen rettighetshaverens organisasjon. Men det innebærer også at opplysninger kan kreves hos den som produserer settefisken for rettighetshaveren, samt den som utfører andre tjenester f.eks. en veterinær.

Til § 9 Internkontroll

Bestemmelsen fastslår en plikt for den som har tillatelse til internkontroll og gir hjemmel for å gi nærmere forskrifter om internkontrollen.

Internkontroll er å påse at krav fastsatt i og i medhold av lov eller forskrift overholdes. Å utføre internkontroll forutsetter at den ansvarlige oppretter et internkontrollsystem dvs. systematiske tiltak beskrevet i administrative prosedyrer som skal sikre at aktivitetene utøves i samsvar med kravene. Internkontroll er pålagt etter en rekke lover, bl.a. arbeidsmiljøloven, forurensningsloven, produktkontrolloven og petroleumsloven. Det er et vesentlig hensyn at de krav som pålegges etter forskjellige lover bygger på felles prinsipper og at samtlige krav til sikkerhet, arbeidsmiljø, miljøvern etc. integreres i virksomhetens egne mål for sin virksomhet og kontrolleres gjennom et felles system. Ut fra dette hensyn er det fastsatt en felles forskrift for internkontroll i medhold av arbeidsmiljøloven, forurensningsloven og en rekke andre lover. Denne forskriften bør også gjøres gjeldende for havbeiteloven og myndighetenes krav og tilsyn må bygge på disse felles regler. På den måten vil man kunne dra nytte av den innsats som allerede utøves av de andre tilsynsorganer og hindre at den som innehar tillatelsen blir utsatt for tilsyn som bygger på forskjellige prinsipper. En samordning av de ulike tilsynsmyndigheters tilsyn under et felles regelverk er en forutsetning for å få et effektivt internkontrollsystem, se nærmere Ot.prop. nr. 48 (1989-90).

Til § 10 Endring og tilbakekall av tillatelse

Bestemmelsen gir regler om endring av tillatelsen og vilkår for den, herunder at vedtaket helt omgjøres og tillatelsen kalles tilbake. Bestemmelsen bygger på tilsvarende bestemmelser bl.a. i forurensningslovens § 18 og genteknologilovens § 16. Men endringsadgangen går noe videre enn etter disse lovene, da tillatelsen kan endres eller trekkes tilbake dersom forutsetninger som den bygger på vesentlig endres. Dette innebærer at den kan endres eller trekkes tilbake ut fra andre hensyn enn miljøhensyn.

Det sentrale i omgjøringsadgangen er adgangen til å endre eller trekke tilbake tillatelsen dersom det er nødvendig for å sikre miljøhensyn. Det avgjørende i vurderingen er hvordan forholdene fremtrer på omgjøringstidspunktet. Det har ingen betydning for omgjøringsadgangen om omgjøringsbehovet skyldes endrede faktiske forhold i naturen eller hos den som innehar tillatelsen eller om det skyldes endrede vurderinger av den risiko tiltaket representerer. Omgjøringsadgangen er i behold selv om behovet skyldes forhold forvaltningen burde ha sett og tatt hensyn til da tillatelsen ble gitt. Det må her være avgjørende at interessene til den som innehar tillatelsen uansett må vike for miljøhensyn på det tidspunkt hvor man blir oppmerksom på dem.

Loven krever at det skal være nødvendig for å sikre miljøhensyn for at tillatelsen skal kunne endres eller kalles tilbake etter dette alternativet. Dette understreker at det er en faglig vurdering som må ligge til grunn for vurderingen. Men kvalifiseringen nødvendig innebærer ikke at det skal foreligge sannsynlighetsovervekt for skader av en bestemt art eller størrelse for at omgjøring skal kunne skje. Den nødvendige sannsynlighet må ses i sammenheng med hva slags type skade det er tale om. Loven må også forstås slik at kravene både til sannsynlighetsgrad og skadepotensiale må ses i sammenheng med hvor vidtgående endringer det er tale om i tillatelsen og hvilke konsekvenser dette får for innehaveren. Etter omstendighetene vil selv et tilbakekall kunne få små konsekvenser for innehaveren og må derfor kunne skje selv om risikoen for skade ikke er så veldig stor, f.eks. der hvor ingen investeringer går tapt som følge av tilbakekallet. Når man vurderer virkningene av et tilbakekall for innehaveren må det tas i betraktning at et tilbakekall ikke uten videre berører retten til gjenfangst av det som allerede er satt ut, se nærmere nedenfor kommentarene til bestemmelsens siste punktum.

Tillatelsen kan også endres eller kalles tilbake dersom forutsetninger som tillatelsen bygger på vesentlig endres. Denne formuleringen sikter til endringer i forhold til de hensyn i tillegg til miljøhensyn som er angitt i § 2 første ledd. Dette alternativet gir således en endrings- og omgjøringsadgang ut fra den videre krets av hensyn som kan ligge til grunn for at en tillatelse gis.

For at forvaltningen skal ha en endrings- og omgjøringsadgang i forhold til dette alternativet er den forutsetning at det er tale om et hensyn som har hatt betydning for behandlingen av den konkrete tillatelse. Det er først da man kan tale om forutsetninger som tillatelsen bygger på. Et eksempel på dette er at tillatelsen er gitt nettopp til denne søkeren fordi vedkommende søker ville utnytte gjenfangstretten ved å selge fiskekort til allmennheten i lakseelven. For å ta stilling til hva som i det konkrete tilfellet er forutsetninger, er det en fordel om forvaltningen nevner dette i tilknytning til at tillatelsen gis. Hvis dette ikke er gjort, må man se på selve søknaden, den behandling den har fått av forvaltningen og de vilkår som er stilt.

Det andre vilkåret for omgjøring etter dette alternativet, er at det er skjedd en vesentlig endring i forhold til forutsetningene. Det kreves således at det foreligger endrede faktiske forhold. Disse endringene må være av en slik art at de kan sies å være vesentlige i forhold til tillatelsen eller det aktuelle vilkår som vurderes endret. Men det er etter bestemmelsen uten betydning om slike endringer skyldes innehaveren av tillatelsen eller om de skyldes andre forhold. Endringsadgangen går således lengre enn til misligholdstilfellene.

I tredje punktum er slått fast at tillatelsen kan trekkes tilbake ved grove eller gjentatte overtredelser og for øvrig etter vanlige forvaltningsrettslige regler. Henvisningen til vanlige forvaltningsrettslige regler omfatter både omgjøringsadgangen etter forvaltningslovens §§ 33 til 35 og omgjøring etter ulovfestede regler. I forhold til dette har det neppe selvstendig betydning at det er fastslått at tillatelsen kan trekkes tilbake ved grove eller gjentatte overtredelser av bestemmelser gitt i og i medhold av loven. Men det antas å ha en viss pedagogisk betydning å si dette uttrykkelig i loven.

I bestemmelsens siste punktum er det slått fast at et tilbakekall av tillatelsen ikke får virkning for den berettigedes gjenfangstrett i forhold til allerede utsatte organismer med mindre en slik innskrenkning er nødvendig av miljøhensyn. Dersom det er miljøhensyn som er årsaken til at tillatelsen kalles tilbake, vil det regulært være ny utsetting som det er viktig å forhindre. Ofte vil det være ønskelig at de organismer som er utsatt blir gjenfanget i den utstrekning det er mulig for å gjenopprette den økologiske balansen. Derfor inneholder loven hjemmel for å pålegge en plikt til gjenfangst, se § 3 tredje ledd.

Hvis tillatelsen trekkes tilbake på grunn av individuelle forhold hos den som har tillatelsen som gjør at han ikke kan eller vil oppfylle sine forpliktelser etter loven kan det være aktuelt for andre å gripe inn og sørge for den nødvendige gjenfangst. I et slikt tilfelle er det imidlertid ikke nødvendig å trekke gjenfangstretten tilbake. Det adekvate middel vil være at det offentlige etter § 11 sørger for gjenfangst på den ansvarliges regning.

I enkelte tilfelle kan det være aktuelt ut fra miljøhensyn å gripe inn i gjenfangstretten. Det kan f.eks. tenkes at en effektiv gjenfangst på den utsatte art vil forstyrre den økologiske balanse og gå ut over naturlige bestander av samme art eller andre arter. I et slikt tilfelle må det være adgang til å innskrenke eller helt trekke tilbake gjenfangstretten enten alene eller sammen med at tillatelsen for øvrig trekkes tilbake. En slik endring i tillatelsen vil kunne gripe direkte og sterkt inn i investeringer som den berettigede har foretatt. Adgangen må derfor benyttes med forsiktighet, særlig hvis den berettigede ikke kan lastes for situasjonen. Men på den annen side må det offentlige kunne gripe inn ut fra miljøhensyn uten at dette utløser noen plikt til å erstatte den berettigede de investeringer som måtte gå tapt ut fra de betraktninger som ligger til grunn for det offentliges generelle adgang til å regulere eierrådigheten. Det kan i denne sammenheng ikke spille noen rolle at en innskrenkning vil ramme en individuell innehaver av en tillatelse all den stund det er generelle miljøhensyn som nødvendiggjør innskrenkningen. Skal det bli tale om et erstatningsansvar for det offentlige for innskrenkninger i gjenfangstretten ut fra miljøhensyn må det i tilfelle bygge på uaktsomhet ved behandlingen av søknaden. Men også i en slik situasjon må det antas at det skal mye til at erstatningsansvar oppstår, all den stund det er søkeren som i utgangspunktet må ha risikoen og ansvaret for at det er miljømessig forsvarlig å gjennomføre havbeiteprosjektet.

Til § 11 Pålegg

Bestemmelsen gir hjemmel for å rette pålegg i medhold av loven, og hjemler adgang for tilsynsmyndigheten til anlegg og områder for inspeksjoner og undersøkelser. Den gir videre hjemmel for å fastsette nærmere regler om det offentlige tilsyn.

Påleggshjemmelen tilsvarer den adgang det offentlige har til å gi pålegg etter annen tilsynslovgivning f.eks. oppdrettsloven, forurensningsloven og genteknologiloven. Påleggshjemlene er gitt forskjellig utforming i de forskjellige lovene og som regel knyttet til ulike materielle bestemmelser. Utvalget har i havbeiteloven foreslått å samle påleggshjemmelen i en bestemmelse uten at dette i og for seg har noen betydning for hva det kan gis pålegg om og hvor langt påleggsmyndigheten rekker.

Utkastet sier at pålegg kan rettes til enhver. I de fleste tilfelle vil det være den som har tillatelsen eller ansatte hos denne som vil være den naturlige adressat for loven. Det vil være tilfelle der hvor pålegg gis for å sikre at de krav som knytter seg til tillatelsen etterkommes. Men det kan i forbindelse med gjenfangsten være aktuelt å rette pålegg også til andre for å sikre at de respekterer gjenfangstretten og retter seg etter de krav som stilles for å sikre denne. Men det vil ikke være aktuelt i medhold av havbeiteloven å pålegge utenforstående å gjøre noe aktivt for å hindre eller bøte på skadevirkninger av selve havbeitevirksomheten. Slike pålegg må rettes til den som innehar tillatelsen eller dennes ansatte, eventuelt må skader motarbeides ved at det offentlige iverksetter tiltak på den ansvarliges regning etter § 12.

Når det gjelder de pålegg som kan rettes til den som innehar tillatelsen eller dennes ansatte, vil det for det første kunne bli tale om å pålegg om å gi opplysninger og å foreta undersøkelser. Dette reguleres av egne bestemmelser i § 8. Ellers vil det kunne bli tale om pålegg knyttet til driften og til innehaveren av tillatelsen sin organisasjon og kvalifikasjoner. Det kan også være aktuelt å gi pålegg i tilknytning til internkontrollen.

Loven gir myndighetene adgang til klekkerier og settefiskanlegg i den utstrekning det produseres settefisk til havbeiteutsetting. Hvis slike anlegg eies av andre enn den som har havbeitetillatelsen, må pålegg i første rekke gis til den som innehar tillatelsen. Men det kan tenkes at anlegget produserer settefisk til havbeite uten at produksjonen er knyttet til bestemte havbeiteprosjekter. I slike tilfelle må det kunne gis pålegg som får virkning for adgangen til å selge og benytte de produserte fisk til havbeite, f.eks. om atskillelse av forskjellige genetiske stammer.

Bestemmelsen inneholder adgang for Kongen til å gi nærmere forskrifter om det offentlige tilsynet med loven og om adgangen til å gi pålegg.

Til § 12 Iverksettelse av vilkår og pålegg

Bestemmelsen gir hjemmel for iverksettelse av vilkår og pålegg som ikke etterkommes på rettighetshaverens regning. Den er basert på tilsvarende bestemmelse i oppdrettslovens § 18 og forurensningslovens § 74. Det er særlig gjenfangst som det kan bli aktuelt å iverksette etter denne bestemmelsen fordi rettighetshaveren ikke evner eller ønsker å oppfylle gjenfangstplikten. Det kan også kunne være behov for plassering eller fjerning av konstruksjoner for å effektivisere gjenfangsten.

Det offentlige må i medhold av denne bestemmelsen f.eks. kunne overlate til andre, eventuelt mot vederlag, å drive den gjenfangst som er nødvendig av økologiske grunner. Dersom dette gir overskudd for det offentlige, må rettighetshaveren eller dennes rettsetterfølgere ha krav på dette. Men dette forutsetter at det offentlige får dekket alle sine utgifter, ikke bare utgiftene til gjenfangsten. Det kan f.eks. tenkes at det offentlige også har utgifter i forbindelse med sykdomsbekjemping eller i forbindelse med forurensning fra tiltaket.

Den hjemmel til iverksettelse som er foreslått kommer i tillegg til de hjemler som finnes i bl.a. forurensningsloven og sykdomsloven. Hvilke iverksettelseshjemler som er anvendelige vil således være avhengig av bakgrunnen for at det er ønskelig eller nødvendig med offentlige tiltak.

Til § 13 Pantsettelse

Bestemmelsen slår fast at tillatelsen til havbeite kan pantsettes og at rettsvern oppnås ved tinglysing på eierens blad i løsøregisteret.

Det vil være selve tillatelsen som representerer den økonomiske verdien for rettighetshaveren. Den utsatte fisken er ikke underlagt eiendomsrett når den går fritt i havet. Det som representerer den økonomiske verdi er således ikke fisken, men gjenfangstretten slik den er definert i loven og i tillatelsen. Og gjenfangstretten er knyttet til havbeitetillatelsen. Tillatelsen vil være panteobjekt i tillegg til andre panteobjekter etter panteloven som fast eiendom og rettigheter over fast eiendom, bygninger, fisk i oppdrettsanlegg etc.

Når det er bestemt at tillatelsen kan pantsettes, innebærer dette at myndighetene ikke kan motsette seg at tillatelsen overtas av panthaveren til tvangsbruk eller at den tvangsrealiseres. Det er heller ikke gitt regler om godkjenning av panthaveren eller som innskrenker adgangen til kreditorskifte. Men panthaveren må selvsagt, hvis han skal drive virksomhet i henhold til tillatelsen, holde seg til de krav som er fastsatt i loven, forskrifter og i den individuelle tillatelsen. Det samme gjelder en eventuell tvangsauksjonskjøper.

Mindretallet, Egil Kvammen, vil få bemerke til sitt forslag til andre ledd: En panthaver vil representere en sterk interesse i den virksomhet som skal utøves. En pantsettelse av en havbeitetillatelse begrenser derfor innehaverens rådighet over selve virksomheten. Skal myndighetene kunne utøve kontroll med eierstrukturen, bør det også være adgang til å utøve kontroll med pantsettelse av en tillatelse. Etter mindretallets oppfatning bør det således ikke være fri adgang til pantsettelse eller overdragelse av en panterett. Dette selv om det etter mindretallets forslag til § 3 annet ledd presiseres at overdragelse som følge av en pantsettelse, bare kan skje til person eller selskap som godkjennes av den myndighet som har utferdiget tillatelsen.

Et samtykke til pantsettelse bør bare gis når det foreligger et reelt behov for å etablere eller videreføre en havbeitevirksomhet. Långiverens, d.v.s. pantehaverens kompetanse og engasjement i havbeitenæringen må i denne sammenheng vurderes. De distriktsmessige hensyn må også tillegges vekt.

Velger en å gi samtykke til pantsettelse, vil det ved en realisasjon i henhold til pantsettelsestillatelsen være en begrenset adgang til valg av ny innehaver av havbeitetillatelsen. En slik begrensning i hvem som skal kunne overta virksomheten vil kunne begrense kredittmulighetene til skade for næringen. Det må vedkommende myndighet ha for øye ved avgjørelsen om panthaveren skal godkjennes som långiver.

Til § 14 Straffansvar

Det er straffbart for den som har en tillatelse å overtre krav som gjelder i medhold av loven, forskrifter og den individuelle tillatelse.

Etter omstendighetene kan det også bli aktuelt med straffansvar for foretak, det kan være aktuelt når et straffebud er overtrådt av noen som handlet på vegne av foretaket. Dette gjelder selv om ingen enkeltperson kan straffes for overtredelsen. Foretaket kan også fradømmes retten til å utøve virksomheten eller forbys å utøve den i visse former, jfr. strl §§ 48 a og b og 29.

Lovens straffebud retter seg også mot andre f.eks. brudd på rettighetshaverens rettigheter i gjenfangstområdet.

Lov om oreigning av fast eigedom av 23. oktober 1959 nr 3:

Til § 2 nr. 50:

Ekspropriasjon til havbeiteformål kan i utgangspunktet skje med to formål for øye. Det første formålet er å sikre nødvendig grunn og rettigheter for anlegg til klekking og foring av fisk til settefisk. I dette tilfelle vil det bli snakk om ekspropriasjon av de samme rettigheter som etter § 2 nr. 28, og det vises derfor til Ot.prp. nr. 53 (1984-85) om oppdrettsloven.

Ved ekspropriasjon med gjenfangst for øye, blir det snakk om ekspropriasjon av rettigheter til fiske. Dette kan være rettigheter med hjemmel i lakseloven, eller det kan være særretter som baserer seg på annet grunnlag. I tillegg kan det bli snakk om nødvendig grunn for å bygge innretninger til gjenfangst. Ved ekspropriasjon av rettigheter basert på lakselovens § 16, eventuelt § 17, er det den enkelte fiskerett som bli ekspropriert. Etter de vanlige regler for ekspropriasjon blir retten bare ekspropriert i den utstrekning som er nødvendig for at tiltakshaver skal få den rett som er nedfelt i lovens § 3 (gjenfangst). Se også kapittel 6 og merknadene til § 6.

Fiskeoppdrettsloven av 14. juni 1985 nr 68

Til § 2 annet ledd, første punktum:

Forslaget tar sikte på å klargjøre grensen mellom oppdrett og havbeite.

Plan- og bygningsloven av 14. juni 1985 nr 77

Til §§ 20-4 nr. 5 og 25:

Endringene i plan og bygningsloven gjøres for at områder for havbeite kan gjøres til egne tema i arealdelen av kommuneplanen og i reguleringsplan. Havbeite er såvidt forskjellig fra akvakultur at de andre former for virksomheter som er nevnt i § 20 nr. 4 og § 25 at det ikke er naturlig å la havbeite komme inn under noen av de andre nevnte virksomheter.

Lov om laksefisk og innlandsfisk av 15. mai 1992 nr. 47

Til § 19 andre ledd, siste punktum:

Forslaget til endring av laks- og innlandsfiskeloven er en klargjøring av adgangen til å skille fiskerett fra eiendomsretten ved ekspropriasjon til havbeiteformål. Uten slik endring vil det kunne oppstå tvil om hvorvidt man bare kunne ekspropriere selve fiskeretten, eller om man også måtte ekspropriere en del av grunnen for ikke å komme i konflikt med hovedregelen i første ledd i § 19.

Mindretallets merknader til egne særbestemmelser

Henvisningene er til pagrafene i mindretallets lovutkast.

Til § 1 lovens formål

Det er for tidlig å si om havbeite kan bli en lønnsom næringsvei og med hvilken form og omfang. Utviklingen har imidlertid vist at de ulike aktivitetene som fiske og oppdrett drar nytte av hverandre.

Et eventuelt fremtidig havbeite antas således å kunne bli en integrerende del av norsk fiskerinæring. De næringspolitiske opplegg for den tradisjonelle fiskerinæringen, oppdrettsvirksomheten og en havbeitevirksomhet vil derfor måtte sees i sammenheng. Såvel den tradisjonelle fiskerinæring som oppdrettsnæringen er sterkt tilknyttet kystdistriktene og danner grunnlaget for opprettholdelse av bosetningene i næringssvake og tynt befolkede distrikter. En fremtidig havbeitevirksomhet vil på samme måte kunne styrke de næringssvake kystdistriktene.

Under skiftende regjeringer har de fiskeripolitiske målsettingene vært de samme, nemlig å bevare bosetningsmønstret og sikre trygge og gode arbeidsplasser i kystsamfunnene. Disse målsettingene vil også måtte komme til anvendelse ved en regulering av havbeitevirksomheten. Mindretallet Egil Kvammen viser til sine uttalelser i kapittel 6.5 og til utkastet til bestemmelse om havbeitetillatelse, andre ledd. På denne bakgrunnen finner mindretallet det hensiktsmessig å innta i loven en formålsparagraf som gir uttrykk for den distriktsmessige målsettingen.

Det vises også til at oppdrettsloven av 1985 har en tilsvarende formålsparagraf. En fremtidig havbeitevirksomhet vil kunne få en tilsvarende distriktsmessig betydning for å opprettholde bosetningsmønstret. Det vil også derfor være naturlig å innta en tilsvarende formålsparagraf i havbeiteloven.

Til § 7 delegasjon til samvirkeforetak og lign.

I medhold av saltvannsfiskeloven § 33 kan departementet for bestemte områder bestemme at det for en eller flere redskapsgrupper skal velges tilsynsmenn og utvalg. Et slikt utvalg kan for å hindre redskapskollisjoner og for å sikre en rasjonell gjennomføring av fiske gi forskrifter om:

1. deling av havstrekning mellom brukerne av de forskjellige redskaper.

2. setting og trekking av redskaper, herunder bestemmelser om signal og tid for setting og trekking,

3. tidspunkt og utseiling til fiskefeltet, herunder bestemmelser om signal,

4. forbud mot opphold på fiskefeltet til visse tider,

5. redskapers forankring,

6. redskapers merking når disse ikke kommer i strid med forskrifter fastsatt etter § 23.

På områder hvor det foregår et konsentrert sesongfiske, vil avgjørelsen av hvilke reguleringer som er hensiktsmessig å gjennomføre, kreve kjennskap til de lokale forholdene. I medhold av saltvannsfiskeloven er det således på slike områder opprettet lokale utvalg. De har fungert på en tilfredsstillende måte.

I et lokalt område hvor det er gitt tillatelse til havbeite vil det på samme måte være behov for lokale reguleringer som krever lokalkjennskap.

Etableres havbeitevirksomhet ved opprettelse av et samvirkeforetak på lokalt plan bestående av aktive fiskere som driver tradisjonelt fiske sammen med andre interessenter i lokalsamfunnet, vil et slikt foretak ha de beste forutsetninger for å vurdere hvilke reguleringer som vil være hensiktsmessig å gjennomføre. Myndigheten til å fastsette reguleringer etter lovforslagets §§ 4 – 6 kan derfor med fordel delegeres til samvirkeforetak, men med klageadgang til vedkommende overordnede myndighet. Reguleringen må i så fall vedtas etter fastsatt prosedyre fastsatt av myndighetene.

Til § 8 Forhold til konkurrerende bruk

Det vises til mindretallets generelle merknader i kapittel 8.3. Gjenfangstretten vil kunne være beskyttet av forskrifter utferdiget i medhold av § 10 om gjenfangstområde eller § 11 om beskyttelsesområde. Foreligger det begrensninger i fiske i medhold av disse to paragrafer, vil det utvilsomt foreligge årsakssammenheng. Når det ikke er fastsatt noen begrensning i fisket ved slike forskrifter, vil det være mer tvilsomt i hvilken grad det foreligger årsakssammenheng. Det foreslåes derfor at innehaver av havbeitetillatelse pålegges et objektivt erstatningsansvar for gjenfangstretten som gis etter §§ 4-6.

Det objektive erstatningsansvar gjelder ikke generelt for havbeitevirksomheten, men bare den skade rettighetshaverens eksklusive rett til gjenfangst påfører fiskere som utnytter sjøen til fiske. Ansvaret er begrenset til gjenfangstområdet etter § 5 og beskyttelsesområdet etter § 6. Skade som måtte vise seg å oppstå utenfor disse områder omfattes ikke av det objektive ansvar. Her vil vanlige erstatningsregler komme til anvendelse.

Utelukkelse fra fiske vil i henhold til tillatelsen være avgrenset i tid. Det objektive ansvar gjelder bare i den tid gjenfangstretten gjelder. Skader som havbeitevirksomheten påfører fiskemulighetene og som kommer til syne etter at gjenfangstretten er opphørt, undergis ikke et objektivt erstatningsansvar. For slike saker kommer de vanlige erstatningsrettslige regler til anvendelse. Sentralt vil her være vurderingen av om rettighetshaveren har opptrådt aktsomt i forhold til den gitte tillatelse og gjeldende lov og forskrifter.

Vilkåret for å kreve kompensasjon er at fiske etter ville bestander, d.v.s. den bestand det har vært drevet et tradisjonelt fiske på, er at fiske blir vesentlig begrenset. En må foreta en avveining mellom fiskernes interesse og rettighetshavernes interesse. Enhver begrensning i utøvelse av fiske gir ikke grunnlag for erstatning. Fiskerne må således tåle at deres virksomhet i en viss grad blir begrenset uten at det medfører krav om erstatning. Foreligger det mulighet til å tilpasse seg ved å flytte til andre plasser eller fiske på andre arter, slik at det for fiskerne av den grunn ikke er av vesentlig karakter, skal det tillegges vekt.

Spørsmålet om terskelen er overskredet må vurderes i hvert enkelt tilfelle.