Del 5
Førtidspensjonering: Analyse av motivasjon og atferd

12 Om pensjoneringsbeslutninger og velferd

12.1 Innledning

En analyse av motivasjon og adferd bak pensjoneringsbeslutninger vil måtte berøre mange sider ved samfunnslivet. Hvordan en slik analyse legges opp og avgrenses vil ha konsekvenser for hvilke konklusjoner som kan trekkes.

Utvalget har valgt en tilnærmingsmåte hvor en unnlater å binde seg til ett enkelt analysekonsept. Dette har flere grunner. Utvalgets mandat dekker såpass mange problemstillinger at det lett blir for snevert å se på spørsmålet om førtidspensjonering bare fra én vinkel. Innenfor den tiden utvalget har hatt til disposisjon har det videre ikke vært mulig å gjennomføre omfattende, nye analyser som kan dekke hele mandatet. Utvalget har forsøkt å utnytte allerede eksisterende analyser, samt at en har fått gjennomført noen nye analyser der det har vært et særlig behov.

Kunnskap om de mekanismene som er vesentlige for å forklare førtidspensjoneringsbeslutninger er viktig for denne utredningen. Slik kunnskap er nødvendig for å vurdere om de ordningene som finnes, og bruken av dem, er i samsvar med viktige arbeidsmarkeds-, velferds- og pensjonspolitiske prinsipper og med trygdeøkonomisk forsvarlighet. En slik vurdering må ta utgangspunkt i en avgrensning av hvilke sammenhenger som skal belyses, hvilke aktører analysen skal konsentrere seg om og hvilke faktorer som er av vesentlig betydning.

Utvalget har sett det som viktig å skille mellom førtidspensjonering som et velferdstilbud overfor eldre arbeidstakere og førtidspensjonering brukt som personalpolitisk virkemiddel ved omstilling eller nedbemanning i næringslivet. Førtidspensjonering sett fra arbeidsgiver- og arbeidstakersiden er derfor behandlet separat, jamfør kapittel 13 og 14. Sammenhengen mellom de to sidene i arbeidsmarkedet gjør at det ofte kan gi et for snevert bilde å se de to grupper aktører isolert fra hverandre. Der det er behov for det, har en valgt en videre tilnærmingsmåte. I kapittel 15 er det trukket på analysene i kapittel 13 og 14 for å vurdere i hvilken grad AFP kan sies å fungere som avlastning for andre ordninger. Kapittel 15 inneholder også en skisse til et opplegg for et videre arbeid for å følge utviklingen i overgangen fra sysselsetting til pensjon over et lengre tidsrom, jf. utvalgets mandat.

12.2 Motivasjon og atferd bak pensjonerings­beslut­ninger

Arbeidstakernes preferanser når det gjelder fortsatt arbeid eller pensjon kan analyseres ved hjelp av tidsnyttingsteori. Hvordan den tiden som er tilgjengelig disponeres, vil ha betydning for den velferd som oppnås. Tidsnyttingsteorien omfatter i utgangspunktet alle former for tidsnytting som for eksempel lønnet arbeid, ulønnet arbeid, utdanning og fritid. En slik generell ramme kan være nyttig for å drøfte de motiver som ligger bak en pensjoneringsbeslutning, ettersom det gir mulighet til å sette beslutningen inn i en livsløpssammenheng. Hvilke avveininger mellom ulike typer tidsbruk som kan være aktuelle, vil variere gjennom livet. Avveiningen mellom arbeid og utdanning er hovedsakelig aktuell blant yngre, avveiningen i forbindelse med overgang fra arbeid til pensjon berører vanligvis de eldre. Beslutninger om tidsbruk på ulike tidspunkter i livet kan også påvirke hverandre. De som har tatt en lang utdanning, og har kommet relativt sent ut i arbeidslivet kan for eksempel ønske å gå av med pensjon senere enn en som har gått tidlig ut i inntektsgivende arbeid.

En bred analyse av ulike sider ved fleksibilitet i valg av arbeidstid ble gjort av Arbeidstidsutvalget (NOU 1987:9A/9B). I et samfunn med full valgfrihet vil den enkelte tilpasse arbeid og fritid gjennom livet slik at det gir vedkommende høyest mulig velferd totalt sett. Valg av tidspunktet for tilbaketrekking fra yrkeslivet vil da inngå som ett element i en slik livsløpsplanlegging. Ønskeligheten av fleksibilitet og valgfrihet er blant annet drøftet av Rehn (1985):

«det är självklart önskvärt med individuell frihet vid fördelningen av en människas tid för olika ändamål under livstiden, året, veckan och dagen. Människar ër olika och de har olika behov och förmågar under olika perioder i sitt liv. Den variation och differentiering som vi ska tala om är både den som kräver inkomsttäckning genom dragningsrätt (på gitte, opptjente rettigheter i pensjonssystemet) under perioder av ledighet från inkomstgivande arbete (flexliv) och den differentiering under vilken den enskilde accepterar att inkomsten avviker från fulltidsnormalen (deltid) eller der inga inkomstkonsekvenser behöver uppstå (flextid).»

Den enkelte kan selv bare delvis legge opp dette livsløpet, for eksempel når det gjelder avveining mellom utdanning, arbeid og fritid. Det er lovbestemmelser som ivaretar allmenne velferdshensyn, for eksempel når det gjelder skolealder, lengden på den obligatoriske skolegang, innretningen av arbeidstiden og fastsetting av pensjonsalder og så videre. Den faktiske beslutningen kan dessuten avvike fra en ren livsløpsbetraktning av flere grunner, som for eksempel helseforhold eller situasjonen i arbeidsmarkedet og næringslivet. I praksis er det betydelige restriksjoner på den reelle valgfriheten, sammenlignet med den allmenne tidsnyttingsteorien. Mekanismene som denne teorien bygger på, kan likevel danne et nyttig utgangspunkt for den videre drøfting.

Arbeidsgivernes handlinger vil generelt være motivert av lønnsomhetsbetraktninger. Bedriftene kan inkludere en rekke forhold i slike betraktninger, ikke bare direkte inntekter og utgifter. Implisitte kostnader i form av sosiale kostnader kan for eksempel være vesentlige. Kostnadsbegrepet, også begrepet sosiale kostnader, er nærmere drøftet i kapittel 13. For å forklare dette nærmere er det nødvendig å basere seg på et bredt teoretisk grunnlag. I en del tilfeller er for eksempel kontraktsteori viktig for å forklare bedriftenes tilpasning.

Det kan være vanskelig å få et helhetlig grep på de viktige mekanismene som påvirker utviklingen, og hvordan de ulike mekanismene påvirker hverandre. Ulike angrepsmåter har derfor vært brukt for å analysere disse spørsmålene, jamfør avsnitt 12.4.

12.3 Om begrepet pensjonerings­beslutning

Selve begrepet pensjoneringsbeslutning krever en redegjørelse. Eldre kan trekke seg tilbake fra arbeidsmarkedet på ulike tidspunkt og via ulike kanaler. De kan fortsette i fullt arbeid fram til ordinær pensjonsalder, og noen fortsetter også etter dette. Ordinær pensjonsalder er i Norge 67 år, men kan variere noe på grunn av særaldersgrenser i en del yrker. Andre trapper yrkesaktiviteten gradvis ned, med eller uten en ytelse fra arbeidsgiver eller fra det offentlige til erstatning for den inntekten som faller bort. Enkelte vil også trekke seg tilbake fra arbeidslivet fullt ut basert på privat forsørgelse. Selvstendig næringsdrivende og også lønnstakere kan ha oppspart formue å tære på. En kan også forsørges av ektefelle eller andre familiemedlemmer.

For mange blir en eller annen form for pensjonsytelse den viktigste inntektskilden før ordinær pensjonsalder er nådd. Dette kan dreie seg om eldre som uførepensjoneres. For mange eldre som ufrivillig mister arbeidet, og ikke kommer inn i nytt arbeid, fungerer også dagpengeordningen som en tidligavgangsordning. Andre igjen har muligheten til å trekke seg tilbake via AFP-ordningen eller via en førtidspensjoneringsordning i bedriften.

Uførepensjon og dagpenger gis ved tilsiktet bruk av ordningene til de som utsettes for uførhet eller arbeidsledighet. For de fleste opphører yrkesaktiviten fullstendig. Riktignok er det mulig å bli delvis uførepensjonert, men kun en svært liten del av eldre uførepensjonister er faktisk registrert som delvis uføre. Det er også mulig å være delvis arbeidsledig.

Når en når den maksimale aldersgrensen i et yrke, har en ikke lenger rett til å fortsette i sin stilling. Likevel fortsetter en del i arbeid etter dette, enten i samme eller i en annen bedrift. Særlig i yrker med lave særaldersgrenser går en del av de som pensjoneres over i annet arbeid.

AFP-ordningen er en frivillig ordning, og det er mulighet for brukere av ordningen å fortsette å arbeide etter bestemte regler. Disse bestemmelsene er forskjellige i offentlig og privat sektor. Blant selvstendig næringsdrivende finner en også i mange tilfeller at avgangstidspunktet avviker fra ordinær pensjonsalder. Disse har oftere enn andre mulighet til å påvirke sin egen arbeidssituasjon, for eksempel ved å trappe ned eller avslutte sin yrkeskarriere tidligere, eller velge å fortsette utover pensjonsalderen.

Dette illustrerer at pensjonering ikke alltid fører til tilbaketrekking fra yrkeslivet. Motsatt er det ikke alltid at opphør av yrkesaktivitet fører til pensjonering. Dessuten finnes det mange kombinasjonsmuligheter mellom arbeid og mottak av pensjon. Ut fra sitt mandat har det vært naturlig for utvalget å avgrense en pensjoneringsbeslutning til å omfatte beslutninger om overgang fra yrkesaktivitet til pensjon for eldre arbeidstakere. Utvalget har ikke lagt vekt på å studere adferden til arbeidstakere som helt eller delvis trekker seg tilbake til ulike former for privat forsørging, selv om skillet kan være noe uklart i en del tilfeller. En mangler informasjon for å belyse dette. Til en viss grad rettes søkelyset mot dem som fortsetter i arbeid etter pensjoneringstidspunktet, men det blir i liten grad sett på hva som ligger bak deres adferd. Nærmere kunnskap om dette kunne være nyttig for å se hvordan flere eldre kan motiveres til å stå lengre i arbeid.

12.4 Forhold som påvirker ­beslutninger om førtids­pensjonering

Flere parter kan være involvert i en pensjoneringsbeslutning. Hva som er viktige faktorer, kan være forskjellig for de ulike aktørene. Dette tilsier en bred kartlegging av forhold som er viktige for pensjonsbeslutninger. Det som framstår som gunstig for den enkelte, trenger heller ikke være ønskelig for samfunnet som helhet. Først og fremst er naturligvis arbeidstakeren selv sentral ved en eventuell beslutning om avgang fra yrkeslivet. Den enkelte kan imidlertid ikke fritt velge om og når vedkommende skal pensjoneres, og på hvilken ordning.

Arbeidstakeren må tilpasse seg regler om aldersgrenser, uførepensjon, rett til dagpenger og en rekke regler for arbeidstid osv. Kriteriene for hvem som har adgang til uføretrygd og dagpenger er for eksempel fastsatt i lovverket.

Arbeidstakernes avgjørelse kan videre være påvirket av forholdet til familie og arbeidskolleger. Et ønske om mer tid sammen med familien kan for eksempel stimulere vedkommende til å benytte retten til å gå av med pensjon. Et godt arbeidsmiljø kan motivere vedkommende til fortsatt yrkesaktivitet også etter at rett til pensjon er nådd, mens dårlig arbeidsmiljø eller negative holdninger til eldre arbeidstakere kan virke motsatt.

Videre kan arbeidsgiveren ha betydelig innflytelse på den beslutningen som fattes. Undersøkelser tyder på at i den grad arbeidsgiverne utøver innflytelse, påvirkes arbeidstakerne i all hovedsak i retning av å velge pensjonering. Det kan likevel forekomme at nøkkelpersonell oppfordres til å bli stående i arbeid. Påvirkningen kan skje gjennom generelle holdninger til eldre arbeidskraft, økonomiske incitamenter, tilbud eller mangel på tilbud til eldre om utdanning og opplæring, tilrettelegging eller mangel på tilrettelegging av arbeidsoppgaver for eldre, oppfordring til å søke uførepensjon, trusler om oppsigelser og så videre. På samme måte som arbeidstakerne, vil arbeidsgiverne være påvirket av rammevilkår i form av lov- og regelverk. For eksempel må de tilpasse seg arbeidsmiljølovens regler for oppsigelsesvern, sysselsettingsloven og så videre.

Andre som kan påvirke beslutninger om pensjonering er fagforeningene på en arbeidsplass, leger og trygdeetat og arbeidsmarkedsetaten. Disse instansene vil i praksis ofte i første rekke komme inn hvis det er behov for omstillinger i, eller reduksjon av, arbeidsstokken i en bedrift.

Utvalget har valgt å konsentrere sin analyse om arbeidstakernes og arbeidsgivernes adferd. Dette er de sentrale aktørene, men deres adferd kan være påvirket av andre deltakere i pensjoneringsbeslutningen. Andre aktører vil en forsøke å trekke inn i analysen der det har særlig stor betydning.

12.4.1 Forhold som påvirker arbeidstakernes holdning til førtidspensjonering

En del analyser som har vært foretatt fokuserer på prosessen rundt førtidspensjoneringen sett fra den enkelte arbeidstaker. Teori for tilbud om arbeid vil stå sentralt for å forklare dette. I enkel nyklassisk teori er det vanlig å anta at den enkeltes tilbud av arbeid vil være påvirket av mulighetene for arbeidsinntekt og arbeidsfri inntekt. Arbeidstilbudet kan også være påvirket av en rekke andre faktorer som for eksempel organisatoriske, helsemessige og juridiske forhold, tariffavtaler og så videre. Virkningen av skattesystemets innretning er det i prinsippet tatt hensyn til i målingen av inntekt. Innretningen av skattesystemet kan også i seg selv ha virkninger som ikke fullt ut ivaretas gjennom inntektsmålet, for eksempel terskelverdier og avtrappingsregler.

Økt arbeidsfri inntekt, for eksempel i form av gunstigere trygde- og stønadsordninger, vil isolert sett redusere tilbudet av arbeid. I relasjon til en førtidspensjonsordning for eldre arbeidstakere, vil dette føre til at flere helt eller delvis vil gå ut av arbeidsstyrken tidligere enn det som ellers ville ha vært tilfelle.

Økt lønn vil generelt ha to motstridende effekter på arbeidstilbudet. Fritid vil bli dyrere på grunn av den økte arbeidsinntekt en går glipp av. På den annen side vil høyere inntekt føre til økt etterspørsel etter alle goder, også fritid. Som diskutert av Arbeidstidsutvalget er en måte å ta ut mer fritid på, å gå av med pensjon tidligere. Dette illustrerer at økt førtidspensjonering generelt må være en konsekvens av velstandsutviklingen. Hvis vi har innrettet samfunnet slik at lønnsomheten og lønns­evnen er god, er bedre pensjonsordninger en måte å ta ut økt velferd på, hvis vi prioriterer dette. For øvrig kan dette illustrere at en nødvendig, men ikke tilstrekkelig, betingelse for at fleksible pensjonsordninger skal gi økt velferd totalt sett, er at det reelt er snakk om økt fleksibilitet. For enkelte vil verdien av å gå tidligere av med pensjon veie tyngre enn muligheten til økt forbruk. For andre kan derimot muligheten til økt forbruk veie tyngst, og bidra til at de kan ønske å fortsette i arbeid lenger enn tidligere. De ytterligere betingelsene for at samfunnets velferd totalt sett skal øke, er omtalt i avsnitt 12.5.

I kapittel 14 er det gått nærmere inn på analyser som tar for seg ulike forhold som påvirker arbeidstakernes beslutninger.

En rekke forhold vil påvirke hvordan den enkelte vurderer fordeler og ulemper ved arbeid og fritid. Tilgjengelighet til, og ytelsesnivå i ulike ordninger vil for eksempel påvirke valget, i tillegg til varigheten av ytelsen. Ytelsesnivået på pensjoneringstidspunktet sett i forhold til alternativ arbeidsinntekt vil også være av betydning for om arbeidstakeren ønsker å gå av før ordinær pensjonsalder. Det vil også være av betydning om framtidige ytelser blir påvirket, for eksempel ved at tidliguttak vil skje mot avkorting av framtidig pensjon og/eller at framtidig pensjon vil reduseres på grunn av lavere poengopptjening enn om vedkommende hadde fortsatt i arbeid. Tilsvarende vil en avgjørelse om å fortsette i arbeid etter at vedkommende har fått tilgang til en pensjonsordning, være påvirket av hvor mye vedkommende får igjen for det, enten umiddelbart eller senere.

Skattemessige forhold kan også ha betydning for valget av pensjoneringstidspunkt og -måte. Den skattemessige behandlingen kan for eksempel ha betydning for om sparing knyttes til en pensjonsforsikring eller skjer på annen måte. Pensjonsforsikringer kan en normalt utløse ved 67 års alder. Annen sparing kan en normalt tære på når en selv måtte ønske. Innbetalinger til pensjonsforsikringer behandles til gjengjeld gunstigere skattemessig enn annen sparing. Ønsket om en skattefordel som kan oppnås i yngre år, må avveies mot den fleksibilitet som full disposisjonsfrihet i bruk av annen sparing kan gi. Forskjeller i beskatning av pensjon og arbeidsinntekt og beskatning av arbeidsinntekt i kombinasjon med pensjon vil også være av betydning. Dette er nærmere omtalt i kapittel 14.

Videre kan arbeidstakerens helsesituasjon være av stor betydning. Arbeidstakere som er uføre vil komme inn under uførepensjonsordningen. Særaldersgrenser i enkelte yrker er begrunnet med at disse medfører særlige fysiske eller psykiske belastninger. Særaldersgrensene gjelder uavhengig av den enkeltes faktiske helsetilstand. Videre kan mange eldre arbeidstakere, særlig de som har stått lenge i hardt fysisk arbeid, finne det vanskelig å fortsette i full stilling. Dette var en begrunnelse for opprettelsen av AFP-ordningen.

12.4.2 Forhold som påvirker arbeidsgivernes holdning til førtidspensjonering

Andre analyser fokuserer på hvordan forhold i næringslivet kan påvirke pensjoneringsbeslutninger gjennom etterspørsel etter arbeidskraft. I økonomisk teori er det vanlig å anta at bedriftene innretter etterspørselen etter arbeidskraft slik at deres lønnsomhet blir størst mulig. Lønnskostnader i forhold til prisen på de produkter som bedriften framstiller vil være en av de faktorene som bestemmer etterspørselen etter arbeidskraft.

Kostnadene vil ofte kunne variere mellom ulike typer arbeidskraft, for eksempel etter alder, utdanning og erfaring. Bedriftene vil kunne ha spesielle preferanser når det gjelder sammensetningen av arbeidskraften. Den ønskede sammensetningen kan endre seg over tid som følge av forhold ved etterspørselen etter produksjonen. Strukturelle forhold på arbeidsplassen som for eksempel nedbemanninger, omstillinger, rasjonaliseringer og økte kvalifikasjonskrav kan virke til å overflødiggjøre eldre arbeidskraft. Hvis det skjer teknologisk utvikling eller lignende i næringen som gjør eldre arbeidskraft mindre effektiv, vil dette svekke deres posisjon i arbeidsmarkedet gjennom at deres lønnskostnader ikke lenger vil samsvare med deres bidrag til produksjonen. Hvis etterspørselen etter bedriftens produkter reduseres, vil utstøting av eldre i første rekke ha sin årsak i et nedbemanningsbehov, og ikke nødvendigvis i misforhold mellom lønnskostnader og produktivitet.

Eldre arbeidskraft i en bedrift vil ofte ha lengst ansiennitet. I lov- og avtaleverket heter det at under ellers like forhold skal de med kortest ansiennitet gå først ved oppsigelser. Dette vil ofte innebære at de yngste må gå først, noe som kan være i strid med bedriftenes lønnsomhetsvurderinger og framtidige personalbehov. En måte å omgå dette på er å unngå oppsigelser ved å motivere eldre arbeidstakere til å søke seg over på ulike pensjonsordninger. I kapittel 13 er det gått nærmere inn på ulike forhold av betydning for arbeidsgivernes etterspørsel etter eldre arbeidskraft.

12.4.3 Offentlige myndigheters rolle

Hva slags valg arbeidstakeren i realiteten står overfor kan også være påvirket av offentlige prioriteringer. Pensjonsalder- og aldersgrensebestemmelser kommer inn her, sammen med andre forhold som kan være av betydning for arbeidstakernes mulighet til å fortsette i arbeid, for eksempel attføringsarbeid. Lov- og regelverket og andre offentlige prioriteringer kan også påvirke arbeidsgivernes holdninger til eldre arbeidstakere.

Offentlige myndigheters holdninger og prioriteringer kan også ha betydning for muligheten for de eldre som mister arbeidet å komme tilbake i nytt arbeid. For eksempel prioriteres eldre arbeidsledige i liten grad på arbeidsmarkedstiltak etc. Det at eldre arbeidstakere er vanskelige å formidle og har lempeligere adgang til dagpengeordningen kan også påvirke både arbeidsmarkedsetatens og den lediges innsats for å finne nytt arbeid. Bedre reell adgang for eldre arbeidskraft til aktive arbeidsmarkedstiltak vil trolig være vesentlig for å holde flere i arbeidsstyrken lengre.

Det er også mange analyser som legger vekt på hvordan ulike sider ved selve pensjonssystemet påvirker pensjoneringsbeslutningene, både for arbeidsgiverne og arbeidstakerne. Viktige faktorer her kan for eksempel være inn- og utbetalingsprofiler, fordelingen av det finansielle ansvaret på arbeidstaker, arbeidsgiver og det offentlige, opptjeningen av rettigheter og så videre.

Dette er forhold som vil inngå for å forklare henholdsvis tilbud av, og etterspørsel etter arbeidskraft. I kapittel 5 er det gitt en oversikt over noen prinsipielle valg. Betydningen av noen av disse valgene, og den konkrete utformingen av ordningene er omtalt i kapittel 13 og 14.

Skattemessige forhold har også vært utgangspunktet for mange analyser. Både bedrifts- og personskattesystemet har en rekke regler som kan ha betydning for husholdninger og bedrifters tilpasning i arbeidsmarkedet. Dette gjelder for eksempel beskatning av sparing i pensjonsforsikringer, annen sparing og annen formue. Det gjelder også beskatning av ulike typer inntekt og hvordan denne avhenger av inntektens sammensetning og fordeling mellom husholdningsmedlemmer. Utvalget har ikke gått nærmere inn på skattespørsmål, men dette behandles av ekspertgruppen som utreder den samfunnsmessige rolle for private pensjonsordninger.

Arbeidsgivernes etterspørsel etter arbeidskraft, og sammensetningen av denne etterspørselen, vil være sterkt påvirket av lønnsomhetsforhold. Hvis kostnadene ved å sysselsette eldre arbeidskraft blir høye sammenliknet med deres bidrag til inntjeningen, vil arbeidsgiverne ha fordel av å kvitte seg med denne typen arbeidskraft. Både lov- og avtaleverket, hensynet til bedriftens anseelse og hensynet til den enkelte arbeidstaker kan legge begrensninger på muligheten til å foreta oppsigelser. Førtidspensjonering kan imidlertid bli oppfattet som akseptabelt av alle involverte parter. For eksempel kan høye innbetalinger til tjenestepensjonsordninger i de siste yrkesaktive årene gjøre at bedriftene vil ha fordel av å få eldre arbeidstakere over på uførepensjon.

I tillegg til den rollen offentlige myndigheter spiller som overordnet styringsinstans, har stat og kommune betydning for eldre arbeidstakeres stilling i arbeidsmarkedet som arbeidsgiver. Den politikk som offentlige etater fører overfor eldre arbeidstakere, berører mange direkte. Det kan også legge premisser for andre arbeidsgiveres praksis, og også for utviklingen av det offentlige regelverk.

12.5 Velferdsmessige virkninger av førtidspensjonering

Den enkelte arbeidsgiver og arbeidstaker vil forsøke å innrette seg på en måte som gir en selv størst velferd eller størst lønnsomhet. En slik adferd som framstår som fordelaktig for den enkelte er ikke nødvendigvis til fordel for samfunnet sett under ett.

Stort omfang av pensjonering av personer som alternativt ville ha vært yrkesaktive, vil føre til at arbeidsstyrken reduseres. Dette innebærer at tilgangen til vår viktigste produksjonsfaktor, arbeidskraft, reduseres, og dermed reduseres også potensialet for økonomisk vekst. Det vil ha betydning for samlet verdiskaping og fordeling av materiell velferd mellom yrkesaktive og yrkespassive. Makroøkonomiske og fordelingsmessige konsekvenser av endret pensjonering er drøftet i kapittel 11.

Opprettelsen av førtidspensjonsordninger har i en del land blitt begrunnet ut fra hensynet til ledighetssituasjonen. Både økonomisk teori og faktisk erfaring viser at tiltak for å redusere tilbud av arbeid, som for eksempel programmer for førtidspensjonering, har vist seg uegnet til å løse ledighetsproblemene. Samtidig kan de forsterke de langsiktige problemene, for eksempel gjennom å øke de strukturelle problemer i arbeidsmarkedet, jamfør for eksempel OECD Employment Outlook, juli 1993. En nærmere oversikt over analyser som behandler dette temaet er gitt i kapittel 11.

I et vedlegg skrevet av Victor Norman til Arbeidstidsutvalgets innstilling, NOU 1987:9B, gis en bred drøfting av makroøkonomiske virkninger av kortere arbeidstid. Økt førtidspensjonering er en måte å gjennomføre kortere arbeidstid på, gjennom at eldre arbeidstakere som omfattes av en slik ordning, helt eller delvis fritas for arbeid. I Arbeidstidsutvalgets innstilling heter det:

«Kortere arbeidstid er et gode. I likhet med de fleste andre goder har det en pris – vi kan ikke få kortere arbeidstid uten at samlet produksjon og inntekt blir lavere.»

Økt førtidspensjonering vil ha en kostnad i form av lavere verdiskaping i samfunnet. Det er ikke opplagt hvem som vil komme til å bære kostnaden. For eksempel sies det ofte at den enkelte skal ikke tape på å gå av med pensjon tidligere. Det vil si at kostnadene må bæres av andre grupper av befolkningen i form av høyere skatter eller dårligere tilbud om offentlig service. Hvis bedriftene løser et behov for omstilling eller nedbemanning ved å overføre eldre arbeidskraft på offentlige trygdeordninger, innebærer dette at de skyver sine omstillingskostnader over på andre. Dette kan også bidra til konkurransemessige skjevheter. Kostnadene vil også måtte kunne bæres av kommende generasjoner. Dette kan skje ved at svekkelsen av de offentlige budsjettene gjennom lavere skatteinngang og/eller økte offentlige utgifter, som følger av et økt antall førtidspensjonister, ikke motsvares av andre budsjetttiltak for å bevare balansen. En svekkelse av de offentlige finanser vil bli skjøvet over på senere generasjoner.

Det kan videre oppstå kostnader gjennom virkninger på arbeidsmarkedet. Den enkelte arbeidsgiver kan som drøftet ovenfor, ha fordeler av å støte ut eldre arbeidskraft som oppfattes å være for kostbar. Redusert arbeidsstyrke vil bidra til dårligere funksjonsmåte i arbeidsmarkedet, og til at det lettere oppstår flaskehalser i økonomien, og til økt lønns- og kostnadspress som vil redusere etterspørselen etter arbeidskraft. Hvor mye etterspørselen etter arbeidskraft vil bli redusert, vil avhenge av i hvilken grad førtidspensjonering kan føre til omstillinger i bedriftene som kan gi økt produktivitet. Det vil også avhenge av situasjonen i arbeidsmarkedet i utgangspunktet. En reduksjon av framtidig vekstpotensiale gjennom redusert arbeidsstyrke vil også veltes over på framtidige generasjoner. Det vil ofte kunne gå noe tid før økte strukturelle problemer slår fullt ut.

Det at pensjonering bidrar til lavere verdiskaping innebærer ikke at en nødvendigvis bør tilstrebe minst mulig pensjonering. Som omtalt blant annet i Arbeidstidsutvalget er kortere arbeidstid å betrakte som et gode – men det har en pris. Denne prisen kommer ofte ikke til syne, eller det er mulig å unngå den for den enkelte, gjennom de involverte parters tilpasning til lover og regelverk. Dette understreker betydningen av de rammebetingelsene som regulerer de berørte parters adferd. Mulige motsetninger mellom den enkeltes og samfunnets totale interesser må vurderes nøye ved innretningen av lov- og regelverk på en rekke områder. Dette vil blant annet omfatte arbeidsmarkeds-, skatte- og trygdespørsmål.

Ovenfor ble det gitt en omtale av tilpasninger på individ- og bedriftsnivå, og betydningen for den totale velferden i samfunnet. Det er ingen motsetning mellom disse to angrepsmåtene. Tvert i mot er dette et viktig aspekt for å kunne vurdere virkninger for den totale velferden i samfunnet av endringer i beslutninger om pensjonering, herunder eksistensen av, og eventuelle endringer i ordninger for førtidspensjonering. Den rollen som spørsmålene om førtidspensjonering etter hvert har fått i inntektsoppgjørene, understreker betydningen av kunnskap om mekanismene bak disse beslutningene, og eventuelle motsetninger mellom de ulike partenes handlinger og velferden totalt sett. Det er to grunner til at en beslutning om økt pensjonering ikke kan baseres bare på det som er gunstig for partene. I tillegg til at samfunnets totale interesser i utgangspunktet må ivaretas, er det også nødvendig å ta hensyn til den framtidige reduksjonen i verdiskapingen.

Det vil være en risiko for at hensynet til å komme til enighet i lønnsoppgjøret kan komme til å dominere over langsiktige hensyn. Arbeidslivets parter vil dessuten i første rekke ta hensyn til sine egne medlemmers velferd, det vil si at det som framstår som rasjonelt for den enkelte arbeidstaker og arbeidsgiver blir det sentrale. Forslag om utvidelser av førtidspensjonsordninger vil som et ledd i inntektsoppgjørene bli vurdert opp mot kostnader i form av tapt inntekt for henholdsvis arbeidstakerne og arbeidsgiverne. Dette er likevel ikke de totale kostnadene samfunnet står overfor, ettersom den enkelte arbeidstakers bidrag til verdiskapningen vanligvis er større enn det som netto legges beslag på av de to partene. Gjennom netto beskatning av den enkelte arbeidstakers verdiskapning, gir vedkommende et bidrag til å løse samfunnets felles oppgaver. Partene vil ved vurderinger av redusert pensjonsalder neppe fullt ut ta hensyn til den delen av den reduserte verdiskapingen som ikke direkte tilkommer dem selv.

Reformer, avtalt mellom arbeidslivets parter, som reduserer arbeidsstyrken, vil således kunne bidra til lavere velferd for andre grupper i samfunnet. Selv om et slikt tiltak kan være rasjonelt ut fra partenes mål om høyest mulig velferd for sine medlemmer, er det usikkert om velferden i samfunnet totalt sett øker eller reduseres. Den statlige medvirkningen i AFP-ordningen kunne være et argument for at de samfunnsmessige hensynene er blitt ivaretatt ved opprettelsen og senere utvidelser av ordningen. Mye kan imidlertid tyde på at hensynet til moderasjon i det årets lønnsoppgjør i stor grad har vært motiverende for statens medvirkning.

Muligheten til å foreta en analyse av de totale samfunnsøkonomiske virkningene er begrensede. Dette gjelder også selv om en skulle greie å skaffe seg kunnskap om individuell adferd. En del forhold er illustrert ved hjelp av det tilgjengelige makroøkonomiske modellapparatet i kapittel 11. Ett forhold som en slik beregning kan belyse, er hvordan et ønske om økt valgfrihet og fleksibilitet i form av bedre muligheter til førtidspensjonering må veies opp mot vekst i privat og offentlig forbruk som en i så fall må gi avkall på i framtida. Beregningene kan imidlertid ikke gi noe svar på hva slags beslutning som bør fattes, ettersom vi ikke har noe godt velferdsmål.

Prinsipielt sett kan en slik beslutning fattes på grunnlag av en nåverdibetraktning. Hvis forventet verdi av økt framtidig velferd for samfunnet som helhet, som følge av lavere gjennomsnittlig pensjoneringsalder er høyere enn alternativ forventet verdi av økt framtidig forbruk, burde det være grunnlag for å åpne opp for ordninger som ville kunne føre til lavere gjennomsnittlig pensjoneringsalder.

I tillegg bør en også ta hensyn til at en beslutning som virker til å redusere pensjonseringsalderen vil være vanskelig, og forbundet med sosiale og økonomiske kostnader, å reversere. Virkninger av ulike tiltak som har stor grad av irreversibilitet har i den senere tid fått økt oppmerksomhet i økonomisk teori (Berg, 1993). Ifølge nyere forskning på feltet innebærer usikkerhet med hensyn til framtiden at det å vente med å gjennomføre en slik beslutning som det er vanskelig å reversere, har en verdi som det bør tas hensyn til når beslutningen skal tas.

Når det gjelder beslutninger av betydning for omfanget av pensjonering, er det for eksempel usikkerhet knyttet til utviklingen i arbeidsstyrken på noe sikt. Selv om en i Norge i dag sliter med arbeidsledighetsproblemer, viser arbeidsstyrkeframskrivingene i kapittel 11 at en utover i neste århundre kan komme til å få knapphet på arbeidskraft. Dette tilsier at en bør være forsiktig med å gjennomføre tiltak som kan redusere den framtidige arbeidsstyrken. Dette er problemstillinger som er vel kjent, og slike forhold vil dermed måtte tillegges betydelig vekt ved vurdering av annen informasjon.

12.6 Oppsummering

En rekke forhold er av betydning for beslutninger om overgang fra yrkesaktivitet til pensjon. For å foreta en kartlegging og vurdering av slike beslutninger må en blant annet analysere:

• arbeidstakernes holdninger til førtidspensjonering

• arbeidsgivernes holdninger til førtidspensjonering

• offentlige myndigheters rolle i en beslutning om førtidspensjonering

• velferdsmessige konsekvenser for samfunnet som helhet, på kort og lang sikt, av eventuelt økt førtidspensjonering

• betydningen av at tiltak som fører til økt pensjonering som oftest er vanskelige og kostbare, økonomisk og sosialt, å reversere.

13 Førtidspensjonering sett fra arbeidsgiversiden

13.1 Innledning

I dette kapitlet vil bedriftenes motiver for å benytte seg av førtidspensjonsordninger for sine eldre ansatte drøftes. I kapittel 12 diskuteres noen mulige faktorer bak etterspørselen etter arbeidskraft i sin alminnelighet, og forhold som kan lede mot et ønske fra bedriftens side om å redusere sin etterspørsel etter eldre arbeidstakere. Der pekes det på at faktorer som påvirker forholdet mellom prisen på produksjonsfaktoren, i dette tilfellet totale lønnskostnader for eldre arbeidstakere, og verdien av det arbeidskraften produserer, vil ha betydning for bedriftenes vilje til å ansette eldre arbeidstakere. Produktivitetshensyn som følge av økte kvalifikasjonskrav, eller antagelser om at eldre generelt er mindre produktive enn andre, kan også gjøre eldre arbeidstakere mindre attraktive selv om arbeidsstokken ikke skal reduseres totalt sett.

Samtidig vil strukturelle forhold som behov for nedbemanninger, omstilling eller rasjonalisering ofte kunne lede til at det er de eldre ansatte som i praksis må bære byrdene. Her vil eksistensen av ordninger rettet mot eldre arbeidstakere, som førtidspensjonsordninger og offentlige pensjonsordninger brukt som uformelle avgangsordninger, med forholdsvis god økonomisk kompensasjonsgrad, være en selvstendig faktor som kan bidra til å forklare omfanget av førtidspensjonering. Videre kan enkelte institusjonelle faktorer som regelverket for tjenestepensjonsordninger og regelverk for tildeling av uførepensjon og dagpenger ved arbeidsledighet for eldre arbeidstakere, påvirke bedriftenes incentiver med hensyn til førtidspensjonering.

På den annen side, vil ikke høye kostnader og/eller lavere produktivitet knyttet til eldre arbeidstakere føre til at bedriften automatisk reduserer sin sysselsetting av eldre. Det kan være høye ansettelses- og oppsigelseskostnader, det kan eksistere implisitte kontrakter mellom arbeidstakere og arbeidsgivere som bedriften har interesse av å overholde, og det kan være hensynet til bedriftens rykte blant potensielle arbeidstakere, kunder, finansieringsinstitusjoner, lokalmiljøet og så videre, som gjør at bedriften ønsker å unngå oppsigelser.

I litteraturen på feltet eksisterer det litt ulike oppfatninger av hva som bør inkluderes i begrepet førtidspensjon, og dermed hvilke ordninger som bør betraktes som førtidspensjonsordninger. Særlig gjelder dette offentlige ordninger som dagpenger og uførepensjon. Disse har helt andre formål enn å fungere som førtidspensjonsordninger for eldre. Erfaring har imidlertid vist at de ofte utilsiktet er blitt benyttet til dette formål. I Halvorsen og Johannesen (1991) er det foretatt en begrepsdrøfting som leder fram til følgende avgrensning av det de velger å kalle førtidsalderspensjon:

• Tariffestede ordninger (AFP)

• Bedriftsbetalt førtidspensjon

• Offentlig arbeidsledighetstrygd

• Offentlig uførepensjon

De to offentlige ordningene må betraktes som grå former for tidligavgang. Det viser seg at det i de fleste OECD-land, inkludert Norge, har vært en utvikling i retning av at offentlige ordninger som dagpenger og uførepensjon faktisk benyttes som tidligavgangsordninger, selv om dette ikke er i tråd med forutsetningene. Når en skal beskrive bedriftenes motiver og atferd når det gjelder bruk av førtidspensjonering, er det derfor naturlig også å ta i betraktning bruken av de offentlige ordningene, selv om disse prinsipielt sett ikke er førtidspensjonsordninger. Hippe og Pedersen (1992) har valgt å holde uførepensjon utenfor førtidspensjonsbegrepet, men studerer hvordan bedriftsbaserte ordninger samspiller med offentlig uførepensjon. Utvalget mener at det begrepsmessig må skilles klart mellom ordinære førtidspensjonseringsordninger og de ordninger som utilsiktet brukes på denne måten, jamfør begrepsdefinisjonene i vedlegg I.

I avsnitt 13.2 drøftes forhold av betydning for etterspørselen etter ulike typer arbeidskraft. I avsnitt 13.3 er det gått nærmere inn på arbeidsgiverincitamenter for etablering av førtidspensjonsordninger, basert på eksisterende norske analyser og undersøkelser. I avsnitt 13.4 drøftes mulige virkninger av redusert arbeidsgiveravgift overfor eldre arbeidstakere, mens det i avsnitt 13.5 gis en oppsummering av noen forhold som kan påvirke arbeidsgivernes holdninger til eldre arbeidskraft.

13.2 Om kostnadsbegrepet

13.2.1 Innledning

I dette avsnittet belyses nærmere en del faktorer som vil påvirke bedrifters ansettelses- og oppsigelsespolitikk, med en spesiell vinkling mot eldre sysselsatte. Det vil i omtalen bli trukket inn økonomisk teori som er særlig relevant for å forklare etterspørselen etter arbeidskraft med ulike kjennetegn. Drøftingen vil i første rekke foretas på mer prinsipielt grunnlag, da empirien på dette området er svært mangelfull.

Yrkesdeltakelsen blant eldre er blitt redusert de siste 20 årene, mens den har økt for befolkningen sett under ett. Dette kan dels skyldes at tilbudet av eldre arbeidskraft er redusert, det vil si at en større andel av de eldre har trukket seg ut av arbeidsmarkedet. Arbeidsgivernes etterspørsel etter ulike typer arbeidskraft vil også påvirke yrkesdeltakelsen i de ulike aldersgrupper. I følge tall fra AKU er en vesentlig årsak til yrkespassivitet blant eldre at det ikke finnes passende jobber. Dette kan skyldes at faktisk etterspørsel etter arbeidskraft i liten grad retter seg mot eldre arbeidssøkere. En undersøkelse av Hardoy (1993) viser at eldre arbeidsledige anses som lite attraktiv arbeidskraft blant arbeidsgivere. Et utvalg av arbeidsgivere ble stilt overfor en hypotetisk situasjon hvor de skulle ansette en arbeidsledig som ny medarbeider med offentlig lønnstilskudd.Valget stod mellom ulike typer arbeidskraft som antas å stå svakt på arbeidsmarkedet: En ungdom under 25 år, en langtidsledig (ledig i mer enn 6 måneder), en flyktning, en som går på attføring og en som er over 60 år. Forøvrig ble kandidatene antatt å ha samme utdanning og øvrige kjennetegn. Blant disse ble en eldre arbeidsledig ansett å være den nest minst attraktive arbeidsøkeren (etter en flyktning) av arbeidsgiverene. Bare 8 prosent rangerte den eldre som mest attraktiv, mens 30 prosent anså den eldre som minst attraktiv. Ungdom under 25 år ble ansett som mest attraktiv – hele 61 prosent rangerte ungdom først blant kandidatene.

Eldre arbeidssøkeres problemer med å finne passende arbeid kan dessuten skyldes at de er mer kresne i forhold til tilbudte jobber enn andre grupper. Eldre arbeidskraft vil i tillegg ofte være mindre mobile på arbeidsmarkedet, både med hensyn til geografi og yrke.

En bedrifts etterspørsel etter arbeidskraft vil avhenge av etterspørselen etter de produkter bedriften produserer, den samlede kostnaden på arbeidskraft og kostnader ved å bruke øvrige innsatsfaktorer i produksjonen. I tillegg vil mulighetene til å regulere bruken av arbeidskraft gjennom inn-/utleie av arbeidskraft, tidsbegrensede ansettelser, permitteringer og bruk av overtid påvirke bedriftens bruk av arbeidskraft. Både offentlig regelverk og avtaler mellom partene regulerer disse tilpasningsmulighetene. En nærmere drøfting av hvordan disse forhold påvirker hverandre og den samlede etterspørselen etter arbeidskraft er blant annet gitt i Sysselsettingsutvalgets innstilling (NOU 1992:26) og i innstillingen til utvalget som vurderte erfaringene med lov om lønnsplikt (NOU 1993:19).

Ut over direkte lønnskostnader er det også en rekke andre kostnader knyttet til bruk av arbeidskraft. I tillegg vil det normalt være ulike former for usikkerhet knyttet til beslutninger om å endre størrelsen på arbeidsstokken. Disse forhold gjør at en bedrifts etterspørsel etter arbeidskraft prinsipielt kan analyseres som en investeringsbeslutning, analogt med beslutninger om å investere i maskiner og utstyr med videre.

Vi vil dele de forhold som bedriften må ta hensyn til ved tilpasninger av arbeidsstokken opp i fire deler; kostnader ved ansettelse, direkte lønnskostnader og produktivitet, indirekte lønnskostnader og oppsigelseskostnader. Disse forholdene vil igjen kunne påvirke hverandre gjensidig. For eksempel vil en beslutning om å si opp en lavproduktiv person og erstatte denne med en nyansatt, påføre bedriften både oppsigelseskostnader og ansettelseskostnader. En vurdering av hvor lønnsomt det vil være å ansette en ny person vil på samme måte påvirkes av forventede oppsigelses-/(avslutnings)­kostnader knyttet til denne ansettelsen.

Hvordan kostnader knyttet til ansettelse og oppsigelse av arbeidskraft – såkalte tilpasningskostnader – kan påvirke en bedrifts tilpasning av arbeidsstokken, kan illustreres ved hjelp av en figur hentet fra Bentolila og Bertola (1990), og som er gjengitt i Pedersen (1994), se boks 13.2.1a.

Boks 13.2.1A Virkninger av ansettelses- og oppsigelseskostnader

Bentolila og Bertola antar at tilpasningskostnadene er lineære og asymmetriske, det vil si at oppsigelseskostnader påvirker oppsigelser sterkere enn de påvirker ansettelser, mens ansettelseskostnader påvirker ansettelser mer enn oppsigelser.

Kilde: Pedersen (1994).

For gitt arbeidsproduktivitet (A₀ ) og forventet etterspørsel (Z₀ ), hadde det vært optimalt for denne bedriften å sysselsette L₀ arbeidere dersom arbeidskraft var en variabel produksjonsfaktor (ingen tilpasningskostnader). I modellen til Bentolila og Bertola koster det imidlertid et fast beløp H å ansette en ny og F å si opp en arbeider, mens det ikke er noen oppsigelseskostnader ved frivillig turnover. Det betyr at det ikke er lønnsomt for bedriften å si opp noen før forventet neddiskontert lønnsutbetaling overskrider forventet neddiskontert framtidig produksjonsverdi pluss oppsigelseskostnaden F for den som står i tur for å bli oppsagt. Og omvendt må forventet neddiskontert framtidig produksjonsverdi overskride lønnsutbetaling pluss ansettelseskostnaden H før det er lønnsomt å ansette en ny. Det betyr at dersom antall ansatte i bedriften ligger på et nivå mellom L_H og L_F , så lønner det seg ikke for bedriften å endre arbeidsstokken i det hele tatt til tross for at den ikke er optimalt bestemt i snever forstand. Hvis arbeidsstokken i utgangspunktet er y, så lønner det seg å si opp arbeidere kun til man når nivået L_F . Og analogt lønner det seg kun å foreta nyansettelser opp til punktet L_H hvis arbeidsstokken i utgangspunktet er x. Tilpasningskostnader skaper med andre ord en korridor der det ikke er lønnsomt for bedriften å endre sysselsettingen selv om forventet etterspørselsutvikling etter bedriftens produkter eller arbeidernes produktivitet endres til dels betydelig.

I den enkle figuren i boks 13.2.1a er det blant annet ikke tatt hensyn til at både mulighetene til og kostnadene ved å endre arbeidsstokken varierer mellom grupper. Størrelsen på kostnadskomponentene ved å ansette eller si opp en person vil i praksis kunne være annerledes for en eldre enn for en ung eller middelaldrende person. I tillegg vil forholdet mellom lønn og produktivitet kunne være forskjellig mellom aldersgrupper.

Hvis en antar at bedriften kjenner alle kostnadene knyttet til den enkelte, samt vedkommendes produktivitet, vil den i en rasjonell vurdering av eventuelle endringer i arbeidsstokken stille følgende krav:

En økning i arbeidsstokken er bedriftsøkonomisk lønnsom hvis den neddiskonterte verdien av den enkeltes bidrag til produksjonen er høyere enn alle neddiskonterte kostnader knyttet til ansettelsesforholdet. For at et slikt krav skal kunne oppfylles må den enkeltes samlede bidrag i produksjonen under ansettelsesforholdet ligge over de samlede direkte lønnskostnadene, en såkalt mark-up lønn. Dette skyldes nettopp forekomsten av kostnader knyttet til den enkelte som kommer i tillegg til de direkte lønnskostnadene til produksjonen.

For at det skal være bedriftsøkonomisk lønn­somt å si opp en ansatt må den neddiskonterte verdien av den ansattes bidrag være lavere enn den neddiskonterte kostnaden knyttet til ansettelsesforholdet, pluss bedriftens kostnader ved senere nyansettelse. Bedriftens investeringsbeslutning når det gjelder arbeidskraft er mer utførlig beskrevet i boks 13.2.1b.

Denne kalkulasjonsmåten kan utvides ytterligere. Ved å ta hensyn til at bedriftens kostnadsvurdering også kan påvirkes av holdninger hos bedriftsledelsen, vil regnestykket kunne endres noe. For eksempel vil bedriften kunne ha et ønske om at eldre arbeidstakere skal få en verdig avslutning på yrkeslivet, og være villig til å betale noe for dette. Bedriften kan også finne det nødvendig å ta hensyn til sosiale kostnader knyttet til forhold som anseelsen i lokalmiljøet og forholdet til arbeidstakernes organisasjoner med videre.

Som nevnt ovenfor vil det også ofte være knyttet ulike former for usikkerhet til verdien av å endre arbeidsstokken. Dette kan blant annet være usikkerhet med hensyn til:

• framtidig etterspørsel etter bedriftens produkter

• arbeidssøkeres produktivitet, helse, med videre

• kostnader ved å lære opp en nyansatt

• hvor lenge en nyansatt vil bli i bedriften.

Hvordan dette påvirker bedriftens beslutninger vil avhenge av graden av usikkerhet, alternative tilpasningsmuligheter, og hvilke holdninger bedriften har til beslutninger under usikkerhet. Antas det at bedriften ønsker å unngå risiko, vil bedriften kunne velge løsninger som gir mest mulig sikker avkastning, framfor løsninger med noe høyere forventet avkastning, men som har større usikkerhet. Usikkerhet kan blant annet medføre at bedriften vil legge mindre vekt på framtidige kostnader og inntekter og mer vekt på dagens kostnader og inntekter. For eksempel vil usikkerhet kunne bidra til at bedriften isolert sett er mer tilbakeholdne med å investere i opplæring av ansatte som kan gi framtidig produktivitets- og inntektsvekst. Senere i avsnittet vil det bli drøftet hvorvidt det er knyttet spesiell usikkerhet til eldre ansatte og hvordan dette i så fall vil kunne påvirke sysselsettingen av eldre.

Generelt kan det vises at ved beslutninger under usikkerhet vil det være av verdi for en bedrift som ønsker å unngå risiko å kunne utsette en beslutning – en såkalt opsjonsverdi. Dette skyldes det enkle faktum at en i framtiden må antas å ha mer informasjon og dermed kan fatte en beslutning med større grad av sikkerhet. En bedrift som opplever økt etterspørsel etter sine produkter vil for eksempel ofte være i tvil om hvorvidt etterspørselsøkningen er av permanent eller midlertidig karakter. Ved å utsette en beslutning om å ansette en ny person vil en kunne følge etterspørselsutviklingen over tid og sikrere kunne vurdere trenden i denne. Motsatt gjelder for tilfeller med reduksjon i etterspørselen. Tilsvarende burde usikkerhet knyttet til nyansatte i en bedrift isolert sett bidra til at bedriften ønsker å utsette personalskifter, ved å spille lenger med de gamle velprøvde kortene. I boks 13.2.1a kan dette illustreres ved at oppsigelses- og ansettelseslinjene presses ytterligere fra hverandre. Forekomsten av kostnader ut over de direkte lønnskostnadene og av usikkerhet kan således medføre at sysselsettingen blir mer stabil over tid, men samtidig at det blir vanskeligere for arbeidsledige å få seg arbeid.

Hvor lenge den ansatte forventes å være ansatt i bedriften vil påvirke den produktivitet som kreves i forhold til de ansettelses- og opplæringskostnader bedriften påføres. Forventer bedriften en relativt kortvarig ansettelse vil dette øke kravet til produktivitet i den perioden den ansatte effektivt deltar i verdiskapingen. Motsatt vil et forventet langvarig ansettelsesforhold redusere den årlige produktivitet som kreves for å dekke disse kostnadene. Samtidig vil naturlig nok forventet lengde på ansettelsen også påvirke omfanget av bedriftens investeringer i opplæring både for nytilsatte og allerede ansatte.

Boks 13.2.1B Ansettelse og oppsigelse som investeringsproblem.

De ulike kostnadskomponentene knyttet til bruk av arbeidskraft gjør at en bedrifts etterspørsel etter arbeidskraft kan analyseres som en investeringsbeslutning. Pedersen (1994) illustrerer bedriftens investeringsproblem knyttet til arbeidskraft på følgende måte:

Kilde: Pedersen (1994).

«La oss først se på en ansettelsesbeslutning. I løpet av én arbeidstime forventer bedriften at en ny arbeider vil skape en verdi n. For det mottar han en timelønn w, og han jobber h timer pr år. I tillegg må bedriften betale en rekke indirekte personalkostnader ( non-wage labour costs) F som her er antatt å være uavhengig av hvor mange timer den ansatte arbeider. Bedriften forventer at vedkommende blir i jobben i T år. Diskonteringsrenten er r. Venstresiden i del 1 av (figur 13.2.1b) er da nåverdien av samlet forventet nettobidrag fra arbeider i i løpet av den forventede ansettelsesperioden. I tillegg til dette påløper det en del kostnader i forbindelse med søking etter og utvelgelse av kandidater til jobben, samt til nødvendig opplæring i jobben (I_A ). Bedriften vet heller ikke med full sikkerhet hvor lenge en arbeider faktisk vil fortsette i jobben, og dette vil også kunne påføre bedriften kostnader (I_O ). Det kan vise seg at vedkommende er så lite produktiv at bedriften velger å gå til oppsigelse til tross for de kostnader det måtte medføre. Det kan også hende at arbeideren finner seg en ny jobb på egenhånd før tidspunkt T, og det kan påføre bedriften et tap i form av tapt produksjonsverdi og kostnader ved ytterligere nyansettelser. Bedriften vil derfor ta høyde for slike ekstrakostnader som framkommer på høyresiden i del 1 av figuren før den går til nyansettelser, og det er nettopp dette som gjør at det skal relativt mye til før det lønner seg å ansette nye generelt sett. Det skulle være relativt opplagt at alderen på arbeidssøkeren kan spille en direkte rolle i dette resonnementet: Anta at arbeidsgiveren skal ansette én ny arbeider, og at valget står mellom en arbeidstaker som har 5 år igjen til pensjonsalderen og en like produktiv 40-åring som forventes å bli i 10 år. Hvis alle variable og faste arbeidskraftkostnader er like for de to, fore­trekkes trolig 40-åringen av den enkle grunn at arbeidsgiveren tror denne vil skape inntekter over en lengre periode enn den eldre arbeidstakeren.

Tilsvarende vil gjelde ved oppsigelser. Det er ikke lønnsomt å si opp en arbeider før vedkommende gir et så stort negativt nettobidrag at det koster mindre å si ham opp enn å beholde ham. Et negativt nettobidrag fra en arbeider kan enten skyldes at den ansatte er lite produktiv eller at arbeidsstokken er for stor, gitt etterspørselen etter bedriftens produkter.

Kostnadene ved å gå til oppsigelser er dels knyttet til de direkte oppsigelseskostnadene (I_O ) og dels til eventuelt tap av å måtte si opp noen nå for så å måtte gå til nyansettelser igjen på et senere tidspunkt (I_A ). Oppsigelser av ansatte er imidlertid omgitt av et omfattende lov- og avtalefestet regelverk som kan påvirke ulike arbeidstakergrupper på forskjellig måte. Ansiennitetsprinsippet gir, i hvertfall formelt sett, et bedre stillingsvern for eldre allerede ansatte arbeidstakere enn for andre grupper. Også andre hensyn kan spille en rolle for å forklare hvorfor eldre arbeidstakere ikke sies opp selv om det skulle finnes mange mer produktive arbeidere i arbeidsledighetskøen. På den annen side vet vi at yrkesdeltakelsen blant eldre arbeidstakere er nedadgående som følge av at mange førtids- eller uførepensjoneres. Dette kan, men behøver ikke, være et tegn på lavere reell jobb-beskyttelse for eldre (rett nok med god inntektskompensasjon).»

13.2.2 Kostnader ved nyansettelser

Når en bedrift vurderer utskifting av eldre med yngre arbeidskraft, må kostnader ved nyansettelser også tas i betraktning.

En bedrifts samlede ansettelseskostnader vil dels avhenge av de direkte rekrutteringskostnadene og dels av kostnadene til opplæring av den nyansatte. En grundig kartlegging av flere søkere til en stilling vil som oftest være kostbar, men vil også gi bedriften et bedre grunnlag for å foreta vellykkede ansettelser. Kartleggingen vil også kunne bidra til å redusere opplæringskostnadene ved at bedriften med større grad av sikkerhet kan ansette en person med den kompetanse den er på jakt etter. Både bedriftens innsats i form av direkte rekrutteringskostnader og kostnader til opplæring, vil påvirke den forventede produktiviteten til en nyansatt. På den annen side vil høy kompetanse hos en (potensielt) nyansatt gjerne gjenspeiles i tilsvarende bedring av lønnsbetingelsene, slik at bedriften i en del tilfeller økonomisk sett vil være bedre tjent med å ansette en mindre kompetent person til lavere lønn.

Tall fra Rekrutteringsundersøkelsen 1991 (Arbeidsdirektoratet (1992)) viser at yrkeserfaringen var av stor betydning i 69 prosent av ansettelsene og av stor eller noen betydning i 91 prosent. Gode referanser og fagutdanning var av stor betydning i henholdsvis 49 og 61 prosent av tilfellene og av stor eller noen betydning i henholdsvis 87 og 84 prosent. På spørsmål om alder var av stor betydning, svarte bedriftene at alder bare hadde stor betydning i 19 prosent av tilfellene. Den var av stor eller noen betydning i 58 prosent av ansettelsene.

Hvor store ressurser norske bedrifter bruker til rekruttering av nye ansatte, er bare kartlagt i beskjeden grad. Torp (1991) har gjort en empirisk undersøkelse på bakgrunn av Arbeids- og bedriftsundersøkelsen 1989. Hun fant en rekrutteringskostnad på 10 000-15 000 kroner per ansatt. Pedersen (1994) har satt opp et tenkt eksempel på ressursinnsats ved nyansettelser. Samlede rekrutteringskostnader i dette eksempelet er på 51 500 kroner. Rekrutteringskostnadene vil naturlig nok variere mellom yrker og mellom de oppgaver som skal utføres i stillingen. Både Barron og Bishop (1985) og Torp (1991) finner for eksempel at det brukes større ressurser på ansettelse av nøkkelpersonell og til ledende stillinger enn til andre stillinger. Rekrutteringskostnadene vil også påvirkes av i hvilken grad bedriften benytter interne ansettelser eller egne bekjentskaper ved tilsettingen. Boks 13.2.2a viser en del eksempler på rekrutteringskostnader.

Arbeidsmarkedsetatens formidlingsarbeid, reise- og flyttetilskudd og informasjon om ledige stillinger vil kunne redusere bedriftenes søkekostnader etter arbeidskraft. For å redusere usikkerheten rundt ansettelser kan bedriftene også tilstås et midlertidig lønnstilskudd ved ansettelse av en arbeidsledig. Under dette tiltaket er blant annet eldre arbeidsledige en prioritert gruppe.

I det tilgjengelige datamaterialet er det ikke mulig å skille omfanget av opplæring ved nyansettelser fra den opplæring som gis til personer som har vært ansatt i bedriften i en periode. Opplæringskostnader overfor sistnevnte gruppe vil i den kostnadsinndeling som er brukt her være en del av de indirekte personalkostnadene. På grunn av manglene i datamaterialet og på grunn av at de momenter som tillegges vekt i en vurdering av avkastningen av å investere i opplæring av eldre, har en valgt å behandle opplæring samlet i dette avsnittet.

Bedriftenes opplæringskostnader vil som nevnt over blant annet være påvirket av den ansattes basiskompetanse. Viktige faktorer som vil påvirke en slik beslutning vil være forventet ansettelsestid og i hvilken grad den opplæring som gis er rettet mot bedriftens spesielle behov. Boks 13.2.2b viser en del eksempler på opplæringskostnader.

Hvor lenge bedrifter (i gjennomsnitt) forventer at et ansettelsesforhold vil vare, vet vi lite om. Forventningene vil trolig variere kraftig mellom både yrker og næringer samt etter alderen på den nyansatte.

Hvis bedriften ønsker stabile, langvarige ansettelsesforhold er det naturlig å anta at alderen på arbeidssøkeren ofte tillegges betydelig vekt. Høy alder og dermed kort tid igjen til pensjonsalder vil kunne gi eldre arbeidssøkere en kortere forventet ansettelsestid enn andre arbeidsøkere. Det er derfor grunn til å tro at bedrifter som foretar ansettelser med slike preferanser, under ellers like forhold, foretrekker å ansette en yngre arbeidstaker framfor en eldre. Tilsvarende vurderinger vil også kunne gjøre seg gjeldende i tilfeller hvor bedriften vurderer kompetanseheving av den eksisterende arbeidsstokken, eventuelt i forhold til å ansette yngre arbeidskraft med mer oppdatert kompetanse.

På den annen side kan det være at yngre arbeidstakere hyppigere skifter jobb enn eldre (OECD 1993). Dette taler for at en eldre arbeidstaker likevel kan oppfattes som en sikrere person å investere opplæring i enn en yngre arbeidstaker. Mellom eldre og middelaldrende er det imidlertid liten grunn til å forvente noen vesentlig forskjell i hyppigheten av jobbskifter.

Hvilke aldersgrupper som får mest opplæring ved ansettelser er usikkert. Blant ansatte generelt viser tall fra OECD at ungdom får relativt mer opplæring enn eldre (OECD 1991). OECD-tallene viser videre at i Norge får ungdom mindre opplæring enn middelaldrende, men mer enn eldre. Dette kan skyldes flere forhold: I en del tilfeller opplever bedriften naturlig nok at eldre arbeidstakere utfører sine arbeidsoppgaver godt og derfor ikke har behov for etterutdanning. På den annen side må forskjellene også antas å ha sammenheng med at eldre som har relativt kort tid igjen til pensjonsalder, opplever at den personlige avkastningen ikke står i forhold til de personlige anstrengelser ved ny- eller etterutdanning. Samtidig er det grunn til å anta at yngre har større vilje til å tilegne seg kunnskap om ny teknologi med videre. I tillegg kan bedriften tro at eldre personer har vanskeligere enn andre for å tilegne seg ny kunnskap. Halleraker (1994) finner at mange bedrifter mener at eldre gjennomgående har problemer med å tilegne seg ny kunnskap. Slike holdninger trenger ikke å avspeile faktiske forskjeller i læringsevne, jamfør avsnitt 14.2, men vil kunne forklare at eldre i mindre grad enn andre gis opplæring/etterutdanning, da avkastningen av opplæring antas å være lav.

Yngre arbeidstakere kan på sin side ha et fortrinn i tilfeller der det stilles spesielle krav om oppdatert grunnutdanning innen arbeidsfeltet.

Både tall fra OECD (1991), Kalleberg (1992) og Torp (1990) viser at graden av formell opplæring er høyere jo høyere kompetansekravene er. Dette kan dels ha sammenheng med at det er mindre gjennomstrømning av ansatte i disse stillingene enn andre. Når eldre får mindre opplæring enn yngre kan det således delvis være en generasjonseffekt, ettersom eldre i gjennomsnitt har lavere utdanning enn yngre.

Bedriftens tilpasninger av arbeidsstokken vil videre avhenge av hvor lang tid det tar før en nyansatt er fullstendig operativ i stillingen. Torp (1990) finner at blant personer uten yrkeserfaring tar det om lag dobbelt så lang tid før en arbeidstaker med høyere utdannelse føler at han mestrer jobben i forhold til en arbeidstaker med bare grunnskole som høyeste utdannelse (henholdsvis 12,2 måneder og 7,8 måneder). Nær halvparten av arbeidstakerne føler at det tar over 11 måneder å mestre jobben, mens om lag en tredjedel mener at det det tar under 3 måneder.

Tall fra NAF (1985) viser store variasjoner i formelle opplæringskostnader mellom ulike industrinæringer. Opplæringskostnadene utgjorde i 1983 over 4 prosent av gjennomsnittslønnen i oljebransjen (6 600 1983-kroner per ansatt per år), men bare 0,3 prosent i treindustrien (under 3 000 kroner). Gjennomsnittet var på 1,4 prosent (om lag 1 400 kroner). Tall fra Statistisk sentralbyrå (1990) over opplæringskostnader i noen tjenesteytende næringer, viser at i 1988 utgjorde utgifter til yrkesopplæring i varehandelen om lag 1 prosent av lønnen (1 300 1988-kroner per ansatt), mens den var henholdsvis 3,2 prosent i bank (5 400 kroner), 4 prosent i forsikring (7 000 kroner) og 2,7 prosent i annen forretningsmessig tjeneste­yting (5 100 kroner). I tallene er det ikke skilt mellom opplæringskostnader i forbindelse med ansettelse og opplæringskostnader forbundet med å ha noen ansatt.

Ved utlysning av en ledig stilling vil en eldre arbeidssøker ha et fortrinn i forhold til en nyutdannet ved at han kan dokumentere tidligere praksis og vandel på arbeidsplassen. Dette vil både gjøre det lettere for bedriften å foreta en vellykket ansettelse og redusere rekrutteringskostnadene. Hvis den eldre arbeidssøkeren søker arbeid innen et yrke hvor han har erfaring, vil opplæringbehovet i de fleste tilfeller være lavere enn hos en person uten arbeidserfaring. Dette vil redusere både de direkte og indirekte opplæringskostnadene til bedriften, jamfør boks 13.2.2a. I forhold til middelaldrende arbeidssøkere vil imidlertid eldre ikke kunne sies å ha noen generelle fortrinn i henhold til drøftingen over.

13.2.3 Indirekte personalkostnader

I tillegg til direkte lønnskostnader må bedriften også betale en rekke indirekte personalkostnader ved å holde en person ansatt. Administrasjonskostnader påløper fast i alle bedrifter og vil tildels være uavhengige av antall ansatte. Andre kostnader vil variere med antall ansatte, men være uavhengige av hvor mye den enkelte jobber (sykekasse, pensjonsordninger, videreopplæring, permisjonsordninger, frynsegoder med videre). Disse ordningene vil dels være regulert gjennom offentlig lovgivning, dels gjennom tariffavtaler. Indirekte personalkostnader i Norge i dag er anslått til å utgjøre mellom 30 og 40 prosent av bedriftens samlede arbeidkraftskostnader (Neubourg 1990). Boks 13.2.3a viser en del eksempler på indirekte personalkostnader.

Ut fra det eksisterende datamaterialet har vi ikke noe godt empirisk grunnlag for å si at indirekte personalkostnader er høyere for eldre enn for andre grupper, men Pedersen (1994) viser at enkelte forhold taler for at dette er tilfelle. I følge NOU 1990:23 øker både antall sykepengetilfeller og antall dager per tilfelle med alder. Bedriften betaler riktignok bare sykepenger de første to ukene, og eldre er gjennomgående sykmeldt i lengre perioder av gangen enn yngre. Men selv om bedriften ikke faktisk må betale ut lønn i hele sykeperioden, kan den påføres et tap som følge av redusert produksjon eller høyere overtidskostnader når antall ansatte reduseres midlertidig. Det er derfor grunn til å tro at bedriften har høyere kostnader forbundet med sykefravær for eldre enn for yngre arbeidstakere.

I tillegg har eldre arbeidstakere etter ferieloven krav på en uke lenger ferie fra det året de fyller 60. For disse arbeidstakerne betaler bedriften en forhøyet feriepengesats. I de tilfeller hvor bedriften er tilknyttet en kollektiv pensjonsordning, vil en lønnsøkning hos eldre arbeidstakere som omfattes av ordningen medføre til dels store økninger i premieinnbetalingene til pensjonsordningen de siste gjenværende årene som yrkesaktiv, jamfør avsnitt 13.3.3.6. På den annen side er yngre arbeidstakere i større grad i en situasjon der de bruker rett til permisjon med lønn (svangerskapspermisjon, fravær fordi barna er syke og lignende). Samlet sett virker det imidlertid rimelig å anta at indirekte personalkostnader gjennomsnittlig er noe høyere for eldre arbeidstakere.

13.2.4 Oppsigelseskostnader

Lovgivning og tariffavtaler knyttet til oppsigelse vil kunne påvirke bedriftens tilpasning av arbeidsstokken. Dels vil regelverket kunne legge absolutte føringer på mulighetene til å si opp ansatte, dels knytter det seg ulike direkte kostnader til bedriftenes valg. Arbeidsmiljøloven stiller på flere områder krav til forholdet mellom arbeidsgiver og arbeidstaker. Vi vil i dette avsnittet kun omtale forhold som kan ha direkte betydning for eldre arbeidstakere. For grundigere drøfting av loven og dens virkning på arbeidsmarkedet, se for eksempel Arbeidsmiljølovutvalgets innstilling (NOU 1992:20), NOU 1992:26 eller Nesheim og Rasmussen (1993).

De fleste bestemmelsene i arbeidsmiljøloven er av generell karakter og kommer til anvendelse overfor alle arbeidstakere uavhengig av alder. I tillegg kommer en del særbestemmelser overfor enkeltgrupper. Med unntak av reglene om oppsigelsesfrister gjelder ingen særregler for eldre arbeidstakere med lang ansiennitet i tilknytning til ansettelse og oppsigelse.

Arbeidsmiljøloven § 60 er den sentrale bestemmelsen i oppsigelsesvernet. Loven regulerer ikke uttømmende hva som anses som usaklig oppsigelse. Den regulerer imidlertid hva som helt klart ikke vil være en saklig oppsigelse. Etter § 60 kan ikke arbeidstakeren sies opp uten at det er saklig begrunnet i virksomhetens, arbeidsgiverens eller arbeidstakerens forhold. Oppsigelse til fratreden før fylte 70 år som bare skyldes at arbeidstakeren har nådd 67 år er ikke å regne som saklig. Videre er oppsigelse på grunn av driftsinnskrenkninger eller rasjonaliseringer å anse som usaklig dersom virksomheten har annet arbeid å tilby arbeidstaker.

Ved driftsinnskrenkninger og rasjonaliseringstiltak er et sentralt spørsmål på hvilket grunnlag man skal velge ut den eller de arbeidstakere som skal fratre. Arbeidsmiljøloven inneholder ingen regler om utvelgelse, og det er heller ikke lovfestet noe alminnelig ansiennitetsprinsipp.

Nærmere regler om bruk av ansiennitetsprinsippet er imidlertid fastsatt ved en rekke avtaler i arbeidslivet, blant annet i Hovedavtalen mellom Landsorganisasjonen i Norge (LO) og Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) og i Hovedtariffavtalen mellom Kommunenes Sentralforbund (KS) og arbeidstakerorganisasjonene i kommunal sektor. I privat sektor har YS tilsvarende hovedavtale med NHO som LO har. I beregningen av ansiennitet regnes arbeidstid i virksomheten. Utenfor avtaleområdene er ansiennitetsprinsippet også lagt til grunn av domstolen som et relevant utvelgelseskriterium. Både når det gjelder tariffavtaler og domstolens praksis på området, er det viktig å merke seg at ansiennitetsprinsippet ikke er det første og eneste utvelgelseskriterium. Hovedavtalen mellom LO og NHO inneholder for eksempel bestemmelser om at ansiennitet under ellers like vilkår skal følges ved oppsigelse på grunn av driftsinnskrenkninger/omlegginger. I praksis er det tre kriterier i nevnte rekkefølge som vurderes; kvalifikasjoner, ansiennitet og sosiale behov.

Oppsigelse av arbeidsforhold skal skje med bestemte frister. I henhold til arbeidsmiljøloven § 58 nr 1 er utgangspunktet en gjensidig oppsigelsesfrist på en måned. Kortere eller lengre frist kan imidlertid avtales eller fastsettes ved tariffavtale. Loven tar her sikte på forhåndsavtale.

Arbeidstaker med lang tilknytningstid i virksomheten er gitt et sterkere vern i form av lengre oppsigelsesfrister. Etter § 58 nr 2 har arbeidstaker som har vært tilsatt i virksomheten i minst fem år en oppsigelsesfrist på minst 2 måneder. Ved ansettelse i minst 10 år gjelder en oppsigelsesfrist på minst 3 måneder. Dette er minstefrister som ikke kan fravikes ved avtale.

Eldre arbeidstakere som i tillegg har lang tjenestetid, er gitt et ytterligere vern ved forlengede oppsigelsesfrister. Etter § 58 nr 3 har arbeidstakere som har vært tilsatt sammenhengende i virksomheten i minst 10 år, og som har fylt 50 år, en oppsigelsesfrist på minst 4 måneder. Ved fylte 55 år er oppsigelsesfristen minst 5 måneder og ved fylte 60 år minst 6 måneder. Også dette er minstefrister som ikke kan fravikes til ugunst for arbeidstakeren.

De avtalte reglene for ansiennitet påvirker dermed – alt annet likt – bedriftens muligheter til å si opp eldre arbeidstakere framfor yngre med kortere ansiennitet. Erfaringene viser imidlertid at det finnes muligheter for bedriften å omgå ansiennitetsbestemmelsene. Ved å tilby for eksempel gavepensjon kan bedriften gi en ekstra ytelse til oppsagte eldre arbeidstakere som kompensasjon for at regelverket blir omgått. Omgåelsen av regelverket er i disse tilfeller forbundet med en kostnad for bedriften.

Norsk lovgivning inneholder ingen regler om adgang til å permittere arbeidstakere eller regler for utvelgelse dersom bare deler av arbeidsstokken skal permitteres. (Lov om lønnsplikt under permittering angir kun arbeidsgivers lønnsplikt i forbindelse med permittering). Hovedavtalen mellom LO og NHO og Hovedavtalen mellom YS og NHO inneholder imidlertid regler om dette. Det heter i avtalen; under ellers like forhold foretas permitteringer etter ansiennitet. Den aktuelle plikten inntrer bare under ellers like vilkår. Dette vilkåret er vagt formulert.

NHO har inngått avtale med både LO og YS om sluttvederlag til arbeidstaker som blir sagt opp etter fylte 50 år, og som har vært tilsatt i bedriften i en nærmere angitt periode. I følge ordningen har arbeidstakere over 50 år med ansiennitet på minst 10 år og arbeidere over 50 år med minst 20 års ansiennitet, rett på et sluttvederlag på mellom 11 800 og 34 200 kroner avhengig av alder, hvis ansettelsesforholdet opphører grunnet oppsigelse, sykdom eller svekket helse. Ordningen finansieres ved at bedriften betaler en generell avgift på 0,35 prosent av brutto årslønn på inntil 210 000 kroner per arbeidstaker, slik at samlet kostnad for bedriften er uavhengig av i hvor stor grad den faktisk benyttes.

Lengre oppsigelsesfrister for eldre arbeidstakere med lang ansiennitet bidrar til at oppsigelseskostnadene synes å være høyere for denne gruppen enn for andre ansatte. For eldre ansatte som nylig er ansatt, vil ikke kostnadene være høyere enn for andre nyansatte.

13.2.5 Lønn og produktivitet

Arbeidskraftens produktivitet vil avhenge blant annet av indiviuelle egenskaper hos den enkelte, grad av opplæring/kompetanse, andre innsatsfaktorer og hvilken lønn som betales.

Flere økonomiske teorier omhandler lønnsdannelse og produktivitet. Mange av disse forklarer hvorfor lønnsnivået avviker fra den lønn en ville hatt under et frikonkurranseregime. I de fleste av disse teoriene ser en bort fra faste kostnader ved arbeidskraft og antar at det er et direkte forhold mellom lønn og grenseproduktivitet. Enkelte teorier forklarer den individuelle lønnsdannelsen, mens andre tar høyde for at lønnsdannelsen faktisk er sentralisert gjennom fagforeninger.

I fagforeningsmodellene vil ikke lønnen være lavere enn grenseproduktiviteten til den minst produktive ansatte. I såkalte effektivitetslønnsteorier vises det at bedriften kan være tjent med å tilby en lønn høyere enn markedslønn ved at produktiviteten blant de ansatte øker.

Hovedidéen i teori for personkapital er at individet er et investeringsobjekt som en kan investere utdannelse og opplæring i og få økt produktivitet tilbake. Forekomsten av utdanningskostnader forklarer hvorfor lønn og produktivitet avviker over tid. I senere bidrag til teorien vises det at opplæring direkte rettet mot bedriftens interne behov (bedriftsspesifikk opplæring) minst må delfinansieres av bedriften for at slike investeringer skal bli foretatt. Men for at bedriften skal være villig til å betale for investeringene, må den få noe igjen på et senere tidspunkt. Dette kan den bare få ved at grenseproduktiviteten til den ansatte ligger over lønna etter at opplæringen er fullført. Den ansatte vil være villig til å inngå en slik avtale hvis lønna som tilbys er høyere enn alternativlønna. Det vil da være i begge parters interesse å inngå et langvarig ansettelsesforhold. Hvis lønna overstiger grenseproduktiviteten mot slutten av ansettelsesforholdet, vil det bidra til å gi bedriften incentiver til å si opp den ansatte eller til å tilby førtidspensjonsordninger.

Ved å koble teori for personkapital med for eksempel effektivitetslønnsteorier, vil en imidlertid kunne forklare at lønn overstiger grenseproduktivitet også mot slutten av ansettelsesforholdet. I implisitt kontraktsteori antas det at det eksisterer en uskreven avtale mellom arbeidsgiver og arbeidstaker som tillater at lønnen kan variere fra produktiviteten over en periode. Sett over hele ansettelsesperioden forventes imidlertid lønnskostnadene å være lik den enkeltes bidrag i produksjonen. Teoriene som omhandler lønnsdannelsen er sentrale i forklaringen av etterspørselen etter arbeidskraft og hvilke arbeidstakere som blir ansatt når nye stillinger skal besettes. I drøftingen under blir flere av de omtalte teoriene benyttet som et supplement til analysen av ansettelser/oppsigelser som en investeringsbeslutning. En nærmere gjennomgang av disse teoriene er blant annet gitt i NOU 1988:24 og i Pedersen (1994).

Produktivitet hos den enkelte arbeidstaker/arbeidssøker vil i mange tilfeller være vanskelig å måle. Vi har bare begrenset empirisk kunnskap om i hvilken grad og eventuelt hvordan arbeidsgivere faktisk registrerer produktivitetsforskjeller mellom ansatte. Mulighetene til å observere produktiviteten hos den enkelte ansatte vil naturligvis variere mellom næringer og arbeidsoppgaver. Selv om det lett blir teoretisk og forenklende i forhold til virkeligheten, vil likevel resonnementer om lønn og produktivitet ha en verdi når en skal drøfte ulike mekanismer i arbeidsmarkedet.

I den grad en bedrift mangler gode måter å måle faktisk produktivitet på, er det grunn til å anta at den vil knytte visse forventninger om sammenhengen mellom produktivitet og enkelte kjennetegn hos arbeidssøkere eller ansatte. For eksempel er det grunn til å tro at forhold som langvarig arbeidsledighet, mangel på yrkeserfaring og lav utdannelse ofte antas å henge sammen med lav produktivitet. På samme måte er det også grunn til å tro at høy alder gjerne knyttes sammen med lav produktivitet. Det er viktig å understreke at disse forventningene ikke nødvendigvis er korrekte.

I en del utvalgte bedrifter i Hordaland og Sogn og Fjordane (Halleraker (1994)) mener bedriftsledelsen at effektiviteten i det daglige arbeidet ikke synker med alder så lenge arbeidsprosessen er kjent. I de tilfeller der det innføres ny teknologi i bedriften rapporteres det imidlertid at eldre ansatte i mindre grad enn andre klarer å tilegne seg ny kunnskap og dermed blir mindre produktive. Til tross for at intervjuobjektene ikke vil svartmale produktivitetsutviklingen med alderen, svarer bare én at den optimale alder for en arbeidstaker å forlate bedriften og yrkeslivet er 67 år. Gjennomsnittlig alder er 63,25 år. Noen få bedrifter drar imidlertid ned gjennomsnittet. Halleraker konkluderer med at svarene fra bedriftene viser at det er en viss inkonsistens mellom bedriftenes oppgitte positive holdning til eldre arbeidskraft og disse svarene.

Hvis vi antar at eldre arbeidsledige faktisk er mindre produktive enn andre – eller at arbeidsgiver tror de er det – vil en lavere avlønning bidra til å gjøre aldersgruppen mer konkurransedyktig med andre aldersgrupper. Men som nevnt over, er det en rekke mekanismer som hindrer at lønna er fleksibel nedover. I tillegg til disse mekanismene vil også alternativinntekten til en lavt lønnet jobb kunne påvirke den enkeltes vilje til å ta jobben. Mottar den ledige dagpenger som er høyere, eller om lag lik avlønningen i en tilbudt jobb, vil incentivet til å akseptere jobbtilbudet være svekket.

Selv om en bedrift ikke ønsker å ansette eldre arbeidsledige på grunn av en oppfatning om at disse ikke er tilstrekkelig produktive, er det ikke nødvendigvis slik at dette berører bedriftens vilje til fortsatt å sysselsette de eldre som allerede er ansatt i bedriften. Dette kan forklares ved hjelp av flere forhold. I boks 13.2.1b vises det at det ikke vil være lønnsomt å si opp en lavproduktiv person før vedkommende gir et så stort negativt nettobidrag at det koster mindre å si ham opp enn å beholde ham. Det er videre rimelig å anta at bedriftens øvrige ansatte og potensielle søkere til stillinger i bedriften vil oppfatte en personalpolitikk hvor en sier opp eldre lavproduktive ansatte som svært kynisk. Dette kan gi seg utslag i at bedriften oppfattes som en lite attraktiv arbeidsplass. Dette vil igjen bidra til en høy turnover i bedriften og til at bedriften får problemer med å rekruttere den arbeidskraft den ønsker. Begge forhold vil bidra til økte ansettelseskostnader for bedriften.

Figur 13.2.5a og figur 13.2.5b viser at lønna stiger med alder opp til et visst punkt i de fleste næringer både blant menn og kvinner.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Denne observerte lønnsfordelingen skulle ved en direkte kobling mellom lønn og produktivitet trekke i retning av at arbeidstakere blir mer produktive med alder fram til de er 50-60 år gamle, for så gå noe ned i produktivitet og lønn. Det er imidlertid viktig å presisere at figurene ikke viser lønnsprofiler, men en gjennomsnittslønn på et gitt tidspunkt i forskjellige aldersgrupper.

Utviklingen i lønn kan blant annet skyldes generasjonseffekter med videre. Det virker for eksempel usannsynlig av hovedtyngden av eldre arbeidstakere går reelt ned i lønn i den siste delen av sitt yrkesaktive liv. Dette understøttes av en utvalgsundersøkelse fra Statistisk sentralbyrå (jamfør avsnitt 3.6) som viser at eldre (62-66 år) hadde en positiv lønnsvekst fra 1987-91. Lønnsveksten i aldersgruppen var bare svakt lavere enn veksten for hele utvalget. Uansett gir figurene en indikasjon på at faktiske lønnsprofiler er stigende med alder og ansiennitet over store deler av yrkeskarrieren. Figurene sier imidlertid ikke noe om hvordan lønnsprofilen forholder seg til produktivitetsprofilen.

Pedersen (1994) drøfter hvorvidt lønnsutviklingen med alder kan forklares ved hjelp av teori for personkapital. Han antar implisitt at en del av opplæringen retter seg mot bedriftenes interne behov, og at bedriften helt eller delvis finansierer denne opplæringen. Under disse forutsetningene tilsier teorien at lønna ikke vil overstige produktiviteten mot slutten av arbeidsforholdet (jamfør omtale over). Ved å koble produktivitet til gradvis tilførsel av opplæring/kompetanse søker han å forklare lønns­profilene etter alder eller ansiennitet. På bakgrunn av teorien er det grunn til å anta at eldre med lang opplæringstid i bedriften vil være mer produktive enn andre, og at bedriften ikke nødvendigvis vil ansette yngre arbeidskraft selv om disse krever mindre lønn. Pedersen finner i sin drøfting at teorien gir en forklaring på hvorfor eldre arbeidssøkere ikke finner seg nytt arbeid, ved at deres kompetanse ofte er tilpasset spesielle arbeidsoppgaver. Ved søking innenfor nye områder vil de ofte ikke ha den kompetansen som etterspørres. Samtidig vil ofte den avlønning som tilbys innenfor jobber hvor de ikke kan bruke faglige kompetanse, gjerne være vesentlig lavere enn tidligere lønn.

Pedersen peker også på en del forhold som reduserer teoriens forklaringskraft overfor lønnsutviklingen etter alder. Den teknologiske utviklingen går raskt framover, slik at kompetanse som er opparbeidet gjennom flere år ikke nødvendigvis gir en høy produktivitet hvis ikke ny kompetanse tilføres kontinuerlig. Tidligere i avsnittet er det vist at eldre i mindre grad enn andre grupper tar etterutdanning – noe som tyder på at de ofte ikke får den nødvendige teknologiske oppdateringen. Videre finner Pedersen at mange bedrifters aktive bruk av førtidspensjonsordninger med videre ikke tyder på at eldre arbeidstakere er spesielt produktive i forhold til den lønnen de får utbetalt. Snarere konkluderer han med at eksistensen av slike ordninger er et relativt sikkert tegn på at lønnen til mange eldre arbeidstakere overstiger verdien av grenseproduktiviteten.

Denne konklusjonen underbygges av Medoff og Abraham (1988) som fant at lønn steg med ansiennitet, men ikke med produktivitet, blant undersøkte grupper i to amerikanske bedrifter. Kotlikoff (1988) fant at lønns- og produktivitetsprofilene har en omvendt U-form for ulike undersøkte yrkesgrupper i USA. Med unntak av for salgsmenn som har relativt sammenfallende profiler, finner han at lønn er lavere enn produktivitet for unge og høyere for eldre.

Implisitt kontraktsteori kan forklare en slik lønnsutvikling i forhold til produktivitet. Teorien går ut på at det eksisterer en uformell avtale (implisitt kontrakt) mellom arbeidgiver og arbeidstaker om lønns- og sysselsettingsnivået i bedriften under ulike situasjoner. Lazar (1979, 1986) antar for eksempel at bedriften ønsker å premiere lav gjennomstrømming av arbeidskraft i bedriften. Dette kan gjøres ved å tilby lavere lønn enn faktisk produktivitet ved begynnelsen av ansettelsesforholdet, mot at lønnen øker gradvis selv om produktiviteten faller utover i ansettelsesforholdet. Hvis slike avtaler følges opp, vil bedriftens gjennomsnittllige lønnsutbetaling over ansettelsesforholdet være lik den ansattes gjennomsnittlige produktivitet over perioden.

Faller eldre arbeidstakeres produktivitet raskere enn forventet – slik at avstanden mellom lønn og grenseproduktivitet blir høy – vil bedriften ha et incitament til å tilby ulike førtidspensjonsordninger til arbeidstakerne. Kompensasjonen under disse ordningene må da være så høy at de eldre arbeidstakerne dette gjelder ikke føler at bedriften bryter avtalen. Bedriftens viktigste incitament til å overholde en slik avtale vil være å ikke ødelegge rykte i arbeidsmarkedet. Mot en slik angrepsmåte kan det innvendes at arbeidstakerne ikke alltid vil stole på at bedriften kan eller ønsker å oppfylle sin del av kontrakten. Blant annet kan den gå konkurs eller måtte foreta store innskrekninger.

Carmichael (1983) viser ved å kombinere effektivitetslønnsteori med teori for personkapital at det kan være optimalt for bedriften å tilby en lønnsprofil der lønn er høyere enn verdien av grenseproduktiviteten i slutten av ansettelsesperioden. Lønnen stiger i denne modellen med ansiennitet dels fordi arbeideren blir mer produktiv som følge av opplæring og dels for å fungere som et incentiv til innsats.

På tross av svakheter med datagrunnlaget tyder drøftingen ovenfor på at lønn stiger raskere enn produktivitet, og at mange eldre arbeidstakere har en lønn som er høyere enn verdien av deres grenseproduktivitet. Drøftingen av forholdet mellom lønn og produktivitet sier imidlertid isolert sett ikke noe om hvorvidt det er lønnsomt for en bedrift å si opp denne gruppen ansatte.

13.2.6 Hovedpunkter

På bakgrunn av drøftingen i avsnittet kan det være nyttig å illustrere hvordan kostnader ved eldre arbeidskraft kan variere fra kostnader knyttet til henholdsvis nyutdannet og middelaldrende arbeidskraft. Drøftingen gir et visst grunnlag for å trekke noen grove konklusjoner med hensyn til hvorvidt enkelte kostnadskomponenter varierer med alder. De ulike delkonklusjoner er oppsummert i tabell 13.2.6a. Et positivt fortegn i tabellen betyr at det antas å være lavere kostnader knyttet til eldre arbeidskraft enn sammenlikningsgruppen. Et negativt fortegn betyr at det antas å være høyere kostnader knyttet til eldre arbeidskraft, mens null betyr at det ikke antas å være noen forskjell. Det må presiseres av valøren på fortegnet ofte er beheftet med usikkerhet. Der drøftingen gir et svært usikkert resultat er det satt en parantes rundt fortegnet. Fortegnene sier ingenting om hvor store kostnadsforskjellene kan antas å være og kan således bare i begrenset grad brukes til å trekke noen klare konklusjoner med hensyn til de samlete kostnadsforskjellene. I tillegg må det understrekes at fortegnene kan sies å gi uttrykk for gjennomsnittskostnader og at en ved individuelle vurderinger kan få helt andre resultater.

Av tabell 13.2.6a og av drøftingen over framgår det at det er vanskelig å si hvorvidt det som et typetilfelle vil være lønnsomt for bedriften å ansette en ung arbeidssøker eller en eldre arbeidssøker. Det syntes imidlertid klart at middelaldrende personer med yrkeserfaring kommer best ut av en slik kostnadssammenlikning.

Tabellen sier ikke noe om det vil være lønnsomt for bedriften å si opp en eldre arbeidstaker (eventuelt med tilskudd til pensjon) og erstatte denne med en nyansatt. For å belyse dette er det i boks 13.2.6a under ulike forutsetninger gjort stiliserte beregninger av hvorvidt det vil være lønnsomt for bedriften at en 65 år gammel arbeidstaker går av med AFP og erstattes med en nytilsatt ungdom, framfor å fortsette i arbeid fram til 67-årsdagen.

13.3 Arbeidsgiverincitamenter for etablering av førtidspensjonsordninger

I avsnitt 13.3.1 er det foretatt en gjennomgang av en av de historisk sett dominerende teoriene for å forklare utgang fra arbeidslivet, det som ofte kalles utstøtingsmodellen. I avsnitt 13.2 ser utvalget nærmere på hvorfor bedrifter faktisk etablerer førtidspensjonsordninger, og i 13.3.3 på arbeidsgivernes incentiver til å bruke de ulike ordningene.

13.3.1 Utstøtingsmodellen

I dette avsnittet presenterer vi kort utstøtingsmodellen som et teoretisk utgangspunkt for den videre drøftingen i dette kapitlet. Teorien har historisk sett stått sentralt i forskningen på dette feltet. Attraksjonsmodellen, som også har stått sentralt i litteraturen om tidligpensjonering, blir omtalt i kapittel 14 i forbindelse med arbeidstakernes incentiver til førtidspensjonering. Selv om disse modellene er for enkle til å forklare utviklingen på dette området, og mer komplekse modeller nå har fått en mer sentral plass, kan disse tradisjonelle modellene likevel være egnet til å rendyrke mekanismer som er viktige for å forklare tidligutgang fra arbeidslivet.

Utstøtingsmodellen bygger dels på at den sosiale organisering på arbeidsplassen og forhold ved arbeidsmarkedet er vesentlige forklaringer på tilbaketrekking fra arbeidslivet, i motsetning til andre teorier som legger vekt på at tidligere avgang er et resultat av sosialpolitikken som har tilrettelagt attraktive retrettmuligheter ved innføring av nye og bedre pensjonsordninger, lavere pensjoneringsalder med videre. Man tenker da spesielt på den høye ledigheten som har gjort seg gjeldende i de fleste vestlige økonomier siden begynnelsen av 1970-tallet, rasjonaliseringer (teknologisk utvikling) og økt bruk av midlertidig arbeidskraft. I følge denne teorien vil avgang fra arbeidslivet finne sted uavhengig av retrettmulighetene, men hvis det ikke fantes mulige avgangsordninger ville førtidspensjonering sjeldnere finne sted (Kohli, Rein, Guillemard, van Gunsteren (1991)).

Teorien alene er for enkel til å forklare det komplekse samspill av faktorer som ligger bak økt bruk av førtidspensjonering, men setter søkelyset på mulige sammenhenger. Halvorsen (1977) skriver at det er viktig å forstå utstøtingen som en prosess, og ikke som en tilstand. Flere mekanismer kan føre til utstøtning, ofte er det snakk om et komplisert samspill av påvirkninger på arbeidsplassen og i det omgivende miljø, og individuelle egenskaper, i et samspill som kan strekke seg over flere år.

Teorien, som er særlig dominerende innen sosiologisk tradisjon, bygger på at utstøtning av eldre arbeidstakere framkommer som følge av en mismatch mellom ytelseskrav og yteevne. Risikoen for utstøtning øker når det oppstår et misforhold mellom arbeidslivets krav og det enkelte individs ressurser i vid forstand. Kolberg (1991) skriver at:

«Utstøtingsmodellen ser førtidspensjonering som resultat av sosiostrukturelle mekanismer som betraktes som en integrert del av logikken i det moderne industrisamfunnet. Markedskonkurransen tvinger fram likeartede krav til yteevne og effektivitet. Jaget etter produktivitet reduserer antall ansatte. Resultatet blir at de svakeste og minst kvalifiserte delene av arbeidskraften skyves ut av arbeidsmarkedet....det blir hevdet at de som forlater arbeidslivet for et liv på trygd gjennom førtidspensjonering, både er villig til å arbeide, og at de er i stand til det. Men fordi massearbeidsledigheten er politisk illegitim i et sosialdemokratisk regime som vårt, blir ledigheten oversatt til et medisinsk problem og håndtert innenfor en særskilt sosialpolitisk ordning; uføretrygden.»

Blant annet har ekspansjonen i trydeforbruket blitt forsøkt forklart som et resultat av utstøting. Nedenfor går en mer inn på en drøfting av hva slags incentivvirkninger pensjonssystemet i seg selv gir til henholdsvis arbeidsgivere ( avsnitt 13.3.3) og arbeidstakere ( kapittel 14).

13.3.1.1 Faktorer som forklarer utstøting

Hovedårsakene til utstøtingsprosessene er ifølge teorien et resultat av strukturelle økonomiske endringer, hvor bedriftsøkonomisk lønnsomhet står sentralt. På den annen side kan man også tenke utstøting som følge av mer individuelle egenskaper, hvor man legger hovedårsaken til avgangen hos egenskaper ved det enkelte individ. Hvem som blir utstøtt kan ikke forklares uten å trekke inn individets ressurser. Selvsagt må utstøting ses som et samspill mellom endringer i arbeidslivets krav og individets evner til å møte disse endringene (Halvorsen (1977)).

Forhold ved arbeidsmiljøet, som økte krav til prestasjoner, ferdigheter og omstillingsevne, kan påføre folk fysiske og psykiske helseproblemer som gjør at de får vansker med å oppfylle kravene til arbeidsytelser. Dette antas særlig å gjelde eldre – dels fordi en del yrkesrelaterte slitasjelidelser og sårbarheten for ulike miljøplager tiltar med alderen, og dels fordi evnen til å bli restituert etter sykdommer, arbeidsulykker og lignende avtar med årene (NOU 1990:17).

Uformelle relasjoner mellom arbeidstakerne er også en viktig forklaringsfaktor som på den ene siden er en buffer som motvirker utstøting, og på den andre siden gjennom opprettelse av minstekrav (for eksempel når det gjelder arbeidstempo) kan fremme utstøting.

13.3.1.2 Modifisering av utstøtingsmodellen

Det er blitt reist kritiske merknader til den fortolkning av utstøtingsmodellen som er gjort i de analysene som vi har sammenfattet ovenfor. Kolberg (1991) foretok en empirisk testing av utstøtingsmodellen med hensyn til bruk av uførepensjon. Resultatene ga en viss støtte til at det eksisterer en sammenheng mellom utviklingen av arbeidsmarkedstrukturen og rekrutteringen til uførepensjon. Førtidspensjoneringen i Norge så imidlertid ut til å være minst like sterkt forbundet med dårlig arbeidsmiljø og med sykelighet (helse) som med arbeidsmarkedsstrukturen.

Kolberg mener det kan være grunner til å modifisere utstøtingsmodellen. Han mener det er et paradoks at denne modellen har stått sentralt i samfunnsforskningen i en periode hvor sysselsettingen blant kvinner mellom 50 og 64 år har vokst sterkt. Samtidig som eldre kvinners yrkesdeltagelse har vokst sterkt, har også kvinners tilgang til førtidspensjosordningene økt. Dette kan forklare endel av veksten i kvinners bruk av førtidspensjonsordninger. En annen innvending er at utstøtingsmodellen ikke bidrar til å forklare hvorfor et flertall av de yrkesaktive ikke utstøtes. Den bidrar heller ikke uten videre til å forklare hvorfor mange førtidspensjonister faktisk arbeider, ikke bare i den uformelle delen av økonomien, men også i den ordinære formelle økonomien.

Disse argumentene trekker i retning av at modellen er for enkel og i for stor grad fokuserer på forholdene på arbeidsmarkedet alene. Argumentene motviser imidlertid ikke at utstøtingsmodellen kan forklare elementer av hva som skjer i en førtidspensjoneringsprosess.

Videre viser undersøkelser at yrkesaktivitet blant eldre klart er klasse-relatert. Her er det imidlertid store forskjeller mellom kjønn. For kvinner er økningen i yrkesaktivitet sterkest i de høyere lag av befolkningen, mens for menn er fallet i sysselsettingen klart sterkest i lavere lag av befolkningen. Utdanning er en viktig komponent for å forstå en slik utvikling (Kolberg og Hagen (1992)).

13.3.2 Årsaker til etablering av førtidspensjonsordninger

Når en bedrift velger å etablere en egen førtidspensjonsordning, kan dette ha mange forskjellige begrunnelser. Bakgrunnen for at ordningen blir etablert vil også påvirke hvilke ordninger bedriften senere velger å bruke ved førtidspensjonering. Omtalen av bedriftenes personalpolitikk for eldre i kapittel 3 viste at førtidspensjonsordninger etableres av flere grunner. For det første kan førtidspensjonsordninger opprettes som et velferdsgode for bedriftens ansatte. Dette vil være permanente ordninger med et langsiktig perspektiv. For det andre kan førtidspensjonsordninger etableres mer situasjonsbestemt som en mulighet for å løse et akutt eller eventuelt også et langsiktig nedbemanningsproblem. For det tredje kan det være et situasjonsbestemt ønske om å fornye arbeidsstokken slik at eldre ansatte erstattes med yngre. Hvis bedriften ikke har en permanent ordning som kan brukes for dette behovet, vil det i slike tilfeller ofte opprettes ordninger av midlertidig karakter.

13.3.2.1 Velferdsgode

Etableringen av førtidspensjonsordninger kan være begrunnet i bedriftens personalpolitikk som et velferdsgode for bedriftens ansatte. Begrunnelsen for at bedriften vil påta seg kostnadene ved å etablere en slik ordning kan være at det letter rekrutteringen, og det kan virke motiverende for den eksisterende arbeidsstokken. Det kan også være en del av en langvarig, implisitt kontrakt mellom arbeidstaker og arbeidsgiver. Arbeidstakere i privat virksomhet vil ofte tape på å skifte pensjonsordning. Dette bidrar til stabilitet i arbeidsstokken. Innbetalingsprofilene i tjenestepensjonsordningene er på den annen side slik at arbeidsgiver påtar seg de største innbetalingene, og som er av mest betydning for den pensjonen som vil bli utbetalt, når den ansatte når slutten av yrkeskarrieren. Slike ordninger må således bygge på en form for tillitsforhold mellom partene i arbeidsmarkedet. Den ansatte må ha rimelig grunn til å tro at arbeidsgiver oppfyller disse forpliktelsene. Hvis ikke, ville det trolig svekke disse bedriftenes rekrutteringsmuligheter. Det ville på sikt trolig også få konsekvenser for bruken av slike ordninger.

13.3.2.2 Nedbemanningsbehov

Internasjonalt har utviklingen siden midt på 1970-tallet gått i retning av at førtidspensjonsordninger i offentlig regi er blitt brukt som et forsøk på å løse problemer i arbeidsmarkedet. Omtalen i avsnitt 11.6 indikerer at dette ikke har vært særlig vellykket. Dette gjelder både problemer knyttet til generelle lavkonjunkturer, og problemer knyttet til strukturomstillinger.

Historisk sett har ikke Norge hatt de samme problemene med høy arbeidsledighet som storparten av de andre OECD-landene, samtidig som offentlig sektors sterke finansielle posisjon har gjort det mulig å opprettholde en del virksomheter i næringer som har opplevd strukturproblemer. Samtidig har sysselsettingsveksten i offentlig sektor inntil slutten av 1980-tallet langt på vei oppveid for nedgangen i sysselsettingen i privat sektor. På grunn av mindre omfang av arbeidsmarkedsproblemer har ikke presset for å opprette førtidspensjonsordninger av slike grunner vært særlig sterkt i Norge, slik som i en del av de andre OECD-landene. De siste årene har imidlertid også Norge opplevd både til dels høye ledighetstall og mer konkrete strukturproblemer med påfølgende omstillingsbehov i enkelte næringer.

Fraværet av offentlige førtidspensjonsordninger i Norge har antakelig ført til at slike arbeidsmarkedsproblemer til en viss grad har blitt løst ved bruk av grå ordninger som offentlig uførepensjon og dagpenger, og bruk av bedriftsbaserte og avtalebaserte førtidspensjonsordninger.

13.3.2.3 Sammensetning av arbeidsstyrken

Selv om det ikke eksisterer noe behov for å redusere bemanningen i bedriften, kan arbeidsgiverne i noen situasjoner likevel ønske å ta i bruk førtidspensjonsordninger for å erstatte eldre med yngre arbeidstakere. Det er to momenter som ofte blir trukket fram i denne forbindelse.

For det første kan strukturomstillinger i bedriften som ikke krever færre, men bedre kvalifiserte, ansatte medføre at eldre arbeidstakere blir førtidspensjonert, enten frivillig eller etter initiativ fra bedriftsledelsen. Økte krav til kompetanse som følge av en teknologisk utvikling kan bidra til dette, ved at de eldre arbeidstakerne som oftest ikke tar del i den nødvendige opplæringen som en slik utvikling krever, jamfør drøftingen av kostnadsbegrepet i avsnitt 13.2.

For det andre kan det også være slik at eldre arbeidstakere blir utsatt for statistisk diskriminering. I det ligger det at fordi eldre arbeidstakere i gjennomsnitt ofte antas å ha en lavere produktivitet enn yngre arbeidstakere, blir høy alder betraktet som en indikator på lav produktivitet. Eldre arbeidstakere er beheftet med en del myter om nedsatt fysisk yteevne, lavere læreevne, dårligere hukommelse og så videre, som gjør at de antas å ha lavere produktivitet enn yngre ansatte. Dahl (1993) peker i denne forbindelse på at det er svært liten empirisk støtte til disse mytene, jamfør nærmere omtale i avsnitt 13.2. Den store betydningen som produktiviteten ifølge de stiliserte beregningene i avsnitt 13.2 synes å ha, kan imidlertid føre til at bedriften tillegger usikkerhet om eldres produktivitet svært stor vekt.

13.3.3 Motivasjonsstrukturen i ulike ordninger

13.3.3.1 Kostnadsvurderingen

Generell eller næringsspesifikk lavkonjunktur kan føre til at noen bedrifter får et akutt behov for å redusere arbeidsstokken. I en slik situasjon har bedriften valget mellom oppsigelser, permitteringer eller førtidspensjonering.

Førtidspensjonering vil, med unntak av bruk av rene offentlig ordninger, medføre kostnader for bedriftene. Årsakene til at bedriftene er villige til å ta denne kostnaden kan være flere, selv om de kunne ha muligheter til å skyve den over på andre. Dahl (1991) fant at eksistensen av implisitte kontrakter mellom bedriften og de ansatte om å unngå oppsigelser kan være en forklaring. Bedriftenes motiv for å unngå denne type avtaler var hensynet til dens rykte blant kunder, leverandører, lokalbefolkningen, politiske myndigheter, finansieringsinstitusjoner osv. Erfaringene de hadde gjort, var at bruk av oppsigelser/permitteringer kunne gi stor pressedekning, og dette var en form for negativ oppmerksomhet en forsøkte å unngå.

Halleraker (1994) finner i sin studie av bruk av gavepensjoner støtte til dette synet, ved at bedriftene, gjennom sine personalledere, ga uttrykk for en utbredt og sterk motvilje mot bruk av oppsigelser. Uro, frykt og misnøye internt i bedriften, og dårlig anseelse utad var noen av begrunnelsene for motviljen. Oppsigelser medfører dermed implisitte kostnader for bedriftene, og disse kan i noen tilfeller vurderes å være så høye at en i stedet velger å ta de direkte økonomiske kostnadene ved førtidspensjonering. Det er kun dersom omfanget av nedbemanning er for stort, eller at bedriften er i en for trengt økonomisk situasjon, at en tyr til oppsigelser. Halleraker finner imidlertid også at økningen i omfanget av oppsigelser de siste årene har gjort det lettere for bedriftene å gå til dette skrittet. Det synes uansett klart at dette er kostnader som alltid vurderes opp mot hverandre, og at hvilke som til slutt veier tyngst også vil kunne påvirkes av forhold ellers i samfunnet.

Videre påpeker Dahl (1991) at eierforholdene kan ha betydning for tilbudet om førtidspensjonering. For eksempel benytter eldre familiebedrifter seg i langt mindre grad av førtidspensjonsordninger enn andre. Det siste mener han kan ha sammenheng med at ikke-profesjonelle eiere stiller mindre krav til avkastning, og derfor kan være villige til å la eldre fortsette i arbeid, selv om dette ikke er bedriftsøkonomisk rasjonelt.

Hvilken løsning som velges har meget stor betydning for hvor smertefritt en nedbemanning kan gjennomføres, og for hvor store kostnader bedriften må bære. Oppsigelse av arbeidstakere medfører som vist over en implisitt kostnad for bedriften på grunn av den negative oppmerksomheten dette gir blant andre samfunnsaktører. Samtidig er det etter hovedavtalene mellom partene i arbeidslivet slik at ansiennitetsprinsippet under ellers like vilkår følges ved oppsigelser på grunn av driftsinnskrenkninger/omlegginger, jamfør omtalen i avsnitt 13.2.

Bedriften kan i enkelte tilfeller ha interesse av å fravike dette prinsippet, dersom hensynet til den framtidige sammensetning av den arbeidsstokk bedriften trenger, tilsier at det er eldre arbeidstakere som bør avslutte arbeidsforholdet.

For at bedriften skal få aksept for en slik løsning hos de ansatte og deres representanter, fagforeningene, må de kompensere eldre arbeidstakere som sier seg villig til å slutte gjennom å tilby gunstige avgangsbetingelser. I praksis vil dette først og fremst si førtidspensjonsordninger med forholdsvis god økonomisk kompensasjon i forhold til yrkesinntekten. For bedriften vil da valget stå mellom å etablere en egen, bedriftsbasert førtidspensjonsordning, benytte eksisterende førtidspensjonsordninger som AFP, eller å forsøke å benytte seg av eksisterende offentlige ordninger som uførepensjon og arbeidsledighetstrygd som uformelle avgangsordninger.

Bedriftens økonomiske situasjon vil i stor grad påvirke hvorvidt den velger å benytte offentlige ordninger, som etter sitt formål ikke er ordinære førtidspensjonsordninger, eller ikke. Samtidig vil de implisitte kostnadene ved førtidpensjoneringen være større dersom det innebærer at de eldre ansatte ikke føler at de får en verdig avgang. En bedrift med solid økonomi vil ha betydelig større handlefrihet til å finne verdige måter for avgang for eldre som den av ulike årsaker ikke finner å kunne beholde lenger. Problemet med akutte nedbemannings-/omstillingsbehov er at de ofte følges av en presset økonomi. Mulighetene for en ordnet løsning vil være best i tilfeller hvor bedriften er inne i en langsiktig, kontrollert omstrukturering.

Samtidig vil selve eksistensen av offentlige ordninger, som er utformet for å være et sikkerhetsnett ved inntektsbortfall, i seg selv kunne lede til at det er de eldre som må bære omstillingskostnadene. I en situasjon der nedbemanningsbehovet er klart definert vil det kunne oppstå en konflikt mellom yngre og eldre ansatte, der førtidspensjonering av eldre vil kunne medføre at yngre ansatte unngår oppsigelser. Sikkerhetsnettet i form av offentlige ordninger vil kunne utnyttes, eventuelt sammen med gavepensjon fra bedriften, til uformelt å løse problemet med minst mulige kostnader for bedriftene.

Nedenfor følger en gjennomgang av ulike førtidspensjonsordninger med vekt på å forklare hvordan kostnadsmessige forskjeller påvirker bedriftenes bruk av de ulike ordningene. Videre trekkes det på en del undersøkelser som er foretatt i Norge, for å studere om de økonomiske incentivene som ligger i disse kostnadsmessige forskjellene, avspeiler seg i bruken av de ulike ordningene.

13.3.3.2 Bedriftsbaserte førtidspensjonsordninger

Ved rene bedriftsbaserte førtidspensjonsordninger dekker bedriften hele kostnaden ved førtidspensjoneringen selv. Dette betinger enten en solid økonomisk stilling, eller at ordningen er selektiv i den forstand at den kun tilbys enkelte ansatte etter behov, slik at omfanget begrenses. Bedriftsbaserte førtidspensjonsordninger kan derfor etableres både som et velferdstilbud til de ansatte, og som et virkemiddel til å løse omstillings-/rasjonaliseringsproblemer. Bedriften kan uansett påta seg en ikke ubetydelig kostnad ved å løse sitt nedbemanningsproblem ved bruk av bedriftsbaserte førtidspensjonsordninger. Dette kan ikke sies å være urimelig. Kostnader ved omstrukturering av arbeidsstokken må betraktes på linje med andre omstillingskostnader som det er naturlig at bedriften selv bærer.

Som virkemiddel for å løse omstillingsproblemer betinger det at det er få som skal førtidspensjoneres, enten fordi det er en langsiktig strategi der en førtidspensjonerer i små steg, eller fordi det kan være spesielle ansatte eller avdelinger som er utsatt. Nødvendige betingelser for at en førtidspensjonsordning skal kunne betraktes som et velferdsgode for bedriftens ansatte, er at de er frivillige, permanente og generelle, slik at de er et stående tilbud til alle bedriftens ansatte om å gå av før ordinær pensjonsalder dersom de selv ønsker det.

I den forbindelse fant Halvorsen og Johannesen (1991) at nær 60 prosent av førtidspensjonsordningene var permanente, om lag 35 prosent var midlertidige, mens resten hadde innslag av begge deler. Hippe og Pedersen (1992) fant at om lag halvparten av de bedriftene i deres utvalgsundersøkelse som oppga at de hadde etablert en førtidspensjonsordning, hadde permanente ordninger. Videre var 40 prosent av disse ordningene generelle ordninger som omfattet alle bedriftens ansatte, mens litt over 20 prosent rettet seg mot spesielle grupper, og over 30 prosent rettet seg mot spesielle personer. Når det gjelder frivillighet, vil dette bli nærmere drøftet i kapittel 14, men vi skal kort nevne at undersøkelser, som for eksempel Midtsundstad og Visher (1993), sjelden avdekker at arbeidstakere føler seg presset til å gå av med førtidspensjon. Det kan allikevel ikke utelukkes at en slik utstøting faktisk finner sted, men at de førtidspensjonerte bevisst eller ubevisst nedtoner/avviser at en slik faktor har vært medvirkende årsak til førtidspensjoneringen, for eksempel fordi de vet at de realiteten ikke har hatt noe valg.

13.3.3.3 Avtalefestet pensjon (AFP)

Avtalefestet pensjon er en avtalebasert arbeidsmarkedspensjon, der pensjonsutbetalingene delvis belastes arbeidsgiverne gjennom løpende pensjonsutbetalinger og gjennom en avgift på total lønnssum. I tillegg er staten med og finansierer ordningen gjennom et tilskudd på 40 prosent av de utbetalte pensjonene, eksklusiv sluttvederlag. For bedriftene vil det fra et rent finansielt utgangspunkt være slik at AFP vil komme i en mellomstilling mellom ordninger som i sin helhet er finansiert av det offentlige, som uførepensjon og arbeidsledighetstrygd, og de rene bedriftsbaserte ordningene som er fullfinansiert av bedriftens driftsbudsjett. Den økonomiske rangeringen av kombinasjonsløsninger som uførepensjon og arbeidsledighetstrygd kombinert med gavepensjon fra bedriften, vil avhenge av størrelsen på gavepensjonen.

Fra arbeidstakersiden vil AFP kunne oppfattes som gunstig i forhold til bruk av uførepensjon og dagpenger, selv om gavepensjon på toppen av disse ordningene kan gjøre dem økonomisk attraktive. Årsaken til det er at en avtalefestet førtidspensjonsordning nok betraktes som en mer verdig avslutning på yrkeskarrieren enn offentlig uførepensjon og dagpenger. Bedriften kan dermed også foretrekke AFP-ordningen foran uførepensjon og dagpenger, selv om de direkte økonomiske kostnadene blir høyere, fordi aksepten blant de ansatte og fagforeningen gjør omstillingsarbeidet lettere. I tillegg kommer det faktum at innskjerpingen av praksis i tildeling av uførepensjon som ble gjennomført i 1991, har gjort det vanskeligere å få redusert bemanningen ved bruk av uførepensjon.

13.3.3.4 Bruk av gavepensjon

Dersom behovet er stort, eller at bedriften ikke har økonomi til å fullfinansiere førtidspensjoneringen, har en del bedrifter valgt å tilby enkelte eldre ansatte gavepensjon under forutsetning av at de er villige til å avslutte arbeidsforholdet og melde seg arbeidsledig eller søker om uføre- eller AFP-pensjon. En må imidlertid anta at de ansatte ofte vil ha motforestillinger mot å bli klassifisert som uførepensjonist eller arbeidsledig, hvis situasjonen ikke er reell. Halleraker (1994) hevder at en av motivasjonsfaktorene bak bedriftenes beslutning om å tilby gavepensjon, er å sikre at avgangen skjer frivillig, ettersom den økonomiske kompensasjonen da kan bli svært høy. Halvorsen og Johannesen (1991) fant at 23 prosent av førtidspensjonsordningene i deres utvalg var i bedrifter som kun benyttet gavepensjon i forbindelse med dagpenger som førtidspensjonsordning. 16 prosent av ordningene var i bedrifter som både benyttet gavepensjon i forbindelse med dagpenger og ordninger hvor bedriften fullfinansierte pensjonsytelsene som førtidspensjonsordninger. Regelverket for tildeling av dagpenger gir mulighet til å gå kontinuerlig på dagpenger fra før en fyller 61 år og helt til fylte 67 år.

Formelt sett er det ikke noe i veien for å gi en slik gavepensjon i tillegg til dagpenger eller uførepensjon, selv om de regnes som grå ordninger. En av ulempene knyttet til disse ordningene er at bedriften velter store deler av kostnadene forbundet med en førtidspensjonering over på de offentlige budsjettene.

En undersøkelse gjort i Nederland tidlig på 80-tallet viste at tilgangsratene til uførepensjon var høyest i de næringene der sysselsettingsnedgangen var størst, det vil si der strukturproblemene var størst. Undersøkelser gjort i Norge kan tyde på at uføretrygd i praksis har fungert som en uformell førtidspensjonsordning også her i landet. Midtsundstad og Visher (1993) viser i den forbindelse til at uføreratene er høyere i aldersgruppen 60-66 år i Norge enn for eksempel i Danmark, som har offentlige førtidspensjonsordninger. En rekke kvalitative undersøkelser (Waldrop (1992), Dahl (1991)) underbygger denne påstanden. Den forholdsvis gode økonomiske kompensasjonsgraden for uførepensjonistene har tydeligvis ført til at denne måten å løse nedbemanningsproblemer på, er blitt ansett som akseptabel også for arbeidstakere og fagbevegelse, særlig hvis bedriften har gitt en tilleggsytelse i form av gavepensjon. Det er mye som tyder på at den til tider forholdsvis liberale praktiseringen av regelverket for tildeling av uførepensjon i Norge har vært en årsak til at uførepensjon har fungert som en uformell førtidspensjonsordning. Fra og med 1.1.1991 ble kravet til de medisinske kriterier for rett til uførepensjon innskjerpet. Det er også slått ned på bedriftslegenes liberale praktisering av regelverket, og muligheten til å gi uførepensjon til personer over 64 år på grunn av alderssvekkelse, er fjernet. Etter disse endringene er trolig muligheten til bruk av uførepensjonsordningen som ledd i en nedbemanningsprosess sterkt begrenset.

I AFP-ordningen ble aldersgrensen endret fra 65 år til 64 år fra 1.10.1993 og kompensasjonsgraden ble hevet i 1992. Dette trekker i retning av at AFP-ordningen vil bli mer attraktiv som førtidspensjonsordning.

I en intervjuundersøkelse med personalansvarlige, bedriftsleger og fagforeningsrepresentanter i 23 norske bedrifter fant Dahl (1991) at bedriftslegene ga inntrykk av at det til enhver tid eksisterte et utvalg av ansatte som ville oppfylle kriteriene for tilkjenning av uførepensjon, og at det kunne tæres på disse ved nedbemanningsbehov. Undersøkelsen ble imidlertid gjennomført før innskjerpingen i praktiseringen av regelverket for tildeling av uførepensjon, slik at denne situasjonen kan ha endret seg. Hippe og Pedersen (1992) fant i sin undersøkelse at bruken av uførepensjon kombinert med gavepensjon forekom i 5 prosent av bedriftene. Disse bedriftene sto for 10 prosent av sysselsettingen i utvalget.

For personer under 64 år er ikke AFP noen aktuell tidligavgangsordning. Uførepensjon er heller ikke særlig aktuell nå, med mindre man er reelt ufør. Gjenstående alternative tidligavgangsordninger blir da bedriftsbaserte ordninger eller dagpenger (eventuelt med gavepensjon). Dagpengeordningen alene gir trolig en for lav kompensasjon i forhold til gevinsten ved fortsatt å stå i arbeid til at ordningen alene blir sett på som en attraktiv førtidspensjonsordning. I tillegg må en dagpengemottaker stå tilmeldt arbeidsformidlingen og kan risikere å få avstengt dagpengene hvis han ikke aksepterer et høvelig jobbtilbud. Ved å toppe dagpengene med en gavepensjon kan imidlertid ordningen oppfattes som attraktiv blant arbeidstakerne.

Halleraker (1994) har på oppdrag fra dette utvalget foretatt en undersøkelse med sikte på å kartlegge hvordan gavepensjoner kombinert med offentlige pensjonsordninger benyttes som uformelle førtidspensjonsordninger. Han har også sett på bruk av gavepensjoner i tillegg til en AFP-ytelse. Formålet har i første rekke vært å se på omfanget av bruk av gavepensjoner i tillegg til andre ytelser. Det har gjennom en tid dannet seg et inntrykk av at dette kan ha betydelig utbredelse.

Halleraker har brukt begrepet gavepensjonsordning om en kombinasjon av en ordinær trygde- eller pensjonsordning og en bedriftsbetalt gavepensjon. Utvalget har lagt vekt på å skille mellom bruk av gavepensjon i tillegg til en offentlig ytelse og som tillegg til AFP. Bakgrunnen for dette er blant annet at bruk av gavepensjoner i tillegg til dagpenger eller uførepensjon har blitt begrunnet med at dette er nødvendig for å sikre en frivillig avgang. AFP har som formål å være en frivillig ordning for eldre arbeidstakere.

Høyinntektsgrupper har i utgangspunktet relativt lav kompensasjonsgrad i AFP-ordningen sammenlignet med de med lavere inntekter. For dem som alternativt vil fortsette i arbeid, kan således førtidspensjonering fortone seg lite attraktivt uten at det tilbys gavepensjoner. Med en årsinntekt på 240 000 kroner er kompensasjonsgraden i AFP-ordningen om lag 66 prosent, som er lavere enn for dagpenger hvis det ytes gavepensjon i tillegg. Dersom arbeidstaker tilfredsstiller kravene til AFP, vil det normalt bare være aktuelt med gavepensjoner i tilfeller hvor man trenger høyere kompensasjon for å få arbeidstakeren til å gå av enn det AFP bidar med (Halleraker (1994)).

I Hallerakers undersøkelse ble personalsjefene i et utvalg av 24 bedrifter fra Hordaland og Sogn og Fjordane intervjuet over telefon. Med et såpass lite utvalg må vi være forsiktige med å trekke for bastante slutninger om omfanget av gavepensjoner.

Av de 24 bedriftene i utvalget var det 10 som hadde, eller kom til å ha, tilbud om gavepensjon. Fire av disse 10, med 42 prosent av sysselsettingen i hele utvalget, hadde ordninger med arbeidsledighetstrygd som grunnytelse, mens 6 bedrifter, med 21 prosent av sysselsettingen i utvalget, hadde AFP som grunnytelse. Resultatene kan tyde på at muligheten til å bruke uførepensjon og gavepensjon som tidlig avgangsordning nå er på vei ut.

Det til dels store omfanget av gavepensjon kombinert med AFP er kanskje litt overraskende. En mulig forklaring på dette som Halleraker peker på er at AFP kombinert med gavepensjon kan være på vei inn som arbeidsgivermotivert førtidspensjonsordning. En annen mulighet er at gavepensjonen gis som en erstatning for redusert framtidig tjenestepensjon i de tilfeller hvor arbeidsgiveren ikke fortsetter premieinnbetalingene. Undersøkelsen er imidlertid ikke klar på dette punktet.

Halleraker finner at de fleste bedriftene ikke har endret sin strategi når det gjelder førtidspensjonering etter at AFP-ordningen er blitt gunstigere både økonomisk og med hensyn til aldersgrensen. Han mener dette kan være et viktig funn ved en vurdering av i hvilken grad AFP fungerer som avlastning for uføre- og arbeidsledighetstrygd.

De fleste bedriftene hevder at AFP-ordningen har for høy aldersgrense til at den muliggjør en tidligavgang med det omfanget som de har behov for i en nedbemanningssituasjon. Det hevdes også fra flere av bedriftene at det er for lavt kompensasjonsnivå til at den er en særlig attraktiv ordning for arbeidstakere som helst vil fortsette i arbeid. Opplysningene må imidlertid vurderes ut fra at det er få bedrifter, hovedsaklig produksjonsbedrifter som er omfattet i denne undersøkelsen. Undersøkelsen blant AFP-pensjonister som er omtalt i kapittel 14, viser at 8,5 prosent av AFP-pensjonistene i det utvalget mottar gavepensjon i tillegg til AFP.

Halleraker peker også på at arbeidstakere som før søkte om aldersbetinget uførepensjon i dag trolig vil søke AFP. Han mener dette først og fremst må forklares med innstrammingen i uførepensjonsordningen – framfor at AFP oppfattes som en mer attraktiv ordning.

Både arbeidstakers og arbeidsgivers incentiver kan forklare bruken av gavepensjonsordninger. Arbeidstakerne oppnår høy økonomisk kompensasjon, og arbeidsgiverne unngår ubehagelige oppsigelser.

Bedriftenes økonomiske situasjon vil kunne påvirke incentivene til å tilby gavepensjon. Halleraker finner at ingen av de 10 bedriftene som har tilbudt gavepensjon, kombinert med enten dagpenger eller AFP, går med underskudd. Han finner videre at de større bedriftene bruker gavepensjon i større grad enn de mindre, og at industribedrifter bruker gavepensjonsordninger mer enn andre. Han hevder at det siste kan ha sammenheng med at kravene til inntjening er større fordi de er utsatt for sterkere grad av konkurranse. Det er industrien som har vært hardest utsatt for strukturomstillinger, med til dels betydelige sysselsettingsreduksjoner helt siden midt på 1970-tallet. Behovet for nedbemanning er dermed ­størst nettopp i industrien.

Samtidig er en del av bedriftene i Hallerakers utvalg såkalte hjørnesteinsbedrifter. Et lite omfang av alternative arbeidsplasser i nærmiljøet gjør det ofte vanskelig for hjørne­steins­bedrifter å si opp ansatte. Hensynet til lokalmiljøet kan veie så tungt at de implisitte kostnadene ved oppsigelser oppfattes som svært store. Det siste kan medvirke til at bedriftene ser seg nødt til å yte gavepensjoner på toppen av de offentlige ordningene, ettersom oppsigelser vil kunne skape stor uro og misnøye på arbeidsplassen eller i lokalsamfunnet. Samtidig kan de lokale arbeidsmarkedsmyndighetene på slike steder ha lettere for å stilltiende akseptere slike løsninger som reelle førtidspensjonsordninger, og de kan ifølge Halleraker lettere bli akseptert blant de ansatte.

Muligheten til å kombinere bruken av ordninger gir seg utslag i det Halvorsen og Johannesen (1991) kaller en shake-out-strategi. Bedrifter som velger en slik strategi vil først annonsere nedbemanningsbehovet, og en del arbeidstakere kan da komme til å slutte frivillig uten noen form for kompensasjon fra bedriften. Videre kan bedriften oppfordre eldre arbeidstakere til å ta ut førtidspensjon, enten fullfinansiert av bedriften eller delfinansiert ved bruk av offentlige ordninger. Fagforeningene vil da lettere kunne akseptere at førtidspensjonsordninger for eldre tas i bruk, også når de består i gavepensjon fra bedriften, kombinert med offentlig uføre- eller arbeidsledighetstrygd. Halvorsen og Johannesen fant imidlertid også at mange av de eldre arbeidstakerne følte seg forpliktet til å ta i mot gavepensjonen av hensyn til bedriften og de yngre arbeidstakerne.

Selv om det ikke finnes noen empirisk støtte for at det samlet blir lavere arbeidsledighet av å øke omfanget av førtidspensjonering, jamfør avsnitt 11.6, vil forholdet kunne fortone seg annerledes for de enkelte aktørene på lokalplanet (bedriften og fagforeningen/ansatte). Dersom behovet for nedbemanning i bedriften er presist definert, vil det være nødvendig å si opp færre yngre jo flere eldre som kan bli førtidspensjonert. De uheldige effektene via økt belastning på offentlige budsjetter, redusert arbeidsstyrke, et dårligere fungerende arbeidsmarked og så videre er ikke direkte observerbart for den enkelte aktør. Skjer førtidspensjoneringen helt frivillig, vil denne formen for tilpasning av arbeidsstokken være en rasjonell handling både for bedriften og den enkelte arbeidstaker.

For å redusere utstøtningen av eldre arbeidstakere kan en innføre samordningsregler for bruk av gavepensjon i kombinasjon med arbeidsledighetstrygd eller uførepensjon. Dette vil også ha visse budsjettmessige konsekvenser.

En samordning mellom gavepensjon og arbeidsledighetstrygd vil medføre at bruken av arbeidsledighetstrygden som tidligavgangsordning reduseres. Dette vil medføre at færre eldre ansatte sies opp, eller at disse kommer inn under ordinære førtidspensjonsordninger. Samtidig er det grunn til å tro at en slik sam­ordning vil medføre at endel yngre ansatte sies opp i tilfeller der bedriften har behov for å nedbemanne. Den totale innsparingen på utgiftene til dagpenger vil likevel bli betydelig. Størrelsen på denne er det vanskelig å si noe sikkert om, men den vil trolig være i størrelsesordenen 100 og 150 millioner kroner på helårsbasis. Overgangsordninger medfører at innsparingen de første årene samordningen gjelder vil være lavere.

En samordning mellom gavepensjon og folketrygdens uførepensjon vil medføre at bruken av uførepensjon som tidligavgangsordning reduseres. Konsekvensen av samordningen vil være at en får noe færre uførepensjonister, noen vil fortsette i arbeid i stedet for å bli pensjonister og noen vil velge andre løsninger. Ved behov for nedbemanning i bedriften kan endringen også medføre at enkelte yngre blir sagt opp. Under svært usikre forutsetninger kan den totale innsparingen på utgiftene til uførepensjon anslås til mellom 100 og 150 millioner kroner på helårsbasis. På den annen side kan utgiftene til dagpenger øke noe. Overgangsordninger medfører at innsparing de første årene samordningen gjelder vil være vesentlig lavere enn anslått over.

Administrativt vil en samordning av gavepensjon og arbeidsledighetstrygd/uførepensjon berøre arbeidsmarkedsetaten og trygde­etaten. En kan ikke se at de endringene i regelverkene som er omtalt vil medføre noen vesentlig endring i arbeidsbelastningen i noen av de to etatene.

13.3.3.5 Førtidspensjonsordninger for offentlig ansatte

I beskrivelsen av arbeidsgivernes incentiver til å benytte førtidspensjonsordninger har vi pekt på at selve eksistensen av ordninger som gjør det mulig for arbeidsgivere å løse et nedbemanningsproblem uten å gå til oppsigelser, vil kunne lede til bruk av dem.

I de sentrale retningslinjer for omstillingsarbeidet i staten er det lagt opp til at det skal kunne tilbys førtidspensjon fra 60 år for å få til nødvendig omstilling i statlig virksomhet. Omfanget skal imidlertid ikke gå ut over det som strengt er nødvendig i forbindelse med omstilling og nedbemanning. Det er derfor innført klare retningslinjer for å hindre automatikk i bruken av slike ordninger. For at en arbeidsgiver kan ta i bruk en slik ordning, må Stortinget ha gitt sitt samtykke til dette. Det kreves at det foretas en reell vurdering av behovet for førtidspensjonering sett i sammenheng med andre virkemidler for å redusere overtalligheten i virksomheten. Det er også fastlagt som et viktig prinsipp at kostnadene ved slike ordninger belastes den enkelte etat. Nedenfor presenteres noen eksempler på slike ordninger i offentlig sektor.

I St.meld. nr. 35 (1992-93) foreslo Samferdselsdepartementet at NSB i en 5-årsperiode skulle kunne tilby førtidspensjon for medarbeidere over 60 år. I Innst.S. nr. 212 (1992-93) støttet et flertall i samferdselskomiteen forslaget, men avgrenset perioden til 4 år. Televerket har en liknende avtale som også utløper i 1997. Det vil da være mulig å vurdere erfaringene med ordningen forut for en ny jernbaneplanperiode og dessuten sammenligne og evaluere virkningene av førtidspensjon i henholdsvis NSB og Televerket.

Som ledd i et effektiviseringsarbeid legger NSB opp til personalreduksjoner i 1994. Det planlegges å overflytte om lag 400 årsverk til NSBs personalsenter og samtidig tilby om lag 160 personer førtidspensjon. I Samferdselsdepartementets budsjett foreslås at NSB får fullmakt til å tilby førtidspensjon til medarbeidere fra fylte 60 år som et av tiltakene i dette effektiviseringsarbeidet. I tillegg til førtidspensjonering brukes omskolering, intern omplassering og tilnærmet rekrutteringsstopp (St.prp. nr.1 (1993-94) Samferdselsdepartementet). Videre er det i forbindelse med omorganiseringen av Televerket per 1.1.1993 framkommet betydelig overtallighet, anslått til 4 100 årsverk fram mot 1995. Førtidspensjonering er et av de aktuelle tiltakene, men det vil også bli etablert en hjelpedivisjon til å håndtere overkapasiteten i forhold til nedbemanningsbehovet.

I tillegg til ordningene i Televerket og NSB er det nå vedtatt å førtidspensjonere sivilt ansatte i forsvaret fra fylte 60 år etter de sentrale retningslinjer for omstilling i staten. Forslaget hadde bakgrunn i den omstillingsprosess Forsvaret stod overfor for å redusere driftsutgiftene.

I forbindelse med at de statlige spesialskolene ble lagt ned, ble noen av disse omdannet til kompetansesentre. En forutsetning for virksomheten i kompetansesentrene er blant annet at de som er tilsatte har de nødvendige kvalifikasjoner. Tilsatte over 60 år hvor arbeidet er falt bort eller endret karakter, og der det ikke er mulig å gi tilbud om kompetanseheving eller annet arbeid, har fått tilbud om førtidspensjonering (St.prp. nr.1 (1993-94) Kyrkje-, utdannings- og forskningsdepartementet).

Også andre etater som Vinmonopolet og Postverket har bedt om Stortingets godkjennelse til å kunne ta i bruk førtidspensjonering som et tiltak ved omstilling og effektivisering som medfører nedbemanning.

13.3.3.6 Private tjenestepensjonsordninger

De private tjenestepensjonsordningene er bygd opp etter premiereserveprinsippet. Dette innebærer at arbeidsgiver betaler inn en årlig premie etter en pensjonsplan som er utformet slik at det avtalte pensjonsnivå skal kunne finansieres. Beregningen av denne premien baserer seg på en beregnet folketrygdpensjon, ut fra blant annet regelverk og inntektsdata på beregningstidspunktet.

Den samlede utbetaling for hver enkelt som omfattes av ordningen, bestemmes deretter som differansen mellom avtalt totalpensjon og den beregnede folketrygdytelse. Etter at den forventede ytelsen fra den private tjenestepensjonsordningen er bestemt på denne måten, kan premieinnbetalingen beregnes etter forsikringsmessige prinsipper. Denne prosessen utføres hvert år for hver arbeidstaker, og summen av alle årlige premieinnbetalinger for den enkelte samt (i alle fall den garanterte) avkastningen av midlene utgjør arbeidstakerens opptjente pensjon.

Kilde: The Wyatt Company AS.

De årlige premiebetalingene knyttet til hver enkelt ansatt vil være progressive, det vil si øke som andel av lønnen over tid. Mot slutten av den yrkesaktive perioden kan premieinnbetalingen være svært høy og endog overstige arbeidstakerens utbetalte lønn. Dette skyldes i hovedsak at det i ordningen ikke stilles noe krav om at man skal ta hensyn til framtidige endringer i pensjonsgrunnlaget ved fastsettelsen av den årlige premieinnbetalingen. Siden de fleste ordninger yter pensjon i forhold til sluttlønn, vil derfor lønnsvekst over tid generere økende premie som andel av lønnen. Dette skyldes at etterhvert som arbeidstakeren nærmer seg pensjonsalderen, vil det bli færre innbetalingsår å fordele den nødvendige premieøkning på (som følge av lønnsøkning). Samtidig er ytelsene fra folketrygden bygd opp slik at ytelsesnivået som andel av pensjonsgrunnlaget avtar med økt lønn. Siden de private tjenestepensjonsordningene er avtalt å skulle gi en fast prosentvis ytelse i forhold til pensjonsgrunnlaget, vil differansen som disse ordningene skal dekke, øke med økt lønn. Isolert sett krever også dette en økning av premien som andel av lønna. I en periode med lønnsvekst vil dette gi en progressiv profil på premieinnbetalingene over tid.

De totale lønnskostnadene vil derfor øke jo eldre arbeidstakerne blir. Dette kan være et betydelig bidrag til å forsterke bedriftens ønske om å la de eldste arbeidstakerne bære hovedbyrden i en nedbemanningssituasjon, særlig dersom bedriftsledelsen også oppfatter at en del, eller alle eldre ansatte er mindre produktive enn yngre, jamfør avsnitt 13.2.

Et viktig moment når det gjelder private tjenestepensjonsordninger er at de fleste av disse ordningene også inkluderer en uføredel, der kriteriet for å få utbetalt uførepensjon fra den private ordningen er at en har fått tilstått uførepensjon fra folketrygden. Alle ansatte som blir uførepensjonert vil dermed kunne få utbetalt uførepensjon fra den private ordningen på toppen, noe som øker kompensasjonsgraden for den uførepensjonerte. Dette gjør at både den uførepensjonerte selv og de andre ansatte, representert ved fagforeningen, lettere kan akseptere uførepensjon som løsning for enkelte ansatte dersom et nedbemanningsbehov har oppstått. Høy kompensasjon kan bidra til at bedriften fritas for premieinnbetaling for dem som tilstås uførepensjon. Samlet vil derfor bedriften ha sterke økonomiske incentiver til å benytte uførepensjon som en nedbemanningsstrategi når den har en etablert tjenestepensjonsordning for sine ansatte, forutsatt at invaliderisikoen – og med den invalidepremien – ikke er spesifisert helt ned på den enkelte bedrift. Slik spesifisering finner per i dag sted i bedrifter som har opprettet egne frittstående pensjonskasser, men ikke i bedrifter som lar et forsikringsselskap administrere tjenestepensjonsordningen. Dahls (1991) undersøkelse bekrefter at denne effekten er til stede i bedrifter som har etablert kollektive tjenestepensjonsordninger med uføredekning.

Etter gjeldende rett tilsier aldersgrensen i en tjenestepensjonsordning at arbeidsforholdet opphører uten det oppsigelsesvern som arbeidsmiljøloven ellers sikrer. Med plikt til å fratre ved aldersgrensen i de private tjenestepensjonsordningene, slik rettspraksis i dag tilsier, vil utstøtingsmekanismene de eldre står overfor i arbeidsmarkedet forsterkes ved at eksistensen av tjenestepensjonsordninger hindrer eldre i å stå i arbeid ut over pensjonsalderen, jamfør nærmere omtale i kapittel 14.

13.4 Mulige virkninger av redusert arbeidsgiveravgift overfor eldre arbeidstakere

Ut fra et ønske om å styrke posisjonen i arbeidsmarkedet for arbeidstakere i enkelte aldersgrupper, har det vært foreslått å differensiere arbeidsgiveravgiften etter arbeidstakernes alder. Differensiert avgift skal endre de relative kostnadsforhold mellom arbeidstakere i ulike aldersgrupper og stimulere arbeidsgiverne til i større grad å ansette arbeidstakere i aldersgrupper med redusert avgiftssats. I den grad den enkelte bedrifts samlede arbeidskrafts­kostnader ikke skal påvirkes av tiltaket, vil en økning i antall ansatte i en gruppe med lav avgift, fortrenge ansatte i andre aldersgrupper.

Dersom en differensiering av avgiften innebærer en avgiftslette for enkelte grupper uten at avgiften høynes for andre grupper, kommer i tillegg det forhold at arbeidskraften blir relativt billigere i forhold til kapital, og på lengre sikt forventes det at kapitalinnsats i større grad erstattes med arbeidskraft. Videre kan det oppstå en nivåeffekt som innebærer at arbeidskraft blir absolutt billigere ved en avgiftsreduksjon, som i seg selv kan lede til økt produksjon og sysselsetting.

Effekten av tiltaket henger nært sammen med atferden til lønnstakerne og arbeidsgiverne. To forhold av særlig betydning kan nevnes:

• Tiltaket kan påvirke utviklingen i lønningene. Lønnstakerne som får redusert avgiften kan gjøre krav på en andel av den reduserte avgiften i form av lønnsøkning, noe som motvirker hensikten med tiltaket. I tilfellet hvor avgiftssatsen øker for noen grupper for å finansiere avgiftsletten for den utvalgte gruppen, kan arbeidsgiverne ved lønnsforhandlingene legge vekt på at lønnstakerne i gruppene med økt avgift skal bære noe av (eller hele) avgiftsøkningen gjennom reduserte lønninger. Dette vil først og fremst gjøre seg gjeldende for bedrifter med skjeve aldersstrukturer. Samtidig vil ofte ønsket om å styrke den relative lønnsposisjonen spille en rolle ved lønnsforhandlingene.

• Dersom avgiften bare reduseres for en gruppe uten at avgiften høynes for andre grupper, kan arbeidsgiverne betrakte reduksjonen i avgiften isolert sett som en gevinst som tilfaller dem, eller som en kostnadsendring som direkte bør gi en endring i produksjon og sysselsetting. I det første tilfellet vil effekten på sysselsettingen være liten på kort sikt, men over tid kan den økte fortjenesten bidra til økte investeringer og dermed økt sysselsetting.

Virkningen på lønnsveksten av endringer i arbeidsgiveravgiften er ikke entydig. Med utgangspunkt i en vanlig (frikonkurranse) markedsmodell for arbeidsmarkedet vil graden av overveltning av avgiftsreduksjonen på lønningene avhenge dels av bedriftenes pris- og kostnadsstruktur, og dels av hvordan tilbudet av arbeidskraft blir påvirket av forhold på arbeidsmarkedet.

De fleste modeller som beskriver lønnsdannelsen ved forhandlinger vil behandle en reduksjon i arbeidsgiveravgiften som et gode som fordeles mellom arbeidsgiver og arbeidstaker ved forhandlinger. Virkningen på lønningene blir da avhengig av partenes relative forhandlingsstyrke og prioriteringer.

En sentral makroøkonomisk modell for lønnsdannelse er hovedkursteorien. I denne modellen vil veksten i lønnskostnader i bedrifter utsatt for konkurranse fra utenlandske bedrifter være lik summen av prisveksten på produktene og produktivitetsveksten i disse sektorene. Det sikrer uendret kostnadsmessig konkurranseevne. Veksten i lønnskostnadene i skjermede bedrifter vil vokse i takt med lønnskostnadene i konkurransutsatte bedrifter. I denne modellen vil endringer i arbeidsgiveravgiften slå fullt ut i lønningene. Dette resultatet følger imidlertid direkte av modellens forutsetninger om konstante lønnskostnadsandeler (og eksogen produktivitet og utenlandsk prisvekst). Hovedkursteorien er etter hvert bygd ut til å omfatte tilfeller for lønnsdannelse under mindre rigide forutsetninger, der en tar hensyn til en større grad av samspill mellom de enkelte størrelser. En kan nå oppnå ulike grader av overveltning i modellen.

I tilknytning til produsentatferden vil forhold som medfører rigiditeter i tilpasningen føre til at arbeidsgiverne i mindre grad endrer tilpasning (eller at det vil skje sakte) ved små endringer i avgiftene. Slike rigiditeter kan være knyttet til lov- og regelbestemte rettigheter med videre.

Dersom tiltaket skal være provenynøytralt vil det samlede omfanget av sysselsettingen i liten grad endres, men den aldersmessige sammensetningen av de sysselsatte kan kanskje påvirkes. Dersom tiltaket skal innebære en netto avgiftslette, kan en enten tenke seg at tiltaket finansieres gjennom en svekkelse av budsjettet eller ved at andre deler av budsjettet styrkes.

En nedsettelse av arbeidsgiveravgiften som ikke dekkes ved en økning i andre avgifter eller skatter, eller reduserte utgifter på andre områder, kan føre til økt produksjon og sysselsetting. Dette vil i så fall isolert sett bidra til å øke statens inntekter. Denne inntektsøkningen vil imidlertid ikke være selvfinansierende. Et slikt tiltak vil således svekke offentlige finanser på permanent basis (jamfør NOU 1992:26 side 312). En eventuell reduksjon i arbeidsgiveravgiften for eldre arbeidstakere må motsvares enten av en økning i andre skatter og avgifter, herunder økt arbeidsgiveravgift for andre aldersgrupper av lønnstakere, eller av reduserte utgifter over statsbudsjettet. Virkningen på den samlede sysselsettingen av et slikt balansert opplegg vil trolig bli liten – og den kan bli negativ dersom det oppstår et tilstrekkelig stort effektivitetstap. Generelt vil avgifter (som ikke korrigerer for eksterne virkninger) bidra til et effektivitetstap i økonomien, og dette tapet vil øke mer enn proporsjonalt med avgiften. En provenynøytral ytterligere differensiering av arbeidsgiveravgiften kan derfor lede til et økt effektivitetstap.

Dersom en innføring av redusert arbeidsgiveravgift for eldre arbeidstakere fører til økt sysselsetting av eldre arbeidstakere, vil arbeidstakere som i alder grenser nær opptil aldersgruppen med redusert avgift, få større problemer på arbeidsmarkedet. En slik terskeleffekt kan motvirkes ved å innføre detaljerte avtrappingsordninger, men slike ordninger kan lett bli kompliserte.

Som omtalt ovenfor vil en provenynøytral reduksjon i arbeidsgiveravgiften for eldre arbeidstakere i liten grad påvirke den samlede sysselsetting. Imidlertid vil sysselsettingens alderssammensetning kunne endres slik at det blir flere eldre arbeidstakere og færre yngre og middelaldrende. En kan ikke se bort fra faren for at dette kan lede til press for å redusere arbeidsgiveravgiften også for andre aldersgrupper som kan hevde å ha fått sine sysselsettingsmuligheter redusert, og da særlig ungdom.

13.5 Oppsummering

Gjennomgangen i avsnitt 13.2 viser at en rekke faktorer påvirker kostnadene ved bruk av arbeidskraft. I avsnittet vises det at kostnadene ved arbeidskraft i forhold til produktivitet – som en gjennomsnittsbetraktning – gjerne vil være høyere for eldre arbeidstakere enn for middelaldrende. Når det gjelder nyutdannet ungdom gir ikke analysen noe grunnlag for å trekke noen klare konklusjoner på dette området. De stiliserte regneeksemplene som er gjennomført i avsnittet viser at blant annet produktivitet og innbetaling av premier til private tjenestepensjonsordninger synes å ha stor betydning for lønnsomheten av å sysselsette eldre arbeidstakere.

Arbeidskraftens produktivitet avhenger dels av individuelle egenskaper, men også forhold ved arbeidsmiljøet og opplæring av arbeidskraften har stor betydning. Det er vanskelig å måle produktivitet, og en vet lite om produktivitetens variasjon med alder. Fors­kning gir imidlertid holdepunkter for at alder i seg selv ikke har vesentlig betydning for arbeidsevnen generelt sett, i mange tilfeller er hovedsaken mangel på læring og trening. Dette understreker at tiltak for å bevare produktiviteten hos eldre arbeidskraft kan ha stor betydning.

Hvis en bedrift er tilknyttet en privat pensjonsordning kan premieinnbetalingene mot slutten av den yrkesaktive perioden bli svært høye. Innbetalingene kan endog overstige arbeidstakernes utbetalte lønn. Dette er forhold som er kjent for partene i utgangspunktet, og kan sies å være basert på en implisitt kontrakt mellom arbeidstaker og arbeidsgiver, der arbeidsgiver sier seg villig til å betale denne kostnaden på slutten av den yrkesaktive perioden. De høye premieinnbetalingene kan imidlertid i situasjoner med behov for nedbemanning eller omstillinger, påvirke bedriftens vilje til å holde på eldre ansatte i negativ retning.

Omtalen i avsnitt 13.3 viser videre at også andre elementer i pensjonsordningene kan bidra til å støte ut eldre arbeidskraft. For eksempel kan mye tyde på at det forekommer en betydelig bruk av gavepensjoner. Det å yte en gavepensjon som tillegg til en offentlig ytelse, kan for bedriften framstå som en rimelig måte å kvitte seg med eldre arbeidskraft på. Det å avkorte den aktuelle folketrygdytelsen mot gavepensjonen vil gjøre det vanskeligere for bedriften å velge den løsningen. En lavere økonomisk ytelse vil gjøre slike løsninger mindre akseptable blant arbeidstakerne og deres organisasjoner.

Arbeidsgiveravgiften er generell og inneholder få unntak, jamfør avsnitt 13.4. En nedsettelse av arbeidsgiveravgiften overfor eldre arbeidstakere som ikke dekkes ved økning i avgiften overfor andre grupper, kan isolert sett føre til økt produksjon og økt sysselsetting. Tiltaket vil imidlertid svekke offentlige finanser på permanent basis. På sikt må en slik ordning motsvares av en økning i andre skatteinntekter eller reduserte utgifter over statsbudsjettet. Dette vil ha en negativ effekt på den samlede sysselsettingen, slik at netto-effekten av en reduksjon i arbeidsgiveravgiften trolig blir liten. I tillegg vil endringer i arbeidsgiveravgiften overfor enkeltgrupper medføre effektivitetstap i økonomien samt gjøre regelverket mer komplisert.

14 Førtidspensjonering sett fra arbeidstakersiden

14.1 Innledning

I Norge finnes det i dag ingen allmenn offentlig førtidspensjonsordning for arbeidstakere under 67 år. De vanligste veiene ut av arbeidslivet før ordinær pensjonsalder har vært uførepensjon, særaldersgrenser, dagpenger under arbeidsledighet og etter 1.1.1989 avtalefestet pensjon.

Eldre arbeidstakere har ulike behov når det gjelder overgang til pensjon, for eksempel som følge av ulikheter i arbeidsmiljø, helsesitua­sjon, familiesituasjon og tidligere yrkesaktivitet. En viss fleksibilitet i valg av pensjonsalder vil derfor generelt være en fordel for den enkelte. Ulike aspekter knyttet til frivillighet og fleksibilitet i valg av pensjonsalder drøftes i avsnitt 14.2.

Økonomiske incentiver vil være viktig både når den enkelte skal vurdere overgang fra yrkesaktivitet til pensjon, og i valg mellom ulike pensjons- og trygdeordninger som kan være aktuelle. I avsnitt 14.3 omtales noen forhold knyttet til økonomiske incentiver ved pensjonering, blant annet ut fra gjennomgangen av kompensasjonsgrader i ulike ordninger i kapittel 10.

Gjennomgangen av den demografiske utviklingen og folketrygdens utgiftsperspektiver i kapittel 11 viser at pensjons- og trygdeutgiftene vil komme til å utgjøre en økende belastning for offentlige budsjetter. Belastningen kan reduseres, og verdiskapingen økes, ved tiltak som motiverer eldre arbeidstakere til å stå lenger i arbeid. Både budsjett- og fordelingshensyn tilsier dessuten at eventuelt økt fleksibilitet nedad for noen, sett i forhold til ordinær pensjonsalder, må motsvares av at andre faktisk velger å bli værende i arbeid lenger enn nå. I avsnitt 14.4 diskuteres noen muligheter som kan motivere eldre til å stå lenger i arbeid samt noen muligheter som kan øke fleksibiliteten ved overgang fra yrkesaktivitet til pensjon.

14.2 Om frivillighet og fleksibilitet

Fleksibilitet og valgfrihet når det gjelder pensjoneringsalder kan ses fra flere synsvinkler slik det blant annet er drøftet i NOU 1987: 9A og 9B, Arbeidstidsreformer:

• Sosialpolitisk begrunnelse: mange eldre er slitne de siste årene før pensjoneringsalderen. Fleksibilitet når det gjelder valg av pensjoneringsalder kan være en måte å gi eldre, slitne arbeidstakere en mulighet for en verdig uttreden fra arbeidslivet.

• Livsløpsbegrunnelse: Fleksibilitet når det gjelder valg av pensjoneringsalder gir den enkelte mulighet til en tilpasning av arbeid og fritid over livsløpet som gir den enkelte høyest mulig velferd.

• Arbeidsstyrkehensyn: Hvis økt fleksibilitet fører til redusert gjennomsnittlig pensjoneringsalder, vil den totale produksjonskapasiteten i økonomien bli lavere enn den ellers ville ha vært.

Sett fra arbeidstakerens side skulle økt fleksibilitet føre til at noen velger å slutte i arbeid tidligere enn ellers, mens andre velger å arbeide lenger. Undersøkelser som er gjort både i Norge og i andre land kan imidlertid tyde på at tiltak med sikte på økt fleksibilitet i realiteten fører til et press nedover på den gjennomsnittlige reelle pensjoneringsalderen.

Spørsmålet om frivillighet fra arbeidstakernes side blir av sentral betydning for om økt fleksibilitet i valg av pensjoneringsalder vil kunne ha velferdsgevinster. Det er derfor nødvendig å belyse flere sider ved spørsmålet om frivillighet, blant annet:

• lov- og avtaleverket

• subjektiv opplevelse

• medisinske konsekvenser

• eldres holdning til arbeid

• alders betydning for arbeidsevnen.

Lov- og avtaleverket danner ett utgangspunkt for å drøfte fleksibilitet og frivillighet. Innen aldersgruppen 67-70 år er det i prinsippet fleksibel pensjoneringsalder. Selv om det i Arbeidsmiljølovens § 60, nr. 4 heter seg at:

Oppsigelse med fratreden før fylte 70 år som alene skyldes at arbeidstakeren har nådd pensjonsalder etter lov av 17. juni 1966 nr. 12 om folketrygd, skal ikke anses å ha saklig grunn,

eksisterer det likevel såpass mange unntak at det ikke uten videre kan sies at 70 år er den faktisk eksisterende aldersgrense ifølge norsk rett. I mange yrker er det særaldersgrenser som er lavere enn 70 år. Men også når det tas hensyn til dette, eksisterer det en rekke begrensninger på muligheten til å fortsette i arbeid fram til den gjeldende aldersgrensen.

Det er blant annet praksis for, alminnelig antatt og dessuten fastslått i norsk rettspraksis at en arbeidstaker plikter å fratre – endog uten oppsigelse – dersom det ved bedriften er innført en forsvarlig tjenestepensjonsordning med lavere uttaksalder enn 70 år, eksempelvis 67 år. En har også eksempler på dommer om oppsigelse ved lavere alder i yrker hvor det er avtaler med slike aldersbestemmelser.

En betingelse for dette, også i følge rettspraksis, er at pensjonsalderen i tjenestepensjonsordningen håndheves overfor alle ansatte i bedriften. Hvis arbeidsgiver tillater enkelte ansatte å fortsette utover denne alderen, mister ordningen rettskraft som aldersgrense og går over til å bli en pensjonsalder. Dette vil i realiteten innebære at arbeidstaker i tilfelle selv har valget mellom å fratre eller å fortsette videre til 70 år. Hvis arbeidsgiverne ikke ønsker at arbeidstakerne generelt sett skal kunne fort­sette i stillingen til de er 70 år, må de håndheve den forutsatte aldersgrensen som et absolutt fratredelsestidspunkt for alle ifølge den rettspraksis som dagens lovverk har etablert. Pensjonsalder og aldersgrense blir dermed i praksis sammenfallende.

En betingelse for frivillighet er at arbeidstakeren har rett til å fortsette i arbeid fram til den gjeldende aldersgrensen i sitt yrke selv om det er mulig å bli pensjonert tidligere. I utredningen om deltidspensjon og førtidspensjon fra folketrygden (NOU 1980:54) ble det lagt vekt på at eventuell økt fleksibilitet nedover i alder ikke måtte føre til redusert fleksibilitet oppover i alder. De fleste synes å tro at en senking av pensjonsalderen i private tjenestepensjonsordninger i henhold til skatteloven til for eksempel 65 år, slik Stortinget har bedt Regjeringen vil bidra til økt fleksibilitet. Resultatet ut fra den praksis som gjeldende lovverk har etablert, vil høyst sannsynlig bli det motsatte, at de fleste må fratre og det blir mindre fleksibilitet for dem som ønsker å fortsette.

Videre vil en rekke egenskaper ved den enkelte, og forhold knyttet til vedkommendes omgivelser være av betydning for om førtids- alderspensjonering kan sies å skje ut fra frivillighet, og om den subjektivt oppfattes som frivillig av den det gjelder. Slike faktorer kan være:

• sosial bakgrunn

• økonomisk stilling

• helse

• arbeidssituasjon

• forventninger om framtidig helse og arbeidssituasjon

• forventninger til pensjonisttilværelsen.

Spørsmålet om frivillighet vurderes ofte på grunnlag av intervjuresultater. Svarene ved en slik undersøkelse vil imidlertid ofte være preget av folks livsforhold totalt sett på det tidspunktet intervjuet foretas eller da pensjoneringen skjedde, og ikke nødvendigvis gi uttrykk for de sanne preferansene. En kan således ofte se at det gis svar som tilsynelatende er motstridende. For eksempel viser Halvorsen og Johannesen (1991) at flere intervjuobjekter som med sikkerhet ville ha mistet jobben, sier at de opplevde førtidspensjoneringen som frivillig. Solem (1993) påpeker i denne forbindelse at ønsker har en tendens til å tilpasse seg den situasjonen vedkommende faktisk befinner seg i, og også holdningene i omgivelsene. Omstendighetene rundt pensjoneringen kan videre ha stor betydning. For eksempel kan gode økonomiske betingelser og et godt tilrettelagt opplegg fra arbeidsgiver for å gjøre overgangen til pensjonist enklest mulig overskygge et opprinnelig ønske om å fortsette i arbeid. Trass i svakheter ved slike undersøkelser danner de likevel et viktig bakgrunnsmateriale for å vurdere om pensjoneringen skjer frivillig sett fra arbeidstakerens side.

De til dels motstridende motiver som kan ligge bak en pensjoneringsbeslutning, og arbeidstakerens holdning til denne, indikerer at en bør skille mellom et pensjonselement og et omstillingselement ved drøfting av adgangen til tidligere avgang fra yrkeslivet. Pensjonselementet gir et uttrykk for den enkeltes preferanser i tilpasning av arbeid og fritid over livsløpet; under gitte økonomiske betingelser. Et omstillingselement kan komme inn ved at en bedrift kan ønske å bruke førtidspensjonering som en del av et omstillingsarbeid. I den forbindelse kan det bli brukt personalpolitiske virkemidler som økonomiske ytelser eller andre goder ( omstillingskompensasjon). Hvis det gis en slik kompensasjon fra bedriften, kan avgang bli et attraktivt alternativ også for arbeidstakere som i utgangspunktet ønsket å fort­sette i arbeid fram til ordinær pensjonsalder.

I en drøfting av fleksibilitet i valg av pensjoneringsalder må pensjonselementet være det sentrale. Behov for omstillinger i næringslivet, måter å gjennomføre dette på og kostnader ved ulike alternativer er også viktig, og det kan i enkelte tilfeller være forsvarlig både ut fra samfunns- og bedriftsøkonomiske forhold at en del eldre arbeidstakere trekker seg tilbake noe tidligere enn de ellers ville ha gjort. Dette må imidlertid ikke utvikle seg til permanente ordninger med lavere pensjonsalder enn det som ellers gjelder, for eksempel i folketrygden eller i AFP, og som kan bidra til å svekke eldres stilling i arbeidsmarkedet.

Halvorsen og Johannesen (1991) konkluderer med at atskillelsen fra arbeidsmarkedet for de fleste, selv om det dreier seg om framskutt pensjonering, forløper uten store problemer. De fleste svarte at de så på tilbudet om førtidspensjon som et gode, eller hadde et ambivalent forhold til dette. De som betraktet situasjonen som uønsket var i klart mindretall, men likevel ikke ubetydelig.

Selv om flertallet synes å greie overgangen til pensjonisttilværelsen bra, er det tankevekkende at undersøkelser tyder på at et klart flertall ønsker å fortsette i arbeid. Halvorsen og Johannesen rapporterer at 81 prosent av de spurte ønsket arbeid på pensjoneringstidspunktet og 70 prosent et år senere. De fleste av disse ønsket former for deltidsarbeid. Innen forskning om eldre, har ønskeligheten av glidende overganger fra yrkesaktivitet til pensjon vært framhevet av sosiale og helsemessige årsaker, se for eksempel Bäcker og Naegele (1989).

De eldres holdning til arbeid kan også gi informasjon om graden av frivillighet ved pensjoneringen. Waldrop (1992) fant i sin undersøkelse at de fleste intervjupersonene ga uttrykk for positive holdninger til arbeid. Det var imidlertid forskjeller i måten slike holdninger ble formulert og begrunnet på, og som kan ha betydning for synet på pensjonering. Dette oppsummerte forfatteren slik:

Hvis arbeid er meningen med livet, må nødvendigvis pensjonisttilværelsen fortone seg som meningsløs. Hvis arbeid er en samfunns­messig plikt, blir derimot tilbaketrekking fra arbeidslivet ved vanlig pensjonsalder naturlig og legitim. For de som legger vekt på at arbeid er tilfredsstillende i seg selv, eller at arbeid bidrar til den fysiske og mentale helsen, ligger utfordringen i å utforme pensjonstilværelsen på måter som fyller behovet for meningsfylt aktivitet og struktur på tilværelsen.

Visher og Midtsundstads undersøkelse fra 1993 synes også å underbygge at eldre har en positiv holdning til arbeid. Bare en ubetydelig andel oppga mistrivsel på jobben som grunn til å gå av. Tilsvarende var trivsel med arbeidet en av hovedgrunnene for de eldre arbeidstakerne som ønsket å fortsette å arbeide. Det at få oppgir mistrivsel som grunn for å avslutte yrkes­karrieren, mens mange oppgir trivsel som grunn til å fortsette, understreker at ordninger som direkte eller indirekte innskrenker muligheten til arbeid for eldre, vil kunne bidra til økt ufrivillig avgang, og til redusert velferd for denne gruppen.

Svekket helse kan videre være en årsak til at mange avslutter sin yrkeskarriere før oppnådd pensjonsalder, men det kan også tenkes at helsetilstanden endres som et resultat av at man trer ut av arbeidslivet. Halvorsen og Johannesen (1991) gir en oversikt over medisinske studier som har fokusert på helsekonsekvensene av førtidspensjonering. De studiene som der er oppsummert, tyder ikke på at det å avslutte arbeidet fører til dårligere helse eller høyere dødelighet. Det finnes imidlertid studier som kan tyde på at ufrivillig pensjonering før oppnådd pensjonsalder kan ha negative helsevirkninger, se for eksempel Solem (1987).

Eventuell sammenheng mellom aldring og arbeidsevne kan også gi indikasjoner på i hvilken grad førtids alderspensjonering er et resultat av frivillighet. Det har vært hevdet at omstilling og innføring av ny teknologi i næringslivet gjør det vanskelig for eldre arbeidskraft å følge med i utviklingen. Selv om en ikke finner holdepunkter for en slik sammenheng, kan myter om eldres svakere arbeidsevne virke til ufrivillig å presse dem ut av arbeidsmarkedet, og hvis det er mulig, få dem til å pensjonere seg før de strengt tatt ønsker det.

Sammenhengen mellom alder og fysisk og psykisk yteevne er drøftet av Dahl (1993). Han har definert fysisk yteevne som kroppens fysiske utholdenhet, muskulære styrke og bevegelighet. Psykisk yteevne har han definert som evnen til læring, hukommelse, intelligens, kreativitet og evne til omstilling. Han har med utgangspunkt i internasjonale studier drøftet følgende påstander:

• Eldres fysiske yteevne er for svak til at de har noe i et krevende arbeidsliv å gjøre.

• Eldre evner ikke å lære noe nytt, de lærer langsomt og har begrensede intellektuelle evner.

• Eldre arbeider langsomt og er trege i oppfattelsen.

• Eldre har dårlig hukommelse og glemmer fort.

• Eldre er lite fleksible og ikke innstilt på forandringer.

Måling av fysiske og psykiske ferdigheter har oftest skjedd i laboratorier. Selv i de tilfellene hvor det i slike forsøk kan påvises svekkelser, gir det ikke automatisk utslag i senket arbeidsproduktivitet. Det har for eksempel vist seg at mange eldre tar i bruk kompensatoriske ferdigheter som oppveier dette. Dahl finner at påstandene ovenfor har liten støtte i nyere resultater fra fysiologisk og psykologisk forskning. Forskningsresultater fra en rekke land viser at fysiske prestasjoner avtar med økende alder. Det er derimot ikke klart påvist negative virkninger på arbeidsproduktiviteten opp til 65 år, og i noen tilfeller opp til 70 år. I NOU 1992:1 Trygghet-Verdighet-Omsorg, vises det til studier som tyder på at nye generasjoner av 70-åringer har bedre helse, færre alvorlige funksjonshemninger og at de lever lenger enn tidligere. Det sies også at aldringsprosessen er påvirkelig, og er et samspill mellom arv og miljø.

Dahl viser videre til kohortstudier som tyder på at alder i seg selv forklarer en beskjeden del av de forskjeller som er observert i intellektuelle evner blant voksne inntil 60 årsalder eller tidlig 70-årsalder. I NOU 1992:1 vises det til en svensk undersøkelse hvor det framkommer at de intellektuelle funksjonene er godt bevart i det minste opp til 70-75-årsalderen.

Forskningen påviser en tendens til at reaksjonsevnen svekkes med alderen. Hvilke konsekvenser dette har, er det imidlertid ikke enighet om. Noen hevder for eksempel at langsommere tempo kan være en fornuftig strategi for å unngå å gjøre feil. Forskningen synes å støtte påstanden om at eldre glemmer raskere enn yngre når det gjelder sekundærhukommelsen, men ikke primærhukommelsen. Det synes imidlertid som at hukommelsen av begge typer avhenger av hva som læres og hvordan læringsbetingelsene er.

Påstander om eldres rigiditet, manglende omstillingsevne og vegring mot å bruke ny teknologi får liten støtte i nyere forskning. Dessuten er det grunn til å tro at en eventuell teknologifrykt like gjerne kan være en kohor­teffekt som en alderseffekt. Framtidas eldre som vil ha vokst opp i et samfunn med raske teknologiske endringer, vil trolig også ha et annet forhold til moderne teknologi enn tidligere generasjoner.

Ønsker og behov knyttet til førtidspensjonering varierer. For mange er førtids alderspensjonering et frivillig standpunkt. Mye kan imidlertid også tyde på at tiltak med sikte på økt fleksibilitet bidrar til å presse den gjennomsnittlige pensjoneringsalderen nedover, og til å redusere fleksibiliteten oppover. Dette kan illustreres ved at nedsettelsen av folketrygdens pensjonsalder til 67 år hadde som formål å øke fleksibiliteten nedover for aldersgruppen 67-70 år. I dag oppfattes 67 år som den naturlige avgangsalderen i folketrygden. En bør derfor unngå å komme i en situasjon hvor økt fleksibilitet fører til frivillig avgang for de som ønsker å slutte tidlig, og ufrivillig avgang for de som ønsker å fortsette i arbeid. Myter og forenklede holdninger når det gjelder eldre og arbeidsmarkedet kan føre til at de eldres verdighet og frivillighet når det gjelder arbeidslivstilknytning undermineres.

14.3 Økonomiske incentiver til førtidspensjonering

I avsnitt 14.2 er det pekt på en rekke forhold som kan påvirke eldres holdninger til arbeid og pensjon, både knyttet til arbeidsmiljø og private forhold. I dette avsnittet vil en gå nærmere inn på økonomiske forhold som kan ha stor betydning når den enkelte skal vurdere overgang fra yrkesaktivitet til pensjon. Det er relativt komplisert å holde oversikt over økonomiske konsekvenser av overgang fra yrkesaktivitet til pensjon da det eksisterer ulike ordninger og kombinasjoner av ordninger, og da regelverket for de ulike ordningene varierer over tid. En har i kapittel 10 gjennomført en del beregninger av kompensasjonsgrader for ulike ordninger for arbeidstakere både i privat og offentlig sektor. Det er lagt vekt på beregninger som viser de økonomiske konsekvensene av overgang fra yrkesaktivitet til uførepensjon, AFP og dagpenger, men det er også beregnet noen eksempler som illustrerer hvordan gavepensjoner og private tjenestepensjoner kan virke. Beregningene er basert på trygde- og skattereglene i 1993. Slike beregninger vil dels gi informasjon om hvordan dagens regelverk faktisk fungerer. Dels vil de kunne brukes som grunnlagsmateriale for å vurdere mulige endringer i pensjons- og trygdeordningene.

Kompensasjonsgradene er beregnet etter skatt, og er i hovedsak beregnet for en periode på 1 år. De gir derfor først og fremst et bilde av de kortsiktige økonomiske virkningene av å gå fra yrkesaktivitet til pensjon. I vurderinger av de økonomiske virkningene over en lengre tidsperiode må en blant annet ta hensyn til utsiktene til framtidig lønnsutvikling, regulering av pensjoner i forhold til lønninger og forventninger om gjenstående levealder. Det er uklart hvor rasjonelt den enkelte tilpasser seg, og det vil trolig også variere. Noen vil fatte beslutninger bygd på langsiktige avveininger mellom arbeid og pensjon, mens andre vil fatte sine beslutninger ut fra situasjonen på et gitt tidspunkt. I avsnitt 14.4 om tiltak som kan øke eldres motivasjon til å fortsette i arbeid er det gjort noen beregninger av samlet pensjonsformue. Slike beregninger kan gi et inntrykk av hvordan samlede forventede pensjonsutbetalinger i løpet av levetiden påvirkes av valg av pensjoneringstidspunkt.

Beregningene av kompensasjonsgrader viser typisk svært høye verdier som kan bli over 100 prosent for lave lønnsinntekter, for så å falle gradvis for høyere inntekter. Når det gjelder folketrygdens ytelser må en være oppmerksom på at folketrygden både skal sørge for et akseptabelt minsteinntektsnivå for de som er avhengig av pensjon, og at den skal gi høyere pensjon i form av tilleggspensjoner til de som har opptjent pensjonsrettigheter. For personer som har hatt svært lave lønnsinntekter vil folketrygdens oppgave om å gi alle en minimumssikring føre til høye kompensasjonsgrader.

En kan ikke fri seg for at det i utformingen av pensjonssystemet kan være en konflikt mellom hensynet til å stimulere til økt arbeidsinnsats og fordelingshensyn. Særlig ved frivillige førtidspensjonsordninger bør en imidlertid være oppmerksom på hvordan utformingen av disse kan påvirke arbeidstilbudet til eldre arbeidstakere.

Beregningene i kapittel 10 viser at kompensasjonsgraden for en uførepensjonist og en AFP-pensjonist i privat sektor blir relativt lik når en inkluderer sluttvederlag i begge ytelsene. Alle som har rett til AFP får et skattefritt sluttvederlag på 11 400 kroner per år, mens personer som arbeider i privat sektor og blir uføre eller arbeidsledige har rett til sluttvederlag på visse betingelser som er nærmere omtalt i avsnitt 10.6. Hvis en ikke inkluderer sluttvederlag til uførepensjonister, gir AFP en noe høyere kompensasjon enn uførepensjon.

Dagpenger gir noe lavere kompensasjon enn uførepensjon på lave inntekter, men noe høyere kompensasjon for de med om lag gjennomsnittsinntekt.

I eksemplene ovenfor er det forutsatt at de som går over på pensjon ikke mottar tjenestepensjon. For de som blir uførepensjonister og omfattes av tjenestepensjon vil kompensasjonsgraden normalt bli vesentlig høyere, og særlig for høye inntekter. Kompensasjonsgraden i tjenestepensjonsordninger i privat sektor varierer imidlertid mye. Utbetaling av tjenestepensjon kan ikke kombineres med AFP eller dagpenger.

I eksemplene ovenfor er det forutsatt at de som går over på pensjon ikke mottar gavepensjon. For de som mottar gavepensjon på toppen av for eksempel AFP eller dagpenger, vil kompensasjonsgraden bli vesentlig høyere. Ofte er bruken av gavepensjoner utformet slik at de sikrer en visst minimum kompensasjonsgrad før skatt, for eksempel 80 prosent. Ordninger utformet på denne måten vil øke kompensasjonsgraden mest for de med midlere og høyere inntekter.

Arbeidstakere i offentlig sektor vil normalt ha høyere kompensasjonsgrader enn arbeidstakere i privat sektor i det de omfattes av tjenestepensjonsordninger. I offentlig sektor får AFP-pensjonister som går av 65 eller 66 år gamle utbetalt tjenestepensjon, noe som medfører bedre dekning enn i privat sektor for midlere og høyere inntekter. For personer som går av med AFP 64 år gamle gjelder i hovedsak tilsvarende ordning som i privat sektor.

I offentlig sektor vil en AFP-pensjonist komme noe bedre ut enn en uførepensjonist på lave inntekter. For midlere og høyere inntekter vil en uførepensjonist komme noe bedre ut.

En gjennomgang av fordelingen av lønnsinntekter for personer i alderen 60-66 år i avsnitt 3.6 tyder på at relativt mange personer i denne aldersgruppen har lav lønnsinntekt, og at kompensasjonsgraden ved overgang fra yrkesaktivitet til pensjon derfor kan bli relativt høy. De økonomiske incentivene til å fortsette i arbeid for personer som har tilgang til en pensjonsordning kan derfor for mange være små.

14.4 Eldre arbeidstakeres motivasjon til å fortsette i ­arbeid

14.4.1 Fleksibilitet og fortsatt yrkesdeltaking

I de senere år har yrkesdeltakingen i de eldste aldersgruppene falt betydelig, særlig blant menn, jamfør avsnitt 11.2. Denne utviklingen er påvirket av flere forhold. Problemer i arbeidsmarkedet i de senere årene med behov for nedbemanninger, strukturelle endringer med behov for omstillinger i bedriftene, og generelle holdninger til eldre arbeidstakere har bidratt til utstøting av eldre arbeidskraft. Eldre arbeidstakere kan selv også ønske å gå av før ordinær pensjonsalder av velferdsmessige årsaker. AFP-ordningen har for eksempel gitt mange økt mulighet til et tidligere pensjoneringstidspunkt. En del av den økte pensjoneringen har således vært ønsket fra arbeidstakernes side, men mange har også ufrivillig- eller motvillig forlatt arbeidslivet. Flere forhold tyder således på at det er potensiale for økt yrkesdeltaking blant eldre. Statistikk over helseutviklingen gir ikke holdepunkter for at redusert yrkesaktivitet kan skyldes endringer i helsemessige forhold blant eldre arbeidstakere.

Det kan for en del arbeidstakere være ønskelig med økt fleksibilitet og valgfrihet med hensyn til pensjoneringsalder. Dette har vært tema for flere tidligere norske utredninger, og en har også en betydelig internasjonal utredningsvirksomhet og erfaring å trekke på. Gitt de utfordringer en står overfor innenfor en tidshorisont som er kort, sett i et makroøkonomisk perspektiv, bør en imidlertid unngå at mer fleksibilitet fører til lavere gjennomsnittlig pensjoneringsalder. For at noen skal kunne gå av tidligere er det nødvendig at andre velger å fortsette i arbeid utover ordinær pensjonsalder. Effektive tiltak som kan gi eldre arbeidstakere motivasjon til å fortsette i arbeid vil også være viktig som en del av en strategi for å hindre utstøting av eldre fra arbeidsmarkedet. Styrking av frivilligheten ved avgang er nødvendig for å sikre at mulighet til økt fleksibilitet blir et reelt valg for de eldre og et bidrag til å øke deres velferd.

Mange andre land står overfor tilsvarende demografiske utfordringer som Norge. I flere land har en også gjennomført og/eller har under planlegging reformer som kan øke yrkesaktiviteten i eldre aldersgrupper og redusere pensjonsutbetalingene fra offentlig sektor, jamfør omtale i kapittel 4.

I dette avsnittet vil en se nærmere på tiltak som kan stimulere til økt yrkesaktivitet blant eldre arbeidstakere. De budsjettmessige utfordringer en står overfor, tilsier at eventuelle tiltak bør utformes slik at de ikke virker til å svekke den offentlige budsjettbalanse. Tiltak for å øke yrkesaktiviteten blant eldre er grovt sett inndelt i følgende grupper:

• Tiltak som stimulerer til å arbeide utover ordinær pensjonsalder.

• Tiltak for å begrense avgangen før ordinær pensjonsalder.

• Andre tiltak for å øke gjennomsnittlig pensjoneringsalder.

Samtidig som det på sikt ut fra makroøkonomiske hensyn er ønskelig å heve gjennomsnittlig pensjoneringsalder, kan det også være ønskelig å innføre ordninger som gir større fleksibilitet i valg av pensjoneringsalder. Tiltak for økt fleksibilitet er drøftet i avsnitt 14.4.5.

14.4.2 Tiltak som stimulerer til å arbeide utover ordinær pensjonsalder

Pensjonsalderen i folketrygden er i dag 67 år, men Folketrygdloven inneholder bestemmelser som gjør det mulig å kombinere arbeidsinntekt og pensjon, jamfør avsnitt 7.2. Personer som fortsetter i arbeid etter fylte 67 år, vil fortsatt kunne tjene opp pensjonspoeng og får dermed økt pensjon senere. Utover muligheten til økt poengopptjening, gis det ingen kompensasjon til de som fortsetter å arbeide. Hvis en har en yrkesinntekt som er høyere enn den alternative pensjonen, kan en likevel ha økonomiske fordeler av å fortsette i arbeid.

De som fortsetter i arbeid etter 67 år kan etter dagens regelverk tape betydelige beløp i samlede pensjonsutbetalinger. Tapet av pensjon ved fortsatt yrkesaktivitet vil redusere motivasjonen til å fortsette i arbeid, og kan føre til at flere enn ønskelig, ut fra samfunnsøkonomiske betraktninger, trekker seg ut av yrkeslivet. Nedenfor er det drøftet noen forslag som kan føre til større nøytralitet mellom arbeid og fritid for de som fortsetter i arbeid over 67 år. Disse forslagene går i ulike former ut på å øke den samlede pensjonen for de som arbeider utover 67 år i forhold til dagens system.

Det kan tenkes flere måter å innrette pensjonssystemet på som gir sterkere incentiver til å arbeide lenger enn dagens system. I dette avsnittet har en konsentrert oppmerksomheten om tiltak som gjør at flere eldre selv vil ha ønske om å stå lenger i arbeid. Samtidig er det mange trekk ved norsk arbeidsliv som gjør at dette neppe er tilstrekkelig for å oppnå ønsket effekt. Dette gjelder holdninger til eldre, både blant arbeidsgiverne, i arbeidslivets organisasjoner og blant andre arbeidstakere.

Når en har lagt vekt på hvordan en kan øke de eldres motivasjon til arbeid, har dette sammenheng med at en nødvendig forutsetning for å lykkes i å øke yrkesdeltakingen, er at de eldre selv ser seg tjent med å arbeide lenger. På denne måten kan en også få økt oppmerksomhet om ulike stengsler som de møter i arbeidsmarkedet. Dette vil igjen gjøre det lettere å snu den trenden vi nå har i retning av stadig lavere yrkesaktivitet blant eldre.

Som eksempler på mulige tiltak som kan virke i retning av økt yrkesdeltaking blant eldre har en sett på:

• ventetillegg

• lønnspåslag fra trygden

• økt poengopptjening for eldre

• økt tilleggspensjon

• regler for avkorting arbeid/pensjon

Nedenfor er det gitt en nærmere omtale av hvordan slike tiltak kan tenkes utformet. Det er videre gitt tallmessige illustrasjoner av hvordan tiltakene, under bestemte forutsetninger, vil slå ut på pensjonen for ulike inntektsnivåer. Alle disse tiltakene vil isolert sett innebære forbedringer i pensjonssystemet for den enkelte pensjonist. Alle kan velge å slutte i arbeid som i dag, og få samme pensjon som i dag, men en del kan velge å arbeide utover 67 år, og få høyere samlet pensjon enn i dag.

Slike tiltak som består i å gi høyere pensjon enn det en gjør i dag til personer som står i arbeid utover 67 år kan i hvert fall på kort sikt føre til økte pensjonsutbetalinger over offentlige budsjetter. Den netto virkningen på budsjettbalansen vil avhenge av hvor sterke incitamentene er, hvor mange som benytter seg av dem, og hvor stor gevinst den økte sysselsettingen gir. Det vil også avhenge av om dette inngår som de eneste tiltak, eller eventuelt i kombinasjon med andre tiltak med motsatt budsjettvirkning som kan få flere til å arbeide fram til de fyller 67 år, jamfør omtalen i avsnitt 14.4.3.

Et utgangspunkt for å belyse mulige budsjettvirkninger er å se på sysselsetting blant de over 67 år i dag. Ifølge tall fra AKU var det i 1992 i alt 27 000 sysselsatte i alderen 67-74 år. 17 000 av disse var lønnstakere og 10 000 selvstendige. Av lønnstakerne arbeidet 8 000 i offentlig sektor og 9 000 i privat sektor. Ved tiltak for å gjøre det mer lønnsomt å arbeide utover 67 år vil en måtte betale økt pensjon også til disse. Hvis få nye personer begynner å arbeide lenger, som følge av nye økonomiske incentiver, vil konsekvensene av slike virkemidler i stor grad kunne bli at en betaler høyere pensjoner til de som ville arbeide utover 67 år uansett. Hvis derimot arbeidstilbudet øker mye ved moderate økonomiske incentiver, kan offentlig sektor få en netto innsparing som følge av økt arbeidstilbud og økte skatteinntekter. Det kan være rimelig å anta at budsjettvirkningene på kort sikt vil være mindre gunstige enn på lang sikt, da det kan ta noe tid før incentivene begynner å virke. Ved utformingen av tiltakene er det viktig at gevinsten for samfunnet i form av økt yrkesaktivitet er store i forhold til kostnadene ved dem. Hvis ikke kan tiltakene bidra til at de fordelingsmessige skjevhetene mellom yngre og eldre forsterkes.

14.4.2.1 Ventetillegg

Et tiltak for å øke yrkesaktiviteten blant eldre kan være å gi personer som arbeider utover 67 år et aktuarisk bestemt ventetillegg. Et pensjonsbeløp som vedkommende i første omgang går glipp av ved å vente med å ta ut full alderspensjon, kan da vinnes tilbake ved at den årlige pensjonen senere økes med et ventetillegg.

Norge hadde tidligere en ordning med ventetillegg i folketrygden for de som fortsatte i arbeid mellom 67 og 70 år. Ordningen ble opphevet i 1984. Beregningsmetoden er nærmere omtalt i Ot.prp. nr. 67 (1971-72). Satsen for ventetillegg var fastsatt til 0,75 prosent per måned (9 prosent per år) en utsatte pensjoneringstidspunktet med. Det maksimale ventetillegget kunne da bli 27 prosent av den årlige pensjonen uten ventetillegg, og dette ble gitt som et tillegg i ytelsen til den som ventet med å ta ut pensjonen til fylte 70 år. For de som tok ut gradert pensjon, ble det foretatt en tilsvarende avkorting av ventetillegget.

En av begrunnelsene som ble brukt for å oppheve ordningen var at den ble lite brukt, jamfør Ot.prp. nr. 11 (1983-84). Ved utgangen av 1981 hadde 80 prosent av 67 år gamle menn og 91 prosent av 67 år gamle kvinner full alderspensjon. Ved utgangen av 1992 hadde disse andelene økt til 87 prosent blant menn og 94 prosent blant kvinner.

Pensjonssystemet i mange vestlige land gir mulighet til å vente med å ta ut pensjonen til en senere alder enn den allmenne pensjonsalderen, mot at det gis et ventetillegg. I for eksempel Sverige er pensjonsalderen 65 år, men det er mulig å vente med å ta ut pensjon til fylte 70 år. De som venter med å ta ut pensjonen til etter 65 år, får en økning i pensjonen på 0,6 prosent per måned. Beregningen av ventetillegg begrenses normalt til et visst antall år etter den allmenne pensjonsalderen. Mens en i Norge kan fortsette poengopptjeningen fram til 70 år synes regelen i de fleste andre land å være at grensen for opptjening av inntektsrelatert pensjon er satt ved den allmenne pensjonsalderen.

Spørsmålet om hvilke ytelser det skal beregnes ventetillegg av ble også drøftet i Ot.prp.nr. 67 (1971-72). Ut fra en samlet vurdering kom en den gangen fram til at ventetillegg skulle beregnes av grunnpensjon og tilleggspensjon, men ikke av særtillegg og forsørgingstillegg til ektefelle og barn.

For å kunne beregne størrelsen på en eventuell gjeninnføring av et ventetillegg er en avhengig av å bruke en rentesats for å beregne nåverdien av framtidige pensjonsytelser. Det er ikke opplagt hvilken rentesats som det vil være riktig å bruke i en slik beregning.

Ved beregninger av lønnsomheten ved statlige investeringer brukes en realrente på 7 prosent. Dette er imidlertid investeringer med usikker avkastning, og det kan virke høyt å bruke denne rentesatsen ved beregning av ventetillegg i folketrygden gitt at målet er at pensjonister med lik opptjening, men med ulik pensjoneringsalder, skal sitte igjen med like stor forventet pensjonsformue.

I dagens folketrygdsystem er det behov for å bruke en rentesats ved kapitalisering av visse ytelser. Dette gjelder for eksempel yrkesskadeerstatning som enten kan gis som et engangsbeløp, eller som løpende utbetalinger. En kongelig resolusjon fra 1980 slår fast at det ved beregninger av kapitalverdien av ytelser fra folketrygden skal brukes en realrente på 6 prosent. Et nærliggende alternativ ved beregning av ventetillegg vil derfor være å bruke en realrente på 6 prosent.

Et tredje alternativ kan være å ta utgangspunkt i realrenten på sikre plasseringer som langsiktige statsobligasjoner. Realrenten på langsiktige statsobligasjoner har de siste 40 år vært om lag 2-2,5 prosent. Gitt at en ikke ser grunn til at denne skulle endre seg vesentlig på lang sikt, vil et slikt utgangspunkt altså gi en vesentlig lavere rentesats enn alternativene ovenfor. Tabell 14.4.2a viser ventetillegget i prosent av pensjon ved ulike forutsetninger for realrenten.

I eksemplet er det sett på en person som har hatt en lønn på 150 000 kroner og har full opptjening i folketrygden ved fylte 67 år i 1993. Ved beregning av ventetillegget er verdien av økt poengopptjening mellom 67 og 70 år ikke inkludert. Tabellen viser ventetillegg gitt at en person arbeider til fylte 70 år i stedet for å gå av ved fylte 67 år. Et ventetillegg på 32,2 prosent ved 6 prosent realrente innebærer at den årlige pensjonen vil øke med dette beløpet. For en som arbeider til 68 år vil den årlige pensjonen øke med om lag 1/3 av dette. Som en ser av tabellen øker ventetillegget jo høyere realrente som brukes. Dette skyldes at med høyere realrente blir nåverdien av inntekter mottatt langt fram i tid lavere, og for å kompensere for denne effekten må ventetillegget i prosent av pensjon øke.

Kostnadene for folketrygden av å gjeninnføre et ventetillegg vil blant annet avhenge av hvor mange som kommer til å arbeide utover 67 år, og av hvilken realrentesats som brukes. Hvor mange som vil benytte ordningen vil være svært usikkert. Nedenfor er kostnadene derfor illustrert gitt at antall personer som benytter seg av ordningen er lik antall personer som var 70 år per 30.6.1993, og faktisk hadde arbeidet utover 67 år.

Det er i beregningene nedenfor forutsatt et ventetillegg på 9 prosent per år eller 27 prosent på 3 år slik det var i den gamle ordningen i Norge. Som beregningsgrunnlag er brukt sum av grunnpensjon, tilleggspensjon og særtillegg ved fylte 70 år. Av beregningstekniske grunner er ventetillegget regnet også av den del av tilleggspensjonen som er opptjent mellom 67 og 69 år. Som omtalt ovenfor kan det også diskuteres om det skal beregnes ventetillegg av særtillegget.

Beregningene viser at hvis dagens 70-åringer hadde fått ventetillegg, ville det øke deres samlede pensjon med om lag 1,5 prosent eller 48 millioner kroner. Av dette ville menn ha mottatt 38 millioner kroner og kvinner 10 millioner kroner. Beregningene illustrerer kostnaden for ett årskull og kostnadene vil selvsagt øke etter hvert som flere årskull får utbetalt ventetillegg. Gitt at alle alderspensjonister per 30.6.1993 hadde vært omfattet av ordningen med ventetillegg, kunne utgiftene til ordningen som et svært grovt anslag ha utgjort 1-1,5 prosent av folketrygdens utgifter til alderspensjoner, eller 400-600 millioner kroner.

Av de som var 70 år per 30.6.1993 hadde 13,4 prosent av mennene ikke tatt ut alderspensjon en måned etter at de fylte 67 år. For kvinner var andelen 5,1 prosent. 12 måneder etter at de fylte 67 år var andelen som ikke hadde tatt ut pensjon sunket til 8,0 prosent for menn og 2,5 prosent for kvinner.

De som ventet med å ta ut pensjon til etter 67 år hadde gjennomsnittlig høyere pensjon enn de som ikke ventet. Tallene i tabell 14.4.2c er oppgitt eksklusive forsørgingstillegg og beregnet ventetillegg.

Med de forutsetninger som er lagt til grunn, får menn som har ventet 36 måneder med å ta ut pensjon, et beregnet gjennomsnittlig ventetillegg per år på vel 28 000 kroner, mens kvinner får vel 22 000 kroner.

Hensikten med å innføre et ventetillegg ville være å påvirke atferden til de som er mellom 67 og 70 år slik at flere venter med å ta ut pensjon. I beregningene ovenfor er det ikke tatt hensyn til dette. Innføring av et aktuarisk ventetillegg vil ikke i særlig grad påvirke folketrygdens samlede pensjonsutgifter til de som velger å arbeide lenger, men medføre at disse får en høyere årlig pensjon i færre år. I en vurdering av de samlede budsjettvirkningene for offentlig sektor av å innføre ventetillegg må en blant annet ta hensyn til at økt yrkesaktivitet blant eldre vil innebære økt produksjon og høyere skatteinntekter. De samlede budsjettvirkningene for offentlig sektor vil således bli gunstigere enn de isolerte virkningene for folketrygden.

Som nevnt ovenfor var bruken av den tidligere ordningen med ventetillegg begrenset. Dette kan skyldes flere forhold, men mye kan tyde på at folketrygdens pensjonsalder har vært normskapende for regler, rutiner og holdninger i forhold til eldre i arbeidslivet, slik at de over 67 år i praksis har små muligheter til å fortsette. Eksempelvis økte bruken av den tidligere ventetilleggsordningen midlertidig noe i en periode etter nedsettelsen av pensjonsalderen til 67 år. En grunn til dette kan være at det tok noe tid før de ekskluderende mekanismene i forhold til eldre hadde slått gjennom ned til den nye pensjonsalderen. Det viste seg også at den tidligere ordningen i hovedsak ble benyttet av sysselsatte i selvstendig virksomhet, som for eksempel leger, tannleger og advokater. Disse vil i mindre grad enn ansatte være påvirket av press om å gå av med pensjon.

Et annet argument kan være at den enkeltes subjektive diskonteringsrate kan være høyere enn de diskonteringsratene som ble drøftet ovenfor. For den enkelte kan det være usikkerhet knyttet til å bli stående i arbeid, for eksempel ved at vedkommende ikke vet hvor lenge helsen holder. Mange ønsker noen års pensjonisttilværelse med relativt god helse. Særlig arbeidstakere som etter mange års belastende arbeid begynner å føle at den fysiske helsen ikke er så god som tidligere, kan anse at risikoen ved å fortsette i arbeid er for stor. For disse vil det trolig ikke være lønnsomt å gi stimulans til ekstra arbeidsinnsats. En må anta at kostnadene for samfunnet av å gi et svært høyt ventetillegg vil være høyere enn gevinsten dette kan gi i form av økt produksjon.

14.4.2.2 Lønnspåslag fra trygden

Et alternativ til ventetillegg kan være å gi et lønnspåslag fra trygden til de som blir stående i arbeid utover en viss alder. Dette kan tolkes som at det innføres en ordning med et ventetillegg som utbetales umiddelbart. Selv om mange i den aktuelle aldersgruppen har mange år igjen å leve, kan det for en del 67-åringer framstå som lite fristende å fortsette i arbeid fram til 70 år for da å få tilgang til en høyere pensjon enn ellers, jamfør diskusjonen ovenfor om den subjektive diskonteringsraten. Hvis de umiddelbart får utbetalt et tillegg til lønnen, kan det gjøre alternativet mer attraktivt. Det kan også gjøre den valgsituasjonen den enkelte faktisk står overfor mer synlig. Dette ville være en løsning som likner på et forslag om en honnørytelse for eldre arbeidstakere som er beskrevet av Vidar Christiansen i vedlegg 6 i NOU 1987:9B. Erfaringer fra ordningen med yrkesskadeerstatning tyder på at en ordning med lønnspåslag kan være et alternativ med visse gunstige trekk. Yrkesskadeerstatning kan tas ut som et engangsbeløp eller som årlige ytelser. Det har vist seg at engangsytelsen foretrekkes av de fleste.

Om en tenker seg at lønnspåslaget skal være lik den neddiskonterte verdien av pensjonen en mister, vil lønnspåslaget være lik pensjonen en ville fått ved å gå av. En person på 67 år med 150 000 kroner i inntekt og full opptjening har krav på en alderspensjon på vel 82 000 kroner brutto. Om vedkommende skulle ha fått dette som lønnspåslag, ville det ha utgjort om lag 55 prosent av bruttoinntekten. Det prosentvise lønns­påslaget ville bli større ved lavere lønnsinntekter og mindre ved høyere inntekter som følge av at kompensasjonsgraden i folketrygden faller med økende inntekter. Et lønnspåslag som kompenserer fullt ut for bortfall av pensjon vil altså gi en svært stor lønnsøking i de årene en arbeider fra 67 til 70 år.

14.4.2.3 Bedre poengopptjening for eldre

Ventetillegg og lønnspåslag drøftet foran, er tiltak som kan tenkes satt inn for personer som arbeider utover 67 år. Et annet alternativ for å stimulere eldre til å fortsette i arbeid, kan være økt poengopptjening etter en viss alder. Et spørsmål som måtte vurderes nærmere i en slik sammenheng er fra hvilken alder det skal gis økt poengopptjening. I utgangspunktet vil 67 år være den naturlige alderen å sette i verk slike tiltak på ettersom dette er folketrygdens ordinære pensjonsalder. Ettersom en stor andel av årskullet er ute av yrkeslivet før dette tidspunktet, er det imidlertid mye som taler for at et slikt tiltak vil ha større effekt om det settes i verk på et tidligere alderstrinn.

Bedre poengopptjening for eldre kan innrettes på flere måter. En måte er økt poengopptjening for en gitt inntekt. Dette ville føre til at flere kan få noen av sine beste poengår på slutten av yrkeskarrieren i tillegg til at vedkommende får flere poengår ved å fortsette lenger. Hvor sterke incentivvirkningene vil bli, vil avhenge av hvordan en utformer en slik ordning mer i detalj. I det eksemplet som her er presentert, har en som en teknisk illustrasjon valgt å øke sluttpoengtallet med 0,1 poeng for hvert år vedkommende arbeider etter fylte 60 år, uavhengig av inntekt, gitt at den overstiger et visst nivå.

Eksemplet, illustrert ved alternativ A i boks 14.4.2.3a, og i tabellene 14.4.2.4c-d viser at det særlig er de med midlere inntekter og lang opptjening som vil få fordel av dette alternativet. De med de høyeste inntektene og høy opptjening vil i liten eller ingen grad få noen økt motivasjon til arbeid.

Det er også regnet på økonomiske konsekvenser for folketrygden av en slik bedre poengopptjening for eldre. En har sett på økningen i utbetalt alderspensjon i 1992 for 1922-kullet, gitt et forslag om økt poengopptjening for de som arbeider etter 60 år. Det er ikke tatt hensyn til at reformen kan føre til at flere vil arbeide lenger.

Det er tatt utgangspunkt i antall personer som har tjent opp pensjonspoeng hvert år mellom 1982 og 1991 av dem som ble 70 år i 1992. Det er tatt hensyn til at en del av dem som tjener opp pensjonspoeng dør før de blir 70 år. Det er også tatt hensyn til at en del vil bli uførepensjonister før de blir 67 år. Det er videre forutsatt at det ikke gis ekstra poengopptjening til personer med sluttpoengtall større enn 7. Dette er maksimal poengopptjening etter endringene i reglene for pensjonsopptjening som ble gjennomført fra 1.1.1992.

Et tiltak som gir bedre poengopptjening for eldre ville, gitt forutsetningene over, medført økte utgifter for folketrygden på 90 millioner kroner i 1992 for 1922-kullet. Tiltaket ville dermed, gitt de forutsetningene som er lagt inn, være mer kostnadskrevende enn gjeninnføring av et ventetillegg i folketrygden. En viktig forskjell mellom de to forslagene er at ventetillegget vil gi økte kostnader til pensjoner for de som arbeider utover 67 år, mens økt poengopptjening slik det er beregnet her, vil gi stimulanser fra fylte 60 år og vil øke pensjonen både til de som går av ved 67-årsalderen og senere. I anslaget over er det ikke tatt hensyn til AFP-ordningen. Om en tar hensyn til at en del av 1922-kullet ville benyttet AFP-ordningen, ville utgiftsøkningen blitt noe mindre.

Dersom alle alderspensjonister i 1992 hadde vært omfattet av en ordning med bedre poengopptjening for eldre, ville utgiftene til alderspensjon blitt langt høyere, og kunne som et svært grovt anslag økt med om lag 2,9 prosent eller vel 1 milliard kroner.

14.4.2.4 Økt tilleggspensjon

Ytterligere et alternativ som vil ha mange likhetstrekk med bedre poengopptjening ville være å øke tilleggspensjonen med et visst beløp for hvert år en arbeider utover en viss alder. Et eksempel som ville tilsvare et tiltak med økt poengopptjening for en med full opptjening, slik det er skissert ovenfor, ville være å øke tilleggspensjonen med et beløp svarende til 0,04 G for hvert år en arbeider etter fylte 60 år. Dette er illustrert ved alternativ B i boks 14.4.2.3a og i tabellene 14.4.2.4a-d.

Både alternativ A og alternativ B vil gi sterkest motivasjon til fortsatt arbeid for de med midlere inntekt. Dette følger av at en har valgt et inntektsuavhengig tillegg. En kunne også tenke seg ordninger hvor opptjeningen av stimulans var knyttet til inntekt. Alternativ B vil være gunstigere for de med kort opptjening.

14.4.2.5 Ekstra opptjeningsår

En kan også tenke seg å gi ekstra opptjeningsår til de som står lenge i arbeid. Dette vil gi flere muligheter til å få full opptjening. En slik ordning kunne trappes ned etter 2007 da folketrygden tilleggspensjonssystem er fullt utbygget. Det vil i så fall være en kortsiktig ordning ut fra behovet for å motivere til økt yrkesdeltaking på lang sikt. En har derfor ikke gått nærmere inn på utformingen av en slik ordning.

14.4.2.6 Endret besteårsregel for eldre

Ytterligere et tiltak for å stimulere til økt yrkesaktivitet kan være justeringer av besteårsregelen. I dag bestemmes tilleggspensjonen på grunnlag av et sluttpoengtall basert på de 20 beste poengårene, eller et gjennomsnitt av alle dersom en har færre enn 20 poengår. En endring av besteårsregelen kan gjøres på flere måter. Et alternativ kan være å redusere antall besteår for de som fortsetter å arbeide etter en viss alder, for eksempel etter fylte 64 år. For eksempel kunne antall besteår reduseres med 1 år for hvert års yrkesaktivitet etter denne alderen, men maksimalt ned til 15 år sammenlignet med dagens 20-årsregel. En slik ordning ville imidlertid i liten grad oppmuntre de med mange gode poengår til å bli stående i arbeid. For eksempel vil de i yrker hvor mange begynner å arbeide i ung alder bli lite begunstiget. Det vil heller ikke gi noe incentiv til de som har hatt for lite opptjening til å få tilleggspensjon. En slik endring vil særlig være til fordel for de som har hatt variabel inntekt.

14.4.2.7 Avkorting arbeid/pensjon

Ut fra dagens regelverk er det fullt mulig å kombinere arbeid og pensjon for de over 67 år. Hvis arbeidsinntekten overstiger 1 G eller 37 300 kroner, skjer det en avkorting av folketrygdens ytelser for aldersgruppen 67-70 år, jamfør kapittel 7. Avkortingssatsen er 50 prosent. Hvis en ønsker å legge forholdene bedre til rette for en kombinasjon av arbeid og pensjon, kunne et alternativ være å se på om det bør gjøres endringer i dagens avkortingsregler som kan gjøre det mer lønnsomt å arbeide ut over 67 år.

Avkortingen av pensjon mot arbeidsinntekt innebærer i realiteten at arbeidsinntekt over et visst nivå for de i aldersgruppen 67-70 år beskattes svært hardt. De betaler skatt på sin arbeidsinntekt. I tillegg fører arbeidsinntekten til en avkorting av pensjonen. Maksimalregelen om at summen av pensjon og arbeidsinntekt ikke kan overstige 100 prosent av tidligere arbeidsinntekt, innebærer i realiteten at arbeidsinntekt utover denne grensen beskattes 100 prosent.

Fortsatt poengopptjening modifiserer utslaget noe ettersom framtidig pensjon vil øke. Avkortingsreglene etter endringen fra 1992 gjør arbeid noe gunstigere enn tidligere, men tapet for de som fortsetter i arbeid er fortsatt svært høyt. Et tiltak som kan redusere denne effekten, vil være en ytterligere reduksjon i avkorting av arbeidsinntekt mot pensjon. Endringer i avkortingsreglene kunne gjennomføres isolert, eller også i kombinasjon med et ventetillegg eller lønnspåslag.

14.4.2.8 Skattemessige forhold

Alternativt til å bruke pensjonssystemet for å stimulere flere til å utsette avgangen fra arbeidslivet, kunne en bruke skattemessige tiltak. Som omtalt i avsnitt 10.7 beskattes pensjonister etter gunstigere regler enn yrkesaktive. Det kan på mange måter synes vanskelig å forsvare at en pensjonist skal betale lavere skatt enn en yrkesaktiv med samme inntekt. Ut fra dette kan en argumentere for en videre tilnærming av skattereglene for pensjonister og yrkesaktive, men hvor en fortsatt skjermer de med bare minstepensjon og de som har så lav tilleggspensjon at de kommer inn under skattereduksjonsregelen.

Pensjonistbeskatningen er imidlertid komplisert, slik det framkommer av omtalen i avsnitt 10.7. Dette er en følge av at en har ønsket å sikre skattefritak for de med lave pensjoner. Dette kan rent praktisk gjøre det vanskelig å gå langt i å bruke skattesystemet for å øke yrkesdeltakingen blant eldre.

14.4.2.9 Forholdet til tjenestepensjonsordninger

Når en skal vurdere incentivvirkninger av ulike reformer i folketrygden er det viktig å ta hensyn til effektene av tjenestepensjonsordningene i privat og offentlig sektor.

Tjenestepensjonsordninger i privat sektor er vanligvis utformet som nettoordninger, det vil si at endringer i folketrygden også vil få konsekvenser for de som har tjenestepensjonsordninger. Fra 1.1.1992 ble det foretatt endringer i folketrygden med å senke tilleggspensjonsprosenten fra 45 til 42, og å senke taket for full poengopptjening fra 8G til 6G. Disse endringene vil føre til lavere pensjonsdekning også for personer med tjenestepensjonordninger i privat sektor, gitt at ikke arbeidsgiver velger å kompensere for dette. Tilsvarende vil for eksempel innføring av et ventetillegg i folketrygden føre til høyere årlig pensjon, og dermed gi incentiver til å arbeide lenger også for personer som omfattes av tjenestepensjonsordninger i privat sektor.

Tjenestepensjonsordningene i offentlig sektor bruttosamordnes med folketrygden. Dette innebærer at tjenestepensjonsordningen sikrer den ansatte en viss prosent av sluttlønn, og dekker de utgiftene som skal til som ikke dekkes av folketrygden, det vil si at de indirekte lønnskostnadene i offentlig sektor automatisk øker om folketrygdens ytelser reduseres. Endringer i folketrygden vil derfor gitt dagens regelverk for mange med tjenestepensjonsordning i offentlig sektor ikke føre til noen endring i utbetalt pensjon. Reduksjonen i tilleggspensjonsprosenten fra 45 til 42 blir for eksempel dekket opp gjennom økte ytelser fra tjenestepensjonsordningen. På samme måte vil for eksempel innføring av et ventetillegg ikke få noen virkning i offentlig sektor, gitt at ordningen ikke utformes slik at ventetillegget utbetales i tillegg til, og ikke istedenfor tjenestepensjonen.

14.4.2.10 Sammenfatning

Administrativt kan trolig alle forslagene skissert ovenfor, eventuelt bortsett fra endringer i avkortingsreglene, skape visse komplikasjoner, ved at de vil medføre ytterligere varianter innenfor et pensjonssystem som allerede er komplisert.

Ordningene med ventetillegg og lønnspåslag er trolig enklest å administrere, og enklest å forstå for den enkelte pensjonist. En ulempe med bedre poengopptjening eller økt tilleggs­pensjon kan være at det er vanskeligere å se sammenhengen mellom ekstra arbeidsinnsats og økt pensjon for ulike grupper. Ventetillegget og lønnspåslaget kan gis utforminger med utgangspunkt i at den enkeltes pensjonsformue som hovedprinsipp skal holdes uendret, uavhengig av pensjoneringstidspunkt, noe som ikke vil bli resultatet av de andre ordningene. Ventetillegget og lønnspåslaget er dessuten mer fleksible med hensyn til å finne utforminger som gir en nøytral stimulans for ulike inntektsgrupper. Incentivvirkningen av økt tilleggspensjon og økt poengopptjening vil være svært avhengig av den konkrete utformingen av forslagene.

14.4.3 Tiltak for å begrense avgangen før ­ordinær pensjonsalder

Det eksisterer ikke noen generell førtidspensjonsordning i Norge i dag, men AFP-ordningen er et alternativ for alle ansatte i offentlig sektor, samt for om lag 43 prosent av alle lønns­takere i privat sektor. I tillegg omfattes en del grupper av særaldersgrenser med videre.

Nedenfor er det omtalt hvordan enkelte justeringer av dagens AFP-ordning kunne gjøre ordningen mer nøytral i valget mellom arbeid og pensjon. I tillegg finnes det en rekke andre tiltak som kan bidra til å begrense avgangen før ordinær pensjonsalder. Et eksempel kan være avkorting av dagpenger og uførepensjon mot gavepensjon for å gjøre bruk av disse ordningene som uformelle tidligavgangsordninger mindre gunstig.

AFP-ordningen synes å være relativt gunstig sammenlignet med frivillige førtidspensjonsordninger i andre land. Mens frivillige førtidspensjonsordninger i andre land ofte er bygget opp slik at uttak av pensjon før normal pensjonsalder motsvares av lavere årlig pensjon, er dette prinsippet ikke innebygget i AFP-ordningen. Tvert i mot får personer som går av med AFP et sluttvederlag som i privat sektor er skattefritt og på 11 400 kroner per år. Mange AFP-pensjonister som går over på alderspensjon vil dermed få en nedgang i årlig pensjon. Det er også slik at en som går over på AFP fortsetter å tjene opp poeng i folketrygden mens vedkommende er pensjonist.

En som velger å gå av med AFP får dermed utbetalt vesentlig høyere samlet pensjon enn en som velger å fortsette i arbeid. Et par stiliserte eksempler kan illustrere dette. En som har tjent 150 000 kroner per år, har full opptjening og går av med AFP 64 år gammel, kan samlet forvente å få utbetalt om lag 267 000 kroner mer i pensjon brutto enn en som venter med å gå av med pensjon til 67 år. Beløpet er da neddiskontert med 6 prosent realrente og regnet i 1993-kroner. For to som har tjent 300 000 kroner vil forskjellen i samlet pensjonsutbetaling være om lag 410 000 kroner i favør av den som går av 64 år gammel.

Utgifter til AFP har gjennom utviklingen av ordningen økt relativt sterkt og var i 1992 i offentlig og privat sektor samlet på om lag 458 millioner kroner. Utgiftene i privat sektor til AFP var på om lag 146 millioner, og av dette dekket staten om lag 57 millioner.

Det at AFP-pensjonister får godskrevet framtidige poengår i folketrygden kan bidra til redusert arbeidstilbud i denne gruppen. At uføre­pensjonister gis en slik rettighet kan begrunnes med at disse normalt ikke har mulighet til å fortsette å tjene opp pensjonspoeng. Det å fjerne denne regelen ville innebære at de som går av med AFP likebehandles med andre ikke-yrkesaktive (unntatt uførepensjonister). Virkninger av dette er illustrert i eksemplene i tabellene 14.4.3a-d.

En reduksjon i opptjeningstiden med 3 år for en som går av som 64-åring vil redusere ytelsen både som AFP-pensjonist og som alderspensjonist, gitt at vedkommende ikke har full opptjening som 64-åring. Det vil ikke være mulig å få full opptjening i folketrygden som 64-åring før i 2007. Reduksjonen i pensjon blir allikevel vesentlig mindre enn det en aktuarisk avkorting i ytelsene ville ha medført.

Utover minstepensjonen vil pensjonsytelsen bli redusert på alle inntektsnivåer. Reduksjonen vil bli minst merkbar for de som allerede har lang opptjening. Begge disse effektene kan sies å være gunstige ut fra et mål om å motivere til økt yrkesdeltaking blant eldre, samtidig som hensynet til dem som har stått lenge i arbeid ivaretas. For å illustrere den isolerte effekten av en slik omlegging har en ikke tatt hensyn til at det kan være ønskelig å skjerme de med lave tilleggspensjoner.

En har også sett på økonomiske virkninger av å ikke gi poengopptjening de årene en mottar AFP for utgiftene til alderspensjon i folketrygden og for utgifter til AFP-pensjoner i LO-NHO-YS-området.

For å illustrere økonomiske virkninger er det forutsatt at bestanden av AFP-pensjonister øker med 1/3 med innføringen av AFP-ordningen for 64-åringer. Det er tatt utgangspunkt i et anslag på totalt 3 800 AFP-pensjonister per 12.11.1992.

Ut fra dette, og andre forutsetninger, for eksempel når det gjelder kjønns- og aldersfordeling, er innsparingen i alderspensjon for 1993, beregnet til om lag 12 millioner kroner om en slik omlegging hadde hatt virkning for de AFP-pensjonistene som blir alderspensjonister i løpet av 1993, og bare disse. Det tilsvarer om lag 0,4 prosent av utgiftene til alderspensjon til kullet før reformen. Innsparingene vil øke etter hvert som nye kull AFP-pensjonister blir alderspensjonister. For AFP-pensjonister i offentlig sektor vil imidlertid innsparingene i folketrygden i stor grad bli motsvart av økte utbetalinger fra tjenestepensjonene, som følge av at tjenestepensjonene og folketrygden bruttosamordnes i offentlig sektor.

Innsparingsvirkningen for utbetaling av AFP-pensjoner i LO-NHO-YS-området isolert sett vil være på om lag 8,1 millioner kroner om alle AFP-pensjonister i 1992 hadde vært omfattet av endringen. Det er den fulle helårsvirkningen av en slik reform. Anslaget omfatter totale innsparinger i utbetalinger til AFP-pensjonister i aldersgruppen 64-66 år, og tar hensyn til 64-åringer i den forstand at det regnes som om ordningen med AFP-pensjon for 64-åringer var gjennomført i 1992. I tillegg vil dette føre til lavere utbetalinger av AFP-pensjon i statlig og kommunal sektor for de som har AFP-pensjon etter ordningen i privat sektor.

I dag er regelverket for AFP utformet slik at en del personer med lave lønnsinntekter kan sitte igjen med større utbetaling etter skatt som AFP-pensjonist enn som lønnstaker. Gjennomgangen av eldre arbeidstakeres inntektsforhold i avsnitt 3.6 og av kompensasjonsgrader i AFP-ordningen i kapittel 10, viser at dette kan gjelde ikke helt ubetydelige grupper av lønnstakere. For å stimulere disse til arbeidsinnsats i større grad enn i dag, kunne en for eksempel, gitt dagens regelverk for øvrig, innføre en ny regel som sier at ingen får utbetalt større AFP-pensjon brutto enn en viss andel av tidligere lønnsinntekt. Figur 14.4.3a viser at ved en slik regelendring, i et eksempel med maksimal kompensasjonsgrad før skatt på 70 prosent, ville personer med lave inntekter få en kompensasjonsgrad etter skatt på om lag 90 prosent. Høyere inntektsgrupper ville ikke bli berørt. En slik regelendring ville i 1993 fått effekt for AFP-pensjonister i privat sektor med lønnsinntekter opp til om lag 113 000 kroner, og for AFP-pensjonister i offentlig sektor med lønnsinntekter opp til om lag 143 000 kroner.

En slik endring vil trolig ha relativt små økonomiske og administrative konsekvenser, men kan føre til at utgiftene til AFP-ordningen blir noe lavere enn i dag, og til at noen flere velger å fortsette i arbeid.

Kilde: Finansdepartementet.

14.4.4 Andre tiltak for økt gjennomsnittlig pensjoneringsalder

I 14.4.2 og 14.4.3 drøftet en økonomiske virkemidler som kunne bidra til økt yrkesaktivitet for personer over 67 år, og til å begrense avgangen før ordinær pensjonsalder. En mulighet for å oppnå økt yrkesaktivitet blant eldre kan også være å gjennomføre endringer i folketrygdens pensjonsalder eller en øking av ulike særaldersgrenser.

14.4.4.1 Økt pensjonsalder

Et tiltak som vil bidra til økt sysselsetting blant eldre og høyere gjennomsnittlig pensjoneringsalder i folketrygden ville være å heve pensjonsalderen i folketrygden. I USA er det besluttet å heve pensjonsalderen. Også i Sverige er det fattet en prinsippbeslutning om å heve pensjonsalderen, men den konkrete gjennomføringen er foreløpig utsatt i påvente av nærmere utredninger, jamfør omtale i kapittel 4.

En heving av pensjonsalderen i folketrygden vil øke yrkesaktiviteten blant eldre og redusere folketrygdens utgifter. Hvor mye yrkesaktiviteten vil øke vil blant annet avhenge av tilgangen til, og kompensasjonsgraden i, ulike førtidspensjonsordninger. Det vil være en risiko for at en øking av pensjonsalderen i folketrygden for store grupper vil kunne oppveies av en utvidelse av avtalebaserte ordninger. En eventuell øking av folketrygdens pensjonsalder ville således sannsynligvis måtte få konsekvenser også for lov- og regelverk vedrørende andre pensjonsordninger for å kunne bidra effektivt til å øke gjennomsnittlig pensjoneringsalder. Beregningseksemplene knyttet til demografiske endringer i avsnitt 11.2 og de makroøkonomiske beregningene i avsnitt 11.5 kan illustrere noen effekter av økt pensjoneringsalder. Beregningene i avsnitt 11.5 er kanskje noe optimistiske som en illustrasjon av den isolerte effekten av økt pensjoneringsalder ved at yrkesaktiviteten i alle aldersgrupper over 50 år er forutsatt å øke, og ved at gjennomsnittlig pensjon ikke er forutsatt å øke. Gitt dagens regelverk, vil trolig gjennomsnittlig pensjon øke noe ved økt pensjonsalder som følge av økt poengopptjening.

14.4.4.2 Økte særaldersgrenser

Et alternativ og/eller supplement til å heve folketrygdens pensjonsalder, kunne være å gjennomgå på nytt hensiktsmessigheten av ulike særaldersgrenser. Arbeidsmarkedet og mange arbeidsoppgaver er betydelig endret siden de fleste særaldersgrensene er innført. I en del tilfeller kan derfor behovet for en særaldersgrense begrunnet ut fra psykiske og fysiske belastninger i yrket, være sterkt redusert. Da mange har mulighet til å gå av før 67 år særlig i offentlig sektor, er dette trolig av vesentlig betydning. En beregning som er omtalt i avsnitt 11.3 viser at særaldersgrenser i staten alene medførte utgifter for Statens Pensjonskasse på anslagsvis 700-800 millioner kroner i 1993.

14.4.5 Tiltak for økt fleksibilitet ved overgang fra yrkesaktivitet til pensjon

En har nedenfor gitt en kort omtale av to forslag som vil kunne bidra til økt fleksibilitet ved overgang fra yrkes­aktivitet til pensjon. Et tiltak som kan øke fleksibiliteten i valg av pensjons­alder kan være å innføre elementer av mer livsløpsbasert opptjening i folketrygden. Foruten tiltak som kan bidra til økt fleksibilitet i valg av pensjonsalder vil det for mange eldre være ønskelig med en gradvis overgang fra yrkesaktivitet til pensjon. En ordning med deltidspensjon kan bidra til dette.

14.4.5.1 Livsløpsbasert opptjening i folketrygden

Det kan hevdes at dagens folketrygdsystem i for liten grad ivaretar hensynet til fleksibilitet. Eventuelle justeringer av folketrygdens regelverk for å oppnå økt fleksibilitet bør kunne gjøres innenfor gjeldende ordning, slik at

• grunntrygghet for alle sikres ved en minstepensjon

• tilleggspensjon til yrkesaktive sikres i forhold til inntekt opp til et visst nivå (tak).

En eventuell justering av systemet for poengopptjening bør gjennomføres uten merutgifter for folketrygden, og begrenses til å gjelde yrkes­aktive. Videre kan en tenke seg at justeringene foretas slik at de med lang opptjening får en kompensasjonsgrad omtrent som i dag, og at en legger inn fordelingselementer som tar hensyn til fødte/unge uføre og yrkesavbrudd på grunn av omsorgsoppgaver.

Pensjonsopptjeningen kan tenkes i større grad enn i dag basert på hele livsløpsinntekten til en person. Et viktig poeng vil være å legge inn mulighet til større valgfrihet med hensyn til pensjoneringstidspunktet for personer med lang opptjeningstid. En slik eventuell justering bør trolig bygge på tidligere opptjeningsår/poengtall, slik at en unngår kompliserte overgangsordninger. Overgangsordninger må dessuten vurderes i lys av antatt grunnlovsvern for opparbeidede rettigheter.

Et eksempel på en mer fleksibel ordning – spesielt relatert til personer som begynte tidlig i arbeidslivet – kan være å gi en bestemmelse om at den som med alder og poengår til sammen hadde mer enn et visst antall år, gis adgang til å gå av ved fylte 65 år. Lignende ordninger har man i dag blant annet i Statens Pensjonskasse og Pensjonstrygden for sjømenn. Et eksempel på en slik ordning kunne være:

• En person med 38 opptjeningsår kan gå av ved fylte 65 år med 38/40 pensjon.

• For å få full pensjon med fylte 65 år må vedkommende ha 40 opptjeningsår.

• Hvis vedkommende venter med uttak til for eksempel 69 år, vil han/hun få 44/40 pensjon.

Antall opptjeningsår blir således av stor betydning.

For personer født før 1937 gjelder i dag kortere opptjeningstid enn 40 år. En eventuell endring måtte følgelig fortsatt bygge på overkompensasjonsregler i en del år framover. Spørs­mål knyttet til hvordan en kan utforme et system med elementer av mer livsløpsbasert opptjening i de offentlige pensjonssystemene har for øvrig vært utredet både i Sverige og Danmark.

14.4.5.2 Deltidspensjon

For en del eldre kan full arbeidsdag være tungt. Det har derfor vært argumentert for at en ordning med deltidspensjon ville kunne gi eldre bedre muligheter til å kombinere deltidsarbeid og pensjon. Sverige har et system med delpensjon, og spørsmålet om deltidspensjon i Norge har tidligere vært utredet av Danielsen-utvalget, jamfør kapittel 4. Omtalen her bygger på beregninger som ble gjort av dem.

Sentrale spørsmål i denne sammenheng blir hvilke krav som skal stilles til arbeidstid, og kompensasjonsgraden for bortfalt inntekt. Bortfallet må være av en viss lengde for at det skal framstå som pensjon, og ikke som ordinær fritid.

Disse to alternativene tilsvarer forslagene fra henholdsvis flertallet og mindretallet i Danielsen-utvalget. Timegrensene er justert for senere reduksjon av normalarbeidstiden. I alternativ A gis det pensjon ved nedsettelse av arbeidstiden med minst 4,5 timer. Dette fører til at den relative inntekten på dette trinnet blir høyere enn for de som velger en mindre nedsettelse, og ikke får deltidspensjon. Alternativ B er innrettet for å unngå slike terskelvirkninger. Ettersom ulike sider ved ordningen er nærmere beskrevet i NOU 1980:54, har en ikke gått nærmere inn på dette her.

Deltidspensjon har ofte vært nevnt som et tilbud for å øke valgfriheten og fleksibiliteten før en når den ordinære pensjonsalderen. Det er imidlertid ikke noe prinsipielt i veien for at en slik ordning kan innrettes for å stimulere flere til å fortsette etter 67 år. Dette er avhengig av at det faktisk er betydelig uoppfylte ønsker om kombinasjon mellom arbeid og pensjon.

Det kan imidlertid stilles spørsmål ved i hvilken grad en deltidspensjonsordning vil bli brukt. Kombinasjon av delvis uførepensjon og arbeid er for eksempel lite benyttet. Det samme gjelder muligheten til kombinasjonsløsninger innenfor AFP-ordningen. Forslagene til Danielsen-utvalget illustrerer også enkelte problemer ved utformingen av en ordning med deltidspensjon som det må finnes en løsning på. Et annet forhold som er av stor betydning for eldres incentiv til å kombinere arbeid og pensjon er avkortingsreglene, jamfør omtale i avsnitt 14.4.2.7. Endringer i disse kan på mange måter være et alternativ til en formalisert deltidspensjonsordning.

14.5 Oppsummering

I Norge finnes det i dag ingen allmenn offentlig førtidspensjonering for arbeidstakere under 67 år. De vanligste veiene ut av arbeidslivet før ordinær pensjonsalder har vært uførepensjon, særaldersgrenser, dagpenger og etter 1.1.1989 avtalefestet pensjon (AFP).

Spørsmål knyttet til frivillighet og fleksibilitet i valg av pensjonsalder kan ses ut fra flere synsvinkler. Fleksibilitet kan ha en sosialpolitisk begrunnelse ved at det gir eldre slitne arbeidstakere mulighet til en verdig uttreden fra arbeidslivet. Fleksibilitet kan også gis en livsløpsbegrunnelse ved at valg av pensjonsalder gir den enkelte større mulighet til tilpasning av arbeid og fritid over livsløpet. Av hensyn til arbeidsstyrken og produksjonskapasiteten i økonomien er det imidlertid ønskelig å gjøre fleksibiliteten for den enkelte mest mulig reell slik at tidlig avgang for enkelte oppveies av at andre velger å arbeide lenger.

Sammenhengen mellom alder, fysisk yteevne og psykologisk kapasitet er drøftet av Dahl (1993). Han finner at nyere forskning gir svakt grunnlag for å hevde at arbeidsproduktiviteten til eldre reduseres før fylte 65 år, og i noen tilfeller opp til 70 år.

Økonomiske incitamenter er et av de forhold som har stor betydning når den enkelte skal vurdere overgang fra yrkesaktivitet til pensjon. Beregninger utvalget har fått utført indikerer at kompensasjonsgradene i ulike ordninger ved overgang til pensjon kan bli relativt høye, særlig for de med lave inntekter. Også personer med høye inntekter kan få relativt høye kompensasjonsgrader hvis de har tjenestepensjon, eller hvis de får pensjon fra flere ordninger, for eksempel AFP og gavepensjon.

Mange eldre arbeidstakere har relativt lav inntekt, og kompensasjonsgraden ved overgang fra yrkesaktivitet til pensjon kan bli relativt høy. De økonomiske incentivene til fort­satt arbeidsinnsats for de som har tilgang til en pensjonsordning kan derfor være små.

Utsiktene framover mot 2030 viser at det kan være behov for tiltak som vil øke yrkesaktiviteten blant eldre. Dagens regelverk vil for de fleste gi incitamenter til å ikke arbeide lenger enn til fylte 67 år, i den forstand at det en vinner i framtidig årlig pensjon ved å arbeide lenger er langt mindre enn det en taper ved ikke å få utbetalt pensjon i de årene en fortsetter å arbeide.

En mulighet for å stimulere til økt yrkesaktivitet for eldre er å innføre et aktuarisk ventetillegg som vil innebære at det en taper i pensjon ved å utsette uttak av pensjon vil en få igjen i form av økt pensjon senere. Det var tidligere en slik ordning i Norge. Selv om ventetillegget tidligere ble lite brukt, kan en gjeninnføring av et slikt ventetillegg trolig stimulere en del til å arbeide lenger, særlig hvis det kombineres med andre tiltak som tilrettelegger forholdene for eldre arbeidstakere. Andre muligheter for å stimulere eldre til å fortsette i arbeid kan være lønnspåslag fra trygden for de som fortsetter å arbeide utover 67 år, økt poengopptjening over en viss alder eller endringer i avkortingsreglene mellom pensjon og yrkesinntekt.

Ordninger som stimulerer til økt yrkesaktivitet over 67 år bør suppleres med tiltak som kan redusere avgangen fra yrkeslivet før ordinær pensjonsalder.

Et alternativ til å bruke økonomiske stimulanser for å øke den gjennomsnittlige pensjoneringsalderen kan være økt pensjonsalder i folketrygden. Hvor mye yrkesaktiviteten vil øke som følge av slike tiltak vil blant annet avhenge av tilgangen til, og kompensasjonsgraden i, ulike førtidspensjonsordninger. Også en øking av ulike særaldersgrenser kan bidra til økt yrkesaktivitet.

Det kan hevdes at dagens folketrygdsystem i for liten grad ivaretar hensynet til fleksibilitet. En mulig løsning for å oppnå økt fleksibilitet kan være å innføre elementer av mer livsløpsbasert opptjening i folketrygden. Et siktemål med slike endringer ville være å innføre mer fleksibilitet i valg av pensjoneringstidspunkt for arbeidstakere med lang opptjening, uten at folketrygdens samlede utgifter øker.

For å øke de eldres mulighet til å foreta en gradvis overgang fra yrkesaktivitet til pensjon, vil en mulighet være å innføre en deltidspensjonsordning. Ulike alternativer for utformingen av en slik ordning er omtalt med bakgrunn i en utredning fra Danielsen-utvalget i 1980.

15 Om AFP som avlastning for andre ordninger

15.1 Innledning

I utvalgets mandat heter det:

«... utvalget (skal) spesielt se om AFP-ordningen etter regelverket som gjelder fra 1.10.92 benyttes av de personer som etter dagens regler ellers ville ha vært uførepensjonister eller ­arbeidsledige, og hvor mange dette gjelder.»

Som utgangspunkt for å besvare denne delen av mandatet, er det i kapittel 13 og 14 gjennomgått en del forhold ved arbeidstakernes og arbeidsgivernes bruk av tidligavgangsordninger som kan belyse dette.

Spørsmålet om AFP-ordningen avlaster andre ordninger har stått sentralt helt siden ordningen ble etablert med utgangspunkt i avtale mellom LO og NHO ved lønnsoppgjøret i 1988. Dette kom for eksempel til uttrykk ved utvidelsen av ordningen til å omfatte 64-åringer fra 1.10.1993. Dette er oppsummert på følgende måte av Visher og Midtsundstad (1993):

«Diskusjonen mellom partene i arbeidslivet og staten med hensyn til finansieringen av ordningen har blant annet bakgrunn i uenighet om virkningene av en senkning av aldersgrensen. Fra LO/NHOs side ble det hevdet at staten vil spare utgifter til dagpenger og uføretrygd når AFP også omfatter 64-åringene. Derfor er det rimelig at staten betaler en større del av ordningen. Staten mener at de ikke nødvendigvis sparer noe på AFP-ordningen. Det legges vekt på at AFP-ordningen er en frivillig ordning. Dermed sparer ikke staten noe ved at folk benytter sin rett til førtidspensjon fra 64 år. ­Alternativet for 64-åringene er at de står i jobb ett år til.»

I dette kapitlet vil det først bli foretatt en drøfting av hva en skal legge i begrepet avlastning i avsnitt 15.2. Deretter gis det i avsnitt 15.3 en vurdering av noen forhold knyttet til analyser av spørsmålet. I avsnitt 15.4 er det gitt en omtale av en spørreundersøkelse blant AFP-pensjonister, mens det i avsnitt 15.5 gis en oppsummering og vurdering av tilgjengelig materiale som kan belyse spørsmålet om avlastning. I avsnitt 15.6 skisseres, slik utvalget er bedt om i sitt mandat, et opplegg til videre empirisk kartlegging av eldres overgang fra yrkesaktivitet til pensjon.

15.2 Om begrepet avlastning

Det kan formuleres to motsatte hovedhypoteser om forholdet mellom AFP og uførepensjon og arbeidsledighet. De kan kalles:

1. suppleringshypotesen og

2. avlastningshypotesen.

Suppleringshypotesen hevder at AFP kommer i tillegg til uførepensjon/dagpenger. Den uttrykker generelt at flere pensjonsordninger ­fører til flere pensjonister. En del eldre arbeidstakere som tidligere ikke ville ha forlatt arbeids­livet før ordinær pensjonsalder, vil nå velge AFP. Resultatet blir at stadig flere eldre går ut av arbeidslivet. I avlastningshypotesen ligger derimot at AFP velges av eldre arbeidstakere som ellers ville ha søkt og fått uførepensjon, eller gått over på dagpenger. Antallet ­eldre som forlater arbeidslivet vil da ikke øke som følge av AFP alene.

Disse to hypotesene i sin rendyrkede form utgjør to ytterpunkter. En kan ikke gi prinsipielt fullgyldige svar på hva nåværende AFP-pensjonister ville ha gjort dersom AFP ikke hadde eksistert, av den enkle grunn at en ikke med sikkerhet kan si hvorledes historien da ville ha artet seg.

For bruk i utvalgets arbeid er begrepet avlastning definert i mandatet ved at det er regel­verket for AFP-ordningen fra 1.10.1992 og de gjeldende regler for uførepensjon og dagpenger som skal legges til grunn.

En bør være oppmerksom på at endringene i ordningene gjennom de siste årene har betydning for vurderinger av spørsmålet om avlastning. Endringer først og fremst i regelverket, for eksempel knyttet til AFP, uførepensjon og dagpenger, har ført til atferdsendringer. Uformelle endringer knyttet til praktiseringen av ordningene kan ha bidratt i samme retning. Videre kan endringer ellers i samfunnet føre til endringer i bruk av ulike ordninger, og til endringer i samspillet mellom dem. Endringer i andre ordninger kan gjøre AFP-ordningen mer attraktiv. For eksempel kan presiseringen av uførekriteriene fra 1991 ha ført til at en del som, gitt de uførekriteriene som gjaldt i perioden før den regelverkstatus som utvalget skal forholde seg til, ville ha gått av med uførepensjon, nå isteden vil benytte seg av muligheten til å gå av med AFP. Dette ville eventuelt gjelde et spørsmål som utvalget ikke er bedt om å belyse spesielt.

Det har videre forekommet en utstrakt bruk av uførepensjon og dagpenger som uformelle tidligavgangsordninger. Dette må en også i noen grad ta hensyn til. Hvis uførepensjon og dagpenger har vært brukt i strid med intensjon­ene bak regelverket for disse ordningene, fore­ligger det et behov for å bringe slik bruk til opphør, uavhengig av hvilke andre ordninger som tidligere har eksistert eller eventuelt har blitt opprettet.

Det vil oftest være problemer forbundet med å fastslå omfanget av utilsiktet og/eller liberal praksis. I de analyser som gjøres i det følgende, er det sett bort fra eventuell praksis i strid med intensjonene bak regelverket for ordningene.

15.3 Om analyser av AFP-ordningens avlastende funksjon

Som omtalen i foregående avsnitt illustrerer, er det flere problemer knyttet til analysen av AFP-ordningens avlastende funksjon. I tillegg til de momentene som er nevnt, innebærer både størrelsen på, og sammensetningen av, de gruppene vi sammenligner problemer for analysen. Gruppen av AFP-pensjonister er liten både i forhold til gruppen tidligpensjonister totalt sett og i forhold til hele befolkningen i aldersgruppen. Variasjoner i sammensetningen av ulike årskull, for eksempel med hensyn til yrkes­bakgrunn eller geografisk tilhørighet, kan bidra til svingninger i aldersbestemte uførerater, ledighet med videre uten at dette skyldes bakenforliggende atferdsendringer.

Sett i forhold til et helt årskull er det dess­uten relativt få på de fleste alderstrinn hvert år som går av, eller vurderer å gå av med pensjon. Sett sammen med andre tilfeldige forhold som påvirker tilgangstall, tilsier dette at vurderinger basert på observasjoner fra ett eller to år må bli usikre.

I avsnitt 15.6 gis derfor et forslag til et opplegg for kartlegging av overgangen fra yrkes­aktivitet til pensjon over tid som også vil bidra til å styrke vurderingsgrunnlaget.

Selv med et bedre statistikksystem, vil endringer i pensjonsordninger og i stønadsformer ellers påvirke folks atferd, og dermed utviklingen i de tilgjengelige data. Dette illustrerer det hensyn som er framholdt ovenfor, nemlig at en så langt som mulig bør basere vurderinger på informasjon fra flere kilder, og at en må gå inn på en konkret kartlegging av alle dem som faktisk har valgt AFP. Det er for denne gruppen – og bare for denne – at alternative valg er av interesse for problemstillingen her.

15.4 Spørreundersøkelsen blant AFP-pensjonister

På oppdrag fra utvalget har Statistisk sentralbyrå gjennomført en spørreundersøkelse blant AFP-pensjonister. Målgruppen var de AFP-pensjonistene som hadde søkt om, og fått innvilget, AFP i henhold til endringen i regelverket fra 1.10.1992, og som var blitt registrert som AFP-pensjonister innen 30.6.1993.

En av hovedintensjonene bak spørreundersøkelsen er å kartlegge i hvilken grad AFP-ordningen fungerer som en avlastning for andre offentlige ordninger som uførepensjon og dagpenger, jamfør utvalgets mandat som er omtalt i avsnitt 15.1.

Statistisk sentralbyrå fikk etter søknad tilgang til registrene i Rikstrygdeverket, Statens Pensjonskasse, Kommunal Landspensjonskasse og Oslo Kommunale Pensjonskasse. I alt ble 1166 personer intervjuet over telefon. De tekniske sider ved undersøkelsen er dokumentert i Opdahl (1993).

Dahl og Midtsundstad (1994) har på opp­drag fra utvalget foretatt en faglig gjennomgang av undersøkelsen.

Innledningsvis presenteres en del bakgrunnstabeller som belyser hvilke grupper som faktisk har tatt ut AFP. N = antall personer i gruppen, er oppgitt i tabellene. Tabell 15.4a viser fordelingen på sektor og kjønn.

En ser at snaut 2/3 av AFP-pensjonistene i utvalget er menn, og vel 1/3 er kvinner. En ser også at det er en større kvinneandel i kommunal sektor enn i statlig og privat sektor. Dette har delvis bakgrunn i forskjeller i kvinner og menns næringstilknytning. Hvor stor andel av de sysselsatte som er dekket av ordningen varierer mellom næringene. Delvis kan det også ha sammenheng med at ordningene i de tre sektorene er ulikt utformet, og at forskjeller i incentivstrukturen kan gi til dels store forskjeller mellom sektorer i bruken av AFP-ordningen.

Utvalget har konsentrert seg om å belyse mandatets spørsmål om AFP-ordningens avlastende funksjon. Materialet viser imidlertid at det også er en rekke andre trekk ved ordningen som det kan være av interesse å studere nærmere, for eksempel menns og kvinners bruk, kombinasjon arbeid og AFP-pensjon i ulike sektorer, tidligere yrke og yrkesaktivitetens varighet, omfang av utstøting og så videre. I flere henseende kan de ulike sektorene være forskjellige. For å belyse i hvilken grad dette gjelder AFP-ordningen, har en gjennomgående sett på de sektorvise forskjellene i kjennetegnene. I en vurdering av ordningens avlastende funksjon har dette betydning ettersom dette har vært brukt som begrunnelse for det statlige bidraget til AFP-ordningen i privat sektor.

Mange spørsmålsformuleringer setter krav til at intervjuobjektene er i stand til å sette seg inn i hypotetiske situasjoner og gi en vurdering av hva de ville gjort dersom en hypotetisk situasjon skulle oppstå. Konsekvensen av dette er at det er større usikkerhet knyttet til tolkningen av slike data, enn av data som gjenspeiler faktiske handlinger.

Som en innledning til arbeidet med å kartlegge kjennetegn ved AFP-pensjonistene, ble intervjuobjektene spurt om årsaken til at de hadde avsluttet yrkeskarrieren. Tabell 15.4b viser fordelingen av svarene på dette spørsmålet.

Av tabell 15.4b ser vi at om lag 15 prosent av AFP-pensjonistene oppga egen helse som den viktigste årsaken til at de avsluttet yrkes­karrieren. Videre ser vi at 27 prosent oppga som årsak at de var slitne, mens 27 prosent oppga at de ville ha mer fritid. 5 prosent av de spurte oppga at de hadde benyttet seg av AFP fordi de hadde kommet til å miste jobben likevel, mens 7 prosent gikk av fordi de følte press om å gå av.

Når vi splitter tallene opp på sektorer, kan vi se en tendens til at AFP-pensjonistene i privat sektor i større grad enn de i offentlig sektor oppgir helseproblemer som årsaken til at de har valgt å gå av. Det er også færre i privat sektor som har gått av fordi de ønsket mer fritid, og det er flere som oppgir at de følte seg presset til å gå av. Det er også flere som samlet sett har gått av enten fordi de mener at en yngre person trenger jobben mer enn dem, eller at de ville ha mistet jobben likevel. Jamt over er imidlertid sektorforskjellene små.

Tabell 15.4c viser at kvinner i større grad enn menn oppgir at de er slitne som hovedårsak til at de har valgt å gå av med AFP. Andelen som oppgir egen helse som viktigste grunn til å gå av, er imidlertid den samme for menn og kvinner. Det er flere kvinner enn menn som oppgir at de ville ha mistet jobben likevel, og derfor har valgt førtidspensjon. Det er også flere kvinner enn menn som har valgt AFP på grunn av ektefelle/samboers helsetilstand. En ser videre at det er færre kvinner enn menn som har valgt AFP fordi de ville ha mer fritid, og likedan færre kvinner enn menn som oppga at de hadde gått av fordi de mente at en yngre person trengte jobben mer enn dem. Til tross for en del forskjeller når det gjelder menn og kvinners selvoppgitte årsak til avgangen, er hovedinntrykket at kjønnsforskjellene er moderate.

Videre spurte en AFP-pensjonistene om hva de selv trodde hadde vært situasjonen for dem, dersom AFP ikke hadde eksistert.

Av tabell 15.4d ser en at nesten tre av fire selv tror at de fortsatt hadde vært i jobb dersom AFP ikke hadde eksistert. Det er noe færre i privat sektor, 72 prosent mot 74 prosent totalt, som selv mener de fortsatt ville vært i jobb. Andelen som selv tror de ville vært på uførepensjon/dagpenger er tilsvarende noe større i privat sektor, 17 prosent mot 14 prosent i alle sektorer.

For å få uførepensjon eller dagpenger, må vedkommende oppfylle bestemte kriterier. For å kunne vurdere nærmere mandatets spørsmål vedrørende AFP-ordningens avlastende funksjon i forhold til uførepensjon og dagpenger, har en således sett nærmere på ulike kjennetegn ved disse pensjonistene for å utfylle de subjektive opplysningene som er gitt i tabell 15.4b og 15.4d. Denne undersøkelsen inneholder bare opplysninger om de som har tatt ut AFP. En kan derfor ikke undersøke AFP-ordningens avlastningsgrad i forhold til uførepensjon og dagpenger ved å gjøre sammenligninger av AFP-pensjonistene og uførepensjonister og arbeidsledige i de samme årsklasser.

Kartlegging av potensielle uførepensjonister

Dersom AFP skal fungere som avlastning for uførepensjonen, må AFP-pensjonistene som gruppe ha en del kjennetegn som gjør uførepensjon til et realistisk alternativ. Sentralt her står helsetilstanden, som er et obligatorisk kriterium for at en skal kunne tilstås uførepensjon. Dersom AFP i stor grad har virket som en avlastning for uførepensjonen, vil en vente at de indikatorene som peker i retning av at helsetilstanden er dårlig, får stor uttelling i gruppen av AFP-pensjonister. En vil derfor i det følgende undersøke omfanget av noen helsemessige kriterier.

Som vi så i tabell 15.4b var det 15 prosent av de spurte som oppga egen helse som årsak til at de hadde valgt å gå av med AFP. Andelen i privat sektor var 17 prosent.

En oppsplitting av svarene i tabell 15.4d på uførepensjon og dagpenger, viser at 9 prosent av de spurte mente at de ville vært på uførepensjon dersom AFP ikke hadde eksistert. I privat sektor var det tilsvarende 10 prosent som mente at de ellers ville vært på uførepensjon.

En nødvendig, men langt fra tilstrekkelig, betingelse for at en skal kunne få uførepensjon, er at en selv søker om det. Som oftest innebærer det at en føler at ens helsemessige situasjon er slik at en ikke lenger anser seg i stand til å arbeide. På direkte spørsmål om de trodde de ville ha oppfylt kravene til uførepensjon, svarte totalt sett 13 prosent bekreftende, mens den tilsvarende andelen i privat sektor var 15 prosent.

Uførepensjonering er ofte det siste stadiet i en vei ut av arbeidslivet som etterfølger sykmelding, som i sin tur i en del tilfeller etterfølges av attføring. En vil derfor vente å finne et forholdsvis lite omfang av sykmelding blant AFP-pensjonistene dersom suppleringshypotese skal få støtte. Tabell 15.4e viser en oversikt over omfanget av syketilfeller det siste året AFP-pensjonistene var i arbeid. En ser av tabellen at det var om lag 28 prosent som hadde vært sykmeldt det siste året, og at det var om lag 3 prosent som hadde vært sykmeldt mer enn tre ganger.

Tilsvarende viser tabell 15.4f det totale antall dager AFP-pensjonistene var sykmeldt det siste året før de gikk av med pensjon.

Av tabellen ser en at 16 prosent av dem som har vært sykmeldt, har vært sykmeldt i mer enn 6 måneder det siste året. Det utgjør om lag 5 prosent av hele utvalget.

Av hele utvalget var det 9 prosent som hadde drøftet mulighetene for uførepensjon med arbeids­giver, bedriftslegen, eller begge. Fordelingen på sektor viste at hyppigheten var omtrent den samme i privat sektor som i kommunal sektor, mens den var lavere i statlig sektor. De sektorvise forskjellene er ikke statistisk signifikante.

Av alle som hadde drøftet uførepensjon med arbeidsgiver og/eller bedriftslegen var det 16 prosent som faktisk søkte om uførepensjon, noe som tilsvarer om lag 1 prosent av det totale utvalget. Av de som søkte om uførepensjon hadde om lag 35 prosent, som tilsvarer 0,5 prosent av hele utvalget, fått søknaden godtatt.

De AFP-pensjonistene som hadde drøftet uførepensjon med bedriftslege og/eller arbeids­giver, men ikke søkt om uførepensjon, ble også spurt om innstrammingen av regelverket for tildeling av uførepensjon hadde vært en medvirkende årsak. Hver femte av de som ble spurt om dette svarte bekreftende. De som svarte bekreftende, utgjør om lag 1,5 prosent av undersøkelsens totale utvalg.

En skal imidlertid være klar over at selve eksistensen av AFP-ordningen i seg selv gjør uførepensjon mindre aktuelt for en del, og at dette kan gjenspeile seg i svarprosentene. Blant annet vil andelen som har diskutert uførepensjonering med arbeidsgiver/bedriftslege antakelig underestimeres, fordi slike samtaler vil for noen være unødvendige når et mindre brysomt og verdigere alternativ som AFP foreligger.

Som en test på i hvilken grad de subjektive oppfatningene trekker i samme retning som de objektive, har en i tabell 15.4h sammenlignet omfanget av sykedager for de som selv mente de hadde oppfylt kravene til uførepensjon, med de som mente de ikke hadde oppfylt kravene.

Av tabell 15.4h ser en at over halvparten av de som selv mener de ville oppfylt kravene til uførepensjon, ikke har vært sykmeldt i det hele tatt det siste yrkesaktive året. I privat sektor er bildet omtrent tilsvarende. Det var en større andel av de som mente at de hadde oppfylt kravene til uførepensjon som ikke hadde vært sykmeldt overhodet, i privat sektor enn for utvalget totalt.

Når det gjelder privat sektor var det om lag 17 prosent som oppga å ha gått av med AFP på grunn av egen helse. Ut fra en gjennomgang av de øvrige indikatorene kan dette synes å være et maksimumsanslag for privat sektor. For eksempel mente i underkant av 15 prosent at de ville oppfylt kravene til uførepensjon, og under halvparten av disse mente selv at de ville vært på uførepensjon dersom AFP ikke hadde eksistert. Samtidig er det i privat sektor 10 prosent totalt som oppgir at de tror alternativet for dem ville vært uførepensjon, dersom AFP ikke hadde eksistert.

Dahl og Midtsundstad (1994) har i sin gjennomgang av undersøkelsen undersøkt i hvilken grad det finnes signifikante forskjeller mellom sektorene i de indikatorene som kan belyse uførepensjon som mulig alternativ. De finner ingen signifikante forskjeller.

Kartlegging av potensielle arbeidsledige

Dersom AFP fungerer som en avlastning for dagpengeordningen, må en analogt med avsnittet over, vente å finne et visst omfang av indikatorer som peker i retning av at AFP-pensjonistene kunne vært aktuelle for dagpenger.

En indikasjon på at AFP-pensjonisten ellers kunne ha blitt ledig, er at bedriften vedkommende arbeidet i, i ettertid er blitt nedlagt. I denne undersøkelsen svarte 6 prosent av hele utvalget, og 5 prosent av de i privat sektor, at bedriften ikke lenger eksisterte.

Av tabell 15.4b ser en videre at 5 prosent av hele utvalget, og 5 prosent av de i privat sektor, oppga at de hadde gått av med AFP fordi de mente de hadde mistet jobben likevel.

Av hele utvalget er det 4 prosent som mener at de ville ha vært arbeidsledige dersom AFP ikke hadde eksistert. Den tilsvarende andelen for privat sektor er 7 prosent.

Om lag hver fjerde av de spurte oppga at det arbeidet færre ved bedriften på intervjutidspunktet enn da de selv var yrkesaktive ved den samme bedriften. I privat sektor var den tilsvarende andelen 29 prosent.

En annen indikasjon på at en står i fare for å bli arbeidsledig er permitteringer. Bedrifter som opplever etterspørselssvikt og nedbemanningsbehov vil kunne benytte seg av permitteringer i en periode i håp om at situasjonen er av midlertidig karakter, eller til de får redusert arbeidsstokken på annen måte. Av de spurte var det 9 prosent som i det hele tatt hadde vært permittert etter at de fylte 60 år, og bare vel 4 prosent hadde vært permittert mer enn en gang.

I privat sektor var det 29 prosent av de spurte som oppga at bemanningen ved deres tidligere arbeidssted er redusert etter at de gikk av med AFP. Dette må tolkes med en viss forsiktighet da det er usikkert hvor god kjennskap intervjuobjektene har til denne typen informasjon. ­Årsakene til en slik bemanningsreduksjon kan være flere, slik at det allikevel kan være av interesse å se nærmere på denne gruppen, for å se om disse peker seg ut på noen av de subjektive indikatorene. I tabell 15.4i og 15.4j er denne gruppen sammenlignet med de som svarte benektende på spørsmålet om nedbemanning i bedriften, når det gjelder henholdsvis egen årsak til avgang, og hva de selv mener ville vært situasjonen uten AFP. Hvis avlastningen i den gruppen som kommer fra bedrifter hvor det har foregått en nedbemanning er vesentlig større enn i de bedrifter hvor det ikke har foregått noen nedbemanning, vil en forvente at andelen som oppgir at de tror de ville mistet jobben likevel som årsak til å gå av, eller andelen som oppgir at de ville ha mistet arbeidet dersom AFP ikke hadde vært tilgjengelig, er vesentlig høyere i den første gruppen.

En ser av tabell 15.4.i at JA-gruppen, de som rapporterte redusert bemanning, i mindre grad oppga at de var slitne og at de ville ha mer fritid, som årsak til førtidspensjoneringen. De oppga i større grad at de følte et press om å gå av, og at de hadde mistet jobben likevel, som årsak til at de hadde valgt AFP. Det er imidlertid ikke mer enn 6 prosent som oppgir at de gikk av fordi de tror de ville mistet jobben likevel. Dette kan ha to tolkninger. For det første kan det være slik at ansiennitetsprinsippet ville blitt fulgt i bedriften ved nedbemanningen, slik at de eldre ansatte, deriblant AFP-pensjonistene, hadde beholdt jobben, mens yngre ansatte hadde blitt oppsagt/permittert. For det andre kan det tenkes at eksistensen av AFP-ordningen i seg selv har medvirket til at bedriften valgte å nedbemanne, eller at AFP-ordningen er benyttet som nedbemanningsstrategi, og at dersom AFP ikke hadde eksistert hadde naturlig avgang blitt benyttet som nedbemanningsstrategi.

De sektorvise forskjellene er forholdsvis moderate. Den mest markerte forskjellen mellom JA-gruppen totalt og JA-gruppen i privat sektor, er at det er færre i privat sektor som oppgir at de ville ha mer fritid, mens det er flere som oppgir at de følte press om å gå av. I privat sektor oppgir 19 prosent av de som kommer fra bedrifter som hadde nedbemannet, at press var årsaken til at de gikk av.

I tabell 15.4j nedenfor er de to gruppene som kom fra bedrifter som svarte henholdsvis bekreftende og benektende på spørsmålet om ­redusert bemanning, sammenlignet med hensyn til hva de trodde ville ha vært situasjonen for dem dersom AFP ikke hadde eksistert, jamfør tabell 15.4e.

Tabell 15.4j viser at det er en tendens til at de som rapporterte at bemanningen var redusert ved deres tidligere arbeidssted etter at de gikk av med AFP, i større grad tror at alternativet for dem ville vært dagpenger, og det er færre som tror at de fortsatt ville vært i jobb. Likevel er det også i denne gruppen 73 prosent som oppgir at de tror de fortsatt ville vært i arbeid, mens 8 prosent oppgir at de tror de ville vært på dagpenger.

Når det gjelder privat sektor er fordelingen mellom de to gruppene omtrent som for hele utvalget, men det er for begge gruppene noen færre som tror de ville vært i jobb, og noen flere som tror de ville vært på dagpenger. I privat sektor er det 11 prosent i gruppen som svarte bekreftende på spørsmålet om nedbemanning, mot 4 prosent i gruppen som svarte benektende, som selv tror alternativet ville vært dagpenger. Likevel er det over 70 prosent av de som svarte bekreftende i privat sektor, som tror at de fortsatt ville vært i jobb dersom AFP ikke hadde eksistert.

Det at det i risiko-gruppen i privat sektor på om lag 30 prosent, som utgjøres av de som kommer fra bedrifter som har redusert bemanningen, er 11 prosent som tror at de ville vært arbeidsledig, bekrefter inntrykket av at det neppe er over 10 prosent av AFP-pensjonistene som ville vært aktuelle for dagpenger.

FAFO kommer i sin gjennomgang av undersøkelsen til at spørsmålet om det er sektorvise forskjeller når det gjelder hvor mange som kan være aktuelle for arbeidsledighet, ikke er entydig på samme måte som for uførepensjon. Hovedinntrykket er at det prosentvis er noen flere som kan være aktuelle for ledighet i privat enn i offentlig sektor. Det pekes imidlertid på at forskjellene er små, og at andelen av AFP-pensjonistene som kunne ha vært ­arbeidsledige i privat sektor er liten, selv om den er noe større enn i offentlig sektor.

Oppsummering

Innledningsvis forsøkte en å skissere hvordan spørsmålet om AFP-ordningens avlastende funksjon overfor uførepensjon og dagpenger kunne belyses ut fra denne undersøkelsen.

Opplysningene i tabell 15.4b og 15.4d virker til å sannsynliggjøre at avlastningsgraden er i størrelsesorden 15 prosent. Det var om lag 17 prosent i privat sektor som oppga at deres egen helsesituasjon var hovedårsaken til at de hadde gått av med AFP, og det var om lag 5 prosent i privat sektor som hadde gått av fordi de trodde de hadde mistet jobben likevel. Samtidig viste tabell 15.4d at det var 17 prosent av de i privat sektor som mente at de ville vært uføre eller arbeidsledige dersom AFP ikke hadde eksistert.

Når det gjelder avlastningen for dagpenger bekreftes inntrykket fra gjennomgangen av de subjektive oppfatningen når en ser på spørsmål om permitteringer og omfanget av nedlagte ­bedrifter etter at intervjuobjektet gikk av med AFP. Derimot er det nær 30 prosent i privat sektor som oppgir at bedriften de jobbet ved har redusert bemanningen etter at de gikk av med AFP. En direkte krysskobling av denne gruppen mot deres subjektive oppfatninger viste at disse bare i begrenset grad skilte seg fra resten av utvalget.

FAFO har på bakgrunn av sin gjennomgang av undersøkelsen, anslått at maksimalt 20 prosent, sannsynligvis færre, ville ha blitt uførepensjonister dersom AFP ikke hadde eksistert. De finner ikke signifikante forskjeller mellom sektorene.

FAFO anslår videre at maksimalt 11 prosent ville ha gått på dagpenger dersom AFP ikke hadde eksistert. De finner ikke signifikante forskjeller mellom sektorene. De sektorvise maksimumsanslagene er 13 prosent i privat sektor, 9 prosent i kommunal/fylkeskommunal sektor og 11 prosent i statlig sektor.

En annen måte å konstruere et mål for avlastningsgraden er å ta utgangspunkt i hvor mange som oppgir at alternativet til AFP hadde vært uførepensjon eller dagpenger, samtidig som de oppfyller noen av de objektive kriteriene som sannsynliggjør at disse ordningene kunne ha vært et alternativ. Som et forsøk på å tallfeste mer nøyaktig omfanget av den samlede avlastningsgraden har en stilt opp et krav til at AFP-pensjonistene selv mener de ville mottatt uførepensjon eller dagpenger dersom AFP ikke hadde eksistert, samtidig som de oppfyller minst ett objektivt kriterium for å være aktuelle for disse ordningene. De objektive kriteriene som gjorde AFP-pensjonistene aktuelle var at

• hovedårsaken til at de gikk av med AFP, var enten dårlig helse eller at de mente de hadde mistet jobben likevel

• bedriften de jobbet ved ikke lenger eksisterer

• de hadde vært sykmeldt mer enn 6 måneder det siste året før pensjonering

• de tror de ville oppfylt kravene til uførepensjon

• de var permittert på pensjoneringstidspunktet

Ut fra denne framgangsmåten blir avlastningsgraden henholdsvis 15 prosent i privat sektor, 9 prosent i kommunal sektor og 9 prosent i statlig sektor.

15.5 Om AFP-ordningens avlastende funksjon

Den undersøkelsen som Statistisk sentralbyrå har gjennomført for utvalget, og som er beskrevet i avsnitt 15.4, tyder på at om lag 15 prosent av AFP-pensjonistene i privat sektor ville vært aktuelle for uførepensjon eller dagpenger. Som drøftet i avsnittene 15.2 og 15.3 er det flere forhold både av metode- og datamessig art som gjør at vurderinger av overganger fra yrkesaktivitet til pensjon vil styrkes ved å bruke flere ulike informasjonskilder. I dette avsnittet er det derfor foretatt en oppsummerende drøfting av analysene i kapittel 13 og 14, som bygger på en rekke andre undersøkelser på feltet, og i avsnitt 15.4, for å se om en samlet vurdering kan ytterligere belyse i hvilken grad AFP fungerer til å avlaste uførepensjon og dagpenger.

En rekke karakteristika både ved arbeidsgiveren og arbeidstakeren kan være av betydning ved vurdering av graden av avlastning. Her har en lagt vekt på noen forhold som kan supplere den tidligere omtalen:

• kommer AFP- og uførepensjonister og dagpengemottakere fra samme type bedrifter?

• har AFP- og uførepensjonister og dagpengemottakere samme yrkesmessige bakgrunn?

• har AFP- og uførepensjonister samme helsesituasjon?

• har arbeidstakere som står foran en førtidspensjonering, økonomisk sett noen grunn til å foretrekke AFP framfor uførepensjon eller dagpenger?

• har bedriftene fordel av at arbeidstakerne går av med AFP framfor uførepensjon eller dagpenger?

• er det de grupper hvor den enkelte selv eller arbeidsgiveren økonomisk sett ville ha fordel av det, som faktisk går av med AFP?

15.5.1 Kommer AFP- og uførepensjonister og dagpengemottakere fra samme type bedrifter?

Den undersøkelsen som ble foretatt for utvalget av Statistisk sentralbyrå viser at 46 prosent av de som ble AFP-pensjonister mellom 1.10.1992 og 30.6.1993 kom fra privat sektor, 29 prosent fra kommunal og fylkeskommunal sektor og 25 prosent fra statlig sektor. I privat sektor har om lag 43 prosent tilgang til AFP-ordningen, mens alle i offentlig sektor som oppfyller kravet til yrkesdeltaking er omfattet. Ulikhet i tilgangen til AFP-ordningen, ulik ­aldersfordeling av de ansatte og lignende, gjør at direkte sammenligning av bruk av AFP, uførepensjonering og dagpenger i de tre hovedsektorene er dårlig egnet som indikator alene, men bør ses sammen med andre forhold.

Visher og Midtsundstad (1993) finner at uførepensjonerte 65- og 66-åringer oftere har bakgrunn i privat sektor enn pensjonerte 65- og 66-åringer totalt, mens andelen med bakgrunn i offentlig sektor er lavere enn blant totalen. Dette stemmer godt overens med de resultatene som Rødseth og Bjørsvik kom fram til, se vedlegg VI.

Dahl og Midtsundstad (1994) fant at det gjennomgående ikke var statistisk signifikante forskjeller mellom sektorene i indikatorene på hvem som kunne være aktuell for uførepensjon. Det var relativt få av de som faktisk gikk av med AFP, som svarte at de hadde drøftet mulighetene for uførepensjon med arbeidsgiver og/eller bedriftslege. Andelen var høyest i privat sektor med knapt 10 prosent og lavest i statlig sektor med knapt 7 prosent. Omtrent tilsvarende mønster fant en på spørsmålet om AFP-pensjonistene selv trodde at de ville ha oppfylt kravene til uførepensjon.

Rødseth og Bjørsvik finner også, ved bruk av de samme data som Visher og Midtsundstad, at det var færre blant AFP-pensjonistene enn blant det totale antall pensjonister i aldersgruppen 65-66 år som oppgir at de ville ha mistet jobben likevel, henholdsvis 5 og 9 prosent. Statistisk sett er riktignok forskjellen svak. Inntrykket av at en beskjeden andel av AFP-pensjonistene selv føler at de sto i fare for å miste jobben bekreftes i Statistisk sentralbyrås undersøkelse, jamfør tabell 15.4c. 5 prosent oppga at de hadde mistet jobben likevel. Forskjellene mellom sektorene er moderate.

Inntrykket av at AFP neppe i noen vesentlig grad virker til å avlaste dagpengeordningen understøttes av de undersøkelser som er gjort av arbeidsgiveres bruk av ulike ordninger som tidligavgangsordninger i forbindelse med nedbemanning og omstilling, se kapittel 13. Halleraker (1994) rapporterer at bedrifter som har et nedbemannings- eller omstillingsbehov av noe omfang, i utstrakt grad benytter dagpengeordningen som uformell tidligavgangsordning, ofte med gavepensjon fra bedriften i tillegg. Denne analysen, som riktignok bygger på et lite utvalg, særlig av produksjonsbedrifter, kan faktisk tyde på at bedrifter med behov for en avgang av en viss størrelse ofte ikke benytter muligheten til å få arbeidstakere til å benytte AFP-ordningen. Dette er forsøkt forklart ved at for å få aksept for den planlagte nedbemanningen blant de ansatte og deres organisasjoner, er det av betydning at alle behandles likt. Bedriftene uttrykte i undersøkelsen også at ­aldersgrensen i AFP er såpass høy, at de ikke kunne få tilstrekkelig avgang kun fra denne gruppen. Det opplyses også at ytelsen i AFP er for lav til at den uten en gavepensjon på toppen er attraktiv for eldre som selv primært ønsker å fortsette i arbeid. Den løsningen som ofte velges synes derfor å være å gå ut med et standardtilbud som er likt for hele målgruppen, bygd på dagpengeordningen.

De undersøkelsene som er gjennomført av FAFO og Statistisk sentralbyrå, inneholder også spørsmål om vedkommende følte press om å gå av, eller om vedkommende gikk av fordi en yngre person trengte jobben mer. Rødseth og Bjørsvik rapporterer på grunnlag av FAFO-materialet at andelen av AFP-pensjonistene som følte press fra kolleger om å gå av eller uttrykte at en yngre trengte jobben bedre, var noe høyere enn blant de pensjonerte 65- og 66-åringene totalt. Statistisk sett er imidlertid forskjellen svak.

Det var litt færre i Statistisk sentralbyrås undersøkelse som oppga at en yngre trengte jobben som årsak til avgangen enn i FAFOs undersøkelse, henholdsvis 6 prosent mot 7 prosent i undersøkelsen. Det var flest i privat sektor som oppga dette som grunn (7 prosent i SSB-undersøkelsen). I undersøkelsen som Statistisk sentralbyrå gjennomførte, er andelen som følte press om å gå av vesentlig høyere enn i FAFO-materialet, 7 prosent mot 2 prosent. Det er flest i privat sektor, 9 prosent i SSB-undersøkelsen, som følte et slikt press. Den andelen som oppga dette som årsak i SSB-undersøkelsen var betydelig større i bedrifter hvor det hadde skjedd en nedbemanning etter at vedkommende hadde gått av, særlig i privat sektor hvor 19 prosent oppga dette som årsak. Det er grunn til å merke seg at det i den undersøkelse som Statistisk sentralbyrå gjennomførte, var flere som følte press om å gå av enn som oppga at de ellers ville ha mistet jobben, også i de bedrifter som hadde nedbemannet.

15.5.2 Har de ulike gruppene samme yrkes­messige og sosiale bakgrunn?

Visher og Midtsundstad (1993) og Rødseth og Bjørsvik finner at det blant uførepensjonistene er en høy andel med lav utdanning og lav inntekt sammenlignet med andre pensjonister i denne aldersgruppen. Resultatene for AFP-pensjonistene er motsatt.

Dette stemmer godt overens med opplysningene om de som ble AFP-pensjonister i perioden fra 1.10.1992 til 30.6.1993, jamfør avsnitt 15.4. Gjennomsnittsinntekten blant de som går av varierer naturlig nok, avhengig av blant annet næringstilknytningen. Det kan likevel være grunn til å rette oppmerksomheten mot forskjeller i gjennomsnittlig inntekt avhengig av hva som oppgis som årsak til avgangen.

Gjennomsnittsinntekten blant dem som oppgir helse som avgangsårsak er vel 171 000 kroner, det vil si noe lavere enn totalgjennomsnittet, men vesentlig høyere enn gjennomsnittsinntekten blant nye uføre.

Rødseth og Bjørsvik finner også at mens AFP-pensjonistene har flere med mange yrkesaktive år bak seg enn gjennomsnittet, er det motsatt for uførepensjonistene. Mens det blant AFP-pensjonistene er signifikant flere som kommer fra offentlig enn fra privat sektor, er det motsatt blant uførepensjonistene. Dahl og Midtsundstad har testet effekten av ulike sosiale og demografiske forhold for henholdsvis uførepensjonister og AFP-pensjonister. De finner liten effekt av slike forhold, jam­før vedlegg V.

De studier som er foretatt, tyder på at uførepensjonister og AFP-pensjonister har ulik yrkesmessig bakgrunn. Når det gjelder ­arbeidslediges bakgrunn sammenlignet med AFP-pensjonistene, er dette mindre studert.

15.5.3 Har AFP-pensjonister og uførepensjonister samme helsemessige bakgrunn?

Visher og Midtsundstad (1993) og Rødseth og Bjørsvik finner alle at AFP- og uførepensjonistene skiller seg fra gjennomsnittet av pensjonister i gruppen 65-66 år i hver sin retning. Uførepensjonistene har naturlig nok dårligere helse enn gjennomsnittet, mens det motsatte er tilfelle for AFP-pensjonistene.

De senere år har de aldersfordelte tilgangsratene til uførepensjon falt både for menn og kvinner (fallet begynte rundt 1988). Med unntak av de aller yngste aldersklassene hvor fødte uføre utgjør en stor del, har tilgangsratene falt sterkere for yngre enn for eldre. Særlig er dette markert for kvinner. For menn er den aldersmessige variasjonen mindre. I 1991 falt tilgangsratene for menn i alderen 65-67 år sterkere enn i de fleste andre aldersgrupper. Dette ble motvirket av et svakere fall i 1992. Tilgangsraten har en tendens til å svinge noe, slik at det er nødvendig med observasjoner for en lengre periode for eventuelt å knytte dette opp mot tilgangen til andre pensjonsordninger, som for eksempel AFP.

I den undersøkelsen som Statistisk sentralbyrå utførte for utvalget, var det nær 15 prosent av AFP-pensjonistene som oppga helse som den viktigste årsaken til avgangen. I privat sektor var andelen vel 17 prosent. Disse tallene er betydelig lavere enn den tredjedelen som oppga helseproblemer som avgangsårsak hos Midtsundstad og Visher. En del av de som gikk av i det materialet de samlet inn, gikk av før innstrammingen av uførekriteriene. Hvis AFP faktisk virker til å avlaste uførepensjonen, skulle en vente at andelen som gikk av med AFP med en helsemessig begrunnelse, skulle ha økt i det nye materialet. I tillegg til de som måtte ha avlastet uførepensjonen etter den gamle ordningen, må en anta at en del av de som ikke lenger oppfylte uførekriteriene, ville gå av med AFP, hvis de hadde mulighet til dette. Den ­lavere andelen i Statistisk sentralbyrås undersøkelse som har oppgitt helsemessige årsaker som avgangsgrunn, taler imot at det er en slik avlastningseffekt i bunnen.

En samlet vurdering av de analysene som er gjennomført, trekker altså i retning av at AFP-pensjonister neppe er i samme helsemessige situasjon som uførepensjonister.

15.5.4 Økonomiske incentiver sett fra arbeidstakerens side

Hvis arbeidstakeren har mulighet til å påvirke hvilken tidligavgangsordning vedkommende skal komme inn under, vil det isolert sett moti­vere vedkommende til å søke seg til den ordning som gir størst økonomisk utbytte.

Det er blitt argumentert med at AFP-ordningen i privat sektor tidligere ble relativt lite benyttet på grunn av at kompensasjonsgraden var for lav. Fra 1.10.1992 ytes det et skattefritt sluttvederlag i privat sektor. Beregninger av kompensasjonsgrader i kapittel 10 viser at med et skattefritt sluttvederlag, er kompensasjonsgraden i privat sektor gunstigere enn uførepensjon og dagpenger for lave og middels inntektsgrupper. Med de forutsetningene som er lagt til grunn i kapittel 10, vil AFP i privat sektor for enslige gi høyest kompensasjonsgrad etter skatt opp til inntekter på vel 200 000 kroner. Gjennomsnittsinntekten blant de i privat sektor i vårt utvalg som gikk av med AFP var vel 187 000 kroner.

Inntrykket av at AFP-pensjon er gunstigst vil modifiseres noe av at mange har invalidedel i sin tjenestepensjon, som de vil få tilgang til ved eventuell uførepensjonering. Mange, særlig de med lave og middels inntekter i privat sektor vil imidlertid ikke være dekket av slike ordninger.

Beregninger gjort av Rødseth og Bjørsvik på grunnlag av materialet fra Midt­sund­stad og Visher viser at sannsynligheten for å bli AFP-pensjonist i forhold til sannsynligheten for å bli uførepensjonist økte i 1992, når en holdt andre faktorer konstante. Denne økningen var ikke statistisk signifikant etter strenge krav. Dette resultatet kan tolkes i flere retninger: som et resultat av at AFP-ordningen ble mer gunstig økonomisk, at AFP-ordningen ble mer kjent og av presiseringen av kriteriene i uførepensjonen i 1991.

15.5.5 Økonomiske incentiver sett fra arbeidsgiversiden

Hvis arbeidstakeren førtidspensjoneres ved hjelp av dagpenger eller uførepensjon, skyves utgiftene i utgangspunktet over på det offentlige. Ved å bruke AFP-ordningen er den direkte kostnaden for bedriften 10 prosent av pensjonene (eksklusive sluttvederlaget i AFP-ordningen) for de av bedriftens ansatte som har tatt ut AFP-pensjon.

Dagpenger og uførepensjon framstår således i utgangspunktet som mest gunstig for arbeids­giveren. Særlig gjelder dette hvis bedriften har en tjenestepensjonsordning. Hvis ansatte uførepensjoneres, gis bedriften fritak for videre premieinnbetalinger. De stiliserte eksemplene i kapittel 13 tyder på at premieinnbetalingene for eldre arbeidstakere kan være en kostnadskomponent som er viktig for hvordan bedriften vurderer bruk av henholdsvis yngre og eldre arbeidskraft.

Det har lenge vært kjent at mange arbeidsgivere betaler en gavepensjon i tillegg til dagpenger brukt ved tidligavgang. Et slikt påslag kan være nødvendig for at arbeidsgiveren skal få aksept fra den aktuelle arbeidstakergruppen og fra de ansattes organisasjoner for en slik form for nedbemanning. En kan snakke om en sosial kostnadskomponent. I praksis er derfor heller ikke utilsiktet bruk av dagpenger alltid helt kostnadsfritt for arbeidsgiverne.

En kjenner lite til omfanget av bruk av gave­pensjoner. Halleraker (1994) fant i sin undersøkelse en omfattende bruk av dagpenger og gavepensjoner, jamfør kapittel 13. Dette utvalget er imidlertid for begrenset til å kunne trekke noen vidtgående konklusjoner. Arbeidsdirektoratet anslo i april 1993 at 2 500-3 000 personer kombinerte dagpenger og gavepensjon. I den undersøkelsen som Statistisk sentralbyrå har utført, oppga 2 prosent av AFP-pensjonistene i privat sektor at dagpenger kombinert med gavepensjon var brukt i bedriften hvor vedkommende hadde vært ansatt. ­Videre opplyste 9 prosent av utvalget at de mottok gavepensjon i tillegg til AFP.

De kompensasjonsgradene som er beregnet i kapittel 10, kan indikere at i en del tilfeller vil det ikke være mer kostbart for bedriften å benytte AFP-ordningen, hvis de først er tilknyttet den, enn å bruke dagpenger kombinert med gavepensjon som en uformell ordning. Det vil likevel neppe her kunne være snakk om avlastning av noe omfang. Til en viss grad kan det skje et opphør av tidligere utilsiktet bruk, noe som vil føre til at dagpengeordningen fungerer mer etter intensjonen. Blant annet vil det gjøre det enklere å gjøre en målrettet innsats for å styrke de eldres mulighet til å komme tilbake i arbeid, hvis de faktisk er reelle arbeids­søkere.

Samtidig vil det kunne være slik at bedriftens implisitte kostnader forbundet med førtidspensjonering som nedbemanningsstrategi, jamfør diskusjonen i kapittel 13, kan være lavere ved bruk av AFP enn ved bruk av dagpenger, selv med moderate gavepensjoner på toppen av dagpenger. Det kan dermed tenkes at eksistensen av AFP gjør at bedriften, ut fra en helhetsvurdering, velger å løse sine nedbemanningsproblemer ved hjelp av AFP i stedet for ved hjelp av for eksempel naturlig avgang, som tidligere ville ha vært alternativet. AFP vil i så fall virke som et supplement til, og ikke erstatte, uførepensjon og dagpenger. Det at de bedrifter som er i en tvangssituasjon sjelden vil være i stand til å yte noen gavepensjon på toppen av dagpenger eller uførepensjon, trekker i samme retning. Alle bedriftene i Hallerakers undersøkelse som betalte gavepensjoner gikk med overskudd.

15.5.6 Om faktisk bruk av ordningene sett i forhold til de økonomiske incitamentene

Omtalen i avsnitt 15.5.4 og 15.5.5 viser at for arbeidstakere med relativt lav inntekt, og uten eller med lav tjenestepensjon, vil både arbeidstaker og arbeidsgiver kunne ha økonomisk fordel av tidligavgang med AFP-ordningen istedenfor et alternativ med dagpenger og gavepensjon på toppen. For arbeidstakere med høye inntekter kan derimot kompensasjonsgraden i AFP-ordningen bli lavere enn i andre ordninger brukt ved uformell tidligavgang.

Ut fra dette kan det virke overraskende når Halleraker (1994) rapporterer at dagpenger med påslag av gavepensjon synes særlig å være utbredt ved middels og noe under middels inntekter. For høye inntekter synes derimot innslaget av AFP, ikke sjelden med påslag av gave­pensjon, å være mer utbredt. Tolkningen av denne bruken av gavepensjoner kan være noe usikker. Det kan skyldes at AFP er tatt i bruk ved omstillinger og nedbemanninger, og at bedriften i den forbindelse ser seg nødt til å betale et påslag for å få aksept for løsningen i de mest aktuelle gruppene. Et annet alternativ er at de aktuelle arbeidstakerne vil få redusert sine framtidige tjenestepensjoner som følge av at arbeidsgiverens premieinnbetaling opphører ved avgangen, men at arbeidstakeren får en kompensasjon i form av en gavepensjon. Et tredje alternativ kan være at de implisitte kostnadene forbundet med å tilby funksjonær-gruppen dagpenger samt gavepensjon, er høyere enn den tilsvarende kostnaden ved å tilby arbeider-gruppen den samme ordningen.

Selv om en skal være forsiktig med tolkningen av resultatet, er det i denne forbindelse verdt å merke seg at Dahl og Midtsundstad fant at verken klassiske utstøtingsfaktorer knyttet til arbeidslivet eller klassiske attraksjoner knyttet til for eksempel ytelsesnivå, hadde forventet effekt på valget mellom AFP og fortsatt yrkesaktivitet, jamfør vedlegg V. Dette trekker klart i retning av at eksistensen av en ny ordning fører til at flere går av, jamfør diskusjonen i kapittel 13. Grunnen kan være at AFP-pensjonistene ikke fylte kriteriene til tidligere eksisterende ordning, eller at det kan være mer sosialt aksept­ert å gå av med AFP, slik at flere bedrifter velger å nedbemanne.

Fra resultatene hos Halleraker synes det ikke som om det har vært noen nedgang i bruken av dagpenger og gavepensjon som uformell avgangsordning, noe som taler mot avlastning av noe omfang. Utvalget av bedrifter er imidlertid lite, slik at resultatene bør suppleres med annen informasjon.

15.6 Langsiktig kartlegging

Utvalget har i sitt arbeid trukket på ulike kilder for å vurdere de ulike sider ved AFP-ordningen og tidligavgang generelt. Partielle analyser, ofte bygd på små datamengder, setter grenser for hvor langt en har kunnet gå i å vurdere ordningen.

Den store andel av arbeidsstyrken som går av før folketrygdens pensjonsalder er nådd, og den økende interesse som det de siste årene har blitt om førtidspensjoneringsordninger har økt behovet for et tilfredsstillende kartleggingssystem. Utvalget fikk således som en del av sitt mandat i oppdrag å komme med forslag til et opplegg for løpende rapportering om bruk av førtidspensjoneringsordninger blant eldre arbeids­takere.

Utvalget har ut fra tolkningen av mandatet, og de erfaringer som er gjort i arbeidet, skissert et opplegg med sikte på å dekke et flersidig formål. En har lagt til grunn at det er ønskelig å:

• Gi en generell beskrivelse av utviklingen for eldre arbeids­takere i arbeidslivet sett i sammenheng med pensjonering av eldre arbeidstakere.

• Kartlegge hvordan endringer i ulike ordninger fører til overveltning av pensjonister mellom ordninger og å kartlegge om og i så fall hvordan endringer påvirker den totale tilgang av førtidspensjonister.

• Så langt som mulig gi et mål på om bruken av AFP øker på bekostning av øvrige førtidspensjoneringsordninger og av dagpenger.

En skisse til en database og et rapporteringssystem er beskrevet i vedlegg IV.

For å studere overgangen fra yrkesaktivitet til pensjon, vil ulike tilnærminger være mulig. I den skissen som er beskrevet i vedlegg IV er det lagt opp til å observere de sysselsattes bevegelser mellom arbeid og pensjon, både i og utenfor AFP-området.

En har lagt opp til å registrere følgende overganger:

• fra arbeid til AFP-pensjon

• fra arbeid til uførepensjon

• fra arbeid til oppsigelse (mottak av dagpenger)

• fra arbeid til permittering

• fra arbeid til død

• fra arbeid til alderspensjon i folketrygden ved fylte 67 år

• fra dagpenger til uførepensjon

• eventuelt andre overganger.

En har lagt vekt på først å etablere et forholdsvis enkelt rapporteringssystem, slik at etableringsfasen ikke blir for lang. Etter å ha vunnet noe erfaring kan en eventuelt justere og utvide opplegget. For å kunne komme i gang med prøvedriften snarest mulig, har Rikstrygdeverket startet planleggingen med et slikt system som er ventet å komme i drift i løpet av 1994.

15.7 Oppsummering og konklusjoner

I diskusjonen rundt AFP-ordningens avlastende effekt i forhold til uførepensjon og dagpenger, vil en legge til grunn at avlastningen må være mest mulig reell. I dette ligger at AFP-pensjonistene ellers ville blitt tilstått uførepensjon på ordinært grunnlag, etter regelverket for tildeling av uførepensjon som gjelder etter regelpresiseringen i 1991. Likeledes vil det innebære at AFP-pensjonisten ellers ville vært reelt arbeidsledig.

På oppdrag fra utvalget har Statistisk sentralbyrå foretatt en spørreundersøkelse blant AFP-pensjonister som gikk av i tidsrommet 1.10.1992-30.6.1993, med sikte på å kartlegge AFP-ordningens avlastningsgrad i forhold til uførepensjon og dagpenger. Den konklusjonen som kan trekkes ut fra dette materialet er at om lag 15 prosent av AFP-pensjonistene i privat sektor kunne vært aktuelle for uførepensjon eller dagpenger. Konklusjonene bygger på AFP-pensjonistenes subjektive oppfatninger om årsaker til at de hadde gått av med AFP, og hva de selv trodde situasjonen ville vært dersom AFP ikke hadde eksistert, sammen med objektive opplysninger som kan tolkes som indikatorer på om alternativet hadde vært uførepensjon og/eller dagpenger.

Det samlede materialet en har gjennomgått viser til dels klare forskjeller på AFP-pensjonistene og uførepensjonistene når det gjelder helsetilstand, utdanning, inntekt og sektortilhørighet. Videre er det lite som tyder på at AFP-pensjonistene ville vært aktuelle for dagpenger.

De mange ulike forhold som påvirker overgang fra yrkesaktivitet til pensjon gir inntrykk av at det eksisterer en gråsonegruppe, og at det er krevende å trekke klare konklusjoner. Både for uførepensjon og dagpenger eksisterer imidlertid presise kriterier som er nødvendige, men ikke tilstrekkelige betingelser for å få tilkjent ytelsen. Dette kan være en indikasjon på hva som kan være den maksimale andelen i utvalget som alternativt hadde vært på disse ordningene.

FAFO har på bakgrunn av sin gjennomgang av undersøkelsen anslått at maksimalt 20 prosent, sannsynligvis færre, ville ha blitt uførepensjonister dersom AFP ikke hadde eksistert. De finner ikke signifikante forskjeller mellom sektorene.

FAFO anslår videre at maksimalt 11 prosent ville ha gått på dagpenger dersom AFP ikke hadde eksistert. De finner ikke signifikante forskjeller mellom sektorene. De sektorvise maksimumsanslagene er 13 prosent i privat sektor, 9 prosent i kommunal/fylkeskommunal sektor og 11 prosent i statlig sektor.

Avlastningsgraden kan også vurderes med utgangspunkt i hvor mange som selv oppgir at alternativet til AFP hadde vært uførepensjon eller dagpenger, samtidig som de oppfyller noen av de objektive kriteriene som sannsynliggjør at disse ordningene kunne ha vært et alternativ. Under forutsetning av at minst ett kriterium er oppfylt, er disse andelene henholdsvis 15 prosent i privat sektor, 9 prosent i kommunal sektor og 9 prosent i statlig sektor.