Del 1
Overgang fra yrkesaktivitet til pensjon. Sammendrag

1 Utvalgets mandat, sammensetning og arbeid

1.1 Mandat og sammensetning

Ved kongelig resolusjon 14.5.1993 nedsatte Regjeringen utvalget for å utrede overgang fra yrkesaktivitet til pensjon for eldre arbeidstakere. Utvalget ble gitt følgende mandat:

1. Utredningen skal belyse de pensjonspolitiske og arbeidsmarkedspolitiske problemstillinger som er knyttet til overgangen fra yrkesaktivitet til pensjon for eldre arbeidstakere. Utgangspunktet er de målsetninger og perspektiver som Regjeringen har trukket opp i Langtidsprogrammet 1994-1997. Her heter det bl.a.:

«Mange har arbeid som gir store fysiske og psykiske belastninger. I slike yrker kan det være tungt å klare en full arbeidsdag fram til alminnelig pensjonsalder. Ordningen med avtalefestet pensjon (AFP), som ble innført ved inntektsoppgjøret 1988, gir adgang til pensjonering fra og med fylte 65 år. Ved inntektsoppgjøret i 1992 var spørsmålet om endrede vilkår for førtidspensjonering igjen oppe. Ved begge anledninger ble det fra Regjeringens side lagt vekt på at disse endringene ikke skulle få konsekvenser for den generelle pensjonsalderen, og at partene må ta hovedansvaret for ordningene. De utfordringene befolkningsutvik­lingen og den økonomiske situasjonen reiser, blandt annet forhold i Folketrygden, vil måtte være viktig ved den framtidige vurdering av slike ordninger. For Regjeringen er det et helt sentralt mål å slå ring om Folketrygden som vår felles forsikringsordning ved sykdom, uførhet og alderdom. Det må vises stor varsomhet med forslag som kan bidra til ytterligere press på Folketrygdens økonomi, særlig sett i lys av utviklingen i forholdet mellom antall pensjonister og yrkesaktive.»

2. Utredningen skal gi en oversikt og beskrivelse av de offentlige og private pensjons- og stønadsordninger som har betydning for eldre arbeidstakeres inntekt og ytelser om de for kortere eller lengre tid, evt. helt fram til vanlig pensjonsalder, ikke har full arbeidsinntekt. Det skal legges vekt på å beskrive bl.a. AFP-ordningens betydning når det gjelder å gi slitne arbeidstakere en mulighet for verdig uttreden av arbeidslivet.

3. Utredningen skal kartlegge hvordan de gjeldende trygde- og pensjonsordninger kan virke inn på arbeidstakernes forhold til spørsmålet om å stå i arbeid fram til ordinær pensjonsalder. Tilsvarende gjennomgås de forhold som er av betydning for arbeidsgiverne når det gjelder å holde eldre arbeidstakere i arbeid, herunder alle kostnadskomponenter knyttet til sysselsetting/nyansettelse av arbeidstakere i denne aldersgruppen og av noe yngre arbeidstakere.

Som en del av denne gjennomgangen skal utvalget spesielt se om AFP-ordningen etter regelverket som gjelder fra 1.10.92 benyttes av de personer som etter dagens regler ellers ville ha vært uførepensjonister eller arbeidsledige, og hvor mange dette gjelder. Det gjennomføres et empirisk arbeid som skal følge utviklingen over et lengre tidsrom. Foreløpige resultater rapporteres i utvalgets innstilling. Tilsvarende drøftes mulige utviklingstrekk framover i lys av det regelverk som gjelder for uførepensjonering m.v.

4. Videre skal utredningen belyse konsekvensene for arbeidsmarkedet av den utforming trygde- og stønadsordningene har fått. Det legges i analysen vekt på forhold som utviklingen i arbeidsstyrkens størrelse, etterspørselen etter arbeidskraft i årene framover og de økonomiske konsekvenser av endringer i arbeidsstyrken.

Utredningen skal gjennomgå eldre arbeidstakeres stilling i arbeidsmarkedet, herunder spesielt muligheten for og eventuelt konsekvensene av at eldre arbeidstakere trekker seg eller støtes ut. Det skal legges særlig vekt på spørsmålet om kompetanse og erfaring i denne aldersgruppen.

5. Analysen av konsekvensene av endret arbeidsstyrke og eldre arbeidstakeres stilling i arbeidsmarkedet skal ha et langsiktig perspektiv med år 2010 og år 2030 som referanseår. Utredningsarbeidet skal bygge på de langsiktige vurderinger av Folketrygdens økonomi og den demografiske og makroøkonomiske utviklingen som ble lagt til grunn i Langtidsprogrammet 1994-1997. Utvalget skal spesielt se på konsekvenser for Folketrygdens økonomi av tilbud om pensjons- og stønadsordninger utenfor Folketrygden.

Arbeidet koordineres med den parallelle utredning i ekspertutvalget som skal vurdere enkelte prinsipielle sider ved private pensjonsordninger. Dette gjelder særskilt spørsmålet om virkningene av en senkning av aldersgrenser for private tjenestepensjonsordninger.

6. Fristen for arbeidet settes til 15. januar 1994.

Utvalget fikk følgende sammensetning:

• Ambassadør Bernt H. Lund, leder

• Forsker Anne Lise Ellingsæter, Insititutt for samfunnsforskning

• Ekspedisjonssjef Bjørn Halvorsen, Sosialdepartementet

• Avdelingsdirektør Marit Hult, Kommunaldepartementet

• Direktør Olav Magnussen, Næringslivets Hovedorganisasjon

• Kontorsjef Grethe Michaelsen, Rikstrygdeverket

• Fylkesvaraordfører Inger Lise Nyberg, Sør-Trøndelag Fylkeskommune

• Rådgiver Bodil Marie Olsen, Administrasjonsdepartementet

• Sjeføkonom Stein Reegård, Landsorganisasjonen

• Rådgiver Årstein Risan, Finansdepartementet

• Underdirektør Aase Rokvam, Sosialdepartementet

• Professor Tor Rødseth, Universitetet i Bergen

• Avdelingsleder Bjørn Tore Stølen, Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund

• Forhandlingssjef Hans Petter Sveia, Akademikernes Fellesorganisasjon

• Forsker Einar Øverbye, Insititutt for sosialforskning

Sekretærer for utvalget har vært avdelingsdirektør Hilde Olsen, Finansdepartementet, rådgiver Arne Magnus Christensen, Finansdepartementet, konsulent Cecilie Foss, Administrasjonsdepartementet, konsulent Nina Jentoft, Sosialdepartementet, førstekonsulent Frank Jullum, Finansdepartementet, førstekonsulent Michael B. Nielsen, Rikstrygdeverket og førstekonsulent Yngvar Åsholt, Kommunal- og arbeidsdepartementet. I tillegg til utvalgets faste sekretærer har konsulent Liv Inger Finsbøl, førstekonsulent Erik Thorvik og rådgiver Mette I. Wikborg, alle Finansdepartementet, deltatt i sekretariatets arbeid. Avdelingsdirektør Hilde Olsen har ledet arbeidet i sekretariatet.

1.2 Utvalgets arbeid

Utvalget har i perioden juni 1993 til januar 1994 hatt 10 møter. Foruten å basere seg på eksisterende statistikk og forskningsarbeid har utvalget på enkelte områder tatt initiativ til nye prosjekter:

• Espen Dahl og Tove Midtsundstad, begge FAFO, har utført en analyse av hvorvidt avtalefestet pensjon kommer i stedet for uførepensjon eller dagpenger. Denne analysen kommer som arbeidsnotat fra FAFO.

• Rapporten til Dahl og Midtsundstad baserer seg på en spørreundersøkelse blant AFP-pensjonister utført av Statistisk sentralbyrå på oppdrag fra utvalget. Spørreundersøkelsen er dokumentert i Opdahl (1993).

• Espen Dahl og Tove Midtsundstad har også utført en analyse av overgang fra arbeid til førtidspensjon blant eldre arbeidstakere basert på et representativt utvalg av eldre arbeidstakere og pensjonister trukket fra AKU-utvalget i 1990. Denne analysen er gjengitt i vedlegg V.

• Tor Rødseth og Geir Bjørsvik har foretatt en analyse basert på det samme materialet som nevnt ovenfor, og dette arbeidet er gjengitt i vedlegg VI.

• Morten Halleraker ved Stiftelsen for samfunns- og næringslivsforskning har skrevet om Bruk av gavepensjoner ved førtidspensjonering. Dette arbeidet vil bli publisert som SNF-Arbeidsnotat nr. 1/1994.

• Ulf Pedersen har skrevet rapporten Ansettelse som investering – spesielt om eldre arbeidstakere, og denne vil bli publisert som SNF-Rapport nr. 1/1994.

1.3 Administrative og økonomiske konsekvenser

Hovedelementer i utvalgets forslag kan deles i to grupper. En har foreslått mulige virkemidler som kan bidra til en øking av eldres yrkesaktivitet over tid. Samtidig har en foreslått mulige tiltak som kan bidra til økt fleksibilitet ved overgang fra yrkesaktivitet til pensjon for eldre arbeidstakere.

Utvalget har blant annet ut fra den korte tidsrammen som stod til disposisjon, lagt vekt på å fokusere på ulike mulige virkemidler som kan bidra til å oppnå disse målene, men har ikke foretatt noen helhetlig vurdering av en samlet virkemiddelbruk. Flere av forslagene er ikke konkretisert i detalj, slik at det ikke har vært hensiktsmessig å foreta noen eksplisitt vurdering av administrative og økonomiske konsekvenser. For forslagene der hvor det har vært naturlig, er mulige administrative og økonomiske konsekvenser omtalt under omtalen av forslaget i de enkelte kapitler.

2 Sammendrag

Yrkesdeltakingen for befolkningen som helhet har økt de siste tyve årene, men for personer over 60 år har yrkesdeltakingen falt til dels betydelig som følge av reduksjon i mennenes yrkesdeltaking. Videre registreres personer over 60 år med en noe høyere arbeidsledighet enn for befolkningen totalt, særlig er langtidsledigheten i denne gruppen høy.

Til tross for at arbeidsledigheten er et problem i dag, er kanskje det viktigste spørsmålet på noe sikt hvordan arbeidsstyrken skal kunne opprettholdes. På grunn av demografiske endringer forventes arbeidsstyrkens andel av befolkningen å bli redusert på sikt.

Det å sikre eldres rett til arbeid samt å bedre vilkårene for at eldre arbeidstakere skal klare å stå i arbeidslivet, har stått sentralt i tidligere offentlige utredninger. Parallelt med dette har forståelsen for at mange eldre har behov for å forlate arbeidslivet eller redusere arbeidstiden før ordinær pensjonsalder vært stor, og det har i denne sammenheng vært påpekt behov for valgfrihet og fleksibilitet i valg av avgangsalder.

Bakgrunnen for dette utredningsarbeidet er de ønsker som har vært fremmet for at arbeidstakere med lang og belastende yrkesaktivitet skal kunne å gå av med pensjon noe før ordinær pensjonsalder. Samtidig var et sentralt tema i Langtidsprogrammet 1994-1997 de utfordringer en står overfor på noe sikt for å sikre vår velferd og våre velferdsordninger.

Utviklingen i arbeidsstyrken og i antall pensjonister er to sentrale forhold av betydning for hvor godt en vil lykkes i dette. Dette er samtidig to forhold som påvirker hverandre. Redusert yrkesdeltaking blant eldre vil i stor grad motsvares av en økning i antall pensjonister.

Utvalget har blant annet fått som mandat å belyse de pensjonspolitiske og arbeidsmarkedspolitiske problemstillinger som er knyttet til overgangen fra yrkesaktivitet til pensjon. Videre er utvalget bedt om å vurdere hvilke konsekvenser forhold knyttet til eldres sysselsetting og overgang til pensjon kan få for sentrale utviklingstrekk i norsk økonomi og samfunnsutvikling framover.

Utvalget har også funnet det naturlig å tolke mandatet dithen at en er bedt om å komme med vurderinger av, og tilrådinger om, hvordan de eldres situasjon i arbeidsmarkedet og overgangen fra yrkesaktivitet til pensjon kan bedres. En har lagt vekt på hvordan overgang fra yrkesaktivitet til pensjon kan skje slik at hensynet til den enkeltes arbeidstakers valgfrihet og velferd ivaretas, samtidig som velferden for samfunnet som helhet sikres både på kort og lang sikt.

Særlig vekt er lagt på at folketrygdens pensjonsalder og gjennomsnittlig pensjonerings- og avgangsalder ikke bør reduseres, men at en bør legge til rette for gradvis heving av den gjennomsnittlige pensjonerings- og avgangsalderen. Utvalget har hatt som utgangspunkt at folketrygdens universelle karakter skal opprettholdes omtrent som i dag.

Utvalget har funnet det hensiktsmessig å dele utredningen i 6 hoveddeler:

I del I omtales utvalgets mandat og det er gitt en sammenfatning av utredningen.

Del II inneholder en omtale av ulike sider ved overgangen fra yrkesaktivitet til pensjon for eldre arbeidstakere. Omtalen er i første rekke konsentrert om norske forhold, men det er også gitt en oversikt over noen sentrale trekk ved eldres stilling i arbeidsmarkedet og pensjonsordninger i enkelte andre land.

I del III fokuseres det på veier ut av arbeidsmarkedet for eldre. Sentralt i denne sammenheng er regelverket for de formelle pensjonsordninger og andre avgangsordninger som ofte benyttes i overgang mellom arbeid og pensjon. Det er også gitt en oversikt over økonomiske virkninger for den enkelte av å gå fra yrkesaktivitet til ulike pensjons- og stønadsordninger.

I del IV er hovedvekten lagt på de demografiske og makroøkonomiske utfordringer vi står overfor, særlig utover i neste århundre. Det har også vært sentralt ut fra utvalgets mandat å drøfte hvordan endringer i pensjoneringen kan påvirke utviklingen i velferd og fordeling framover.

I del V har utvalget drøftet motivasjon og atferd som kan ligge bak beslutninger om førtidspensjonering, både hos arbeidsgivere og arbeidstakere. Ut fra det mandat som er gitt, er det her også foretatt en analyse av i hvilken grad AFP fungerer som avlastning for andre ordninger.

I del VI har utvalget gitt sine vurderinger og tilrådinger angående de eldres stilling i arbeidsmarkedet. Denne delen av utredningen er bygd opp med utgangspunkt i enigheten i utvalget om at det langt fra er noe mål i seg selv å øke omfanget av førtidspensjonering, men å bedre velferden og frivilligheten ved overgang fra yrkesaktivitet til pensjon. Et spørsmål her har vært hvordan en eventuell økt fleksibilitet nedad for noen, sett i forhold til ordinær pensjonsalder, kan motsvares av tiltak som gjør at andre faktisk velger å bli værende i arbeid lenger enn nå.

2.1 Eldre arbeidstakeres situasjon – viktige utviklingstrekk ( kapittel 3)

En oversikt over de eldres sysselsettingssituasjon sammenlignet med andre grupper og eldres bruk av ulike trygdeordninger er en del av grunnlaget for utvalgets vurderinger. Blant annet kan en slik oversikt gi informasjon om hvordan ulike sider ved trygdesystemet påvirker arbeidsmarkedet og arbeidstakernes holdning til det å stå i arbeid fram til ordinær pensjonsalder.

2.1.1 Eldre arbeidstakeres situasjon på arbeidsmarkedet

Deltakelsen blant eldre i arbeidsmarkedet avhenger dels av demografiske forhold og dels av yrkesfrekvensen i gruppen. Med yrkesfrekvens menes andel av befolkningen som er yrkesaktiv. Utviklingen i yrkesfrekvensen er en viktig indikator for yrkesdeltakelsen i ulike aldersgrupper, som ikke påvirkes av demografiske endringer i befolkningen.

Befolkningen i alderen 60-69 år var om lag den samme i 1992 som i 1972. I 1992 var yrkesfrekvensen for befolkningen i yrkesaktiv alder (16-74 år) 68 prosent. For menn i aldersgruppen 60-66 år var yrkesfrekvensen 56 prosent og for kvinner i denne aldersgruppen var yrkesfrekvensen 40 prosent. Tilsvarende tall for aldersgruppen 67-69 år var 17 prosent for menn og 11 prosent for kvinner. Mens yrkesfrekvensen for befolkningen sett under ett var høyere i 1992 enn i 1975, falt yrkesfrekvensen for personer over 60 år gradvis under denne perioden. Yrkesfrekvensen for kvinner over 60 år økte svakt, mens den ble klart redusert blant menn over 60 år.

Blant de eldste aldersgruppene er utdanningsnivået klart lavere enn for arbeidsstyrken sett under ett. Både i arbeidsstyrken som helhet og i aldersgruppen over 60 år har det vært en klar vekst i utdanningsnivået fra midten av 1970-tallet og fram til 1992.

Den registrerte ledigheten blant personer over 60 år er noe høyere enn for befolkningen totalt. Dette skyldes at eldre arbeidsledige har betydelig lengre ledighetsperioder enn andre grupper. Andelen langtidsledige er dobbelt så høy for personer over 60 år som for de arbeidsledige totalt. Av de registrerte ledige over 64 år var 4 av 5 langtidsledige i 1. halvår 1993. Andelen kvinner blant de registrerte ledige over 60 år er noe lavere enn for ledige kvinner totalt.

Det er relativt få arbeidssøkere over 60 år som går på arbeidsmarkedstiltak. I 1. halvår 1993 var det om lag 0,3 prosent av arbeidsstyrken over 60 år, som var på et ordinært arbeidsmarkedstiltak. I den samme perioden var om lag 2,8 prosent av den samlede arbeidsstyrken på ordinære arbeidsmarkedstiltak.

Dagpengemottakere over 64 år kan motta dagpenger fram til pensjonalder. Ytelsene reguleres i takt med endringer i folketrygdens grunnbeløp. De gunstige dagpengereglene for ledige over 64 år i forhold til andre grupper, fører til at en større andel eldre langtidsledige enn andre grupper langtidsledige står tilmeldt arbeidskontoret. Dette kan illustreres ved at den registrerte ledigheten blant eldre er høyere enn AKU-ledigheten i aldersgruppen.

Både utviklingen i yrkesaktiviteten, antall registrerte helt ledige og ledighetens varighet viser at personer over 60 år møter et vanskeligere arbeidsmarked enn resten av befolkningen i yrkesaktiv alder.

En oversikt over sysselsetting fordelt på næring, viser at selvstendig næringsdrivende utgjør om lag 10 prosent av alle sysselsatte i Norge. Det er særlig mange selvstendige innenfor jordbruk, fiskeri, tjenesteyting, varehandel og bygg og anlegg. Av vel 200 000 selvstendige var nesten 10 000 eller i underkant av 5 prosent, i aldersgruppen 67-74 år. Andelen arbeidstakere over 67 år er dermed vesentlig høyere for selvstendige enn for lønnstakere, der andelen ligger på knapt 1 prosent.

2.1.2 Personalpolitikk og arbeidsmarkedspolitikk for eldre

Eldres stilling i arbeidsmarkedet påvirkes også i stor grad av hvordan forholdene legges til rette for at de skal kunne fortsette i den bedriften de er ansatt. Personalpolitikken som føres i forhold til denne gruppen er derfor av stor betydning. Den innsats som rettes mot eldre som blir arbeidsledige vil også har betydning for denne gruppens mulighet til å fortsette i arbeid.

Personalpolitikk for eldre kan ifølge litteraturen grovt sett deles i inkluderende og ekskluderende tiltak. De inkluderende tiltakene vil typisk være langsiktige og framtidsrettede, men kan også være mer kortsiktige tiltak. De tar sikte på å legge forholdene til rette for at de eldre arbeidstakerne skal kunne fortsette i arbeid fram til, eller eventuelt også etter at pensjonsalderen nås. Dette kan blant annet være kompetansehevende tiltak og attføringstiltak. De ekskluderende tiltakene utformes for å løse langsiktige eller akutte nedbemanningsproblemer, der førtidspensjonering av eldre brukes som en løsning på disse problemene.

En del undersøkelser, der en kombinerer kvalitative og kvantitative data, tyder på at eldre yrkesaktive gjennomgående har mindre belastende arbeidsvilkår, kortere ukentlig arbeidstid, færre fysiske belastninger med videre, enn sine yngre kolleger. Mye kan også tyde på at en del undersøkelser har gitt et noe negativt inntrykk av personalpolitikken overfor eldre. Blant annet kan det hende at en del av de tiltakene som tar sikte på å legge arbeidsforholdene til rette for at eldre kan fortsette lenger i arbeid, og som i praksis derfor virker inkluderende, ikke oppfattes som en del av personalpolitikken av de personalansvarlige. Ut over dette har også staten som arbeidsgiver retningslinjer for sin seniorpolitikk under utarbeidelse, som tar sikte på å fjerne de barrierer som eksisterer når det gjelder eldre arbeidstakeres utviklingsmuligheter og arbeidsevner.

Likevel er hovedinntrykket fra norske kvalitative studier at personalpolitikk for eldre, i den grad den eksisterer, i stor grad er av ekskluderende art og at den særlig brukes i nedbemanningssituasjoner for å få eldre arbeidstakere over på førtidspensjonsordninger.

Arbeidsgiver har ifølge Arbeidsmiljøloven ansvaret for å tilrettelegge arbeidet slik at arbeidstakeren kan beholde høvelig arbeid. Arbeidsgiver skal også ta hensyn til arbeidstakerens alder under organisering og tilrettelegging av arbeidet. I tillegg har arbeidsgiver ansvaret for attføring av egne ansatte. I arbeidslivet pågår det et omfattende arbeid med å redusere sykefraværet, ofte i samarbeid mellom fagforeninger og bedriftsledelse.

Myndighetene støtter opp under det arbeidet som gjøres i arbeidslivet. Myndighetenes innsats rettes mot de tre hovedelementene i en helhetlig strategi; arbeidsmiljøutvikling, tidlig intervensjon mot risikogrupper og tiltak mot langtidssyke. I forhold til arbeidsgivernes attføringsinnsats støtter offentlige myndigheter opp gjennom veiledning og økonomiske tilskudd. Etter som utstøting i stor grad rammer eldre arbeidstakere, vil styrket innsats på feltet kunne bidra til at flere eldre kan fortsette i arbeid.

Langtidsledige er prioritert ved tildeling av arbeidsmarkedstiltak. Helt ledige personer som passerer 80 uker på dagpenger skal få tilbud om tiltaksplass. Hvis det ikke gis tilbud om tiltak, kan den arbeidsledige søke om dispensasjon fra regelen om avstengning av dagpengene i 13 uker etter å ha mottatt dagpenger i 80 uker. Om lag 70 prosent av arbeidsledige over 60 år er langtidsledige og 31 prosent har vært ledige i mer enn 80 uker. Gjennom de generelle prioriteringene ved tildeling av arbeidsmarkedstiltak er eldre arbeidsledige dermed prioritert. Eldre er imidlertid ikke prioritert som en særskilt gruppe ved utvelgelse til arbeidsmarkedstiltak, med unntak for tiltaket Lønnstilskudd hvor eldre kan gis en høyere støndadssats enn ordinære langtidsledige.

Blant deltakere på arbeidsmarkedstiltak viser det seg imidlertid at eldre er underrepresentert i forhold til yngre aldersgrupper. Ser en på alle aldersgrupper samlet, er det 1 tiltaksdeltaker for hver 2. arbeidsledige. Tilsvarende er det bare 1 tiltaksdeltaker for hver 20. arbeidsledige blant de over 60 år. Den lave andelen av eldre som deltar på tiltak kan ha sammenheng med at tiltakene er en knapp ressurs som ikke alle ledige kan få tilbud om. Ved utvelgelse av deltakere vil det derfor bli lagt vekt på i hvilken grad deltakerne kan ha utbytte av tiltaket i ettertid. En manglende vilje blant arbeidsgiverne til å ansette eldre arbeidtakere kan medføre at eldre arbeidstakere har mindre mulighet til å få utnytte opparbeidet kompetanse ervervet gjennom arbeidsmarkedstiltakene enn yngre deltakere.

Den lave andelen eldre tiltaksdeltakere kan også ha sammenheng med at de eldre i mindre grad har ønske om å delta på tiltak. Mange eldre arbeidsledige føler seg utslitt etter et langt yrkesliv og er primært interessert i å sikre inntekten. Muligheten til å motta dagpenger fra fylte 60,5 år fram til pensjonsalder forsterker dette. Fordi ledige som ikke tar i mot tilbud om arbeidsmarkedstiltak skal avstenges fra dagpenger, kan arbeidskontorene velge å ikke gi tilbud. Videre vil det forhold at arbeidsgiverne er lite interessert i eldre tiltaksdeltakere medvirke til at det er vanskeligere for arbeidskontoret å utplassere eldre på tiltak.

2.1.3 Pensjonsordninger utenfor folketrygden

I tillegg til pensjonsordningene i folketrygden finnes det en rekke pensjonsordninger utenfor folketrygden. Praktisk talt alle arbeidstakere i offentlig sektor er tilknyttet en tjenestepensjonsordning enten gjennom Statens Pensjonskasse eller gjennom kommunale pensjonsordninger. I offentlig sektor inngår avtalefestet pensjon (AFP) som en del av tjenestepensjonsordningene for 65- og 66-åringer. Offentlig ansatte kan forøvrig gå av med AFP fra fylte 64 år fra 1.10.1993. For 64-åringer i offentlig sektor gjelder en særskilt AFP-ordning som stort sett tilsvarer ordningen i privat sektor.

Enkelte offentlige virksomheter har tatt i bruk særskilte tidsbegrensede førtidspensjonsordninger. Førtidspensjonsordninger er blant annet i noen grad benyttet i forbindelse med omstillinger i NSB og Televerket.

I privat sektor kan pensjonsordninger utenfor folketrygden grovt sett deles i tre typer ordninger: tjenestepensjonsordninger, avtalefestet pensjon og private førtidspensjonsordninger.

Om lag 39 prosent av alle lønnstakere i privat sektor er dekket av tjenestepensjonsordninger. AFP-ordningen i privat sektor omfatter alle arbeidstakere i bedrifter i LO-NHO-YS-området, samt enkelte andre grupper. Samlet kan det anslås at om lag 43 prosent av lønnstakerne i privat sektor arbeider i bedrifter som er tilsluttet AFP-ordningen. En del private bedrifter har også egne førtidspensjonsordninger for sine ansatte.

Det finnes også individuelle pensjonsordninger som omfatter alders-, uføre-, og etterlattepensjon. Disse brukes blant annet av selvstendig næringsdrivende i større grad enn deres andel av sysselsettingen skulle tilsi.

2.1.4 Utviklingen i bruk av sykepenger, attføring og ulike pensjonsordninger

I aldersgruppen 60-66 år er det litt flere pensjonerte enn medlemmer i arbeidsstyrken. I aldersgruppen 65-66 år er det om lag dobbelt så mange pensjonister som det er medlemmer i arbeidsstyrken. Menn er i mindre grad pensjonerte, og i større grad i arbeidsstyrken, enn kvinner.

Uførepensjonsordningen er den dominerende tidligpensjonsordningen i aldersgruppen 60-66 år i Norge. Dette skyldes for en stor del at den omfatter hele befolkningen, mens de andre tidligpensjonsordninger, unntatt etterlattepensjon, er yrkesbaserte. Noen andre pensjonsordninger med mange pensjonister er ordningene med tidligpensjon i offentlig sektor, AFP-ordningene og pensjonstrygden for sjømenn og fiskere.

Antall sykepengeutbetalinger til arbeidstakere utover arbeidsgiverperioden (14 dagers varighet eller lengre), har gått ned i perioden 1988-1992 både for aldersklassen 60-66 år og for alle aldersklasser totalt sett. Nedgangen skyldes delvis at det var færre sysselsatte i 1992 enn i 1988, men anslag på sykepengetilfeller per sysselsatt for perioden 1989 til 1992 tyder på at dette ikke er hele forklaringen, og at nedgangen i antall sykepengetilfeller også skyldes at sysselsatte har et lavere sykefravær enn før.

Dersom en person har vært yrkesaktiv, kreves det at stønadsperioden for sykepenger skal være oppbrukt før uførepensjon kan komme til utbetaling. I 1992 var det i aldersklassen 60-66 år i overkant av 20 prosent færre sykepengetilfeller som var så lange at de kunne gi grunnlag for uførepensjon enn i 1989. Utviklingen mot at stadig færre har så lange sykepengeperioder at uførepensjon synes aktuell, er klart mer markant i aldersklassen 60-66 år enn for alle aldersklasser sett under ett.

Sykmeldte som ved slutten av sykepengeperioden ikke kan friskmeldes, kan få attføringspenger under medisinsk behandling (rehabiliteringspenger). Dette er den dominerende hjemlen for attføringspenger. Yrkesmessig attføring blir lite brukt i aldersklassen over 60 år. Antall ikke-avsluttede attføringspengetilfeller under medisinsk behandling i prosent av arbeidsstyrken økte for de over 60 år med i overkant av 60 prosent fra 1989 til 1992. Tilsvarende økte andelen for andre aldersgrupper med i overkant av 30 prosent. Det kan se ut som utviklingen i perioden har gått mot at stadig flere personer i aldersgruppen 60-66 år som har gått ut maksimal sykepengeperiode fortsetter som mottakere av attføringspenger hjemlet som attføringspenger under medisinsk behandling.

Det er blitt færre nye uførepensjonister for hvert år siden 1988, også i aldersklassen 60-67 år. Nedgangen i uførepensjoneringen skyldes bare delvis endringer i befolkningssammensetningen. I aldersklassen 60-64 år gikk antall nye uførepensjonister i prosent av alle ikke-uførepensjonister i denne aldersgruppen ned fra 5,8 prosent i 1988 til 4,5 prosent i 1992. I aldersklassen 66-67 år gikk andelen i samme periode ned fra 7,8 prosent til 5,8 prosent.

Selv om det har vært nedgang i antall nye uførepensjonister helt siden 1988, var det først fra 1991 til 1992 at tilgangen av nye pensjonister var lavere enn avgangen, slik at det ble færre uførepensjonister totalt sett. Denne utviklingen fortsatte i 1993. Totalt for alle aldersklasser var 8,4 prosent av befolkningen uførepensjonister ved slutten av 1992. I aldersklassene 60-64 år og 65-67 år var henholdsvis 34,5 og 44,4 prosent av befolkningen uførepensjonister ved slutten av 1992.

Antall AFP-pensjonister i aldersgruppen 65-66 år i NHO-LO-YS-området, Statens Pensjonskasse og KLP økte fra 1 062 ved slutten av 1989 til 3 473 ved slutten av 1992. Denne utviklingen er påvirket av at 65-åringer først fikk adgang til AFP-ordningen i 1990. Gitt et anslag på 282 AFP-pensjonister i de frittstående pensjonskasser i kommunesektoren kan antall AFP-pensjonister totalt i aldersgruppen 65-66 år anslås til 3 755 ved slutten av 1992. Tilgangsraten for AFP-ordningen blant dem som jobber på arbeidsplasser tilknyttet ordningen kan løselig anslås til om lag 20 prosent både i privat sektor og i staten.

I 1992 var det om lag 10 100 alderspensjonister mellom 60 og 66 år i offentlig sektor.

2.1.5 Noen trekk ved inntektsforholdene for personer i aldersgruppen 60-70 år

Inntektsforholdene for aldersgruppen 60-70 år og utviklingen i sammensetningen av disse husholdningenes inntekter vil blant annet illustrere i hvilken grad denne gruppen skiller seg fra andre deler av befolkningen. Videre vil sammensetningen av inntektene gi et inntrykk av hvilken finansiell frihet disse husholdningene har. Høye nettokapitalinntekter vil for eksempel trekke i retning av en viss valgfrihet når det gjelder omfanget av yrkesaktivitet.

Når en sammenligner gjennomsnittlig bruttoinntekt for alle husholdninger med hovedinntektstaker i aldersgruppen 60-70 år med alle hushold totalt, viser tallene at gruppen hadde en gunstigere inntektsutvikling enn husholdninger flest på 1980-tallet.

Når en ser på sammensetningen av husholdningenes inntekter, viser tallene at for gruppen samlet har lønnsinntektens andel av bruttoinntekt blitt redusert i løpet av 1980-årene, andelen som kommer fra folketrygden har holdt seg relativt stabil på om lag 1/4 av inntektene, mens andelen fra tjenestepensjon og kapitalinntekter har økt.

Husholdninger i alderen 60-70 år hatt en sterkere vekst i formuen enn husholdninger i alt, og denne gruppen har i gjennomsnitt betydelig større nettoformue enn gjennomsnittet for alle hushold. Det er imidlertid betydelige problemer med å måle formue. For eksempel er verdien av bolig slik den framkommer i selvangivelsen for de fleste langt lavere enn markedsverdien.

For å fokusere på inntektsutviklingen til den gruppen som vil være potensielle førtidspensjonister i årene framover har en også sett på gruppen ansatte i alderen 60-66 år. I denne gruppen har lønnsinntektenes andel av samlede inntekter sunket i løpet av 1980-årene, mens andelen fra kapitalinntekt og tjenestepensjon har økt. Når en også tar hensyn til gjeld, viser tallene at ansatte i alderen 60-66 år i gjennomsnitt har langt mindre gjeld en alle ansatte. Dette vil ha betydning for aldersgruppens finansielle frihet til å velge mellom arbeid og fritid.

Tall for lønnsinntekten til ansatte i aldersgruppen 60-66 år viser at mange har relativt lav inntekt. Dette kan være en følge av at en del trapper ned arbeidsinnsatsen før ordinær pensjonsalder på 67 år.

Statistikk over inntektsforholdene for ansatte i ulike sektorer kan tyde på at inntektene blant eldre arbeidstakere i kommunesektoren generelt er lavere enn i staten og i de områdene av privat sektor som oppfattes av AFP-ordningen. Dette gjelder i særlig grad når en justerer for stillingsstørrelse da særlig eldre kvinnelige kommuneansatte i stor utstrekning arbeider deltid.

En oversikt over opptjening av gjennomsnittlig tilleggspensjon blant menn og kvinner viser at menn har større poengopptjening enn kvinner og vil også ha det framover, men at forskjellen mellom kjønnene vil bli redusert over tid.

2.2 Erfaringer og utrednings­arbeid i Norge og andre land ( kapittel 4)

Spørsmål omkring førtidspensjonering og fleksibel pensjonering har tidligere stått sentralt i den offentlige debatt i Norge. Også i andre OECD-land har det vært mye oppmerksomhet om denne problemstillingen. Tidligere offentlige utredninger omkring disse spørsmål i Norge, men også utviklingstrekk i de nordiske land og i OECD-området forøvrig, danner et nyttig utgangspunkt for de vurderinger av spørsmål i tilknytning til pensjonsalder og pensjoneringssystem som er aktuelle i dag.

Særtrekk ved utviklingen i ulike land kan gjøre det vanskelig å trekke direkte på andres erfaringer. Mange problemer synes imidlertid å være felles i store deler av OECD-området. Således kan det i det minste være grunn til å vie oppmerksomhet til trekk som framstår som gunstige og ugunstige ved eldres tilknytning til arbeidsmarkedet og overgangen fra yrkesaktivitet til pensjon i andre land. Blant annet tilsier irreversibiliteten som er knyttet til pensjoneringssystem at en bør være forsiktig med å gjennomføre tiltak som kan synes å ha hatt begrenset suksess i andre land.

2.2.1 Utviklingstrekk i de nordiske land

Andelen pensjonister i befolkningen er relativt høy og stigende i alle de nordiske land. Flere av landene har også en betydelig førtidspensjonering. Pensjonslovgivningen har i flere land i noe varierende grad åpnet for at arbeidsmarkedsforhold og andre sosiale forhold kan gi rett til pensjon. Sett over et noe lengre tidsrom har enkelte nordiske land dessuten senket den alminnelige pensjonsalderen, noe som også har bidratt til reduksjon i den gjennomsnittlige pensjoneringsalderen. Det kan sies å være et fellestrekk ved pensjonssystemene at de har en viss varierende fleksibilitet når det gjelder pensjoneringstidspunkt. Graden og innretningen av fleksibiliteten varierer imidlertid fra land til land.

De seneste år har hovedutfordringen for flere av landene vært å arbeide for en heving av den gjennomsnittlige pensjoneringsalder. På grunn av demografiske endringer forventes arbeidsstyrkens andel av befolkningen å reduseres på sikt. I tillegg har flere av de nordiske land statsfinansielle problemer og søker å redusere de offentlige overføringene. Både i Danmark, Finland og Sverige er det vedtatt eller foreslått flere reformer for å øke yrkesdeltakingen blant eldre.

2.2.2 Offentlig utredningsarbeid i Norge

I tidligere offentlig utredningsarbeid i Norge ser man en tendens til at ønske om å sikre eldres rett til arbeid samt å bedre deres arbeidssituasjon har gått sammen med forståelse for at mange eldre kan ønske å forlate arbeidslivet eller redusere arbeidstiden før de har nådd den ordinære pensjonsalderen.

Danielsen-utvalget, nedsatt i 1978, foreslo ordninger med sikte på å gi mulighet til frivillig deltids- og førtidspensjon fra fylte 64 år, og la vekt på at mange grupper av eldre arbeidstakere hadde behov for kortere arbeidstid enn det som tilsvarer vanlig heltidsarbeid. Forslaget om innføring av en deltidspensjon ble fremmet, men saken ble ikke behandlet før valget og regjeringsskiftet høsten 1981.

I stortingsmeldingen om folketrygdens økonomi og pensjonssystem ble det pekt på at pensjonsalderen er høy i Norge og at det derfor kan være behov for større grad av valgfrihet og fleksibilitet i alderspensjoneringen. I den tilhørende komiteeinnstilling heter det at velferdshensyn taler for økt fleksibilitet og valgmulighet for den enkelte framfor generell nedsettelse av pensjonsalderen. Det heter også at en generell nedsettelse kan bli for kostbar å bære for den yrkesaktive del av befolkningen, ikke minst på grunn av de demografiske og trygdeøkonomiske utsiktene framover.

Flere andre offentlige dokumenter har også lagt vekt på at muligheter for økt fleksibilitet ikke må få konsekvenser for den generelle pensjonsalderen. Dette har særlig sammenheng med statsfinansielle forhold og den framtidige utviklingen i folketrygdens økonomi. De utfordringene som er knyttet til den kraftige framtidige utgiftsveksten i folketrygden er viet en sentral plass i flere dokumenter. Senest i Langtidsprogrammet 1994-1997 er det framhevet at selv uten nye reformer, vil finansieringen av trygdeytelsene bli en stor belastning på de offentlige budsjetter utover i neste århundre.

I forbindelse med vurderingen av spørsmål knyttet til pensjonsalder og fleksible pensjonsordninger, er også risikoen for økt utstøting av eldre arbeidskraft fra arbeidslivet et sentralt punkt. Permanente ordninger for førtidspensjonering må ha som formål å øke eldres velferd og valgfrihet, og en må unngå tiltak som bidrar til at eldres stilling i arbeidsmarkedet svekkes.

2.2.3 Erfaringer med arbeidslinjen og den svenske pensjoneringsmodellen

Den svenske pensjonsreformen i 1976 innebar at den almenne pensjonsalderen ble satt ned fra 67 til 65 år. Samtidig ble det innført økte muligheter til en fleksibel pensjonsalder mellom 60 og 70 år. En fleksibel pensjonsalder var ment å gi den enkelte valgfrihet med hensyn til når de måtte ønske å forlate arbeidslivet.

Antallet førtidspensjonister har økt betydelig i Sverige de senere år. Utviklingen i Sverige har også vist at færre eldre jobber etter de har passert den almenne pensjonsalderen enn før. Delpensjonsordningen gir gode muligheter for å velge å redusere/legge om arbeidstiden, men den benyttes i hovedsak av aldersgruppene under den almenne pensjonsalderen.

Som følge av den økonomiske krisen i svensk økonomi, økt forventet levealder og bedret helsetilstand i befolkningen, ble den svenske regjeringen og den sosialdemokratiske opposisjon blant annet enige om å heve pensjonsalderen gradvis med ett år til 66 år. Riksdagen gikk ikke inn for å iverksette dette på grunn av den høye arbeidsledigheten, men ønsket å utrede spørsmålet videre.

2.2.4 Førtidspensjonering og arbeidsledighet – danske og finske erfaringer

Den lave gjennomsnittlige pensjonsalderen har i de senere år vært et av sosialpolitikkens sentrale problem i Finland. Mangfoldet av førtidspensjonsordninger, spesielt rettet inn mot å forsøke å løse arbeidsledighetsproblemene, har utvilsomt bidratt til en høy førtidspensjonering og derved en lav gjennomsnittlig pensjonsalder. Til tross for at arbeidsledigheten i dag er et stort problem i Finland, er kanskje det viktigste spørsmålet nå hvordan arbeid kan bli et reelt alternativ til pensjonering.

For å begrense førtidspensjoneringen har blant annet en pensjonskomite utredet hvordan eldre arbeidstakere i større grad kan fortsette i arbeid. Et hovedmål for komiteens arbeid var å fremme forslag som ville heve den gjennomsnittlige pensjonsalderen med ett år i 2000, to år i 2010 og om lag tre år i 2020. Flere tiltak er vedtatt innført fra og med 1994 for å nå dette målet. Spesielt kan nevnes at aldersgrensen for individuell førtidspensjon heves fra 55 til 58 år (for personer født etter 1939), og at den nedre aldersgrensen for deltidspensjon – i dag 60 år – justeres slik at den blir 58 år. Eldre arbeidstakere gis videre visse tilleggsgevinster for å fortsette i arbeid.

Stigningen i arbeidsledigheten og i kvinnenes yrkesdeltakelse er de mest markante trekk i arbeidsmarkedsutviklingen i Danmark siden 1970. Flere viktige endringer ble foretatt i pensjonssystemet i løpet av 1970- og 1980-årene. Det bør nevnes at man i 1979 innførte en mulighet, til å si opp jobben og å gå over på etterlønn fra fylte 60 år. Ordningen er formelt et ledd i arbeidsmarkedspolitikken, men reelt et ledd i alderspensjonssystemet. I 1984 ble det gjennomført en pensjonsreform som førte til at alderspensjon, uførepensjon, enkepensjon og førtidspensjon ble integrert i et sammenhengende regelsystem.

Antallet førtidspensjonister steg kraftig etter pensjonsreformen i 1984. Reformen innebar først og fremst en betydelig utvidelse av personkretsen. Førtidspensjon kunne heretter også tildeles på sosiale kriterier. Omkring 60 prosent av 60-66 årige arbeidsledighetskassemedlemmer er på etterlønn.

Socialkommisjonen har nylig lagt fram forslag til reformer av etterlønn og pensjoner. Det kan nevnes at der blant annet foreslås å heve etterlønnsalderen fra 60 til 63 år fra 2000, overgangsytelsen og delpensjonsordningen ønskes opphevet. Videre foreslås endringer i førtidspensjonen. Den skal kun gis personer som ikke er i stand til å arbeide full tid på særlige vilkår. Den alminnelige pensjonsalder på 67 år foreslås fjernet. En foreslår istedenfor et fleksibelt pensjonssystem med en nedre grense på 63 år.

2.2.5 Om utviklingen i OECD-området

I OECD-området har det vært en generell trend mot fallende yrkesdeltakelse blant menn over 55 år. Eldre arbeidstakere går av ulike årsaker tidligere ut av arbeidsmarkedet enn før.

Mange OECD-land førte på 1970- og 1980-tallet en politikk som oppfordret eldre til å ta imot tilbud om tidlig pensjonering hovedsakelig av to grunner, som et velferdstiltak, og som forsøk på å løse problemer i arbeidsmarkedet. Dette bidro til lavere gjennomsnittlig pensjoneringsalder. Den formelle pensjonsalderen er i tillegg til dette redusert i flere av landene i løpet av de siste tiårene. Dette har ført til at man i den senere tid i flere OECD-land har vært opptatt av å igjen heve den gjennomsnittlige pensjoneringsalderen. Budsjettmessige problemer, økt erkjennelse av at førtidspensjonering ikke er et egnet tiltak til å løse ledighetsproblemer og økt oppmerksomhet rundt uheldige langsiktige virkninger av slike tiltak som reduserer arbeidsstyrken har ført til en mer kritisk holdning til slike ordninger.

Et av de land der det er vedtatt endringer i pensjonsalderen er USA. I USA er den alminnelige pensjonsalderen i dag 65 år, men det er adgang til å gå av fra 62 år mot en reduksjon i årlig pensjon på 6,7 prosent. Alderen hvor en oppnår fulle rettigheter i folketrygden er i følge den nye loven planlagt å øke fra 65 år i dag til 66 år i 2009 og til 67 år i 2027.

Også i Tyskland er det vedtatt en pensjonsreform, som er gjennomført fra 1992. Fram til 1972 var normal pensjonsalder i Tyskland 65 år for menn og 60 år for kvinner. Etter den tid har det blant annet blitt innført en større grad av valgfrihet. Ved 1992-reformen ønsket man blant annet å gjøre det mer kostbart for den enkelte med førtidspensjonering i framtiden.

Et element i reformen er ønsket om å øke den gjennomsnittlige pensjoneringsalderen. Pensjonsalderen er gjort valgfri, man kan tidligst gå av som 62-åring og senest ved 68-årsalder. Pensjonen blir større jo lengre en venter. En rekke ordninger som muliggjør tilbaketrekking fra henholdsvis 60 til 63 år er under avvikling, men man har innført en delpensjonsordning. De nye vilkårene vil bli gradvis innført fra og med 2001, og fullført i 2012.

2.3 Allment om tidligavgang og pensjonering ( kapittel 5)

I kapittel 5 drøftes noen allmenne problemstillinger knyttet til regelverk og praksis vedrørende tidligavgang og pensjonering. Det gjøres rede for bruk og innhold i visse begreper som står sentralt i hele utredningen, herunder en gruppering av pensjons- og tidligavgangsordninger:

Folketrygdens pensjoner omfatter alders-, uføre- og etterlattepensjon, og kan grupperes sammen med andre ytelser i folketrygden som sikrer den enkelte ved inntektsbortfall: dagpenger ved arbeidsledighet, sykepenger og rehabiliterings- og attføringspenger. For eldre vil disse ytelsene også kunne inngå i et tidligavgangsmønster.

Tjenestepensjoner er ordninger med alders- og særaldersgrenser, som tilbys av arbeidsgiveren og tjenes opp i arbeidsforholdet som en rettighet. Tjenestepensjoner i privat og offentlig sektor bygger på helt separate regelverk. Tjenestepensjon i offentlig sektor omfatter alders-, invalide- og etterlattepensjon fra Statens pensjonskasse, Kommunal Landpensjonsskasse og andre kommunale pensjonsordninger. Tjenestepensjon i privat sektor (etter skatteloven) omfatter ordninger med alders- og etterlattepensjon og vanligvis invalidepensjon i forsikringsselskap eller ordninger i bedrifter med egen pensjonskasse.

Førtidspensjoner er alle ordninger hvor pensjonering (med opphør av tidligere yrkesaktivitet) finner sted før ordinær pensjonsalder. Førtidspensjonering kalles også tidligpensjonering.

Avtalefestet pensjon nevnes som selve typeeksempelet på en førtids alderspensjon, hvor rene alderskriterier er utslagsgivende. Andre ordninger er pensjonstrygdene (sjømenn, fiskere, skogsarbeidere), pensjonsordninger finansiert over driften i det enkelte foretak eller som livrente og tjenestepensjonsordninger med særaldersgrenser.

Mens førtids alderspensjon er ordninger som utløser rett til førtidspensjon på et alderskriterium alene, er gruppen annen førtidspensjon ordninger som gir rett til pensjon på andre kriterier, i praksis folketrygdens uførepensjon (eventuelt med gavepensjon) og invalideordningene under tjenestepensjon. Førtidspensjon er bare en del av det videre begrep tidligavgangsordninger:

Tidligavgangsordninger omfatter førtidspensjoner og i tillegg andre ordninger for inntektssikring som benyttes uavbrutt fra yrkesaktiviteten opphører til pensjon mottas, enten ordinær alderspensjon eller førtidspensjon. Sykepenger og dagpenger (eventuelt med gavepensjon) er typiske eksempler på ordninger som benyttes frem til pensjonsalder eller det tidspunkt en uførepensjon begynner å løpe. Tidligavgangsordninger som har annet hovedformål enn førtidspensjon kalles uformelle avgangsordninger. Også uførepensjon er en uformell avgangsordning dersom den benyttes på et bredere grunnlag enn det regelverket strengt tatt gir grunnlag for, for eksempel som en allmenn førtidspensjon i forbindelse med bedriftsnedleggelser eller nedbemanning.

2.4 De eldre i arbeidsmarkedet: Regelverk for pensjoner og kontantstønader til ­livsopphold ( kapittel 6- 9)

Ifølge utvalgets mandat skal utredningen gi en oversikt over, og en beskrivelse av, de offentlige og private pensjons- og trygdeordninger som har betydning for eldre arbeidstakeres inntekt og ytelser om de for kortere eller lengre tid ikke har full arbeidsinntekt. I kapitlene 6 til 9 beskrives regelverket og praksis for de ulike pensjonsordninger i og utenfor folketrygden.

Pensjonsordningene i Norge har gjennomgått en betydelig utvikling siden vi fikk vår første trygdelov i 1894. Flere behov for inntektssikring dekkes, alle som har vært bosatt i landet utover en viss tid omfattes i dag, og ytelsene er av en helt annen størrelse enn tidligere.

Innføringen av folketrygden i 1967 var av særlig betydning gjennom en ordning med grunnpensjon for å sikre alle en viss minsteinntekt, og med tilleggspensjon for å sikre alle en pensjon som står i et visst forhold til tidligere inntekt.

Folketrygdens alderspensjon mellom 67 og 70 år er i prinsippet en førtidspensjonsordning som prøves mot arbeidsinntekt. For å få full tilleggspensjon kreves 40 poengår, med visse overgangsregler for personer født før 1937. Poengår godskrives mellom 16 og 70 år. Alderspensjonen beregnes ut fra de beste 20 poeng­årene.

Alternative muligheter for stønad til livsopphold under 67 år fra folketrygden er dagpenger, sykepenger, rehabiliteringspenger, attføringspenger, uførepensjon og etterlattepensjon.

I praksis benyttes både sykepengeordningen med etterfølgende uførepensjon og dagpengeordningen i noen grad som uformelle førtidspensjonsordninger. Begge ordninger suppleres ofte med en såkalt gavepensjon fra arbeids­giver. Etter innskjerpingen av vilkårene for uførepensjon de siste årene, er slike ordninger med uførepensjon mindre aktuelle. Arbeidsledige har mulighet til å gå på dagpenger uten opphold fra fylte 60,5 år til 67 år. Uførepensjonsordningen gir kompensasjon for manglende opptjeningstid i folketrygden ved godskriving av framtidige poengår etter uførheten. Dagpenger under arbeidsledighet godskrives som pensjonsgivende inntekt og gir poengopptjening som vanlig inntekt.

Etter innføringen av folketrygden i 1967 har tjenestepensjonene sin viktigste betydning som supplerende tillegg til folketrygdens alders- og uførepensjon.

Tjenestepensjoner i offentlig sektor er utformet som bruttoordninger, som etter samordning med folketrygdpensjon vanligvis sikrer et samlet pensjonsnivå på minst 66 prosent av sluttlønnen. Tjenestepensjoner i privat sektor derimot er gjerne utformet som nettoordninger eller differansepensjoner som tar sikte å dekke et visst pensjonsnivå i tillegg til en forventet folketrygd.

Tjenestepensjonsordninger i offentlig sektor har mer liberale krav for uførepensjon/invalidepensjon enn folketrygden. Blant annet foreligger rett til invalidepensjon etter fylte 64 på grunn av alderssvekkelse. Tjenestepensjonsordninger i privat sektor setter derimot som vilkår at det innvilges uførepensjon fra folketrygden.

Tjenestepensjonsordningene i både offentlig og privat sektor har dessuten en rolle som førtidspensjonsordning for spesielt belastende arbeidsforhold med særaldersgrenser, det vil si forhold hvor arbeidstaker har plikt til å slutte i arbeidet før den alminnelige pensjonsalderen. Tjenestepensjonsordningen dekker da hele pensjonsbeløpet fram til uttak av alderspensjon fra folketrygden. I staten gjelder dette blant annet politi og forsvar.

Tjenestepensjonsordningene i privat sektor må følge visse regler for å oppnå skattefradrag. Disse pensjonsreglene tilsier at alderspensjon vanligvis ikke kan utbetales før 67 år. Sosial- og helsedepartementet kan imidlertid gjøre unntak ved fastsettelse av særaldersgrenser for yrker som medfører uvanlige fysiske og psykiske belastninger, noe som blant annet er gjort for flypiloter, dykkere, yrkessjåfører med videre.

Den viktigste tjenestepensjonsordningen i offentlig sektor er Statens Pensjonskasse. Forsikringsselskapet Kommunal Landspensjonskasse administrerer de fleste tjenestepensjonsordningene i kommunal sektor. Noen kommuner lar et annet forsikringsselskap administrerer ordningene. I tillegg har en del kommuner egne pensjonskasser. Tilsammen er det vel 30 kommunale pensjonskasser.

Tjenestepensjonsordningene i privat sektor er etablert både som egne pensjonskasser eller som forsikringsbaserte ordninger. En del bedrifter utbetaler dessuten pensjoner direkte over driften, og er da ikke bundet av bestemmelsene om pensjonsalder i reglene for tjenestepensjonsordninger i privat sektor etter skatteloven.

Det har gjennom lengre tid vært lovbestemte pensjonstrygder for sjømenn, skogsarbeidere og fiskere. I forbindelse med lønnsoppgjøret for 1988 ble det innført ordninger med avtalefestet pensjon (AFP) i offentlig og privat sektor. Ordningen er frivillig og medfører således ingen plikt til fratredelse slik som ved særaldersgrenser.

AFP-ordningen i privat sektor er avtalt mellom Landsorganisasjonen og Næringslivets Hovedorganisasjon (daværende Norsk Arbeidsgiverforening). Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund har tilsvarende avtale. Ordningen administreres av Felleskontoret for LO/NHO-ordningene. Det spesielle med AFP-ordningen i forhold til andre private avtalebestemte ordninger, er at staten yter 40 prosent tilskudd til løpende pensjon (eksklusive sluttvederlaget for AFP-ordningen) for 65- og 66-åringer. Videre medregnes framtidige poengår i folketrygden etter uttak av pensjon, slik det gjøres for uførepensjonister i folketrygden. For øvrig finansieres ordningen av arbeidsgivere. Fra 1.10.1993 er pensjonsalderen 64 år.

I statlig og kommunal sektor fungerer AFP-ordningene stort sett som en vanlig tjenestepensjonsordning for 65- og 66-åringer. Det er imidlertid en alternativ garantiordning som gir rett til ytelser på linje med ordningen i privat sektor dersom denne gir et bedre resultat, noe den ofte vil gjøre for deltidsansatte i lavt­lønns­yrker. For 64-åringer tilsvarer de offentlige ordningene i det alt vesentlige den private ordningen.

De tre lovbestemte, statsgaranterte pensjonstrygdene for henholdsvis sjømenn, fiskere og skogsarbeidere, er i dag primært en førtidsalderspensjon før 67 år. Sjømenn og fiskere har pensjonsalder på 60 år og skogsarbeidere på 63 år. Ordningene finansieres i det alt vesentlige av næringene selv. Det gis ikke kompensasjon i folketrygden for mangelfull opptjening under pensjonsårene.

Pensjonstrygden for sjømenn regnes som en vanlig tjenestepensjon, og finansieres ved rederavgift og medlemstilskudd. Det samme gjelder pensjonstrygden for skogsarbeidere som dessuten også er et frivillig tilbud for selvstendig næringsdrivende skogsarbeidere. Fiskerpensjonen finansieres ved avgifter på fisk og medlemsavgift.

For selvstendig næringsdrivende som ønsker pensjonsytelser utover det folketrygden gir, eller en førtidspensjonsordning, vil livrenter, individuelle kapitalforsikringer, foreningsforsikringer og egen pensjon etter skatteloven være mulige alternativer.

Samordningsloven omfatter i dag alle tjenestepensjonsordninger og liknende ordninger i offentlig sektor, herunder også ordningene for stortingsrepresentanter, statsråder med flere. Videre omfatter samordningsloven de tre statsgaranterte førtidspensjonsordningene for sjømenn, fiskere og skogsarbeidere – samt avtalefestet pensjon (AFP).

Samordningsloven sikrer sammenlegging av tjenestetid i de forskjellige tjenestepensjonsordninger som omfattes av loven. Sammenlagt er man likevel ikke sikret særlig bedre pensjon enn det full tjenestetid i den beste av ordningene ville tilsi. Hensikten med samordningsloven er å regulere to eller flere pensjons- eller stønadsordninger samtidig. Den vanligste kombinasjonene er tjenestepensjon og folketrygdpensjon. Det forekommer også at en person kan ha rett til flere pensjoner samtidig, som for eksempel krigspensjon, tjenestepensjon og folketrygdpensjon. Samordningen tar sikte på å komme fram til en rimelig samlet pensjon som står i forhold til den arbeidsinntekt som er falt bort.

Overføringsavtalene mellom tjenestepensjonsordningene i offentlig sektor forenkler samordning av de ulike tjenestepensjonsordninger som omfattes av disse avtalene.

Samordningsbestemmelsene er ellers etter hvert blitt svært kompliserte. Hovedgrunnen til dette er at regelverket i de forskjellige pensjons- og trygdeordninger er ulikt oppbygd. Flere tjenestepensjoner ble opprettet lenge før folketrygden, og med et regelverk som er vanskelig å harmonisere. Endringene i pensjonssystemet i folketrygden fra 1992 kompliserte forholdet ytterligere.

Forenkling – som for eksempel overgang til en supplerende tilleggsordning i steden for en samordningspliktig bruttoordning – har vært vanskelig av hensyn til juridiske grenser og personalpolitiske omsyn for hvilke endringer som kan gjøres i etablerte pensjonsforhold. Se blant annet NOU 1990:21 Offentlig nettopensjon.

Tjenestepensjoner i privat sektor og forsikringer har ikke vært samordnet med folketrygden, slik som bruttopensjoner i offentlig sektor. For å komme inn under pensjonsreglene etter skatteloven, må imidlertid størrelsen på den definerte pensjonsytelse fastsettes under hensyn til en forventet folketrygd. Slik sett foretas en forhåndssamordning/eller begrensning i hva en arbeidsgiver kan sikre arbeidstakere gjennom en tjenestepensjon etter skatteloven. Fra enkelte hold er det uttrykt bekymring for at folketrygdens tilleggspensjon også kan bli inntektsprøvd på tilsvarende måte mot private pensjoner i framtiden. I mandatet for ekspertgruppen som vurderer den samfunnsøkonomiske rollen for private pensjonsordninger er det nedfelt at man skal legge til grunn at folketrygdens tillegsspensjon ikke skal inntektsprøves mot private pensjoner.

2.5 Kompensasjonsgrader i ulike pensjons- og trygdeordninger ( kapittel 10)

Økonomiske incitamenter er et av de forhold som har stor betydning når den enkelte skal vurdere overgang fra yrkesaktivitet til pensjon. Det er relativt komplisert å holde oversikt over økonomiske konsekvenser ved overgang fra yrkesaktivitet til pensjon da det eksisterer ulike ordninger og kombinasjoner av ordninger, og da regelverket for de ulike ordningene varierer over tid. I kapittel 10 er det derfor gjennomført en del beregninger av kompensasjonsgrader i ulike pensjons- og trygdeordninger. Slike beregninger vil dels gi informasjon om hvordan dagens regelverk faktisk fungerer. Dels vil de kunne brukes som grunnlagsmateriale for å vurdere mulige endringer i pensjons- og trygdeordningene.

Beregningene gjelder kompensasjonsgrader etter skatt. En har beregnet virkningene av overgang fra yrkesaktivitet til henholdsvis uførepensjon, AFP og dagpenger for arbeidstakere i både privat og offentlig sektor. I tillegg er det beregnet enkelte eksempler der en har illustrert virkningene av tjenestepensjoner i privat sektor og gavepensjoner. Kompensasjonsgradene er i hovedsak beregnet for en periode på 1 år, og gir derfor først og fremst et bilde av de kortsiktige økonomiske virkningene av å gå fra yrkesaktivitet til pensjon.

Beregningene av kompensasjonsgrader viser svært høye verdier som kan bli over 100 prosent for lave inntektsnivåer, for så å falle gradvis for høyere inntekter. En må i den forbindelse være oppmerksom på at folketrygden både skal sørge for et akseptabelt minsteinntektsnivå for de som er avhengig av trygd, og den skal gi høyere pensjon i form av tilleggspensjoner til de som har opptjent pensjonsrettigheter. For personer som har hatt svært lave lønnsinntekter vil folketrygdens oppgave om å gi alle en minimumssikring føre til høye kompensasjonsgrader.

Beregninger i privat sektor viser at AFP gir noe høyere kompensasjonsgrad enn uførepensjon. Det er da tatt hensyn til at AFP-pensjonister får et sluttvederlag på 11 400 kroner per år, mens det ikke er inkludert noe sluttvederlag for uførepensjonister. En del som har arbeidet i privat sektor og blir uføre eller arbeidsledige har imidlertid også krav på sluttvederlag som et engangsbeløp gitt at de oppfyller visse betingelser. Om en tar hensyn til dette blir kompensasjonsgraden for en uførepensjonist og en AFP-pensjonist relativt lik. Dagpenger gir noe lavere kompensasjon enn uførepensjon på lave inntekter, men noe høyere kompensasjon for de med om lag gjennomsnittsinntekt.

I eksemplene i kapittel 10 er det forutsatt at pensjonistene har full opptjening av pensjonsrettigheter. For de som har lavere opptjening vil kompensasjonsgraden bli lavere, særlig for de med midlere og høyere inntekter.

I eksemplene er det forutsatt at pensjonistene ikke har tjenestepensjon. For de som blir uførepensjonister og omfattes av tjenestepensjon vil kompensasjonsgraden normalt bli vesentlig høyere, og særlig for de med høyere inntekter. Utbetaling av tjenestepensjon kan ikke kombineres med AFP eller dagpenger.

Også personer som omfattes av gavepensjonsordninger som utbetales i tillegg til for eksempel dagpenger vil ofte få økt sin kompensasjonsgrad vesentlig, særlig for høyere inntekter.

Arbeidstakere i offentlig sektor vil normalt ha høyere kompensasjonsgrader enn i privat sektor i det de omfattes av tjenestepensjonsordninger. I offentlig sektor får AFP-pensjonister som går av 65 eller 66 år gamle utbetalt tjenestepensjon, noe som vanligvis medfører bedre dekning enn i privat sektor. Dersom den private ordningen ville vært gunstigere, gjelder denne som en alternativ garantiordning i offentlig sektor. For personer som går av med AFP 64 år gamle, gjelder i hovedsak tilsvarende ordning som i privat sektor.

I offentlig sektor vil en AFP-pensjonist komme noe bedre ut enn en uførepensjonist ved lave inntekter. For midlere og høyere inntekter vil en uførepensjonist komme noe bedre ut.

Det er ovenfor sett på kompensasjonsgrader etter skatt. Kompensasjonsgrader før skatt vil normalt være noe lavere enn etter skatt, blant annet fordi pensjonister skattlegges etter gunstigere regler enn lønnstakere.

2.6 Førtidspensjonering – de makro­økonomiske utfordringene ( kapittel 11)

Endringer i pensjonsordninger vil kunne ha en rekke konsekvenser av betydning for landets økonomi og for fordelingen av de samlede inntektene mellom ulike grupper av befolkningen. Ved endringer i pensjonssystemet er det derfor viktig å foreta en mest mulig helhetlig og langsiktig vurdering av de økonomiske konsekvensene, blant annet når det gjelder mulighetene for framtidig verdiskaping, fordeling mellom generasjoner, offentlige utgifter, og skattebyrde for å finansiere pensjonene. Dette er særlig viktig på grunn av irreversibiliteten i endringer i pensjonssystemet, og den lange tiden det tar før virkningen av endringer fullt ut kommer til syne.

2.6.1 Den demografiske utviklingen

Andelen pensjonister i befolkningen har gjennom lang tid vært økende. Fra 1970 til 1990 falt antall yrkesaktive personer per pensjonist fra 3,2 til 2,3. Yrkesaktive personer defineres da som sysselsatte eller arbeidssøkende personer, og pensjonister som alders-, uføre- eller etterlattepensjonister. Fram til 2000 og 2010 antas dette forholdstallet å endre seg forholdsvis lite. Deretter forventes det å falle ytterligere, til 1,9 yrkesaktive per pensjonist i 2030.

Ifølge framskrivningene som er foretatt, vil det være omtrent like mange yrkesaktive personer per yrkespassiv person i 2030 som i dag. Imidlertid vil sammensetningen av den yrkespassive gruppen endre seg, ved at andelen unge går ned, og andelen eldre opp. Dermed blir antall yrkesaktive personer per pensjonist lavere enn i dag. Dette innebærer en stor utfordring for det offentlige siden de unge yrkespassive stort sett forsørges av sine foreldre, mens de eldre yrkespassive i stor grad forsørges over offentlige budsjetter.

Befolkningsframskrivingene i denne utredningen er basert på framskrivinger fra Statistisk sentralbyrå fra 1990. Ved utgangen av 1993 la Statistisk sentralbyrå fram nye befolkningsframskrivinger. Disse viser at i 2010 og 2030 vil antall pensjonister i forhold til antall yrkesaktive bli høyere enn det som er forutsatt her.

Utviklingen i yrkesfrekvensene etter 1970 har vært preget av først en vekst og senere en utflating når det gjelder yrkesfrekvensene blant kvinner. Blant menn har yrkesfrekvensene falt i de senere år, og særlig i eldre aldersgrupper.

I framskrivningene faller antall yrkesaktive per pensjonist med 21 prosent fra 2010 til 2030. Et regneeksempel viser at en øking i yrkesdeltaking og mindre pensjonering i aldersgruppen 61-74 år kan redusere dette fallet til 15 prosent. Forenklet kan en si at regneeksemplet forutsetter at aldersgruppen går fra atferden i 1990 til atferden i 1980 med hensyn til yrkesaktivitet og pensjonering.

2.6.2 Utviklingen i offentlige stønader til private husholdninger og i utgifter til ulike pensjonsordninger

Det har i de siste 20 år vært en sterk vekst i offentlige stønader til private husholdninger, og disse utgjorde i 1992 totalt 150,8 milliarder kroner. Av dette utgjorde utgiftene til ulike pensjonsordninger om lag halvparten. Utgiftene til alderspensjon har vokst i hele perioden 1973-92, men med avtagende styrke. Utgiftene til uførepensjon har vist en relativt sterk realvekst på om lag 5 prosent per år i hele perioden. Veksten i utgiftene skyldes både at det har blitt flere stønadsmottakere og at utgiftene per stønadsmottaker har økt.

Veksten i stønader har vært langt sterkere enn veksten i bruttonasjonalproduktet (BNP), og stønader til private husholdninger som andel av BNP har vokst fra i underkant av 14 prosent i 1973 til vel 21 prosent i 1992. På en del områder har utgiftsveksten blitt langt sterkere enn planlagt og bindingene på framtidige utgifter har således blitt større enn forutsatt.

Når det gjelder utbetalinger av pensjon fra tjenestepensjonsordninger er Statens Pensjonskasse den største ordningen, fulgt av private tjenestepensjonsordninger og kommunale tjenestepensjonsordninger. Utbetalingene fra disse ordningene samlet utgjør likevel bare om lag en sjettedel av folketrygdens utbetalinger til alders-, uføre- og etterlattepensjon.

Det er også gitt en oversikt over utgifter til enkelte førtidspensjonsordninger. Utgiftene til AFP-ordningen har vist en relativt sterk vekst siden starten i 1989, og utgiftene til ordningen i privat sektor har kommet opp i om lag 146 millioner kroner i 1992. Av dette var det statlige bidraget 57 millioner kroner. Utgiftene til AFP i offentlig sektor samlet beløp seg i 1992 til om lag 312 millioner kroner. Utgiftene Statens Pensjonskasse har som følge av særaldersgrenser i staten med videre kan i 1993 grovt sett anslås til 700-800 millioner kroner.

2.6.3 Makroøkonomiske framskrivinger til 2030

Det heter i utvalgets mandat at analysen av konsekvensene av endret arbeidsstyrke og eldre arbeidstakeres stilling i arbeidsmarkedet skal ha et langsiktig perspektiv, basert på vurderinger av folketrygdens økonomi og den demografiske og makroøkonomiske utviklingen som ble lagt til grunn i Langtidsprogrammet 1994-1997.

Framskrivingene i Langtidsprogrammet går fram til 2030, og framskrivinger så langt fram i tid vil selvsagt på mange punkter være svært usikre. Hensikten med framskrivingene er således ikke å lage detaljerte prognoser, men å avdekke viktige demografiske og ressursmessige utviklingstrekk som blant annet kan gi holdepunkter for utformingen av myndighetenes politikk når det gjelder pensjoneringsspørsmål på kort og mellomlang sikt. Dette er forhold som særlig er sentrale for de spørsmål utvalget har fått i oppgave å utrede.

Langtidsprogrammets framskrivninger er viktige for utvalgets arbeid av flere årsaker. Folketrygdens utgiftsperspektiver gir et uttrykk for omfanget av sosiale forpliktelser som en allerede har påtatt seg, og som vil ha betydning for rommet for å løse andre oppgaver. Den demografiske utviklingen, yrkesdeltakingen blant befolkningen i yrkesaktiv alder, internasjonale vekstutsikter, vekst i kapitalutstyret og evnen til å utnytte ressursene best mulig, vil være bestemmende for den verdiskaping som i framtiden vil kunne stå til disposisjon til fordeling på ulike formål.

Beregningene i Langtidsprogrammets basisalternativ indikerer at vekstutsiktene for norsk økonomi på lang sikt er forholdsvis moderate sammenlignet med den historiske utviklingen. I framskrivingene er utgiftene til alders- og uførepensjoner anslått å vokse sterkt som andel av samlet lønn, særlig i perioden 2010-2030. Økningen i disse utgiftene vil komme i en periode der veksten i offentlige inntekter vil kunne bli relativt svak som følge av en mulig nedtrapping av petroleumsvirksomheten og en stagnasjon i arbeidsstyrkens størrelse. Finansieringen av trygdeytelsene vil med andre ord kunne bli en stor belastning på de offentlige utgiftene. Et mulig tiltak for å motvirke denne utviklingen vil være å stimulere til økt yrkesaktivitet i eldre aldersgrupper.

2.6.4 Økonomiske konsekvenser av endret pensjonering

Som et stilisert eksempel for å se i hvilken grad endret pensjonering kan føre til økt økonomisk velferd for samfunnet totalt sett, og redusert forsørgelsesbyrde for kommende generasjoner, har en tatt utgangspunkt i den økningen en får i samlet arbeidstilbud dersom yrkesfrekvensen for alle aldersgrupper over 50 år øker til yrkesfrekvensen til de som er 1 år yngre. Endringene i yrkesaktivitet er lagt inn fra 2000, og med de forutsetningene som er lagt til grunn øker arbeidsstyrken med 1,3 prosent i 2000 og 1,9 prosent i 2030 i forhold til basisalternativet. En har lagt til grunn at økningen i yrkesaktiviteten fører til en tilsvarende reduksjon i antall pensjonister.

Det er lagt til grunn at utgiftene til alderspensjoner reduseres prosentvis like mye som antall pensjonister. Hvor stor reduksjonen i utgiftene vil bli kommer an på hvilke tiltak som gjennomføres for å få til økt yrkesaktivitet blant eldre. Hvis økt yrkesaktivitet oppnås ved å gi sterke økonomiske incentiver til økt arbeidsinnsats utover 67 år, kan reduksjonen i utgiftene bli vesentlig mindre enn anslått her.

Reduksjonen i utgiftene til alderspensjoner for offentlige budsjetter som følge av økt yrkesaktivitet kan – ved uendret offentlig budsjettbalanse – gi plass til lavere skatter eller høyere offentlig konsum.

Hvis hele det finanspolitiske handlingsrommet brukes til økt offentlig konsum viser beregningene med de forutsetninger som er lagt inn at offentlig konsum kan økes med nær 5 prosent i 2030 i forhold til basisalternativet. BNP i Fastlands-Norge øker med vel 1 prosent som følge av den økte yrkesaktiviteten.

Hvis det finanspolitiske handlingsrommet brukes til reduserte skatter anslår beregningene at gjennomsnittlig skatt for husholdninger kan reduseres med knapt 2 prosentpoeng i forhold til basisalternativet, og privat konsum kan øke med vel 2 prosent i 2030. BNP i Fastlands-Norge øker i dette tilfellet med vel 2 prosent.

Selv om alternativet med økt yrkesaktivitet vil gi lavere pensjonsutbetalinger enn i basisalternativet, illustrerer beregningene at en slik endring isolert sett er langt fra tilstrekkelig til å unngå en sterk vekst i samlede pensjonsutgifter framover i forhold til samlede lønnsutbetalinger til lønnstakerne. Dette gir en indikasjon på omfanget av det problem vi står overfor og hvor sterke virkemidler som trengs for å løse dem.

2.6.5 Førtidspensjonering som et sysselsettingspolitisk virkemiddel

I de makroøkonomiske beregninger som er omtalt ovenfor har en ikke tatt eksplitt i betraktning de problemer en i dag har i arbeidsmarkedet, og mulige utviklingstrekk framover.

I mange land har førtidspensjonering vært brukt som et virkemiddel for å forsøke å bekjempe den høye og langvarige arbeidsledigheten som store deler av OECD-området har hatt siden 1970-årene. For å vurdere effekten av førtidspensjonering som et virkemiddel mot arbeidsledigheten har Mirkin (1987) sammenstilt ulike arbeider som har forsøkt å beregne erstatningsraten, det vil si hvor mange prosent av de førtidspensjonerte som blir erstattet med andre arbeidstakere, for ulike land. Resultatene av de beregningene som er benyttet, varierer mye mellom land, fra 95 prosent i Frankrike til 25 prosent i Nederland. Denne sterke variasjonen må delvis sees på bakgrunn av at resultatene vil avhenge sterkt av organiseringen av programmene, metodiske spørsmål og så videre.

Disse analysene viser at førtidspensjonering ikke er noe effektivt virkemiddel for å bekjempe arbeidsledighet. Flere eldre må gå ut av arbeidsstyrken enn nye som kommer inn. I analysen fra Nederland måtte 4 eldre vike plassen for at en ny skulle komme inn. Et viktig ankepunkt mot disse beregningene er dessuten at de kun ivaretar korttidseffekten på ledighetsnivået. De fleste analysene er gjort etter forholdsvis kort tid, og i flere av programmene er finansiell støtte betinget av at den som førtidspensjoneres erstattes med en fra ledighetskøen eller lignende. Effekten på lengre sikt kan således være betydelig lavere enn det beregningene i denne analysen indikerer. En del av de ordningene som ble etablert i ulike land er også blitt avviklet i løpet av 1980-tallet.

Et argument som har blitt fremmet, er at dersom eldre arbeidstakere viker plassen, vil enten nye, yngre arbeidsledige bli sysselsatt istedenfor dem, eller arbeidsgiveren slipper å si opp yngre arbeidstakere ved et definert nedbemanningsbehov i en bestemt bedrift. Dette vil i så fall kunne framstå som rasjonell adferd i den enkelte bedrift, men for fellesskapet samlet sett vil det ikke være rasjonelt. Ut fra ordinær arbeidsmarkeds- og lønnsdannelsesteori følger det at førtidspensjonering virker til å redusere arbeidsstyrken, og ikke til å redusere arbeidsledigheten. Økt førtidspensjonering kan blant annet bidra til økt lønnsvekst, og til redusert etterspørsel etter arbeidskraft via virkning på henholdsvis arbeidsstyrke og ledighet.

Internasjonalt ble det etablert førtidspensjoneringsordninger på slutten av 1970-tallet og begynnelsen av 1980-tallet med sikte på å løse arbeidsmarkedsproblemer. Studier viser imidlertid at slike førtidspensjoneringsordninger ikke ga noen en-til-en effekt på sysselsettingen. Dette gjaldt selv ordninger med lovfestet krav til at yngre/og eller arbeidsledige måtte tas inn i stedet for de førtidspensjonerte, for at disse skulle ha rett til pensjon.

Både teori og empiri tilsier således at gevinsten ved førtidspensjonering ikke kan stå i forhold til kostnadene. Etter hvert har mer oppmerksomhet blitt rettet også mot uheldige langsiktige virkninger av slike ordninger, gjennom reduksjon av arbeidsstyrken. Når deler av den mest erfarne arbeidsstyrken forsvinner, møter en raskere flaskehalser i produksjonen med videre. Alt i alt må førtidspensjonering derfor sies å være et lite egnet sysselsettingspolitisk virkemiddel.

2.7 Om pensjonsbeslutninger og velferd ( kapittel 12)

For mange blir en eller annen form for pensjonsytelse den viktigste kilden til livsopphold før ordinær pensjonsalder er nådd. Måten tilbaketrekkingen skjer på og ved hvilken alder kan variere. Både ordinær pensjonsalder i folketrygden, særaldersgrensene som eksisterer i en del yrker, AFP-ordningen og ofte også egne pensjonsordninger i bedriftene er knyttet til en bestemt alder. Uførepensjon og dagpenger må karakteriseres som ordninger som den enkelte ufrivillig kommer inn på dersom man utsettes for uførhet eller arbeidsledighet.

Den enkelte kan ikke fritt velge om og når vedkommende skal pensjoneres, og på hvilken ordning. Kriteriene for dette vil som oftest være regulert gjennom lov- og avtaleverket. Flere parter kan imidlertid være involvert i en pensjoneringsbeslutning, og være med på å påvirke beslutningen og hvordan den skjer innenfor de rammer som finnes. Arbeidstakeren selv vil naturligvis være sentral, men hans beslutninger vil også være påvirket av forholdet til familie og arbeidskolleger. Videre kan arbeidsgiveren ha betydelig innflytelse på den beslutningen som fattes. Andre aktører kan være fagforeningene på en arbeidsplass, leger, trygdeetat og arbeidsmarkedsetat.

Den enkelte arbeidstaker og arbeidsgiver vil vanligvis forsøke å innrette seg på en måte som gir en selv størst velferd eller størst lønnsomhet. En slik adferd som framstår som fordelaktig for den enkelte er imidlertid ikke nødvendigvis til fordel for samfunnet sett under ett.

Stort omfang av pensjonering av personer som alternativt ville ha vært yrkesaktive, vil føre til at arbeidsstyrken reduseres. Økt førtidspensjonering vil således måtte ha en kostnad i form av lavere verdiskaping i samfunnet. Det at pensjonering bidrar til lavere verdiskaping innebærer ikke at en nødvendigvis bør tilstrebe minst mulig pensjonering. Som omtalt blant annet i Arbeidstidsutvalget er kortere arbeidstid å betrakte som et gode, men det har en pris i form av lavere verdiskaping. Denne prisen kommer imidlertid ofte ikke til syne, eller det er mulig å velte den over på andre, gjennom de involverte parters tilpasning til lover og regelverk. Dette understreker betydningen av de rammebetingelsene som regulerer de berørte parters atferd.

Det er derfor behov for grundigere analyser av velferdsmessige konsekvenser av eventuelt økt førtidspensjonering for samfunnet som helhet, både på kort og lang sikt. Dette understrekes av den rolle som førtidspensjonering de siste årene har hatt i inntektsoppgjørene. Arbeidslivets parter vil i forhandlingene i første rekke være opptatt av sine egne medlemmers velferd, og de totale effekter for samfunnet som helhet kan bli utilstrekkelig vektlagt.

2.8 Førtidspensjonering sett fra arbeidsgiversiden ­( kapittel 13)

2.8.1 Kostnader ved arbeidskraft

En bedrifts eller virksomhets samlede kostnader ved å benytte arbeidskraft vil påvirke både bedriftens ansettelses- og oppsigelsespolitikk. Utover direkte lønnskostnader er det også en rekke andre kostnader knyttet til bruk av arbeidskraft. I tillegg vil det normalt være ulike former for usikkerhet knyttet til beslutninger om å endre størrelsen på arbeidsstokken. Disse forhold gjør at en bedrifts etterspørsel etter arbeidskraft kan analyseres som en investeringsbeslutning, analogt med beslutninger om å investere i maskiner og utstyr med videre.

De kostnadskomponenter bedriften må ta hensyn til ved tilpasninger av arbeidsstokken kan deles opp i fire deler; kostnader ved ansettelse, direkte lønnskostnader og produktivitet, indirekte lønnskostnader og oppsigelseskostnader. Disse forholdene vil igjen kunne påvirke hverandre gjensidig. Når en bedrift vurderer utskifting av eldre med yngre arbeidskraft, må for eksempel kostnader ved nyansettelser også tas i betraktning.

En bedrifts samlede ansettelseskostnader vil dels avhenge av de direkte rekrutteringskostnadene, og dels av kostnadene til opplæring av den nyansatte. Ved utlysning av en ledig stilling vil en eldre arbeidssøker ha et fortrinn i forhold til en nyutdannet ved at han kan dokumentere tidligere praksis og vandel på arbeidsplassen. Hvis den eldre arbeidssøkeren søker arbeid innen et yrke hvor han har erfaring, vil opplæringsbehovet i de fleste tilfeller være lavere enn hos en person uten arbeidserfaring. I forhold til middelaldrende arbeidssøkere vil imidlertid eldre ikke kunne sies å ha noen generelle fortrinn med hensyn til ansettelseskostnader.

Høy alder og dermed kort tid igjen til pensjonsalder vil kunne gi eldre arbeidssøkere en kortere forventet ansettelsestid enn andre arbeidsøkere. Det er derfor grunn til å tro at bedrifter som ønsker stabile, langvarige ansettelsesforhold, vil foretrekke å ansette yngre arbeidstakere framfor eldre.

Bedriften må også betale en rekke indirekte personalkostnader ved å holde en person ansatt. Administrasjonskostnader påløper fast i alle bedrifter og vil tildels være uavhengige av antall ansatte. Andre kostnader vil variere med antall ansatte, men være uavhengige av hvor mye den enkelte jobber (sykekasse, pensjonsordninger, videreopplæring, permisjonsordninger, frynsegoder med videre). Disse ordningene vil dels være regulert gjennom offentlig lovgivning, dels gjennom tariffavtaler. Indirekte personalkostnader i Norge er anslått til å utgjøre mellom 30 og 40 prosent av bedriftens samlede arbeidskraftskostnader (Neubourg (1990)). Samlet sett virker det rimelig å anta at indirekte personalkostnader gjennomsnittlig er noe høyere for eldre arbeidstakere enn for andre aldersgrupper. Dette skyldes i første rekke innbetalingsprofilen på eventuelle private pensjonsordninger. Videre har arbeidstakere rett til en ukes ekstra ferie fra det året de fyller 60 år. Det er også grunn til å tro at bedriftens samlede kostnader forbundet med sykefravær er høyere for eldre enn for yngre arbeidstakere.

Lovgivning og tariffavtaler knyttet til oppsigelse, vil kunne påvirke bedriftens tilpasning av arbeidsstokken. Arbeidstakere med lang tilknytningstid i virksomheten er gitt et sterkere vern i form av lengre oppsigelsesfrister i Arbeidsmiljøloven. I tillegg er bruk av ansiennitetsprinsippet fastsatt i en rekke avtaler i arbeidslivet, som regulerer fratreden ved driftsinnskrenkninger og rasjonaliseringstiltak. I praksis er det tre kriterier i nevnte rekkefølge som vurderes ved oppsigelse: kvalifikasjoner, ansiennitet og sosiale behov. De lovfestede og avtalte reglene for ansiennitet påvirker dermed – alt annet likt – bedriftens muligheter til å si opp eldre arbeidstakere framfor yngre med kortere ansiennitet. Erfaringene med ulike gavepensjonsordninger med videre, tyder imidlertid på at bedriften kan omgå regelverket ved å tilby ulike former for motytelser.

Arbeidskraftens produktivitet vil avhenge blant annet av individuelle egenskaper hos den enkelte, grad av opplæring/kompetanse, andre innsatsfaktorer og hvilken lønn som betales. Produktivitet hos den enkelte arbeidstaker/arbeidssøker vil imidlertid i mange tilfeller være vanskelig å måle. En har bare begrenset empirisk kunnskap om i hvilken grad og eventuelt hvordan arbeidsgivere faktisk registrerer produktivitetsforskjeller mellom ansatte. I den grad en bedrift mangler gode måter å måle faktisk produktivitet på, er det grunn til å anta at den vil knytte visse forventninger om sammenhengen mellom produktivitet og enkelte kjennetegn hos arbeidssøkere eller ansatte. For eksempel er det grunn til å tro at høy alder gjerne knyttes sammen med lav produktivitet. Det er viktig å understreke at slike antakelser ikke nødvendigvis er korrekte.

Dersom eldre faktisk skulle være mindre produktive enn andre, eller arbeidsgiverne tror de er det, vil en lav avlønning virke positivt inn på aldersgruppens konkurranseevne i forhold til andre aldersgrupper. Imidlertid er det en rekke mekanismer som hindrer at lønnen er fleksibel nedover.

Tilgjengelige empiriske data kan tyde på at mange eldre arbeidstakere har en lønn som er høyere enn verdien av deres grenseproduktivitet. At lønn overstiger grenseproduktiviteten betyr imidlertid ikke at det isolert sett er lønnsomt for en bedrift å si opp denne gruppen ansatte. Det vil blant annet ikke være lønnsomt å si opp en lavproduktiv person før vedkommende gir et så stort negativt nettobidrag at det koster mindre å si ham opp enn å beholde ham. Det er videre rimelig å anta at bedriftens øvrige ansatte og potensielle søkere til stillinger i bedriften vil oppfatte en personalpolitikk hvor en sier opp eldre lavproduktive ansatte som kynisk. Dette kan gi seg utslag i at bedriften oppfattes som en lite attraktiv arbeidsplass. Dette vil igjen bidra til en høy gjennomstrømming av arbeidskraft i bedriften og til at bedriften får problemer med å rekruttere den arbeidskraft den ønsker. Begge forhold vil bidra til økte ansettelseskostnader for bedriften.

Når en sammenholder den kunnskap en har om de enkelte kostnadskomponenter knyttet til bruk av arbeidskraft, er det vanskelig å si om det vil være mer lønnsomt for bedriften å ansette en ung enn en eldre arbeidssøker. Det syntes imidlertid klart at middelaldrende personer med yrkeserfaring kommer best ut av en slik kostnadssammenlikning. Det er videre grunn til å tro at særlig produktivitet og størrelsen på eventuelle private pensjonsinnbetalinger vil påvirke hvorvidt det vil være lønnsomt for bedriften at en eldre arbeidstaker førtidspensjonerer seg gjennom AFP, framfor å stå i arbeid til han er 67 år. Den 5. ferieuken kan også være av betydning. Det understrekes at slike sammenlikninger bare gir uttrykk for gjennomsnittskostnader og at en ved individuelle vurderinger kan få helt andre resultater.

2.8.2 Arbeidsgiverincitamenter ved etablering av førtidspensjonsordninger

Om utstøtingsmodellen

Ved drøfting av arbeidsgivers incitamenter for etablering av førtidspensjonsordninger har utstøtingsmodellen fungert som et teoretisk utgangspunkt. Teorien har tidligere stått sentralt i litteraturen om tidligpensjonering.

Utstøtingsmodellen bygger på at den sosiale organisering på arbeidsplassen og forhold ved arbeidsmarkedet er vesentlige forklaringer på tilbaketrekkingen fra arbeidslivet. I følge denne teorien vil avgang fra arbeidslivet finne sted uavhengig av retrettmulighetene, men hvis det ikke fantes mulige avgangsordninger ville førtidspensjonering sjeldnere finne sted. Teorien bygger blant annet på at utstøting av eldre arbeidstakere fra arbeidsplassen framkommer som følge av at det ikke er samsvar mellom ytelseskrav og yteevne. For eksempel har ekspansjonen i trygdeforbruket blitt forsøkt forklart som et resultat av utstøting. Til tross for at modellen er enkel, og at det er reist kritiske merknader til den, kan den likevel forklare elementer av hva som skjer i en førtidspensjoneringsprosess, og være et nyttig utgangspunkt for videre analyse og drøfting.

Årsaker til etablering av førtidspensjonsordninger

Førtidspensjonsordninger kan tas i bruk eller etableres ut fra flere hensyn. Sett fra arbeidsgiverens side vil disse hensynene som regel kunne avledes fra forhold som påvirker etterspørselen etter eldre arbeidstakere. Slik vil alle faktorer som påvirker forholdet mellom bedriftens totale lønnskostnader for en eldre arbeidstaker og verdien av det vedkommende produserer, påvirke etterspørselen etter eldre arbeidskraft. Ut fra dette kan en peke på tre viktige årsaker til at eksisterende førtidspensjonsordninger tas i bruk, eller nye etableres. For det første kan de være ment som et velferdsgode for bedriftens ansatte. Det er da snakk om bedriftsbaserte førtidspensjonsordninger hvor bedriften bærer utgiftene. For det andre kan førtidspensjonering fungere som et virkemiddel til å løse nedbemanningsproblemer i bedriften. Særlig kan bruk av ordninger som AFP, uførepensjon og dagpenger som en vei ut av arbeidslivet for bedriftens eldre ansatte, være gunstig for arbeidsgiveren ved at en del av kostnadene ved nedbemanningen veltes over på det offentlige eller AFP-ordningen. For det tredje kan førtidspensjonsordninger benyttes for å erstatte eldre med yngre ansatte.

Bruken av bedriftsbaserte førtidspensjonsordninger som i sin helhet finansieres av bedriften fordrer at bedriften har solid økonomi, da dette kan medføre til dels betydelige kostnader selv om utgiftene er skattemessig fradragsberettiget som lønnsutgifter. Når bedriften likevel er villig til å ta denne kostnaden, kan dette ha flere forklaringer. Den ene er at ordningene er etablert som et velferdsgode for bedriftens ansatte, slik at det kan redusere bedriftens ansettelseskostnader ved at rekrutteringen av nye arbeidstakere blir lettere. Muligens kan slike ordninger øke produktiviteten ved at det fungererer som en motivasjonsfaktor for hele arbeidsstokken. Tilgang til slike goder kan også virke til å redusere andre lønnskostnader. For det andre vil bedriften kunne ha incentiver til å unngå oppsigelser og permitteringer på grunn av den negative oppmerksomheten dette kan avstedkomme i media.

Ved bruk av uførepensjon eller arbeidsledighetstrygd som tidligavgangsordning, vil de eldre ansatte og fagforeningene kunne ha motforestillinger til at de vil måtte søke om uførepensjon eller godta en oppsigelse for å være berettiget til arbeidsledighetstrygd. Imidlertid vil løsningen kunne framstilles som en nødvendighet for at de yngre arbeidstakerne skal kunne beholde jobben. Det til dels godt utbygde sikkerhetsnettet for eldre arbeidstakere med forholdsvis god økonomisk kompensasjon for innteksbortfall både gjennom uførepensjon og arbeidsledighetstrygd, vil kunne brukes som et argument for at de eldre ansatte bør bære byrden ved omstillingen. Med gavepensjon fra bedriften på toppen av den offentlige ytelsen kan kompensasjonsnivået bli meget gunstig, selv om kostnadene for bedriften vil være moderate.

Om bruk av gavepensjoner

Halleraker (1994) har på oppdrag fra utvalget foretatt en undersøkelse med sikte på å kartlegge hvordan gavepensjoner kombinert med offentlige pensjonsordninger benyttes som uformelle førtidspensjonsordninger. Han så også på bruk av gavepensjon i kombinasjon med AFP. I undersøkelsen ble personalsjefene i 24 bedrifter fra Hordaland og Sogn og Fjordane intervjuet over telefon. Med et så lite utvalg må en være forsiktig med å trekke for bastante slutninger.

Av de 24 bedriftene var det 10 som hadde, eller kom til å ha, tilbud om gavepensjon. Fire av disse 10 hadde ordninger med arbeidsledighetstrygd som grunnytelse, mens seks hadde AFP som grunnytelse. Resultatene tyder på at muligheten til å bruke uførepensjon i kombinasjon med gavepensjon som avgangsordning nå er på vei ut.

Det til dels store omfanget av gavepensjon kombinert med AFP kan tyde på at AFP kombinert med gavepensjon er på vei inn som arbeidsgivermotivert førtidspensjonsordning. En annen forklaring er at gavepensjon gis som en erstatning for redusert framtidig tjenestepensjon.

Halleraker finner at de fleste bedriftene ikke har endret sin strategi når det gjelder førtidspensjonering etter at AFP-ordningen er blitt gunstigere både økonomisk og med hensyn til aldersgrensen. Dette kan være et viktig moment ved en vurdering av i hvilken grad AFP fungerer som avlastning for uførepensjon og dagpenger.

Tjenestepensjonsordninger

Eksistensen av tjenestepensjonsordninger i privat sektor regulert av skatteloven vil kunne gi bedriften incentiver til å førtidspensjonere eldre ansatte. På grunn av premieinnbetalingsprofilen som ofte er progressiv over tid i slike ordninger, vil de faktiske lønnskostnadene knyttet til eldre ansatte kunne bli svært høye. De høye premieutbetalingene kan – særlig i situasjoner med nedbemanning – påvirke bedriftenes valg når det gjelder bruk av ulike førtidspensjonsordninger.

De fleste tjenestepensjonsordninger har også en uføredel som utbetales dersom en arbeidstaker tilstås uførepensjon i folketrygden. Bedriften fritas da for premieinnbetaling til ordningen, samtidig som den uførepensjonerte vil få full opptjening som om han hadde stått i arbeid fram til ordinær aldersgrense i tjenestepensjonsordningen. Kostnadene knyttet til eldre ansatte kan dermed veltes over på forsikringsselskapet, og derigjennom på andre forsikringstakere. Invalidedelen i tjenestepensjoner i privat sektor har vært så sterkt kryssubsidierte fra ordningenes aldersdel, at invalidedelen nylig måtte fordobles. Dersom det er organisert en felles ordning med flere bedrifter, veltes kostnadene over på kollektivet av bedrifter. Det må imidlertid bemerkes at mulighetene for uførepensjonering er betraktelig mindre etter innskjerpingen i praktiseringen av regelverket for tildeling av uførepensjon i 1991.

AFP

Avtalefestet pensjon (AFP) er rent økonomisk i en slags mellomstilling mellom de fullt bedriftsfinansierte og de offentlig finansierte ordningene. I privat sektor betaler bedriftene 10 prosent av den utbetalte pensjonen, resten dekkes av et kollektiv gjennom et bidrag fra staten på 40 prosent av utbetalt pensjon, og gjennom et fond som finansieres ved avgift på lønnssummen i alle bedrifter som er med i ordningen. I tillegg utbetales i privat sektor et månedlig sluttvederlag fra Sluttvederlagsordningen. Dette er skattefritt i privat sektor. Fra bedriftens ståsted er det dermed mulig å velte deler av kostnadene over på staten, eller på kollektivet av bedrifter. Samtidig er det nok lettere å oppnå aksept hos de ansatte for å benytte AFP enn å benytte de rent offentlige ordningene fordi AFP oppfattes som en mer verdig avslutning av yrkeslivet enn uførepensjon og særlig dagpenger.

2.9 Førtidspensjonering sett fra arbeidstakersiden ­( kapittel 14)

I Norge finnes det i dag ingen allmenn offentlig førtidspensjonering for arbeidstakere. De vanligste veiene ut av arbeidslivet før ordinær pensjonsalder har vært uførepensjon, særaldersgrenser, dagpenger og etter 1.1.1989 avtalefestet pensjon (AFP). Sett fra arbeidstakerens side vil spørsmål knyttet til frivillighet og fleksibilitet i valg av pensjonsalder, og økonomiske konsekvenser av å gå over på pensjon i forhold til å fortsette i arbeid, være viktige. For samfunnet er det viktig at arbeidstakeren får incitamenter til å stå lenge nok i arbeid, slik at utviklingen mot lavere yrkesdeltaking blant eldre kan snus.

2.9.1 Om frivillighet og fleksibilitet

Spørsmål knyttet til frivillighet og fleksibilitet i valg av pensjonsalder kan ses ut fra flere synsvinkler:

• Fleksibilitet kan ha en sosialpolitisk begrunnelse ved at det gir eldre slitne arbeidstakere mulighet til en verdig uttreden fra arbeidslivet.

• Fleksibilitet kan gis en livsløpsbegrunnelse ved at valg av pensjonsalder gir den enkelte større mulighet til tilpasning av arbeid og fritid over livsløpet, og dermed høyere velferd.

• Hvis økt fleksibilitet fører til redusert gjennomsnittlig pensjonsalder, vil den totale produksjonskapasiteten i økonomien bli lavere enn den ellers ville ha vært. Av hensyn til arbeidsstyrken kan det derfor være ønskelig å gjøre fleksibiliteten mest mulig reell for den enkelte ved at lavere frivillig pensjonsalder som hovedprinsipp motsvares av lavere årlige ytelser. En kan dermed unngå at staten gjennom pensjonistsystemet stimulerer arbeidstakere til å gå av tidlig.

Ifølge Arbeidsmiljøloven har en arbeidstaker anledning til å fortsette i sin stilling til fylte 70 år. Det er imidlertid så mange unntak fra dette, at en ikke uten videre kan si at aldersgrensen i Norge i dag er 70 år. I en del yrker eksisterer det obligatoriske særaldersgrenser. Videre innebærer dagens lovgivning at hvis bedriften har en forsvarlig tjenestepensjonsordning, kan arbeidstaker sies opp når vedkommende når pensjonalder i denne ordningen. Også ifølge praktiseringen av lovverket er arbeidsgiver av hensyn til likhetsprinsippet pliktig til å håndheve denne grensen for alle arbeidstakere. Hvis ikke, må arbeidsgiver la alle ansatte som ønsker det, fortsette i stillingen utover ordningens pensjonsalder. En reduksjon i aldersgrensen for å kunne ta ut tjenestepensjon har blitt framstilt som en måte for å øke fleksibiliteten. Ifølge den etablerte rettspraksis vil det trolig virke motsatt – de fleste vil måtte gå av tidligere.

Spørsmål om frivillighet ved overgang til pensjon vurderes på grunnlag av intervjuresultater. Halvorsen og Johannesen (1991) konkluderer med at atskillelsen fra arbeidsmarkedet for de fleste, selv om det dreier seg om framskutt pensjonering, forløper uten store problemer. De fleste svarte at de så på tilbud om førtidspensjon som et gode, eller hadde et ambivalent forhold til dette. Det er imidlertid også et ikke ubetydelig mindretall som har problemer med overgangen. Det er også grunn til å rette oppmerksomhet mot at svært mange av de som pensjoneres i undersøkelser har opplyst at de ønsker fortsatt arbeid, ofte på deltidsbasis.

Sammenhengen mellom alder og fysisk og psykisk yteevne er drøftet av Dahl (1993). Han finner at grunnlaget ut fra nyere forskning for å hevde at de eldres arbeidsproduktivitet reduseres før fylte 65 år, og i noen tilfeller før 70 år, generelt sett er svakt. Eldre arbeidstakere kan imidlertid rammes av holdninger om at høyere alder er identisk med redusert yteevne.

2.9.2 Eldre arbeidstakeres motivasjon til å fortsette i arbeid

Utsiktene framover mot 2030 viser at det kan være behov for tiltak som vil øke yrkesaktiviteten blant eldre. Dagens regelverk vil for de fleste gi små økonomiske incentiver til å arbeide lenger enn til fylte 67 år, i den forstand at det en vinner i framtidig årlig pensjon ved å arbeide lenger, er langt mindre enn det en taper ved ikke å få utbetalt pensjon i de årene en fortsetter å arbeide. Noen tiltak som kan øke de eldres motivasjon til å stå i arbeid er omtalt nedenfor.

Et aktuarisk ventetillegg som vil innebære at det en taper i pensjon ved å utsette uttak av pensjon vil en få igjen i form av økt pensjon per år senere, vil muligens kunne stimulere til økt yrkesaktivitet for eldre. Det var tidligere en slik ordning i Norge. Selv om ventetillegget tidligere ble lite brukt kan en gjeninnføring av et slikt ventetillegg trolig stimulere en del til å arbeide lenger, særlig hvis det kombineres med andre tiltak som tilrettelegger forholdene for eldre arbeidstakere. Andre virkemidler som vil stimulere eldre til å fortsette i arbeid kan være lønnspåslag for de som fortsetter å arbeide utover 67 år, økt poengopptjening over en viss alder, eller en mindre avkorting av pensjon mot lønn for de som arbeider utover 67 år.

Avgangen fra yrkeslivet før ordinær pensjonsalder kan også reduseres ved å gjøre det økonomisk sett mindre attraktivt å gå av tidlig. Det å ikke gi framtidige opptjeningsår i folketrygden for AFP-pensjonister vil ha en slik effekt. Etter dagens regelverk blir de som går av med AFP-pensjon godskrevet framtidige poengår i folketrygden. En reduksjon i opptjeningstiden med 3 år for en som går av som 64-åring vil redusere pensjonsytelsen både som AFP-pensjonist og som alderspensjonist gitt at vedkommende ikke har full opptjening på 40 poengår som 64-åring. 40 poengår som 64-åring er mulig bare for dem som er født i 1943 eller senere.

En økning i den gjennomsnittlige pensjoneringsalderen kan også oppnås gjennom økt pensjonsalder i folketrygden. Hvor mye yrkesaktiviteten vil øke som følge av et slikt tiltak vil blant annet avhenge av tilgangen til, og kompensasjonsgraden i, ulike førtidspensjonsordninger.

Samtidig som det er et mål å øke gjennomsnittlig pensjoneringsalder på sikt, har det være ønskelig å øke fleksibiliteten når det gjelder overgangen fra yrkesaktivitet til pensjon. En mulig løsning for å oppnå dette vil være å legge inn elementer av mer livsløpsbasert opptjening i folketrygden. Et viktig siktemål med en slik eventuell reform vil være å øke valgfriheten med hensyn til pensjoneringstidspunktet for de som har lang opptjening, samtidig som reformen ikke bør medføre merutgifter for folketrygden.

En ordning med deltidspensjon kan gi de eldre økt mulighet til en mer gradvis overgang fra yrkesaktivitet til pensjon. Sentrale spørsmål i den forbindelse vil være hvilke krav som skal settes til arbeidstid, og kompensasjonsgraden for bortfalt inntekt.

2.10 Om AFP som avlastning for andre ordninger ­( kapittel 15)

På oppdrag fra utvalget har Statistisk sentralbyrå gjennomført en spørreundersøkelse blant AFP-pensjonister. Målgruppen var de AFP-pensjonistene som hadde søkt om, og fått innvilget, AFP i henhold til endringen i regelverket fra 1.10.1992, og som var blitt registrert som AFP-pensjonister innen 30.6.1993.

Til tross for en del forskjeller når det gjelder menn og kvinners selvoppgitte årsak til avgangen, er hovedinntrykket at kjønnsforskjellene er moderate.

Dersom AFP skal fungere som avlastning for uførepensjon eller dagpenger, må AFP-pensjonistene som gruppe ha en del kjennetegn som gjør uførepensjon eller dagpenger til et realistisk alternativ.

Gjennomgangen av materialet viste at det kan være grunn til å anta at opp mot 15 prosent av AFP-pensjonistene i dette utvalget kunne vært aktuelle for uførepensjon. Når det gjelder privat sektor var det om lag 17 prosent som oppga å ha gått av med AFP på grunn av egen helse. Ut fra en gjennomgang av de øvrige indikatorene synes dette å være et maksimumsanslag for privat sektor. For eksempel mente i underkant av 15 prosent selv at de ville oppfylt kravene til uførepensjon, mens om lag 7 prosent selv mente at de ville vært på uførepensjon dersom AFP ikke hadde eksistert.

Midtsundstad og Dahl (1994) har på bakgrunn av sin gjennomgang av undersøkelsen, anslått at maksimalt 20 prosent, sannsynligvis færre, ville ha blitt uførepensjonister dersom AFP ikke hadde eksistert. De finner ikke signifikante forskjeller mellom sektorene.

Videre viste gjennomgangen av materialet at det kan være 10-15 prosent av AFP-pensjonistene som kunne vært aktuelle for dagpenger. Dette bygger på en gjennomgang av AFP-pensjonistenes egen oppfatning av hva alternativet ville vært for dem, sammen med de objektive opplysningene de oppga om deres egen arbeidssituasjon før de gikk av, og bedriftens situasjon etter at de gikk av.

Det var blant annet nesten en tredel av de spurte som oppga at bedriften de hadde arbeidet ved før de ble pensjonert, hadde redusert bemanningen etter dette. Isolert sett kan dette være en indikator på at disse kunne vært aktuelle for dagpenger, og på grunn av omfanget ble denne gruppen viet spesiell oppmerksomhet. Det viste seg at disse i begrenset grad skilte seg ut fra de andre når det gjaldt deres egen oppfatning av alternativer til AFP. Samtidig er det over 70 prosent av de som svarte bekreftende på dette spørsmålet i privat sektor, som tror at de fortsatt ville vært i jobb dersom AFP ikke hadde eksistert. I risiko-gruppen i privat sektor på nær 30 prosent, som utgjøres av de som kommer fra bedrifter som har redusert bemanningen, er det 11 prosent av gruppen som tror at de ville vært arbeidsledige. Dette bekrefter inntrykket av at det kan være i overkant av 10 prosent av AFP-pensjonistene som kunne vært aktuelle for dagpenger.

Midtsundstad og Dahl anslår at maksimalt 11 prosent ville ha gått på dagpenger dersom AFP ikke hadde eksistert. De finner ikke signifikante forskjeller mellom sektorene. De sektorvise maksimums-anslagene er 13 prosent i privat sektor, 9 prosent i kommunal/fylkeskommunal sektor og 11 prosent i statlig sektor.

Et forsøk på å lage et punktanslag for hvor mange AFP-pensjonister som ville vært aktuelle for uføre- og/eller dagpenger ved en sammenligning av subjektiv og mer objektiv informasjon, ga et anslag på om lag 15 prosent i privat sektor. Midtsundstad og Dahl anslo på sin side at maksimalt hver tredje AFP-pensjonist ville vært aktuell for enten uførepensjon eller dagpenger.

Utvalget fikk videre som en del av sitt mandat i oppdrag å komme med forslag til et opplegg for løpende rapportering om bruk av førtidspensjonerings-ordninger blant eldre arbeidstakere. En skisse til en database og et rapporteringssystem er beskrevet i vedlegg IV.

For å studere overgangen fra yrkesaktivitet til pensjon, vil ulike tilnærminger være mulig. I den skissen som er beskrevet i vedlegg IV er det lagt opp til å observere de sysselsattes bevegelser mellom arbeid og pensjon, både i og utenfor AFP-området.

En har lagt opp til å registrere følgende overganger:

• fra arbeid til AFP-pensjon

• fra arbeid til uførepensjon

• fra arbeid til oppsigelse (mottak av dagpenger)

• fra arbeid til permittering

• fra arbeid til død

• fra arbeid til alderspensjon i folketrygden ved fylte 67 år

• fra dagpenger til uførepensjon

• eventuelt andre overganger.

2.11 Vurderinger og tilrådinger ( kapittel 16)

2.11.1 Mål og utfordringer

Utvalget har gjennom sin utredning kommet fram til at viktige mål for utformingen av tidligpensjoneringen i Norge bør være:

• å styrke hensynet til fleksibilitet i eldre arbeidstakeres avgangsalder, både oppad og nedad i forhold til folketrygdens pensjonsalder,

• å sikre reell valgfrihet for den enkelte når det gjelder å stå i arbeid utover pensjonsalderen i førtidsordningene,

• å finne en balanse mellom hensynet til eldres behov for og ønsker om tidligpensjonering og samfunnets totale velferd, både på kort og lang sikt.

Utfordringen ligger på kort sikt særlig i å forhindre at muligheter for tidligpensjonering brukes til å støte ut eldre arbeidskraft. Dette kan være en risiko i en situasjon med problemer i arbeidsmarkedet. Selv om førtidspensjonering ikke kan løse ledighetsproblemene, kan forholdet framstå anderledes for den enkelte bedrift som ofte vil ønske å beholde yngre, og iblant noe mer omstillingsdyktig arbeidskraft.

Den utfordring som på kort sikt ligger i å styrke de eldres stilling i arbeidslivet ut fra frivillighetshensyn samsvarer også med den langsiktige utfordring som ligger i den demografiske utviklingen. Antall yrkesaktive per pensjonist vil gå betydelig ned utover i neste århundre. Ettersom det tar lang tid før endringer i befolkningens sammensetning og forholdet mellom ulike befolkningsgrupper får sin fulle virkning, er det nødvendig allerede nå å ta de skritt som kan motvirke dette.

2.11.2 Veivalg

De utfordringer en står overfor både på kort og lang sikt har betydning for hva slags veivalg som bør gjøres, slik at viktige mål kan nås, både for samfunnsutviklingen generelt og for å ivareta hensynet til fleksibilitet for eldre når det gjelder overgang fra yrkesaktivitet til pensjon.

Pensjonssystemet må derfor styrke den enkeltes muligheter i forhold til arbeidsmarkedet, og skjerme vedkommende mot utstøting. Samtidig må pensjonssystemet gis en utforming slik at det ikke motvirker verdiskapingen i samfunnet.

Det synes i dag å foreligge to hovedskisser for hvordan en kan ivareta dette hensynet til fleksibilitet:

• En allmenn ordning, som eventuelt kan bestå i en justering innenfor folketrygdens system.

• Å videreutvikle systemet med tidligpensjoneringsordninger som er etablert med basis i arbeidslivet.

Utvalget holder fast ved at folketrygden fort­satt skal være bærebjelken i vårt pensjonssystem. Det er imidlertid ulike oppfatninger i utvalget når det gjelder spørsmålet om en kan oppnå den ønskede fleksibilitet med hensyn til tidspunktet for pensjonering gjennom endringer i folketrygden. Arbeidsmarkedsbaserte ordninger har i dag en utfyllende funksjon for dem som omfattes, og kan være hensiktsmessig som komplettering til folketrygden.

Det vises til særmerknad fra utvalgets medlemmer Magnussen, Reegård, Stølen og Sveia i avsnitt 2.11.4.

Det sterke fallet i yrkesdeltaking blant eldre tilsier at det kan være rom for at en del eldre fortsetter lengre i arbeid enn i dag. De valg som gjøres for å ivareta hensynet til fleksibilitet i avgangstidspunktet må derfor ses i sammenheng med dette.

For å øke yrkesdeltakingen, mener utvalgets flertall at det er nødvendig i første omgang å legge opp til en strategi som vil gjøre det mulig å få til en økning av yrkesdeltakingen slik at gjennomsnittlig avgangs-/pensjoneringsalder kan økes om lag med tre år innen 2015. Som virkemidler vil det i første omgang settes i verk en kombinasjon av tiltak som kan stimulere flere til å stå lenger i arbeid, hindre utstøting og bedre målrettingen av ulike ordninger. Tiltak som får arbeidsmarkedet til å fungere bedre overfor eldre yrkesaktive vil her være sentrale.

Hvis det viser seg at en ikke observerer den ønskede utvikling når det gjelder den gjennomsnittlige avgangsalderen, mener utvalgets flertall at det vil være aktuelt å vurdere mer direkte og sterkere virkemidler, og mener at et aktuelt tiltak i så fall kan være å vurdere en viss økning av folketrygdens pensjonsalder og visse bestemmelser om pensjonsalder og aldersgrenser i ordninger utenfor folketrygden.

Det vises her til særmerknad fra medlemmene Ellingsæter, Magnussen, Reegård, Stølen og Sveia i avsnitt 2.11.4.

2.11.3 Mulige virkemidler for å oppnå lengre deltakelse og mindre utstøting

Med den tid som har vært til rådighet, har det ikke vært mulig å utrede i detalj alle de virkemidler utvalget har drøftet. Utvalget har derfor ikke sett det som hensiktsmessig å spesifisere en komplett tiltakspakke, men flertallet antar at det i oppfølgingen foretas en samlet vurdering av de tiltakene som er skissert. Nedenfor følger en oversikt over en del virkemidler som kan bidra til å øke eldres yrkesdeltaking, og til å hindre utstøting. Denne oversikten gir uttrykk for flertallets innstilling. Mindretallets særmerknader er gjengitt i avsnitt 2.11.4 nedenfor.

• Utvalget står samlet om at generell bedring av arbeidsmiljøet vil komme eldre arbeidstakere til gode gjennom styrking av arbeidsmiljøarbeidet. Dette arbeidet må ta sikte på å bedre mulighetene for at eldre skal kunne fortsette å være en verdifull ressurs innenfor bedriftens vanlige virksomhet.

• Utvalget står samlet om at arbeids­mar­keds­myndighetene bør vurdere nærmere hvordan innsatsen overfor eldre kan styrkes. Det bør både vurderes hvordan etatens tjenester kan nå flere eldre ledige, og hvorvidt etaten gjennom sine virkemidler mer effektivt kan kobles inn i tilfeller der eldre arbeidstakere står i fare for å bli sagt opp.

• En måte for å forhindre at dagpengeordningen brukes til å støte ut eldre arbeidskraft, er at gavepensjoner samordnes med dagpengene. Utvalgets flertall foreslår at det utarbeides forskrifter til Folketrygdloven om slik samordning. Utvalgets flertall foreslår også at det innføres hjemmel for forskrifter i Folketrygdloven for å samordne gavepensjoner og uførepensjon, slik som for dagpenger. Samordning bør gjelde for nye tilfeller.

• Det er lagt opp til en forholdsvis restriktiv praksis for bruk av tidligpensjonering ved omstilling i offentlig virksomhet. I framtiden bør det legges opp til en praksis i offentlig sektor som i enda større grad understreker at ordningen med midlertidig førtidspensjonering ned til 60 år under omstilling bare skal kunne benyttes som omstillingstiltak når det overhodet ikke foreligger andre muligheter for å oppnå et hensiktsmessig bemanningsnivå i virksomheten.

• Lov om Statens Pensjonskasse kan endres slik at muligheten til å få invalidepensjonen i tjenstepensjonen i statlig sektor på grunn av alderssvekkelse faller bort på samme måte som det har gjort i folketrygden og dermed i praksis i tjenestepensjoner i privat sektor. Det bør kunne gjøres tilsvarende endringer også i forskriftene for tjenestepensjonsordningene i kommunal sektor og presiseres i reglene for tjenestepensjoner i privat sektor i skatteloven.

• For å målrette AFP-ordningen bedre mot de som har en yrkesdeltakelse av lang varighet bak seg, kan en vurdere å styrke varighetskravet i arbeidslivet for førtidspensjonsordninger. Videre kan en vurdere om det skulle settes et høyere krav til yrkesaktivitet for å få sluttvederlaget. En kan også vurdere å innføre en maksimal brutto kompensasjonsgrad som forhindrer at noen får utbetalt mer enn 100 prosent av sin tidligere arbeidsinntekt i en frivillig førtidspensjonsordning.

• Regelverket for framtidig poeng- og rettighetsopptjening i folketrygden gjennom AFP bør vurderes, for eksempel at en ved avgang med AFP beregner et tillegg i framtidig alderspensjon fra folketrygden ut fra tjenestetid, eventuelt at det legges inn et sjablonpåslag i AFP som videreføres som ledd i AFP-ordningen når ordinær pensjonsalder er oppnådd.

• I samråd med arbeidslivets parter bør det vurderes en omlegging til en mer enhetlig utforming av den samlede AFP-ordningen, med sikte på større grad av likebehandling av ulike grupper ansatte som omfattes av ordningen i privat og offentlig sektor.

• Det kan vurderes å gjeninnføre en ordning med ventetillegg i folketrygden for de som fortsetter å arbeide etter fylte 67 år eller at en alternativt utformer dette som et lønns­påslag fra trygden som utbetales i tillegg til lønnen for dem over 67 år.

• Det kan være aktuelt å gjøre ytterligere modifikasjoner av avkortingsreglene vedrørende folketrygdens alderspensjon utover de endringene som trådte i kraft i 1992, med sikte på å øke motivasjonen til å bli stående i arbeid også etter at en har fått tilgang til en pensjonsytelse.

• En gjennomgang av særaldersgrensene i offentlig og privat sektor gjennomføres. Flertallet i utvalget mener at det samtidig bør vurderes hvordan mer målrettede løsninger enn dagens 85-årsregel kan utformes.

• Utvalget foreslår å vurdere adgang for bedrifter og virksomheter til å ha ulike pensjonsordninger for dem som er ansatt før og etter et visst tidspunkt, uten i den forbindelse å ta stilling til skatteregler for eventuelle nye typer ordninger. Videre kan en se på muligheten av å tillate at en arbeidstaker som går av med avtalefestet pensjon og samtidig er medlem i en kollektiv tjenestepensjonsordning, kan få utbetalt fripolisen fra avgangstidspunktet.

2.11.4 Særmerknader

Om å endre folketrygden

Særmerknad fra medlemmene Magnussen, Reegård, Stølen og Sveia:

Etter medlemmene Magnussen, Reegård, Stølen og Sveia sitt syn er det ikke heldig på dette grunnlag å reise forslag om vidtgående endringer i Folketrygden.

Mindretallet mener det må være bedre å bygge videre på den prosessen som er startet opp med AFP, hvor fleksibiliteten nedover ivaretas gjennom ordninger basert på avtaler i arbeidslivet. De viktigste begrunnelsene for dette er:

• En kan da basere seg på et etablert system og ikke etablere et nytt komplisert element i folketrygden.

• Det blir en billigere løsning for staten ved et gitt ytelsesnivå, fordi partene bærer hovedtyngden av utgiftene.

• Det vil gjøre det lettere å rydde opp i de uryddige og ofte uverdige grå ordninger som nå finnes i en kombinasjon av arbeidsledighetstrygd, uførepensjon og gavepensjoner fra bedriftene.

• Det vil klarere markere at fleksibiliteten skal gjelde folk med et langt arbeidsliv bak seg og ikke reise en diskusjon om tidligere pensjon for ikke yrkesaktive.

For å få til et system med den nødvendige fleks­ibilitet, er det etter medlemmenes syn lite realistisk å basere det på det pensjonssystem som tar sikte på å favne alle landets innbyggere. Folketrygdens alderspensjon som skal omfatte ikke-yrkesaktive i tillegg til alle de ulike typer lønnstakere kan aldri på en rimelig måte dekke opp det mangfoldet av behov og ønsker som foreligger. Det kan viser seg svært vanskelig å få til et slikt system for lønnstakergruppene, enda vanskeligere blir det når en samtidig skal ta vare på ikke-yrkesaktive.

De innslag av fleksibilitet en har hatt i folketrygden og blant annet i Sverige med å differensiere pensjonsnivået etter tidspunkt for uttak, har i praksis fått liten betydning. Det kan også reise praktiseringsmessige problemer i et system som allerede i utgangspunktet er svært komplisert.

Mye taler således for at det mangfoldet av hensyn som skal ivaretas, best imøtekommes ved at en i arbeidslivet etablerer supplerende ordninger til folketrygdens system. Det er dette system som dominerer i andre land, men det er også langt på vei det som har vokst fram, om enn på en lite systematisk måte i Norge.

Om å heve den generelle pensjonsalder

Særmerknad fra medlemmene Ellingsæter, Magnussen, Reegård, Stølen og Sveia:

Av hensyn til de sterkt økende utgiftsforpliktelser i folketrygden, den samlede verdiskapning og den enkeltes reelle valgmuligheter er det ønskelig å legge forholdene bedre til rette for lengre yrkesdeltakelse og mindre utstøting enn i dagens arbeidsmarked. Dette kan også begrunnes med at økende lengde på utdanning gjør at den enkelte vil ha stadig færre yrkesår bak seg ved en gitt aldersgrense.

Når den faktiske avgangsalder antas å være 60-61 år i gjennomsnitt, vil et forslag om å heve den generelle pensjonsalder fra 67 til 68, 69 eller 70 år ikke ha noen reell virkning. Den effekt dette i beste fall kan ha er å bidra til økt oppmerksomhet omkring pensjonsutfordringene.

Det er misvisende å trekke inn ulike forslag fra Sverige og Danmark om hevet pensjonsalder i en strategi for å øke eldres deltakelse i arbeidsmarkedet. For det første er ikke disse tiltakene vedtatt. For det andre har alle disse landene hatt betydlig tidligere pensjoneringsalder enn Norge. For det tredje kommer de i en situasjon hvor mulighetene til å øke de eldres sysselsetting er dårligere enn noen gang og viser dermed at hensikten primært er budsjettinnsparinger og ikke økt yrkesaktivitet.

Angrepene på AFP

Særmerknad fra medlemmene Magnussen, Reegård, Stølen og Sveia:

For å ivareta den fleksibilitet nedover som mandatet tilsier burde en basere videreutviklingen av pensjonssystemet i Norge på dagens AFP. Da kunne en rydde opp i dagens rotete system av tidligordninger og få statlig medvirkning til å målrette AFP best mulig.

Disse medlemmer vil gå imot alle de forslag som er nevnt med sikte på å svekke AFP-ordningens posisjon og tilbud til eldre arbeistakere. Disse forslagene om å svekke den eneste regulære førtidspensjoneringsordningen i arbeidslivet, samtidig som en lanserer forslag om å heve den generelle pensjonsalder savner enhver forankring til det praktiske arbeidsliv i Norge i 90-åra. Den praktiske virkelighet er at den faktiske avgangsalder har gått stadig nedover helt uavhengig av AFP og er ellers preget av et arbeidsmarked for eldre som blir stadig vanskeligere. Sysselsettingen avtar, ledigheten øker og presset, for som nødløsninger, å benytte mindre regulære ordninger er fortsatt betydelig. Tilstrammingen av uførepensjon har fore­løpig i stor grad ført enda flere over i en sykepenge/attføringssituasjon. Endringer i AFP-ordningen virker også nokså meningsløse, blant annet på bakgrunn av:

• Ordningen har et beskjedent omfang, om lag 1/10 av det uføretrygden har for tilsvarende grupper.

• Arbeidslivet bærer hovedtyngden av utgiftene.

• Staten avlastes utgifter i ikke ubetydelig grad gjennom mindre utgifter til uførepensjon, dagpenger med videre.

AFP er således utviklet som et svar på arbeidsmarkedets problemer og det at det offentlige system ikke har sett seg i stand til å ha et verdig tilbud. Det virker også velbegrunnet at det må være gjennom ordninger i arbeidslivet at en kan fange opp det mangfoldet av behov som her fortsatt vil foreligge.

Tallene fra privat sektor viser også at ordningen i utpreget grad har truffet de viktige målgrupper. Det er de med lang yrkesdeltakelse som tar ut AFP. Det er i yrker og bransjer hvor man har flere år i yrkeslivet bak seg, for eksempel når man passerer 60 år, enn andre steder. Og det er områder der jobbene må antas å være mer fysisk belastende enn i arbeidslivet for øvrig.

Ved å legge hovedvekten på å svekke AFP-ordningen mister en også muligheten til å innrette denne best mulig, men også få til en opprydding i forhold til de mindre regulære ordninger. Ved en videreutvikling av AFP, kunne en rydde opp i forhold mellom dagpenger og gavepensjoner, uførepensjon kombinert med gavepensjon og den store runddansen som foregår i sykelønns-, attførings- og uførepensjonssystemet.

Pensjon og lønnsoppgjør

Særmerknad fra medlemmene Magnussen, Reegård, Stølen og Sveia:

Disse medlemmer kan ikke være med på flertallets kritikk av regjeringens medvirkning i inntektspolitikken de senere årene. Påstanden om at det her ikke foreligger tilskyndelse til å ivareta samfunnsøkonomiske hensyn, framstår som nokså uforståelig for alle som har fulgt litt med i den økonomiske politikk. Den måte inntektsoppgjørene har blitt gjennomført på har ifølge både regjering og stortingsflertall vært avgjørende for den gjenoppretting av balansen i norsk økonomi som har funnet sted de siste årene.

Disse medlemmene kan ikke dele den sterke, om enn nokså uklart formulerte kritikk av regjering og stortingsflertall, som flertallet gjør på dette punkt. Det foreligger da heller ikke noe forsøk på å dokumentere påstanden.

Avkorting mot gavepensjon

Særmerknad fra medlemmene Magnussen, Reegård, Stølen og Sveia:

Etter disse medlemmers oppfatning er det helt urealistisk å bygge ned den nødløsning en i dag har med uførepensjon eller utvidete dagpengerettigheter (for de over 60 år) kombinert med gavepensjon uten at AFP dekker opp denne funksjonen.

Pensjonistbeskatning

Særmerknad fra medlemmene Nyberg, Reegård, Stølen og Sveia:

Disse medlemmer kan ikke på dette grunnlag støtte forslaget om å øke beskatningen av pensjonister. Utvalget har ikke utredet konsekvensene av slike forslag, enda mindre sett dem i sammenheng med tiltakene for å øke pensjonsalderen. Endringer i pensjonistbeskatningen bør skje innenfor et mer samlet skattepolitisk opplegg der alle konsekvenser er skikkelig utredet.

Sykefravær

Særmerknad fra medlemmene Magnussen, Reegård, Stølen og Sveia:

Disse medlemmer kan ikke støtte et forslag om en særlig kartlegging av årsaker til sykefravær blant eldre. Disse medlemmer viser til det meget vellykkede sykefraværsprosjektet som er i gang blant partene i arbeidslivet og et lite gjennomarbeidet nytt forslag her, kan lett virke hemmende på denne prosessen.

Begrensninger i legers alminnelige rett til å attestere for trygdens regning

Særmerknad fra medlemmene Reegård, Stølen og Sveia:

Fordi Stortinget gjennom Ot.prp.nr. 39 (1992-93) nylig har innskjerpet trygdereglene og de sanksjonsmulighetene som gjelder overfor leger som ikke følger opp trygdens attestasjonsregler, finner mindretallet på det nåværende tidspunkt ikke å kunne støtte forslaget om innføring av en begrensning i legers alminnelige rett til å attestere for trygdens regning ved at legene skal måtte inngå spesielle avtaler med Rikstrygdeverket for å ha attestasjonsadgang.

Omstillingselement

Særmerknad fra medlemmene Magnussen, Reegård, Stølen og Sveia:

Disse medlemmer kan ikke støtte idéen om et klarere skille mellom pensjonselement og omstillingselement i førtidspensjoneringen uten at det er klarere formulert og utredet.

Privat tjenestepensjon

Særmerknad fra medlemmene Magnussen, Reegård, Stølen, Sveia og Øverbye:

Disse medlemmer kan ikke støtte en idé om å innføre egenandeler for arbeidsgivere som har tjenestepensjon med invalidedel. Dette forslag er ikke konkretisert og analysert. Etter disse medlemmenes syn er tjenestepensjonens virkemåte svært viktig med tanke på eldre arbeidstakeres situasjon. Utvalget har ikke prioritert noen grundig behandling av dette og det foreslås at dette gjøres til gjenstand for en snarlig egen utredning.

Forslag fra utvalgets medlem Magnussen:

Endel bedrifter har betydelige bundne midler i form av overkapitaliserte premiefond. Disse burde kunne frigjøres for å møte utgifter til førtidspensjon i forbindelse med omstilling. Dermed ville slike bundne midler bli benyttet til formål som er beslektet med det opprinnelige, eller finansiering av pensjoner.

Om tiltak rettet mot offentlig sektor

Særmerknad fra medlemmene Reegård, Stølen og Sveia:

Disse medlemmer kan ikke støtte et forslag om å endre retningslinjene for omstillingstiltak i staten når disse nettopp har vært gjenstand for behandling i Stortinget.

Disse medlemmene vil gå mot en løsrevet tilstramming av tjenestepensjoner i offentlig sektor og viser til den historiske bakgrunn for at uførekriteriene er noe lempeligere i offentlig sektor. Jamfør Innstilling 1 om Revisjon av gjeldene regler for SPK (avgitt 30. april 1968) og sitat fra meldingen gjengitt i avsnitt 16.4.

Disse medlemmer kan ikke se hva som ligger i flertallets forslag om å utrede 85-årsregelen og kan følgelig ikke støtte den.

Disse medlemmer finner ingen grunn til å blande seg bort i på hvilken måte statlige og kommunale virksomheter holder orden på sine lønns- og personalkostnader. De behov for endringer som finnes, står disse virksomhetene fritt til å iverksette når de så måtte ønske.

Om fordeling av pensjonsformue

Særmerknad fra medlemmene Reegård, Sveia og Stølen:

Tanken bak et system med fordeling av pensjonsformue (avkorting/tillegg i folketrygden) er ment å gi den enkelte muligheten til å disponere en bestemt pensjonsformue over flere eller færre år. Denne betraktningsmåten kan muligens ha noe for seg ved analyser for et pensjonssystem som helhet, men blir lett nokså meningsløs sett fra den enkelte pensjonists ståsted. Den person som vurderer tidspunktet for uttak av pensjon har ingen oversikt over den pensjonsformue han eller hun faktisk har rett til. Pensjonsformuen består jo av summen av årlige pensjonsbeløp til personens død, og det hører som kjent med til unntakene at folk på forhånd kjenner sin egen levealder. Det å gå ut fra at den mulige pensjonist står overfor et spørsmål om periodisering av inntektsstrøm mangler således helt grunnlag.

Prinsippet om merytelser ved fortsatt arbeid utover for eksempel 67-årsalderen har vært prøvd både i Norge og i andre land. Erfaringene tyder på at slike ordninger har liten effekt. Et system med en slik merytelse vil heller ikke innebære noen budsjettmessig økonomisk besparelse for folketrygden. De fordelingsmessige virkningene av dette er heller ikke vurdert.