Del 6
Vurderinger og tilrådninger

16 Vurderinger og tilrådinger

16.1 Bakgrunn for utvalgets arbeid

Et pensjons- og trygdesystem som gir hele befolkningen en rimelig inntektssikring ved alderdom, uførhet, arbeidsledighet med videre, inngår som en vesentlig del av de norske velferdsordningene. Folketrygden er hovedelementet i pensjonssystemet, men også arbeidsmarkedsbaserte pensjoner og ulike typer individuelle pensjonsordninger har viktige funksjoner på sine respektive områder.

Samtidig viser perspektiver for utviklingen framover, slik de er beskrevet i Langtidsprogrammet 1994-1997 og i kapittel 11 i denne utredningen, at det vil innebære store utfordringer å forsvare våre sentrale velferdsordninger i framtiden. Dette har sammenheng blant annet med befolkningsutviklingen utover i neste århundre og med økonomiske forhold knyttet til fortsatt sterk vekst i folketrygdens utgifter samtidig som inntektene fra petroleumsvirksomheten er antatt å falle. Dette retter blant annet oppmerksomheten mot utviklingen i retning av lavere yrkesdeltaking blant eldre. Dette er sentrale problemstillinger i det mandatet som utvalget har fått seg fore­lagt, og hvor det blant annet heter:

«Utredningen skal belyse de pensjonspolitiske og arbeidsmarkedspolitiske problemstillinger som er knyttet til overgang fra yrkesaktivitet til pensjon for eldre arbeidstakere. Utgangspunktet er de målsetninger og perspektiver som Regjeringen har trukket opp i Langtidsprogrammet 1994-1997. Her heter det blant annet:

«... For Regjeringen er det et helt sentralt mål å slå ring om Folketrygden som vår felles forsikringsordning ved sykdom, uførhet og alderdom. Det må vises stor varsomhet med forslag som kan bidra til ytterligere press på Folketrygdens økonomi, særlig sett i lys av utviklingen i forholdet mellom antall pensjonister og yrkesaktive.

I mandatet heter det også:

«Videre skal utredningen belyse konsekvensene for arbeidsmarkedet av den utformingen trygde- og stønadsordningene har fått. Det legges i analysen vekt på forhold som utviklingen i arbeidsstyrkens størrelse, etterspørsel etter arbeidskraft i årene framover og de økonomiske konsekvensene av endringer i arbeidsstyrken.»

Med utgangspunkt i utvalgets mandat har en søkt å analysere i hvilken grad frivillighet eller mer eller mindre påtvungne beslutninger er utslagsgivende for eldres avgang før ordinær pensjonsalder. Dette vil være av betydning både for hva slags holdning en bør ha til slike ordninger, og hvordan de eventuelt bør innrettes for best mulig å kunne ivareta de samlede velferdsbehov både på kort og lang sikt, samtidig som de eldres frivillighet og verdighet i arbeidsmarkedet styrkes.

16.2 Mål og utfordringer

Et sentralt punkt i utvalgets arbeid har vært spørsmålet om hvordan en kan opprettholde et pensjonssystem av omtrent den form og det omfang som vi i dag har i Norge, samtidig som en ivaretar hensynet til en rimelig fordeling av goder og byrder mellom yrkesaktive og yrkespassive. Dette må skje på en slik måte at en ikke skyver byrdene over på framtidige generasjoner. For å sikre et obligatorisk sosialt pensjonssystem med inngangskriterier, ytelser og varighet som oppfyller våre velferdskrav, må en sørge for at det til enhver tid er rimelig balanse mellom den yrkesaktive og yrkespassive delen av befolkningen.

Utvalget har gjennom sin utredning kommet fram til at viktige mål for overgang fra arbeid til pensjon for eldre i Norge bør være:

• å styrke hensynet til fleksibilitet i eldre arbeidstakeres avgangsalder, både oppad og nedad i forhold til folketrygdens pensjonsalder,

• å sikre reell valgfrihet for den enkelte når det gjelder å stå i arbeid utover pensjonsalderen i førtidspensjonsordningene,

• å finne en balanse mellom hensynet til eldres behov for og ønsker om tidligpensjonering og samfunnets totale velferd, både på kort og lang sikt.

De store variasjonene i arbeidsstyrken når det gjelder varigheten på yrkesdeltakelsen og belastningen i yrket gjør at ønsker og behov når det gjelder avgangsalder kan variere. Mange kan uten problemer fylle sin funksjon i arbeidslivet fullt ut både til 67 år og enda lenger. Andre kan være utslitt før dette. Mange av disse har startet i arbeidslivet tidlig, og vil få minst like mange yrkesaktive år som andre arbeidstakere, selv om de går av noe tidligere.

Den formelle pensjonsalderen i Norge er forholdsvis høy. Mange forlater imidlertid arbeidslivet før denne alderen. Muligheten for tidligpensjonering varierer mellom ulike grupper av arbeidstakere. Situasjonen kan karakteriseres som en tredeling av arbeidslivet:

• I statlig og kommunal sektor gir AFP-systemet sammen med særaldersgrenseordningene vid adgang til tidligpensjonering i vel­ordnede former. Det finner samtidig sted en del førtidspensjonering etter midlertidige ordninger innenfor statlig forretningsdrift.

• I den organiserte del av arbeidslivet utenfor offentlig sektor gir AFP nå mulighet til alderspensjonering ved 64 år i de fleste områder. Det finnes ikke i nevneverdig grad sær­ordninger med lavere pensjonsalder for dem som føler behov for uttreden tidligere enn dette, når behovet ikke er relatert til helsetilstand på en slik måte at uførepensjon kan innvilges. Førtids alderspensjon enten over driften eller som livrente blir i et begrenset omfang benyttet for ansatte under 64 år.

• I de mer uorganiserte delene av arbeidslivet er det grunn til å tro at tidligavgang i større eller mindre grad fortsatt er basert på et mer uformelt system. Det trekkes da på trygdeordninger med andre primære mål enn førtids alderspensjon, i hovedsak sykelønn, attføringspenger, uførepensjon og dagpenger ved arbeidsledighet. Ren førtids alderspensjon kan forekomme som pensjon over driften eller liknende.

Eldre arbeidstakere beholder fotfestet i arbeidslivet lenger i Norge enn i de fleste andre land. Det kan likevel være et spørsmål om vi har funnet en god balanse mellom den enkeltes og arbeidslivets behov for muligheter for førtidspensjonering og fortsatt yrkesaktivitet. Yrkesdeltakelsen blant personer over 60 år har i de senere årene falt betydelig. Når en skal se på forbedringsmuligheter innenfor dagens ordninger, må en blant annet legge vekt på at en står overfor et noe uoversiktlig og lite helhetlig system som gir noen grupper mulighet til å gå av svært tidlig på særaldersgrenser, mens grupper utenfor AFP-området i privat sektor er uten mulighet til førtidspensjon. Videre foregår det en utstrakt bruk av tidligavgang gjennom ordninger med andre hovedformål.

Variasjonen i tidspunktet for avgang fra yrkeslivet vil måtte ses i sammenheng med flere forhold:

• Arbeidsoppgavenes karakter kan variere betydelig. Noen kan uten problemer mestres av eldre arbeidstakere, mens andre stiller krav som eldre i en del tilfeller kan ha vanskelig for å fylle. Slike variasjoner kan ha økt over tid på grunn av teknologisk utvikling, økte kompetansekrav og så videre.

• Yrkeskarrieren kan være høyst variabel. Mange, særlig av de som i dag er i pensjonsalderen, startet i yrkeslivet allerede i 16-årsalderen og kan ha mer enn 50 års jobb bak seg ved passering av folketrygdens aldersgrense. Andre, som for eksempel har lengre utdanning bak seg, vil kanskje bare ha 40 år i yrkeslivet ved fylte 67 år.

• Helsetilstanden kan variere blant arbeidstakere av samme årskull, blant annet som følge av at ulike typer arbeid kan være svært forskjellig når det gjelder fysiske belastninger.

En del eldre ønsker selv av ulike årsaker å forlate arbeidsmarkedet før ordinær pensjonsalder. Andre ønsker primært å fortsette i arbeid lenger enn det de faktisk har mulighet til i dag. For noen kan den tidligere overgangen fra yrkesaktivitet til pensjon ha bakgrunn i mer eller mindre alvorlige helseproblemer. Andre må slutte fordi de når en lovbestemt særaldersgrense for stillingen. I ytterligere andre tilfeller kan årsaken være problemer i forhold til arbeidsmarkedet. For noen kan det være direkte eller indirekte press om å gå av tidligere, mens andre blir arbeidsledige, og kommer ikke tilbake til arbeidslivet.

Utvalget mener derfor at det videre arbeidet når det gjelder overgang fra yrkesaktivitet til pensjon i første rekke må ha som mål å styrke de eldres frivillighet i tilknytningen til arbeidsmarkedet. En slik innsats må ta mest mulig hensyn til arbeidstakerens behov, og bygge opp under muligheten til økt yrkesaktivitet blant eldre. Dermed vil også landets økonomiske bærekraft og balansen i de offentlige finanser styrkes.

Flere forhold kan bidra til at de eldres posisjon har en tendens til å svekkes sammenlignet med andre grupper i en periode med en generelt vanskelig situasjon i arbeidsmarkedet. Førtidspensjonering kan framstå som gunstig for den enkelte bedrift. Bedrifter vil ofte ønske å beholde yngre, og ofte mer omstillingsdyktig, arbeidskraft. Dette kan forsterkes av kost­nads­messige forhold. Lavere mobilitet, høyere kostnader og større usikkerhet, for eksempel risiko for langvarig sykefravær og lignende, kan også bidra til at få eldre får nytt arbeid hvis de blir ledige.

Førtidspensjonering kan imidlertid ikke løse ledighetsproblemer i samfunnet. På lang sikt virker det tvert imot negativt på arbeidsmarkedets funksjonsmåte og på aktiviteten i økonomien gjennom reduksjon av arbeidsstyrken. Byrdene for de som blir igjen i arbeidsstyrken vil øke.

Den beste måte for å bedre de eldres muligheter i arbeidsmarkedet er å legge et grunnlag for økt verdiskaping i hele økonomien og til økt sysselsetting. Utvalget viser her til den strategi som ble lagt fram av sysselsettingsutvalget, og som dannet et viktig grunnlag for den strategi som ble lagt fram av Regjeringen i Langtidsprogrammet 1994-1997. Denne umiddelbare utfordringen som består i å styrke sysselsettingen, også blant eldre, gjennom å legge grunnlaget for en varig styrking av økonomien, må også ses i nær sammenheng med de mer langsiktige utfordringer en står overfor i norsk samfunnsliv.

Den demografiske utviklingen viser at antall yrkesaktive per pensjonist vil gå betydelig ned utover i neste århundre. Ettersom det tar lang tid før endringer i befolkningens sammensetning og forholdet mellom ulike befolkningsgrupper får sin fulle virkning, er det nødvendig allerede nå å ta de skritt som kan motvirke dette. Dette har vært en rettesnor for utvalgets arbeid, og de tilrådinger og forslag som her fremmes. Samtidig må hensynet til fleksibilitet og valgfrihet ivaretas i rimelig grad, særlig for de med lang belastende yrkeskarriere bak seg. Ofte kan det gis inntrykk av at det er et motsetningsforhold mellom disse to hensynene. Det er derfor viktig å understreke at både for å sikre velferden i dag og i framtiden, og for å sikre eldres frivillighet når det gjelder overgang fra yrkesaktivitet til pensjon, er det viktig å bevare de eldres plass i arbeidsstyrken. Hvis de eldres plass i arbeidsstyrken undermineres, vil deres valgfrihet innskrenkes, både oppover og nedover i forhold til folketrygdens pensjonsalder. Resultatet kan være at de ikke får noe valg. De må gå av tidlig.

Ordninger for førtids alderspensjon kan være en måte å ta ut økt velferd i samfunnet på. For at ordningene skal fungere på denne måten er det nødvendig at pensjoneringsbeslutningen er basert på full valgfrihet og frivillighet fra arbeidstakerens side, og at det er mulighet for fleksibilitet oppover i alder med mulighet til å utsette pensjonsuttaket, i tillegg til fleksibilitet nedover.

Den fallende yrkesdeltakelsen i de eldste aldersgruppene i de senere år bidrar i betydelig grad til å redusere arbeidsstyrken. Hvis en ikke greier å snu denne trenden, vil virkningen av dette særlig bli merkbar på noe sikt etter hvert som befolkningen stadig blir eldre. Den gjennomsnittlige levealderen er i den befolkningsframskrivningen som Statistisk sentralbyrå nylig la fram, antatt å øke også i perioden 2010-2030. Forventet gjenstående levealder ved alder 67 år er i denne framskrivningen beregnet å øke med vel 2 år både for menn og kvinner fra 1990 til 2010.

Selv med uendret pensjoneringsalder vil pensjonistene i framtiden heve pensjon lenger enn dagens pensjonister. De vil dessuten ha krav på en større gjennomsnittlig pensjon på grunn av økende opptjening av rettigheter. Figur 16.2a illustrerer de fordelingsmessige utfordringene dette innebærer. Ifølge det basisalternativet som ble benyttet i de langsiktige framskrivningene i Langtidsprogrammet 1994-1997, kan folketrygdens alders- og uførepensjoner, regnet i prosent av samlede lønnsutbetalinger til lønnstakerne, øke fra om lag 19 prosent i 1990 til om lag 23 prosent i 2010 og til vel 32 prosent i 2030.

Kilde: Rikstrygdeverket, Sosialdepartementet og Finans­departementet.

Utvalget mener derfor at en, for å bidra til at en også i framtida kan opprettholde et sosialt sikkerhetsnett av samme kvalitet som i dag, og med en rimelig fordeling av goder og byrder mellom generasjonene blant annet bør endre innretningen av pensjoneringsordningene i Norge, slik at det stimuleres til økt yrkesdeltaking blant eldre. For mange eldre som i dag må gå ut av arbeidslivet før de selv ønsker, kan økt mulighet til å fortsette lenger i seg selv være en velferdsmessig gevinst. Dette må gå sammen med en innretning av arbeidsmarkedet og øvrige deler av økonomien som gir grunnlag for å utnytte de muligheter som en økt tilgang på arbeidskraft gir.

16.3 Veivalg

De utfordringer en står overfor, både på kort og lang sikt, har betydning for hva slags veivalg som bør gjøres. En bør forsøke å innrette samfunnet slik at viktige mål kan nås, både for samfunnsutviklingen generelt, og for å ivareta hensynet til fleksibilitet for eldre i overgangen fra yrkesaktivitet til pensjon. Disse veivalgene må gjøres slik at en ivaretar hensynet til velferd både for den enkelte og for samfunnet som helhet. Pensjonssystemet må derfor styrke den enkeltes frivillighet i forhold til arbeidsmarkedet, skjerme vedkommende mot utstøting og gis en utforming slik at det ikke motvirker verdiskapingen i samfunnet.

Dette understreker at det ligger en viktig og vanskelig oppgave i å innrette det framtidige pensjonssystem slik at en best mulig imøtekommer den enkeltes behov for fleksibilitet i forhold til et pensjoneringstidspunkt som er tidligere eller senere enn pensjonsalderen i folketrygden, samtidig som en av hensyn til landets økonomiske bærekraft og balansen i offentlig økonomi legger forholdene til rette for at flere eldre kan fortsette sin yrkesdeltaking lengre. Det synes i dag å foreligge to hovedskisser for hvordan en kan ivareta dette hensynet:

• En allmenn ordning, som eventuelt kan be­stå i en justering innenfor folketrygdens system.

• Å videreutvikle systemet med tidligpensjoneringsordninger som er etablert med basis i arbeidslivet.

Utvalget holder fast ved at folketrygden fort­satt skal være bærebjelken i vårt pensjonssystem. Det er imidlertid ulike oppfatninger i utvalget når det gjelder spørsmålet om en kan oppnå den ønskede fleksibilitet og valgfrihet med hensyn til tidspunktet for pensjonering gjennom endringer i folketrygden. Arbeidsmarkedsbaserte ordninger har i dag en viktig utfyllende funksjon for de som omfattes, og kan også på sikt vise seg å være hensiktsmessige kompletteringer til folketrygden.

Gjeldende ordning for alderspensjon i folketrygden krever som hovedregel 40 poengår for full tilleggspensjon, det vil si 40 år med pensjonsgivende inntekt over folketrygdens grunnbeløp i løpet av de 53 årene mellom 16 år og 70 år. Sykepenger, fødselspenger og dagpenger medregnes som pensjonsgivende inntekt og gir således også poengopptjening. Fra 1992 får personer som er hjemmearbeidende med omsorg for små barn, syke eller eldre inntil 3 pensjonspoeng per omsorgsår. Bare de 20 beste år er tellende for sluttpoengtallet. Ordningen medfører at arbeid utover 40 år ikke får betydning, utover en eventuell mulighet for noe forbedring av sluttpoengtallet gjennom besteårsregelen.

Systemet innebærer at slitne arbeidstakere med lang yrkeskarriere som regel må fortsette i arbeid fram til 67 år dersom de ikke har adgang til førtidspensjon, i hovedsak AFP. Personer med helsemessige problemer har adgang til uførepensjon, og andre benytter uformelle avgangsordninger, for eksempel dagpenger. Når folketrygden er utbygd i år 2007, vil en person som begynner å arbeide for eksempel som 20-åring, kunne være i arbeid i 47 år før han/hun kan ta ut alderspensjon fra folketrygden.

Det kan hevdes at folketrygdens pensjonsordninger ikke i tilstrekkelig grad ivaretar hensynet til fleksibilitet og heller ikke ellers gir motivasjon til å arbeide utover pensjonsalderen. I Sverige har man utredet en mer livsløpsbasert pensjonsordning. Det vurderes nå et forslag som blant annet går ut på å oppheve bestemmelsen om et bestemt antall års opptjeningstid for å få full pensjon, som der er på 30 år. Man ønsker at all pensjonsgivende inntekt opp til et visst tak skal gi grunnlag for pensjon, det vil si at man går over til en mer avgifts- eller innskuddsbasert ordning i det svenske tilleggspensjonssystemet. I Danmark har den regjeringsoppnevnte Socialkommisionen nylig lagt fram lignende forslag.

For bedre å ivareta hensynet til fleksibilitet i folketrygdens pensjonsordninger, og for å motivere eldre til å fortsette i arbeid etter pensjonsalderen er nådd, mener utvalgets flertall at det kan vurderes å legge inn elementer av en mer livsløpsbasert opptjening i folketrygden, herunder økt fleksibilitet når det gjelder pensjoneringsalder.

En slik eventuell justering bør kunne gjøres innenfor gjeldende ordning, slik at:

• grunnleggende trygghet for alle sikres ved en minstepensjon

• tilleggspensjon til yrkesaktive sikres i forhold til inntekt opp til et visst nivå (tak).

Videre bør en eventuell justering av opptjeningssystemet gi en kompensasjonsgrad omtrent som i dag for yrkesaktive med lang opptjening og med fordelingselementer som tar hensyn til fødte/unge uføre og yrkesavbrudd på grunn av omsorgsoppgaver. For øvrig kan pensjonsopptjeningen i større grad tenkes basert på hele livsløpsinntekten.

En slik ordning er bare ment å gjelde yrkes­aktive med en viss lengde på yrkesaktiviteten. De som bare har rett til minstepensjon vil ikke i et slikt system kunne ta ut pensjon før den ordinære pensjonsalderen er nådd. Hovedpoenget er blant annet å legge inn mulighet til større fleksibilitet og valgfrihet med hensyn til pensjoneringstidspunktet for dem med lang opptjeningstid. Dette vil også kunne forenkle opptjeningssystemet.

En mulighet kan være å gi en bestemmelse om at den som med alder og poengår tilsammen har mer enn et visst antall år, gis adgang til å gå av noe tidligere etter mønster fra de ordninger man har i dag blant annet i Statens Pensjonskasse og Pensjonstrygden for sjømenn. Eksempler på mer fleksible ordninger spesielt relatert til personer som begynte tidlig i arbeidslivet kunne være:

• Hvis en person har 40 opptjeningsår bak seg ved fylte 65 år, kunne det gis anledning til å gå av med full pensjon.

• Hvis vedkommende har 38 opptjeningsår bak seg ved fylte 65 år, kunne det gis anledning til å gå av med 38/40 pensjon.

• Hvis en person med 40 års opptjeningstid ved fylte 65 år fortsetter i arbeid, for eksempel til fylte 69 år, ville det kunne gis en 44/40 pensjon.

En eventuell justering bør kunne bygge på tidligere opptjeningsår/poengtall, slik at man unngår kompliserte overgangsordninger. Overgangsordninger må dessuten vurderes i lys av antatt grunnlovsvern for allerede opptjente rettigheter. En slik justering vil også kunne ha konsekvenser for utformingen av AFP og andre arbeidsmarkedsbaserte ordninger som da kan få mer supplerende karakter.

Disse spørsmålene må vurderes nærmere før en kan si om det lar seg gjøre å finne fram til en fleksibel, hensiktsmessig og enkel ordning uten merutgifter for folketrygden.

Om å endre folketrygden: Særmerknad

Særmerknad fra medlemmene Magnussen, Reegård, Stølen og Sveia:

Etter medlemmene Magnussen, Reegård, Stølen og Sveia sitt syn er det ikke heldig på dette grunnlag å reise forslag om vidtgående endringer i Folketrygden.

Dette mindretallet mener det må være bedre å bygge videre på den prosessen som er startet opp med AFP, hvor fleksibiliteten nedover ivaretas gjennom ordninger basert på avtaler i arbeidslivet. De viktigste begrunnelsene for dette er:

• En kan da basere seg på et etablert system og ikke etablere et nytt komplisert element i folketrygden.

• Det blir en billigere løsning for staten ved et gitt ytelsesnivå, fordi partene bærer hovedtyngden av utgiftene.

• Det vil gjøre det lettere å rydde opp i de uryddige og ofte uverdige grå ordninger som nå finnes i en kombinasjon av arbeidsledighetstrygd, uførepensjon og gavepensjoner fra bedriftene.

• Det vil klarere markere at fleksibiliteten skal gjelde folk med et langt arbeidsliv bak seg og ikke reise en diskusjon om tidligere pensjon for ikke yrkesaktive.

For å få til et system med den nødvendige fleks­ibilitet, er det etter medlemmenes syn lite realistisk å basere det på det pensjonssystem som tar sikte på å favne alle landets innbyggere. Folketrygdens alderspensjon som skal omfatte ikke-yrkesaktive i tillegg til alle de ulike typer lønnstakere kan aldri på en rimelig måte dekke opp det mangfoldet av behov og ønsker som foreligger. Det kan vise seg svært vanskelig å få til et slikt system for lønnstakergruppene, enda vanskeligere blir det når en samtidig skal ta vare på ikke-yrkesaktive.

De innslag av fleksibilitet en har hatt i folketrygden og blant annet i Sverige med å differensiere pensjonsnivået etter tidspunkt for uttak, har i praksis fått liten betydning. Det kan også reise praktiseringsmessige problemer i et system som allerede i utgangspunktet er svært komplisert.

Mye taler således for at det mangfoldet av hensyn som skal ivaretas, best imøtekommes ved at en i arbeidslivet etablerer supplerende ordninger til folketrygdens system. Det er dette system som dominerer i andre land, men det er også langt på vei det som har vokst fram, om enn på en lite systematisk måte i Norge.

Videreutvikling av AFP med videre

Avtalefestet pensjon er sammen med ordningene med pensjonering etter særaldersgrenser i det offentlige og i det private, og de lovfestede førtidspensjonsordningene som finnes, blant annet for fiskere, skogsarbeidere og sjømenn, de eneste etablerte systemer for regulær tidligpensjonering.

Et alternativ til å gjøre endringer innenfor folketrygden slik at den bedre kan ivareta behovet for fleksibilitet i avgangstidspunktet for eldre som har en yrkesaktivitet av lang varighet bak seg, kan være å innrette de arbeidsmarkedsbaserte ordningene slik at de får en best mulig målretting i forhold til behov blant arbeidstakerne for tidligavgang, samtidig som de får en innretting som styrker muligheten til økt yrkesaktivitet, og legge forholdene til rette for øking av den gjennomsnittlige avgangsalderen. Noen spørsmål som bør vurderes i denne sammenheng vil være:

• Lar det seg gjøre på en hensiktsmessig måte å redusere pensjonsalderen i AFP, samtidig som denne ordningen gis en best mulig målretting overfor slitne, eldre arbeidstakere med lang yrkeskarriere?

• Vil et system av AFP-type lettere kunne benyttes for å ivareta behovet for mer fleksibel avgang også i bedrifter og for arbeidstakere utenfor de store avtalesystemene?

• Vil dette i så fall nærme seg en universell ordning for lønnstakere og kan da andre grupper holdes utenfor?

• Hvordan kan særaldersgrensesystemet i lys av blant annet nåværende regler for AFP bedre tilpasses dagens arbeidsmarked, og med mindre forskjell mellom privat og offentlig sektor?

Økt yrkesdeltaking blant eldre

Det sterke fallet i yrkesdeltakelse blant eldre tilsier at det kan være rom for at en del eldre fortsetter lengre i arbeid enn i dag. De valg som gjøres for å ivareta hensynet til fleksibilitet når det gjelder avgangstidspunkt må derfor ses i sammenheng med dette.

En økt yrkesdeltaking, og dermed en heving av den gjennomsnittlige, faktiske avgangsalderen kan oppnås på flere måter. Høyere gjennomsnittsalder for de som går ut av arbeidslivet i framtiden, kan blant annet begrunnes ut fra at de framtidige pensjonistene vil ha stadig flere års utdannelse, og dermed også færre år i yrkeslivet bak seg ved for eksempel 67 års alder.

En kan tenke seg ulike ambisjonsnivåer når det gjelder mål for utviklingen i den faktiske avgangsalderen:

• unngå reduksjon i pensjonsalderen og i aldersgrensene

• unngå reduksjon i gjennomsnittlig pensjoneringsalder

• unngå reduksjon i gjennomsnittlig avgangsalder

• øke gjennomsnittlig pensjoneringsalder

• øke gjennomsnittlig avgangsalder

• øke pensjonsalder og aldersgrenser.

Gjennomsnittlig pensjoneringsalder har etter hvert kommet inn som et sentralt tema i den pensjonspolitiske debatten, jamfør kapittel 4. For regjeringene både i Sverige og Finland står det som et sentralt mål å få til en gradvis økning av den gjennomsnittlige pensjoneringsalderen. Fallende avgangsalder fra yrkeslivet er et problem som har stått sentralt også i den danske Socialkommisionens arbeid.

Behovet for best mulig informasjon om den faktiske utviklingen i eldres avgang fra yrkeslivet i Norge, tilsier at mål som er egnet til å belyse gjennomsnittlig avgangs- og pensjoneringsalder kommer inn som en ny sentral tilnærmingsmåte i tillegg til begrepet alminnelig pensjonsalder i folketrygden, jamfør vedlegg III. Oppmerksomheten rundt dette spørsmålet er stor i alle de nordiske land nå. Dette tilsier at slike beregninger koordineres på nordisk plan, slik at en kan få et mest mulig felles analyse- og diskusjonsgrunnlag.

Betydningen av slikt samarbeid på nordisk plan understrekes blant annet av metodemessige sider ved slike mål, og som en har vært opptatt av også i våre naboland. Med den tid utvalget har hatt til rådighet har det ikke latt seg gjøre å operasjonalisere et begreps- og analyseapparat som på en fullt ut tilfredsstillende måte kan belyse utviklingen i gjennomsnittlig avgangs-/pensjoneringsalder. Det sterke fallet i yrkesdeltakingen blant eldre de senere årene har derfor vært den mest sentrale indikatoren på at eldres stilling i arbeidsmarkedet er svekket. Samtidig er også den demografiske utviklingen en sentral indikator på de utfordringer en står foran.

Kilde: Rikstrygdeverket, Sosialdepartementet og Finansdepartementet.

Det sterke fallet i yrkesdeltakingen blant eldre tilsier at de fordelingsmessige utfordringene kan dempes blant annet ved å øke yrkesaktiviteten blant eldre. Figur 16.3a illustrerer at folketrygdens alders- og uførepensjoner, regnet i prosent av samlede lønnsutbetalinger til lønnstakerne, kan dempes gjennom en økning i alder for overgang til pensjon. Hvis denne alderen i gjennomsnitt øker med 3 år, vil fordelingen mellom yrkesaktive og yrkespassive kunne holdes relativt stabil fram til rundt 2010-2015.

Dette kan likevel ikke hindre at folketrygdens alders- og uførepensjoner som andel av lønnsutbetalingene vil øke sterkt fram mot 2030 selv om virkningen dempes i forhold til basisalternativet. Andelen i basisalternativet er da omtrent 5 prosentpoeng høyere enn i framskrivingene med 3 års høyere gjennomsnittsalder ved overgang til pensjon.

En øking av den gjennomsnittlige avgangsalderen kan skje ved at noen grupper som følge av stimulansetiltak ønsker å stå lenger i arbeid. Det kan også skje ved at flere fortsetter å arbeide utover den generelle pensjonalderen, for eksempel i en kombinasjon mellom arbeid og pensjon. Dette kan eventuelt kombineres med at en del ordninger målrettes på en bedre måte mot de gruppene de spesielt er siktet mot. For eksempel stammer mange særaldersgrenser fra en tid da de arbeidsoppgavene som yrkesutøverne utførte, ofte var av en annen karakter enn de etter hvert har utviklet seg til. Det kan derfor være argumenter for en ny vurdering av særaldersgrenser for å sikre at de blir satt slik at de fortsatt fyller sin opprinnelige begrunnelse. Å øke gjennomsnittlig avgangsalder ved eventuelt å endre noen av disse, hvis en vurdering viser at de ikke lenger har den tiltenkte funksjon, kan bidra til et bedre fungerende pensjonssystem. Det vil samtidig styrke eldres mulighet til å bli værende i arbeid lenger enn i dag.

Den demografiske utviklingen og sammensetningen av arbeidsstyrken, omtalt i kapittel 11, gjør at utvalget mener en økning av den gjennomsnittlige avgangs-/pensjonerings­alderen framover er ønskelig ut fra det overordnede målet om å bevare våre velferdsordninger, også for framtidige generasjoner. Ut fra dette hensynet mener utvalgets flertall at en bør ta sikte på å nå en gjennomsnittlig avgangs-/pensjoneringsalder i 2015 om lag 3 år høyere enn i dag. Den gjennomsnittlige pensjoneringsalderen for nye alders- og uførepensjonerte i folketrygden er i dag om lag 61 år. Den gjennomsnittlige reelle avgangsalderen er noe lavere.

Som virkemidler kan det i første omgang settes i verk en kombinasjon av tiltak som kan stimulere flere til å stå lenger i arbeid, hindre utstøting og bedre målrettingen av ulike ordninger. Tiltak som får arbeidsmarkedet til å fungere bedre overfor eldre yrkesaktive vil her være sentrale. Virkemiddelbruken bør evalueres som en del av den løpende overvåkingen av arbeidsmarkedet og pensjonssystemet. Dette vil være vesentlig for å kunne foreta justeringer av eller eventuelt større endringer i virkemiddelbruken, hvis det viser seg at en ikke observerer økning i den gjennomsnittlige avgangs-/pensjoneringsalder. Hvis en forventet økning observeres, vil det videre arbeidet kunne fortsette på samme måte for å få til en samlet økning av gjennomsnittsnivået med rundt tre år.

Hvis det viser seg at en ikke får til den ønskede utvikling når det gjelder den gjennomsnittlige avgangsalderen, mener utvalgets flertall at det vil være aktuelt å vurdere mer direkte og sterkere virkemidler. Utvalgets flertall mener at et aktuelt tiltak i så fall kan være å vurdere en viss heving av folketrygdens pensjonsalder og visse aldersgrenser i ordninger utenfor folketrygden. Et alternativ kan være å se på en gradvis heving av pensjonsalderen i folketrygden og noen særaldersgrenser med 1-2 år, som et ledd i arbeidet med å heve den gjennomsnittlige avgangs-/pensjoneringsalderen med om lag 3 år. En mulig måte å gjennomføre dette på kan være at pensjonsalderen i folketrygden og utvalgte lovfestede særaldersgrenser heves for bestemte årskull fra og med et bestemt år, for eksempel fra og med 2005. Økningen bør i så fall gjennomføres trinnvis.

Det vises til særmerknad fra utvalgets medlemmer Ellingsæter, Magnussen, Reegård, Stølen og Sveia i avsnitt 16.6.1, side 265.

Utvalget har valgt å foreslå en strategi med sikte på at flere eldre skal fortsette å arbeide lengre ut fra at det sterke fallet i yrkesdeltaking i gruppene under 67 år. Dette tilsier at bidraget til økning i gjennomsnittlig avgangs-/pensjoneringsalder først og fremst må komme ved at flere i disse aldersgruppene står i arbeid lenger. Det vil imidlertid også være viktig å redusere annen tidligavgang fra arbeidslivet i form av redusert sykefravær, redusert arbeidsledighet osv. Dette innebærer blant annet at omfanget av reell førtidspensjonering ved uførepensjon søkes redusert ved en videre vektlegging av attføring med videre, slik at uførepensjonering avgrenses til tilfeller hvor avgangen er medisinsk begrunnet.

Utviklingen i de ulike systemer for førtids alderspensjonering vil likevel trolig i den aller første tiden bidra i retning av lavere gjennomsnittlig pensjoneringssalder, blant annet med økende uttak av AFP i aldersgruppen på 64 år og førtidspensjon ved omstilling i offentlig sektor.

Den forholdsvis omfattende bruk av sykepenger, uførepensjon og dagpenger i forbindelse med tidligavgang fra yrkeslivet, og utvidelsen på tre år i adgangen til førtidspensjon via AFP, samt omfattende omstilling på de fleste samfunnsområder, tilsier at de allmenne forventninger når det gjelder adgang til førtidspensjonering fortsatt er i bevegelse i motsatt retning av det utvalget ønsker å oppnå på noe lengre sikt.

Noen oppfatninger kan forsterke denne utviklingen. En oppfatning kan her for eksempel være at førtidspensjonering er et godt virkemiddel mot den fortsatt høye arbeidsledigheten. Dette er det lite grunnlag for å hevde, se avsnitt 11.6.

Redusert pensjonsalder eller forbedrede ytelser i AFP har ved flere anledninger de senere år inngått i lønnsoppgjørene. Disse tiltakene er oppfattet som modererende, og er blitt positivt mottatt på mange hold. Tiltakene er imidlertid ikke nødvendigvis blitt satt inn i en helhetlig pensjonspolitisk sammenheng hvor de trygdeøkonomiske utfordringene er grundig nok belyst. Videre er det svært usikkert om lønnsmoderasjonen det enkelte år er tilstrekkelig som motstykke til redusert pensjonsalder i det langsiktige trygdeøkonomiske perspektiv.

Det vises til særmerknad fra medlemmene Magnussen, Reegård, Stølen og Sveia i avsnitt 16.6.3, side 266.

Det er videre kjent at Norge har en høy formell pensjonsalder, noe som vil kunne bli brukt som argument for å senke pensjonsalderen. Her kan det på den ene side innvendes at de mange tidligavgangsordningene har redusert betydningen av den formelle pensjonsalderen i folketrygden. På den annen side kan den tilsvarende pensjonsalderen i andre land være satt for lavt, både ut fra hva arbeidstakerne selv ønsker og ut fra økonomiens bæreevne, siden flere land enten har økt eller står i ferd med å øke pensjonsalderen, jamfør kapittel 4.

I tillegg kommer at nedsettelse av pensjonsalderen har vært den type pensjonsaldersreform som har vært aktuell i etterkrigstiden, helt fram til slutten av 1980-tallet. I tider med en gunstig økonomisk utvikling vil mange kunne støtte reformer som på kort sikt har begrenset omfang og kostnad, men som kan ha betydlige følger på lang sikt. Reversering kan i mellomtiden bli svært vanskelig, blant annet fordi det automatisk også vil ramme grupper man i utgangspunktet ønsket å hjelpe.

En selvforsterkende mekanisme med bakgrunn i flere av de ovenstående momenter kan sammenfattes i et pensjonsalderparadoks: I gode tider kan det være naturlig å ta ut noe av velstandsøkningen i form av redusert pensjonsalder. I dårlige tider kan det oppleves som naturlig å redusere pensjonsalderen i et forsøk på å forbedre de yngre og middelaldrendes sjanser på arbeidsmarkedet.

Slik utredningsarbeidet har vist, vil det i begynnelsen av neste århundre ligge betydelige utfordringer i å opprettholde en god balanse mellom inntekter, ytelser og byrder fordelt på de yrkesaktive og de ikke yrkesaktive slik at det sosiale sikkerhetsnettet i bred forstand kan opprettholdes. Dette gjelder både kortidsstønadene og pensjonsytelsene, og det gjelder regelverksutformingen, ytelsesnivåene og inngangskriteriter. Selv om vi underveis kan få til justeringer som gjør at ordningene fungerer noe bedre enn i dag, blant annet ved å dempe eller fjerne de mer passiviserende innslag i regelverket, vil det bli krevende å sikre hovedinnholdet og helheten i det system vi ønsker å opprettholde.

Det vil være en fordel om de tiltak som iverksettes for å sikre trygdens ordninger har en mest mulig generell karakter, og at byrdene fordeles på en akseptabel måte blant dem som har mulighet til å bidra. Det bør her kunne nevnes at en økning av den alminnelige pensjonsalder i folketrygden og enkelte av særaldersgrensene har denne egenskap. En slik endring kan ha som hovedkriterium at en person bidrar når vedkommende har god helse, uansett aldersgruppe (men opp til en felles øvre aldersgrense). Dette kan i seg selv understreke at de øvre aldersgrupper regnes fullverdig med når det gjelder å bidra til opprettholdelsen av velferdsordningene og samfunnets omsorgsfunksjoner – så lenge ikke egen sykdom kommer i veien. Dette vil også kunne styrke både verdighet, aktivitet og allmenn samfunnsdeltaking blant eldre.

Utvalget har her stått overfor et dilemma som vil komme til å stå sentralt i årene som kommer. På den ene siden er det nødvendig at flere utsetter sin avgang fra arbeidslivet for å opprettholde arbeidsstyrken, særlig på lang sikt. På den annen side er det et klart uttrykt ønske om at eldre arbeidstakere som har stått lenge i arbeid og synes det er tungt å fortsette fram til ordinær pensjonsalder, skal ha mulighet til å gå av noe tidligere.

Yrkesgrupper som er omfattet av særaldersgrenser har gjennom lengre tid hatt mulighet til å gå av før folketrygdens pensjonsalder. Situasjonen i Norge nå er at den alderen hvor en har anledning til å velge å gå av med pensjon er senket også for andre store lønnstakergrupper de siste årene. Pensjonsalderen i AFP-ordningen er senket med tre år i løpet av perioden 1.1.1989–1.10.1993. Ekstraordinær førtidspensjonering, for eksempel i forbindelse med omstillingsarbeid i offentlige virksomheter, kan også trekke i retning av økt tidligavgang. Erfaring fra tidligere pensjonsalderreduksjoner i Norge og andre land tilsier at det nå er viktig å finne tilnærmingsmåter og tiltak som kan motvirke at uheldige effekter av den økende tidligavgang svekker arbeidsmarkedssitua­sjonen for eldre i form av økt utstøting.

Etter hvert som folketrygdens pensjonsalder på 67 år har blitt effektiv for stadig færre, fordi stadig flere har fått tilgang til førtidspensjoneringsordninger, vil pensjonsalderen for den gruppen som fortsatt har en effektiv pensjonsalder på 67 år, også bli en del av diskusjonen rundt pensjonering av eldre. Dette kan være uheldig, særlig på bakgrunn av at den demografiske utviklingen tilsier en gradvis økning i gjennomsnittlig avgangs-/pensjoneringsalder.

Utviklingen i arbeidslivet synes å gå i en retning hvor en oppsummeringsvis kan si at alder alene blir et dårligere kriterium for den enkeltes pensjoneringsbehov. Selv om dette bildet kan endre seg over tid, blant annet som følge av endringer i befolkningen og i arbeidslivet, vil det alltid være variasjoner i yrkeslivet som gjør at noen kan føle behov for muligheter til tidligere avgang enn den generelle pensjonsalderen i folketrygden. En relativt høy formell pensjonsalder i Norge tilsier at behovet for målrettede, fleksible ordninger kan være noe større enn i andre land.

Målretting må blant annet sees sammen med at behov for og ønsker om muligheter for tidligavgangsordninger kan variere over tid. Mange av de som i dag er i 60-årene startet i arbeid tidlig, og mange har hatt et fysisk og psykisk hardt arbeid. Mange kvinner har hatt både omsorgsoppgaver og arbeid utenfor hjemmet i tider hvor forholdene var dårligere tilrettelagt for å kombinere slike oppgaver enn i dag.

Dette er årskull som etter hvert erstattes av yngre generasjoner som har hatt en annen utdannings- og yrkesmessig bakgrunn. Nye generasjoner kvinner har dessuten hatt langt bedre muligheter enn sine mødre når det gjelder tilpasning mellom omsorgsoppgaver og arbeid utenfor hjemmet. For å få like mange yrkesår som de som i dag er i pensjonsalderen og noe yngre, vil nye årskull i gjennomsnitt måtte fort­sette lenger i arbeid. Mange vil trolig være mindre utsatt for yrkesslitasje, noe som isolert sett trekker i retning av en lengre yrkeskarriere. Slike variasjoner i arbeidsstyrken setter imidlertid også grenser for bruken av alder og lengden på yrkesdeltakingen som kriterier for målretting.

Målretting av AFP mot gruppen slitne arbeidstakere vil kunne gi mer presise kriterier i AFP utover alderskriteriet, knyttet til arbeidets karakter og antall yrkesaktive år.

16.4 Mulige virkemidler for å oppnå lengre deltaking og mindre utstøting

Utvalgets arbeid har vist at det i dagens arbeidsmarked og pensjonssystem er en rekke forhold som gjør det vanskelig eller lite attraktivt for eldre å fortsette å arbeide. Den økning av gjennomsnittlig avgangs-/pensjoneringsalder som det vil være mulig å få til innen en viss tidshorisont, vil i stor grad være avhengig av hvilke virkemidler som velges, hvor raskt tiltakene iverksettes og hvordan disse blir utformet. Virkemidlene vil trolig særlig måtte være innrettet mot at gjennomsnittsalderen for førtidspensjonering øker, samtidig som en legger vekt på tiltak som kan redusere annen tidligavgang blant eldre, samt tiltak som gjør det lettere for de som ønsker det å fortsette i yrkeslivet etter 67 år.

Folketrygden spiller en viktig rolle som et sosialt sikkerhetsnett for hele befolkningen. Inntektssikring i alderdommen er en vesentlig oppgave for folketrygden. Inntektssikring for personer i yrkesaktiv alder som av ulike grunner mister sitt forsørgelsesgrunnlag, for eksempel ved uførhet eller arbeidsledighet, har også en sentral plass.

Sosiale ordninger for de som trenger slik inntektssikring, er noe som prioriteres høyt. Budsjettmessige forhold setter imidlertid klare grenser for hvor langt en kan gå. Utviklingen i folketrygden framover, som er omtalt i kapittel 11, vil bli en tung byrde for de offentlige budsjetter, og dermed på de yrkesaktive og bedriftene. Spørsmålet om fordeling mellom yrkes­aktive og yrkespassive vil imidlertid ikke endres ved for eksempel å gi arbeidsmarkedsbaserte ordninger en større plass. Det grunnleggende spørsmålet vedrører fordelingen av verdiskapingen i samfunnet.

Ved utformingen av ordninger for de som er i yrkesaktiv alder, oppstår en vanskelig balansegang mellom å gi et sikkerhetsnett for de som trenger det mest, og faren for at det benyttes av flere, eller i større omfang enn tiltenkt. Strenge kriterier vil redusere faren for overforbruk. På den annen side kan en også risikere at en del av de som ordningen primært er rettet mot, heller ikke slipper gjennom nåløyet. Lave ytelser er også en måte å redusere faren for overforbruk ved at ordningene vil framstå som mindre attraktive. På den annen side ville dette kunne føre til en levestandard under det som oppfattes som en akseptabel levestandard for de som er avhengige av ordningene for sin forsørgelse.

For å unngå at for mange i forhold til det samfunnsmessig ønskelige går av på tidligpensjoneringsordningene, bør en således tilstrebe større grad av nøytralitet i valget mellom arbeid og pensjon i ordninger som er basert på frivillighet. Et utgangspunkt for å belyse hvordan ulike pensjonsordninger påvirker valget mellom arbeid og pensjon er etter utvalgsflertallets oppfatning å se på hvordan samlet pensjonsformue påvirkes av valg av pensjoneringstidspunkt. Dette vil ha betydning for hva slags virkemidler som bør velges for å stimulere flere eldre til å arbeide lengre. Samlet pensjonsformue er i denne utredningen definert som nåverdien av det en arbeidstaker kan forvente å få utbetalt som pensjonist, gitt opptjening og gitt forventet levealder. Det dreier seg således ikke om en formue for den enkelte i vanlig forstand, men om summen av opptjente pensjonsrettigheter for den enkelte. På pensjoneringstidspunktet vil de som har hatt pensjonsgivende inntekt av et visst omfang ha opptjent rettigheter til tilleggspensjon. Tilleggspensjonen vil inntil vedkommende har full opptjening, som hovedregel øke jo lenger vedkommende venter med å slutte å arbeide.

Økt fleksibilitet i valg av pensjoneringstidspunkt kan oppnås ved å åpne for at en gitt opptjent pensjonsformue kan fordeles over en lengre periode, gjennom lavere årlige ytelser for de som ønsker å gå av tidlig, enn for de som fortsetter fram til ordinær pensjonsalder. Tilsvarende kan den enkelte velge å gå av senere, og dermed få den opptjente pensjonsformue fordelt på et færre antall år. Tilleggs­pensjon­en øker inntil full opptjening med økt antall år i arbeidslivet bak seg og økt inntekt per år. Det kan ut fra dette virke uheldig at de som arbeider ut over en viss alder får sine samlede pensjonsutbetalinger redusert, og at de som velger å gå av tidligere enn denne alderen får økt sine samlede pensjonsutbetalinger.

Det vises til særmerknad fra medlemmene Reegård, Stølen og Sveia i avsnitt 16.6.11, side 267.

Det kan være mange årsaker til at en har valgt å avvike fra et slikt prinsipp som ville bidra til nøytralitet i valget mellom arbeid og pensjon. Mange står for eksempel i realiteten ikke overfor noe fritt valg når det gjelder valg av pensjoneringstidspunkt. Det er likevel viktig å ta utgangspunkt i at pensjonering har en pris i form av lavere verdiskaping, så lenge arbeidstakerens bidrag til verdiskapingen er større enn den netto lønn vedkommende mottar. Hvis flere ønsker å gå av tidligere, vil arbeidsstyrken på sikt reduseres, og dermed også verdiskapingen. Et lands pensjonssystem må innrettes med sikte på best mulig balanse mellom eldre arbeidstakeres behov for og ønske om førtidspensjonering, og hensynet til den totale velferden i samfunnet. Denne balansen må ivare­tas også mellom generasjoner. I tillegg til de økonomiske virkningene, kan dessuten mulighet til å fortsette i arbeid lenger i seg selv være en velferdgevinst for mange.

Dette kan belyse noen av de avveininger en kan stå overfor i valg av virkemidler. På den ene side er det ønskelig med størst mulig grad av nøytralitet i valget mellom arbeid og pensjon. På den annen side kan en ønske å ivareta hensyn som vanskelig lar seg forene med dette, for eksempel å sikre et visst inntektsnivå for de som forlater yrkeslivet. Tilsvarende gjelder virkemidler rettet mot arbeidsgiverne. Ønsket om å hindre utstøting kan i en del tilfeller støte mot ønsket om å unngå at mobiliteten i arbeidsmarkedet for eldre reduseres.

Nedenfor følger en oversikt over en rekke virkemidler som kan bidra til å øke eldres yrkesdeltakelse, og til å hindre utstøting. Med den tid som har vært til rådighet, har det ikke vært mulig å utrede i detalj alle de virkemidler utvalget har drøftet. Utvalget har derfor ikke sett det som hensiktsmessig å spesifisere en komplett tiltakspakke, men flertallet antar at det i oppfølgingen foretas en samlet vurdering av de tiltakene som er skissert i flertallsinnstillingen.

En rekke av de forhold som påvirker overgangen fra yrkesaktivitet til pensjon avtales mellom arbeidslivets parter, eller har sitt utspring i drøftinger staten har hatt med partene før lovforslag fremmes. I en del tilfeller har staten også vært part der hvor avtaler mellom arbeidslivets parter danner basis, jf. AFP-ordningen. Utvalgets flertall har i en del tilfeller derfor funnet å ville foreslå for berørte parter å ta noen slike forhold opp til nærmere vurdering.

Utvalget har også drøftet en del muligheter for å styrke eldres posisjon i arbeidsmarkedet og deres reelle valgfrihet, men som det ikke har latt seg gjøre å utrede tilstrekkelig til å fremme som konkrete forslag med den tiden som har vært til rådighet. Utvalgets flertall mener likevel at en del av disse spørsmålene kan følges opp videre for å se om de kan gis en formålstjenlig utforming.

Data og metode

For å kunne vurdere om utviklingen i gjennomsnittlig avgangs-/pensjoneringsalder er i samsvar med det som er ansett som ønskelig, kreves et metodeapparat og et datagrunnlag for å tallfeste den faktiske utviklingen. For å forbedre det metodemessig grunnlaget foreslår utvalget at en starter regelmessig beregning av mål knyttet til gjennomsnittlig avgangs-/pensjoneringsalder. Utvalget foreslår også at Sosial- og helsedepartementet tar initiativ til koordinering og harmonisering av slike beregninger mellom de nordiske land.

Utvalget foreslår videre at det legges opp til gode rutiner og tilfredsstillende datainnsamling for grundige beregninger av kort- og langsiktige virkninger av eventuelle endringer i alle typer regler for førtidspensjonering o.l. Utvalget har i tråd med sitt mandat lagt fram et forslag til et opplegg for langsiktig kartlegging av overgang fra yrkesaktivitet til pensjon. I tillegg til å danne et grunnlag for virkningsberegninger, vil et slikt opplegg også gjøre det mulig å vurdere hvordan ulike ordninger fungerer i forhold til sitt formål.

Arbeidsmiljøarbeid

Eldres mulighet til å fortsette i arbeid vil ikke bare være knyttet til økonomiske forhold, men i stor grad også til forhold knyttet til arbeidsmiljøet etc. Et godt tilrettelagt arbeidsmiljø vil redusere faren for skader, sykdom og slitasje, og bedre eldres mulighet til å fortsette i arbeid lenger. Ved å legge vekt på opplæring og videreutdanning av de ansatte, reduserer en også faren for at de eldre kan bli for lite produktive på grunn av foreldet kompetanse. Dette er eksempler på at bedriftenes generelle personalpolitikk overfor de ansatte kan ha mye å si for arbeidstakernes stilling i arbeidsmarkedet når de når opp i høyere alder.

Flere forhold kan bidra til at arbeidsgiverne investerer mindre i arbeidsmiljø- og personalmessige forhold enn det som ville vært ønskelig ut fra en samfunnsøkonomisk synsvinkel. Arbeidsgiverne i Norge har generelt lite finansielt ansvar for tidligere ansatte i forbindelse med tidligavgang og omstilling sammenlignet med andre land. Dette gjør at de økonomisk sett har liten fordel av å unngå utstøting, og til å forsøke å minimere tidligavgang på grunn av slitasje og helseproblemer eller redusert yteevne på grunn av foreldet kompetanse eller lignende.

Generell bedring av arbeidsmiljøet vil komme eldre arbeidstakere til gode.Utvalget fore­slår derfor styrking av arbeidsmiljøarbeidet. Dette arbeidet må ta sikte på å bedre mulighetene for at eldre skal kunne fortsette å være en verdifull ressurs innenfor bedriftens vanlige virksomhet.

Tiltak kan ta form av å organisere arbeidet slik at det er bedre tilpasset de eldres erfaring og arbeidsrytme, og på denne måten utnytter deres sterke sider. Slik vil de også kunne yte størst innsats. Tiltakene kan videre ta form av opplæringstiltak for å forhindre at eldres kunnskap og kompetanse foreldes. Videre kan bedring av arbeidsmiljøet generelt styrke eldres posisjon i arbeidsmarkedet gjennom at de blir mindre utsatt for skader og slitasje.

Ansvaret må i første rekke hvile på den enkelte arbeidstaker og bedrift. Utvalget understreker dessuten betydningen av at myndighetenes bidrag til å støtte opp under arbeidslivets egeninnsats i form av støtte og rådgivning, blant annet bedriftsintern attføring, må utformes slik at det også treffer eldre arbeidstakere. Det kan også være behov for rådgivning og en viss oppfølging av eldre som formidles til nye arbeidsgivere, for eksempel i form av rådgivning til arbeidsgiverne om hvordan de kan innrette produksjonsoppgaver slik at de eldres ressurser utnyttes best mulig.

Som et ledd i arbeidsmiljøarbeidet foreslår utvalgets flertall at det gjennomføres en særlig kartlegging av årsaker til sykefravær blant eldre med sikte på forebygging og bedre tilrettelegging av arbeidet. Dette vil ha betydning både for å kunne bedømme i hvilken grad slik innsats faktisk påvirker fraværet, og hvor hovedvekten av slike tiltak bør legges. Samtidig vil det være mulig over tid å fastslå om tidligavgang i vesentlig grad er relatert til helseproblemer eller først og fremst utløses av andre forhold. Uten slik grunnlagsinformasjon vil det være vanskelig å bedømme utviklingen i tidligpensjoneringen. Ved gradvis øking av gjennomsnittlig pensjoneringsalder må det likeledes være av stor betydning å kunne kontrollere for helsemessig belastning med videre.

Det vises til særmerknad fra utvalgets medlemmer Magnussen, Reegård, Stølen og Sveia i avsnitt 16.6.6, side 266.

Presiseringen av kriteriene for å få uførepensjon som ble gjennomført i 1991 har redusert muligheten til bruk av denne ordningen som ledd i en uformell tidligavgang. For å unngå utilsiktet bruk av ordningen, eventuelt sammen med invalidedelen av en tjenestepensjon, er det viktig at denne presiseringen av inngangskriteriene opprettholdes. Videre bør det overveies om det kan være behov for styrking av treffsikkerheten til de medisinske utvalgs­prose­dyrene, i forhold til regelverket. Dette kan i seg selv bety at en styrker verdigheten i bruken av ordningen. Det vil også bidra til større grad av likebehandling og til trygdefaglig legitimitet.

Det er av denne grunn viktig at regelverks­praksis i denne ordningen følges nøye. Dette er nødvendig for å sikre fortsatt legitimitet i ordningen. Utvalget er av den oppfatning at dette i første omgang bør følges opp med at legenes og trygdeetatens rutiner innrettes etter mest mulig standardiserte krav og prosedyrer. Treffsikkerheten vil da indirekte styrkes gjennom kollegialt innsyn og evt. styrket etterkontroll av trygdeetatens egne rådgivende leger.

Utvalget ser behandlende legers problem i rollen som henholdsvis pasientens advokat og portvakt for trygdeytelsen. Det foreligger opplysninger om at en del leger gir uttrykk for at de finner en slik dobbeltrolle vanskelig. På denne bakgrunn vil utvalgets flertall foreslå at det gjennom regelverket finner sted en avklaring av legens rolle ved utstedelse av legeerklæring, eventuelt gjennom avtaler mellom den enkelte lege og trygdeetaten. Slik avtalebasert attesteringsrett vil innebære at leger kan velge seg bort fra attesteringsansvaret, dersom de ikke ønsker å ha byrden ved den kontrollfunksjon som er innebygget i trygdens stønadsprogram.

Det vises til særmerknad fra utvalgets medlemmer Reegård, Stølen og Sveia i avsnitt 16.6.7, side 267.

Eldre i arbeidslivet

Eldre som mister arbeidet har generelt større problemer enn andre med å finne nytt arbeid. Eldre arbeidskraft er omfattet av den offentlige arbeidsmarkedspolitikken på linje med andre grupper av arbeidssøkere. Erfaring viser imidlertid at den aktive innsatsen som rettes mot eldre er relativt liten. Dette kan ha flere årsaker. For eksempel kan lempeligere dagpengevilkår og det at de eldre har en relativt kort gjenstående yrkesperiode sammenlignet med andre grupper, påvirke holdningene både til arbeidstakerne selv, arbeidsgiverne og arbeidsmarkedsetaten.

Utvalget vil derfor be arbeidsmarkedsmyndighetene å vurdere nærmere hvordan innsatsen overfor eldre kan styrkes. Det bør både vurderes hvordan etatens tjenester kan nå flere eldre ledige, og hvorvidt etaten gjennom sine virkemidler mer effektivt kan kobles inn i tilfeller der eldre arbeidstakere står i fare for å bli sagt opp.

Oppsigelser er underlagt både lov- og avtalemessige restriksjoner, og bedriftene kan ikke fritt redusere arbeidsstokken i perioder med lav etterspørsel eller hvis den av andre grunner ønsker å kvitte seg med noen ansatte.

Avtaleverket forsterker beskyttelsen av eldre i forhold til andre grupper av arbeidstakere. I Hovedavtalen mellom LO og NHO § 9-9 heter det:

«Ved oppsigelse på grunn av innskrenkninger/omlegginger skal ansienniteten, under eller like vilkår, følges.»

Det er i utgangspunktet ikke klart hva som skal legges i begrepet under ellers like vilkår, og det er uklart i hvor stor grad ansiennitetsprinsippet faktisk benyttes når bedriften må gå til oppsigelser. Bedriften vil imidlertid kunne ønske å unngå å bruke omstridte kriterier som kan skape konflikter eller påføre bedriften kostnader i form av rettstvister. Ulike former for førtidspensjon, eventuelt med tillegg av gavepensjon fra bedriftenes side, kan være en måte å omgå ansiennitetsprinsippet på.

Ansiennitetsreglene i forbindelse med oppsigelse vil normalt gi eldre arbeidstakere bedre beskyttelse enn yngre. Ved nyansettelser nullstilles ansienniteten, og eldre arbeidstakere vil ha dårligere mulighet til å etablere lang ansiennitet enn yngre. Oppfølging av ansiennitetsprinsippet kan derfor i mange tilfeller gjøre at eldre beholder en noe sterkere tilknytning til arbeidsmarkedet.

Staten som arbeidsgiver

Staten har et betydelig ansvar for de eldres stilling i arbeidsmarkedet, både som overordnet styringsinstans og som arbeidsgiver. Statens personalpolitikk overfor egne ansatte vil direkte ha betydning for mange eldres posisjon i arbeidsmarkedet, samtidig som statens personalpolitikk på mange områder vil være premissgivende for andre arbeidsgivere. De økte kravene til omstilling i offentlig sektor har de siste årene ført til økt tidligavgang fra enkelte offentlige virksomheter. Den måten dette løses på, vil også legge viktige premisser for omstillingsarbeid i privat sektor.

Staten har som en separat ordning utarbeidet retningslinjer for bruk av tidligpensjonering ved omstilling i offentlig virksomhet, hvor det på visse vilkår kan gis pensjon fra fylte 60 år. Det er lagt opp til en forholdsvis restriktiv praksis med søknader til Stortinget om å godkjenne midlertidig bruk av førtidspensjonering, slik at en unngår at det etableres de facto nye førtidspensjonsordninger.

Utvalgets flertall vil foreslå at det i framtiden legges opp til en praksis i offentlig sektor som i enda større grad understreker at midlertidig førtidspensjonering under omstilling bare skal kunne benyttes som omstillingstiltak når det overhodet ikke foreligger andre muligheter for å oppnå et hensiktsmessig bemanningsnivå i virksomheten. I samsvar med dette bør førtidspensjonering bare benyttes der omfanget av problemet er særlig stort, eller der konkurransehensyn gjør det nødvendig med en snarlig tilpasning til lavere bemanning. I virksomheter der problemomfanget er mindre, og hvor en eventuell nedtrapping kan skje over lengre tid, bør i stedet andre omstillingstiltak benyttes. Det bør dessuten skje en overvåking av hvordan retningslinjene fungerer.

Det vises til særmerknad fra utvalgets medlemmer Reegård, Stølen og Sveia i avsnitt 16.6.10, side 267.

Utvalget er videre av den oppfatning at en i størst mulig grad må skille mellom statens rolle når det gjelder utforming og forvaltning av det alminnelige regelverk for trygd og pensjon og de pensjonsspørsmål som hører inn under statens arbeidsgiverrolle. Det må også i nødvendig utstrekning tas hensyn til at statens faktiske utøvelse av arbeidsgiveransvaret, herunder i personal- og pensjonsspørsmål, i noen grad kan sies å være normgivende for kommunal sektor og i stor grad påvirker forventninger og avtaleutforming i privat sektor. Staten er en toneangivende arbeidsgiver, og statens ordninger utgjør dermed et naturlig sammenligningsgrunnlag for andre.

Staten har omfattende tjenestepensjonsordninger for sine ansatte i Statens Pensjonskasse. Kommunene har tilsvarende ordninger for sine ansatte. Mens alle arbeidstakere i offentlig sektor er omfattet av tjenestepensjonsordninger, gjelder dette om lag 39 prosent av arbeidstakerne i privat sektor. Ordningene i privat sektor kan variere mye, og mange arbeidstakere i offentlig virksomhet har bedre ordninger enn arbeidstakere i privat sektor, mens en del ordninger er bedre i privat sektor. Mens arbeidstakerne i offentlig sektor selv betaler inn premie til ordningen, betaler arbeidsgiver i privat sektor oftest hele premien.

Det er viktig at staten som pensjonspolitisk aktør overfor egne ansatte ikke lar det bli for stor avstand til de overordnede pensjonspolitiske prinsipper som staten ellers må legge til grunn overfor alle sektorer, arbeidstakergrupper og virksomheter.

Det at pensjonsordningene i offentlig sektor er utformet som bruttoordninger innebærer for eksempel at innstramminger som gjøres i folketrygdens ytelser ikke automatisk får samme effekt for offentlig som for privat ansatte. ­Etter­som de offentlig ansatte gjennom sin tjenestepensjonsordning er garantert en viss andel av sin sluttlønn, får en reduksjon i ytelsene fra folketrygden sitt motstykke i økte ytelser fra pensjonsordningen. De indirekte lønns­kost­nadene øker derfor automatisk ved en reduksjon i ytelsene fra folketrygden. I privat sektor er tjenestepensjonene vanligvis nettoordninger der tjenestepensjonen blir en supplerende ytelse til folketrygden.

Spørsmålet om en nettoordning i pensjonsordningene også i offentlig sektor har tidligere vært utredet blant annet i NOU 1990:21 Offentlig nettopensjon. Et flertall i utvalget gikk da imot å innføre en nettoordning. Blant annet dette spørsmålet vil bli vurdert i en utredning om samordningsloven som skal være ferdig i løpet av 1994.

Uførekriteriene for invalidepensjon i tjenestepensjonsordningene i offentlig sektor er noe lempeligere enn kriteriene i folketrygden og som også praktiseres i pensjonsordningene i privat sektor. Utvalget vil i denne forbindelse vise til at det er en historisk bakgrunn for den forskjellen som i dag eksisterer, og at staten kan ha særskilte hensyn å ivareta som arbeidsgiver, og som må holdes adskilt fra statens rolle som ansvarlig for et nasjonalt pensjonssystem. Dette framgår blant annet fra Innstilling 1 om Revisjon av gjeldende regler om Statens Pensjonskasse, Statsbanens pensjonskasse og Pensjonsordningen for statens arbeidere og om tilpasning av de statlige pensjonsordningene til folketrygden (avgitt 30. mars 1968), der det heter:

«Etter utvalgets mening er det i de statlige pensjonsordninger nødvendig å operere med et videre uførebegrep enn det Lov om folketrygd bygger på i dag. En tjenestepensjonsordning må på dette punkt søke å dekke de særlige pensjoneringsbehov tjenesten skaper. Det er her formodentlig tilstrekkelig å peke på at våre aldersgrensebestemmelser bygger på den forutsetning at en tjenestemanns ervervsevne eller skikkethet for stillingen ofte vil ha avtatt så meget at han bør fratre når aldersgrensen nås. Selv om mange har sin arbeidsevne i behold også etter dette tidspunkt, er det like klart at mange vil ha tapt den før aldersgrensen nås. Aldersgrensen representerer i denne relasjon en gjennomsnittsvurdering. Hvis man, i de tilfelle hvor arbeidsevnen er tapt før aldersgrensen, måtte la vedkommende fortsette i stillingen fordi han ikke kunne gis uførepensjon av medisinske grunner, ville såvel tjenestens tarv som den enkelte tjenestemann være dårlig tilgodesett. Uførhet som ikke har medisinske årsaker, er dog uførhet, og det må være en naturlig oppgave for en tjenestepensjonsordning å yte pensjon i et slikt tilfelle.»

For å sikre større grad av likebehandling av ansatte i privat og offentlig virksomhet, og for å sikre ansatte i offentlig sektor mot utstøting, mener utvalgets flertall at det likevel er ønskelig at bestemmelsene for pensjoner i privat og offentlig virksomhet tilsvarer hverandre mest mulig. Flertallet foreslår derfor at lov om Statens Pensjonskasse endres slik at muligheten til å få invalidepensjonen i tjenstepensjonen i statlig sektor på grunn av alderssvekkelse faller bort på samme måte som det har gjort i folketrygden og dermed i praksis i tjenestepensjoner i privat sektor. Flertallet vil mene at det bør gjøres tilsvarende endringer også i forskriftene for tjenestepensjonsordningene i kommunal sektor og presiseres i reglene for tjenestepensjoner i privat sektor etter skatteloven.

Det vises til særmerknad fra medlemmene Reegård, Stølen og Sveia i avsnitt 16.6.10, side 267.

Samlet lønnskompensasjon i offentlig såvel som i privat sektor består av en rekke direkte og indirekte lønns- og personalkostnader. Det er stor usikkerhet om utviklingen i en del av kostnadskomponentene. Utvalgets flertall vil derfor foreslå at det foretas en studie av utviklingen over tid av direkte og indirekte lønns- og personalkostnader for offentlig ansatte, sammenlignet med andre grupper. Bakgrunnen for dette vil være å danne et bedre grunnlag for framtidige drøftinger av i hvilken grad tilsvarende avtaler bør gjøres gjeldende i privat og i offentlig sektor.

Det vises til særmerknad fra medlemmene Reegård, Stølen og Sveia i avsnitt 16.6.10, side 267.

Uførepensjon og dagpenger

Både uførepensjon og dagpengeordningen har vært brukt som uformelle avgangsordninger, dvs. at ordningene er blitt benyttet på et videre grunnlag enn det regelverket har vært innrettet mot. Dette har vært mulig både gjennom tilpasninger innenfor gjeldende regelverk, og gjennom liberalisering av regelverkspraksis. Samtidig gir ytelsene i ordningene en relativt høy kompensasjonsgrad som kan gjøre de attraktive for mange.

Vi står her overfor et dilemma. På den ene siden ønsker en gode ordninger for de som rammes av uførhet og arbeidsledighet. På den annen side må en unngå at ordningene blir så gunstige og praktiseres så lempelig at de benyttes som ledd i en uformell avgang fram til pensjonsalderen i folketrygden.

I enkelte land har langvarig ledighet i seg selv vært pensjoneringsgrunnlag. Blant annet erfaringer fra disse landene tilsier at det er grunn til å advare mot en slik praksis. Mange land har avviklet, eller har som mål å avvikle slike ordninger. Det å åpne for denne type ordninger gir økte muligheter til å skyve omstillingskostnader over på det offentlige og til å svekke de eldres posisjon i arbeidsmarkedet.

Dagpenger med gavepensjon fra bedriften har ført til at den økonomiske kompensasjonen til eldre som går av har blitt god og av lang varighet, noe som har ført til at utstøting av eldre arbeidskraft i stor grad aksepteres. Lempeligere adgang til dagpengeordningen har trolig også bidratt til mindre bistand fra arbeidsmarkedsetaten for å finne nytt arbeid, og trolig også til svakere innsats fra den enkelte selv. For å sikre de eldre en fortsatt reell plass i arbeidsstyrken, er det etter utvalgets oppfatning nødvendig at de omfattes av en ledighetsordning. En bør imidlertid etter flertallets oppfatning vurdere hvordan den kan gjøres mer reell, og i størst mulig grad unngå at den utilsiktet brukes som førtidspensjon.

Det er viktig at det finnes tilfredsstillende ordninger for eldre arbeidstakere som sies opp og reelt sett ikke har sysselsettingsmuligheter lenger. Dagpengeordningen i seg selv, med de særregler som finnes for eldre, fyller en slik funksjon. En måte for å forhindre at ordningen brukes til å støte ut eldre arbeidskraft er at gavepensjoner samordnes med dagpengene. Folketrygdloven gir mulighet til dette. Utvalgets flertall foreslår at det utarbeides forskrifter til Folketrygdloven om slik samordning. En slik samordning bør gjelde for nye tilfeller, og således ikke ha tilbakevirkende kraft. Tidligere ble også uførepensjon brukt som uformell tidligavgangsordning, ofte med tillegg av gavepensjon. Mye kan tyde på at denne bruken er noe redusert etter presiseringen av inngangskriteriene i 1991. En samordning av dagpenger og gavepensjoner kan føre til at det igjen rettes søkelys mot uførepensjonen i forsøk på å benytte den som uformell tidligavgangsordning, og kan tale for at gavepensjoner bør behandles på samme måte i forhold til uførepensjon som til dagpenger. Utvalgets flertall foreslår derfor at det innføres hjemmel for forskrifter i Folketrygdloven også for å samordne gavepensjoner og uførepensjon, slik som for dagpenger.

Det vises til særmerknad fra utvalgets medlemmer Magnussen, Reegård, Stølen og Sveia i avsnitt 16.6.4, side 266.

AFP i privat sektor

AFP-ordningen har gitt mange eldre i privat og offentlig virksomhet større fleksibilitet og valgfrihet. Ordningen har nå vært i kraft noen år, og en har etter hvert fått erfaringer med hvilke virkninger den kan ha. Mange eldre, som ellers ville ha hatt problemer med å stå i fullt arbeid fram til ordinær pensjonsalder, har fått en mulighet til en verdig og ordnet utgang fra arbeidslivet. Men ut fra den erfaring en nå har fått, kan det også være argumenter for å vurdere om enkelte sider ved ordningen kunne vært utformet på en annen og bedre måte.

Ordningen er opprettet etter initiativ av, og med utgangspunkt i avtale mellom arbeidslivets parter. Regjeringen medvirket ved etablering av AFP-ordningen for 65- og 66-åringene ved å bidra med 40 prosent av utbetalingene av løpende pensjoner, eksklusive det skattefrie sluttvederlaget, men har understreket at hoved­an­svaret for ordningen må ligge hos partene. Medvirkningen ble blant annet begrunnet med at staten har båret hovedtyngden av utgiftene ved ulike former for uformell tidligpensjonering. Ved nedsettelsen av pensjonsalderen i AFP-ordningen til 64 år, ga staten et engangsbidrag på 50 millioner kroner til AFP-ordningens fond.

Ved vurdering av den statlige medfinansieringen kan flere forhold trekkes inn. Forhold som vil kunne tale for en statlig medvirkning i en slik ordning kan blant annet være:

• AFP-ordningen i privat sektor kan i noen grad avlaste offentlige ordninger som uførepensjon og dagpenger, jamfør kapittel 15.

• Medvirkning kan gi staten større mulighet til å påvirke innretningen av ordningen enn om ansvaret i sin helhet bæres av arbeidslivets organisasjoner.

• Noen bedrifter gjør utstrakt bruk av AFP-ordningen, mens andre er netto bidragsytere. Et generelt tilskudd kan være nødvendig for at hele NHO-området skal være villig til å delta i ordningen.

Forhold som vil kunne tale mot en statlig medvirkning kan blant annet være:

• Tilskudd til en ordning for særskilte grupper kan framstå som urimelig for dem som ikke omfattes av ordningen.

• Medvirkning i ordningen vil innebære økte utgifter i en allerede anstrengt statsfinansiell situasjon.

• Et statlig medansvar kan over tid føre til utvikling i retning av lavere pensjonsalder også for andre, særlig i folketrygden.

Utvalget slår fast at partene har hovedansvaret for AFP-ordningen. Utvalgets flertall mener at Staten som medfinansierende part til enhver tid må vurdere om de hensyn som har vært motiverende for den statlige medvirkningen fortsatt taler for en slik medvirkning, eller om det er andre måter å nå de samme målene på.

Det vises til særmerknad fra medlemmene Magnussen, Reegård, Stølen og Sveia i avsnitt 16.6.2, side 265.

AFP-ordningen ble opprettet med det formål å være et tilbud for de som har stått lenge i arbeid. Alderen for yrkesstart kan variere betydelig. Av denne grunn kan det også variere når en føler behov for å trekke seg ut av arbeidslivet. Varighetskravet for yrkesdeltakelse for å få tilgang til AFP, det vil si 10 år, kan neppe være adekvat ut fra dette formålet. For å målrette ordningen bedre mot dem som har en yrkesdeltaking av lang varighet bak seg, vil utvalgets flertall anmode om at varighetskravet vedrørende deltaking i arbeidslivet blir styrket. Målretting av førtidspensjonsordninger rettet mot arbeidstakere som har en belastende yrkeskarriere bak seg, må knyttes til arbeidets karakter i tillegg til yrkesdeltakingens varighet. Det kan argumenteres mot skjerping av varighetskravene for å få tilgang til ulike pensjons- og trygdeordninger at det særlig rammer kvinner. Dette var et hovedhensyn i forbindelse med at varighetskravet ble satt så lavt ved opprettelsen av ordningen. Utvalgets flertall vil likevel stille spørsmål ved om varighetskravet ikke kan skjerpes på en slik måte at det ikke rammer kvinner urimelig hardt. En kan for eksempel utforme regler om tellende omsorgsår når det gjelder å oppfylle varighetskravet i AFP, men ikke for poengopptjeningen slik som i folketrygden.

Det vises til særmerknad fra medlemmene Magnussen, Reegård, Stølen og Sveia i avsnitt 16.6.2, side 265.

Folketrygdens formål om å være et sikkerhetsnett for alle, innebærer at de som ikke har opptjent rettigheter eller bare svært lave rettigheter, kan få forholdsvis høye kompensasjonsgrader målt i forhold til tidligere inntekt. Det kan stilles spørsmål ved om tilsvarende er rimelig i frivillige ordninger på rent alderskriterium. De som har hatt et nivå på yrkesaktiviteten som oppfyller et slikt krav, må sikres en rimelig ytelse, selv om de har hatt lav inntekt, og vil således få høye kompensasjonsgrader. De beregninger som er omtalt i kapittel 10, viser imidlertid at kompensasjonsgraden på de laveste inntektene kan bli over 100 prosent.

Utvalgets flertall mener det er uheldig at det skal være mulig å komme bedre ut som AFP-pensjonist enn som fortsatt yrkesaktiv. Særlig kan det framstå som uheldig at pensjonistene i disse tilfellene ofte heller ikke har spesielt omfattende yrkesaktivitet bak seg. Etter flertallets oppfatning er dette ytterligere et argument for å se nærmere på behovet for å styrke kravet til yrkesdeltaking for å bli omfattet av AFP-ordningen. Videre kan en vurdere om det skulle settes et høyere krav til yrkesaktivitet for å få sluttvederlaget. En kan også vurdere å innføre en maksimal brutto kompensasjonsgrad som forhindrer at noen får utbetalt mer enn 100 prosent av sin tidligere arbeidsinntekt i en frivillig førtidspensjonsordning.

Det vises til særmerknad fra utvalgets medlemmer Magnussen, Reegård, Stølen og Sveia i avsnitt 16.6.2, side 265.

Et annet spørsmål er om en valgfri ordning som AFP bør ha regelverk for framtidig poeng- eller rettighetsopptjening i den framtidige ordinære alderspensjonen i folketrygden tilsvarende den modell som legges til grunn for invalide- eller uførepensjonene. Utvalgets flertall foreslår at alternativer vurderes, for eksempel at en ved avgang med AFP beregner et tillegg i framtidig alderspensjon ut fra tjenestetid, eventuelt at det legges inn et sjablonpåslag i AFP som videreføres som ledd i AFP-ordningen når ordinær pensjonsalder er oppnådd. Det vises til særmerknad fra utvalgets medlemmer Magnussen, Reegård, Stølen og Sveia i avsnitt 16.6.2, side 265.

Trygdeetaten har i dag et visst administrativt ansvar for AFP-ordningen. Utvalgets flertall mener at de kostnadsmessige sidene ved dette bør tillegges vekt, og at en bør være klar over at en nær administrativ tilknytning mellom folketrygdens ordninger og AFP-ordningen kan oppfattes som urimelig for de gruppene som står utenfor ordningen.

Det vises her til særmerknad fra utvalgets medlemmer Magnussen, Reegård, Stølen og Sveia i avsnitt 16.6.2, side 265.

Et bedre skille mellom pensjonselementet og omstillingselementet i førtidspensjoneringsbeslutninger ville etter oppfatningen til utvalgets flertall virke til å klargjøre de målkonflikter en står overfor og tydeliggjøre kostnadene. Tidligpensjonering som ledd i midlertidige omstillinger og nedbemanninger i virksomheter og bedrifter kan være forsvarlig, under forutsetning av at dette ikke utvikler seg til permanente ordninger med lavere pensjonsalder enn det som gjelder, for eksempel i folketrygden eller i AFP, og som bidrar til å svekke eldres stilling i arbeidsmarkedet. Det vil permanent redusere arbeidsstyrken, selv om det i bestemte situasjoner kan virke hensiktsmessig sett fra bedriftenes side. Dette hensynet innebærer at førtids alderspensjonering begrunnet ut fra omstillingsbehov så langt som mulig bør belastes den enkelte bedrift på linje med andre omstillingskostnader, og ikke veltes over på det offentlige eller på andre bedrifter. I internasjonal sammenheng har norske arbeidsgivere i liten grad finansielt ansvar i forbindelse med omstilling og tidligpensjonering.

Det vises til særmerknad fra medlemmene Magnussen, Reegård, Stølen og Sveia i avsnitt 16.6.8, side 267.

Dette retter også oppmerksomheten mot arbeidsgivers ulike incentiver. Hvis for eksempel arbeidsgiver betaler hele eller deler av kostnadene ved pensjonering innenfor en permanent førtidspensjonsordning, vil det kunne bidra til å holde lengre på den eksisterende arbeidsstokken. På den annen side vil det svekke incentivet til å nyansette eldre. Hvis arbeidsgiverne derimot ikke har noe egetansvar, styrker det motivasjonen til å nytilsette eldre, men kan samtidig tenkes å bidra til økt utstøting. Dette er motstridende hensyn som vanskelig kan forenes. Hva slags løsninger som skal velges må bygge på en helhetsvurdering av den aktuelle problemstillingen, og hvilke momenter som veier tyngst. Rene omstillingshensyn må imidlertid ikke føre til at det utvikles nye permanente ordninger med førtidspensjon til personer med lavere alder enn gjeldende pensjonsalder, for eksempel i AFP-ordningen.

Ut fra hensynet til eldres stilling i arbeidsmarkedet, kan det for eksempel stilles spørs­mål ved hensiktsmessigheten av at arbeidsgiver betaler 10 prosent av løpende AFP-pensjon for tidligere ansatte med ansettelse utover 3 år. Hensikten med arbeidsgivers medfinansiering, som er å hindre utstøting av de som allerede er ansatt, må veies opp mot den hindring dette kan legge på nyansettelser av eldre.

Det viser seg at mange bedrifter er villige til å yte en gavepensjon i tillegg til AFP-ytelsen. Dette kan være en indikasjon på at bidraget på 10 prosent ikke er tilstrekkelig til å hindre utstøting. Illustrasjonene i kapittel 13 viser samtidig at kostnadene ved å ansette en som bare har noen år igjen til pensjonsalderen er relativt høye. Den risikoen som en aktuell arbeidsgiver vil utsettes for ved at en mulig nyansatt eldre vil kunne velge å gå av med AFP 64 år gammel, vil ytterligere svekke den eldres muligheter til å finne et nytt arbeid. Utvalgets flertall vil i den forbindelse foreslå at det vurderes om det er bedre måter å utforme denne delen på. Denne delen av ytelsen kunne eventuelt gjøres til en del av fellesfinansieringen hvis en finner at medfinansieringen bidrar lite til å dempe utstøting, men fungerer som et sysselsettingshinder. Det kan være spesielt grunnlag for å vurdere om fritaksperioden på 3 år bør økes.

Det vises til særmerknad fra utvalgets medlemmer Magnussen, Reegård, Stølen og Sveia i avsnitt 16.6.2, side 265.

AFP i offentlig sektor

De 65- og 66-årige AFP-pensjonistene i offentlig virksomhet har rett til å få sin tjenestepensjon utbetalt. I praksis vil AFP-pensjonister i offentlig sektor få utbetalt en pensjon som er tilnærmet opp mot det vedkommende vil få ved 67 års alder, hvis vedkommende har full opptjening når AFP-pensjonen tas ut. For disse utviskes således forskjellen mellom den arbeidsmarkedsbaserte AFP-pensjonen og alderspensjonen i tjenestepensjonen fra 67 år.

Dagens ordninger medfører forskjell i tilgangen til tjenestepensjonene i privat og offentlig sektor. En 65-åring i offentlig sektor som går av med AFP vil for eksempel få tilgang til sin tjenestepensjon, mens dette ikke er tilfelle for en 65-åring i privat sektor. Dette reduserer sterkt incentivet for de i offentlig sektor til å fortsette i sin stilling etter fylte 65 år. Et annet forhold er at ansatte i offentlig sektor kan fortsette å arbeide i privat sektor eller ta ekstraarbeid og lignende i offentlig sektor uten avkorting av pensjonen.

AFP-ordningen for 65- og 66-åringene i offentlig sektor er i dag forskjellig fra den som gjelder i privat sektor, og for 64-åringene i offentlig sektor. Utvalgets flertall vil foreslå at det i samråd med arbeidslivets parter vurderes en omlegging til en mer enhetlig utforming av den samlede AFP-ordningen, med sikte på større grad av likebehandling av ulike grupper ansatte som omfattes av ordningen.

Det vises til særmerknad fra utvalgets medlemmer Magnussen, Reegård, Stølen og Sveia i avsnitt 16.6.2, side 265.

Økonomiske incitamenter

De som fortsetter i arbeid vil vanligvis ikke få utbetalt pensjon, eller pensjonen avkortes i forhold til yrkesinntekten for de som trapper ned arbeidsinnsatsen. Et slikt pensjonssystem kan medføre at for mange ønsker å gå av med pensjon for tidlig i forhold til det som er ønskelig ut fra et samfunnsøkonomisk synspunkt. Større grad av nøytralitet vil innebære at en som velger å gå av tidlig, får en lavere årlig ytelse som pensjonist. Denne blir til gjengjeld utbetalt over en lengre periode enn for en som fortsetter å arbeide lenger. I tillegg vil de som fortsetter i arbeid kunne opparbeide større rettigheter.

Alderspensjonistene får alderspensjon fra folketrygden og eventuelt tjenestepensjon. Normalt får en ikke tilgang til en tjenestepensjon før ordinær pensjonsalder i stillingen nås. Unntatt er uførepensjonister som har en invalidedel i sin tjenestepensjon. Beregninger i kapittel 10 av kompensasjonsgrader i ulike ordninger som mange eldre arbeidstakere kommer inn under, viser at ytelsesnivået også for mange av de som går av før ordinær pensjonsalder kan bli forholdsvis høyt, særlig hvis det gis en gavepensjon fra bedriften i tillegg til den ordinære ytelsen.

En yrkesaktiv kan fortsette å tjene opp pensjonspoeng i folketrygden fram til fylte 70 år. Normalt vil opptjening av pensjonsrettigheter stanse når yrkesaktiviteten opphører. Det er gjort unntak for uførepensjonister og for AFP-pensjonister som får medregnet framtidige poengår i folketrygden fram til fylte 67 år. Muligheten til økt opptjening av pensjonsrettigheter vil isolert sett virke til å motivere til å fortsette i arbeid.

Økonomiske incitamenter kan gjøre at utsettelse av overgang fra yrkesaktivitet til pensjon betraktes som mer interessant. I tillegg til slike tiltak vil andre forhold som kan gjøre yrkesdeltaking attraktiv, slik som fellesskap blant kolleger, stimulanser fra et godt arbeidsmiljø, fortsatt aktivitet og delaktighet i samfunnslivet være viktige.

Det vil være betydelig usikkerhet ved vurderinger av virkningen av ulike tiltak som kan øke den framtidige pensjonen for eldre som fortsetter i arbeid, og det vil være vanskelig å anslå effekten av eventuelle økte ytelser. Eldre møter i praksis mange stengsler i arbeidsmarkedet. Dette kan være en av årsakene til at yrkesdeltakingen blant eldre er så lav, til tross for de muligheter som finnes til å øke den framtidige pensjonen. Først i år 2007 vil personer som går av ved fylte 67 år kunne ha 40 opptjeningsår.

For å snu denne utviklingen er det etter utvalgets mening trolig nødvendig å følge opp med tiltak som kan fjerne slike stengsler, både i lovverk og i form av holdninger til yrkesaktivitet blant eldre. Det vil være nødvendig med endringer i holdningene til eldre arbeidstakere både hos arbeidsgivere, arbeidstakernes organisasjoner og andre arbeidstakere.

For å stimulere til økt yrkesaktivitet blant eldre kan et alternativ eventuelt være også å gi en form for merytelse til de som fortsetter i arbeid utover en viss alder. Slike merytelser kan utformes på ulike måter. Ved slike tiltak må en legge stor vekt på utforminger som har høy motivasjonsvirkning, og samtidig er budsjettmessig forsvarlige. Formålet med å gi økonomiske stimulanser til eldre for å få flere til å arbeide lenger, er at vedkommendes innsats netto skal gi et bidrag til økt verdiskaping i samfunnet.

Utvalgets flertall vil ut fra dette foreslå at det vurderes å gjeninnføre en ordning med ventetillegg i folketrygden for de som fortsetter å arbeide etter fylte 67 år, eller at en alternativt utformer dette som et lønnspåslagfra trygden som utbetales i tillegg til lønnen for de over 67 år. Disse tiltakene er tidligere utredet og delvis utprøvet. Norge har tidligere hatt en ordning med ventetillegg, og et mulig forslag om en en lønnspåslagsordning er omtalt i kapittel 14.

Det vises til særmerknad fra medlemmene Reegård, Stølen og Sveia i avsnitt 16.6.11, side 267.

En annen måte for å stimulere flere eldre til å stå lenger i arbeid kan være å modifisere besteårsregelen i det gjeldende regelverket for eldre arbeidstakere. En mulighet som kan vurderes nærmere, kan for eksempel være, som en prøveordning, å la pensjonspoengene for en som arbeider utover fylte 67 år, bli beregnet utfra et antall besteår redusert med antall år arbeidet etter 67 år. Dette ville med utgangspunkt i dagens besteårsregel for eksempel medføre at en som arbeider til fylte 68 år, vil få beregnet sine pensjonspoeng som et gjennomsnitt av de 19 beste poengårene istedenfor ut fra de 20 beste.

Dette er tiltak som umiddelbart vil føre til økte utgifter for folketrygden. Siktemålet er imidlertid å bidra til økt yrkesdeltaking i denne gruppen, og til høyere samlet verdiskaping. De totale virkningene for samfunnet og for de offentlige finanser av slike ordninger vil avhenge både av hvor mange som benytter seg av dem, og hvor store ytelsene er. Jo sterkere stimulans, jo flere må en anta vil benytte seg av dem. Hvis stimulansen er høy i forhold til de eldres bidrag til verdiskapingen, vil imidlertid den sam­funns­messige avkastningen av deres økte yrkesdeltaking i stor grad komme til å tilfalle denne gruppen selv. Den totale velferden i samfunnet vil øke, men de fordelingsmessige skjevheter mellom yngre og eldre vil isolert sett kunne komme til å øke, ettersom velferdsøkningen i hovedsak vil kunne komme de eldre til gode. Dette er forhold som må overveies nøye ved utformingen av slike eventuelle tiltak.

En eventuell ordning med mer livsløpsbasert og fleksibel opptjening i folketrygden, som omtalt foran, kan trolig ivareta intensjonen med ventetillegg og en besteårsregel for eldre på en enklere måte.

Avkorting av pensjon mot arbeidsinntekt

Et annet forhold som har betydning, særlig for motivasjonen til å kombinere arbeid og pensjon, er reglene for avkorting av pensjonsytelsene for de som har yrkesinntekt i tillegg. Flere forhold, både ved AFP-ordningen og folketrygdens ordninger, gjør at eldre som fortsetter å arbeide etter pensjonsalderen, implisitt er utsatt for en kraftig beskatning av sin arbeidsinntekt. Pensjon fra folketrygden mellom 67 og 70 år, og AFP-pensjon i privat sektor, avkortes mot arbeidsinntekt (pensjonsgivende inntekt). Ved inntekt over grunnbeløpet avkortes pensjonen med 50 prosent av den overskytende inntekten. Summen av pensjon og arbeidsinntekt kan likevel ikke være høyere enn tidligere arbeidsinntekt. Tilsvarende avkortingsregler gjelder ikke for tjenestepensjon i offentlig sektor. Alt arbeid i privat sektor, samt ekstraarbeid og lignende i offentlig sektor, vil ikke være av betydning for pensjonens størrelse.

Hvis en som et eksempel antar at de som går av tidligere, får samme årlige ytelse som de som fortsetter i arbeid, vil de som fortsetter ett år etter det tidspunktet hvor de kunne gå av med førtidspensjon, få redusert sin samlede pensjonsformue med ett års pensjon. Nettoinntekten ved å arbeide et år til vil da utgjøre yrkesinntekten fratrukket skatt og den pensjonsytelsen vedkommende gir avkall på.

Hvis for eksempel vedkommende ved pensjonering ville ha fått en pensjon netto svarende til 65 prosent av tidligere netto yrkesinntekt, vil gevinsten ved å arbeide et år til bare være 35 prosent av yrkesinntekten. Dette kan tolkes som en implisitt beskatning på 65 prosent av netto yrkesinntekt, og vil selvfølgelig sterkt redusere motivasjonen til fortsatt arbeid.

Arbeidsinnsats i aldersgruppen 67-70 år reduserer følgelig etter dagens regler den enkeltes pensjonsformue. De som går av før fylte 67 år får derimot etter dagens regler økt sin samlede pensjonsformue sammenlignet med om de hadde arbeidet til 67 år.

For de som kombinerer arbeid og pensjon, kan avkortingen av pensjon mot arbeidsinntekt og høyere beskatning av arbeidsinntekt enn av pensjon være av stor betydning. Samlet marginal beskatning på yrkesinntekt for denne gruppen kan bli svært høy, ikke sjelden opp mot 100 prosent. Dette illustrerer at vårt pensjonssystem ikke er bygd opp med henblikk på førtids aldersordninger, men bygger på at hoved­regelen i folketrygden for alderspensjon uten vilkår er 70 år.

Utvalgets flertall foreslår derfor at en vurderer om det kan være aktuelt å gjøre ytterligere modifikasjoner av avkortingsreglene utover de endringene som trådte i kraft i 1992, med sikte på å øke motivasjonen til å bli stående i arbeid også etter at en har fått tilgang til alderspensjon fra folketrygden.

Det vises til særmerknad fra medlemmene Reegård, Stølen og Sveia i avsnitt 16.6.11, side 267.

Beskatning

Skattereglene vil ha betydning for valg mellom arbeid og pensjon også ved at:

• premier til pensjonsordninger ofte er skattemessig gunstig behandlet

• pensjonister beskattes etter andre og lempeligere skatteregler enn lønnstakere.

Skattemessig gunstig behandling av premiebetalinger drøftes nærmere av ekspertgruppen som vurderer den samfunssøkonomiske rolle for pensjonsordninger i privat sektor. Utvalget har derfor ikke gått nærmere inn på dette.

De særskilte reglene for pensjonistbeskatning innebærer at en pensjonist beskattes lempeligere enn en lønnstaker med tilsvarende inntekt. At pensjonsinntekt framstår som gunstigere enn yrkesinntekt, kan også bidra til å redusere eldres yrkesdeltaking.

Disse forskjellene i skatteregler er en konsekvens av at minstepensjonister og de med lave pensjoner ikke skal betale skatt. Utvalgets flertall ser det som ønskelig å få til større tilnærming i beskatning av lønnstakere og pensjonister, men har valgt ikke å gå inn på å drøfte konkrete regelverksløsninger.

Det vises til særmerknad fra utvalgets medlemmer Nyberg, Reegård, Stølen og Sveia i avsnitt 16.6.5, side 266.

Særaldersgrenser

I offentlig sektor omfattes en del yrkesgrupper av lovbestemte særaldersgrenser. Det samme gjelder for enkelte yrker i privat virksomhet. Disse særaldersgrensene er begrunnet ut fra fysiske og psykiske belastninger i yrket. Arbeidslivet har imidlertid endret seg betydelig siden mange av disse ble innført. I dag kan derfor særaldergrensene i flere tilfeller oppfattes som en ordinær førtidspensjoneringsordning, og som gjelder eksklusivt for den aktuelle yrkesgruppen. De ansatte blir dessuten som regel pålagt av arbeidsgiver å forlate stillingen når de når aldersgrensen for stillingen. Dette kan føre til en uheldig passivisering av arbeidstakere, jamfør påfølgende avsnitt om tjenestepensjoner.

Utvalget støtter at det iverksettes en gjennomgang av særaldersgrensene i offentlig og privat sektor. I den forbindelse viser utvalget til blant annet St.meld.nr.70 (91-92) Likestillingspolitikk i 90-årene.

Et argument som har vært brukt for større mulighet til å bli pensjonert tidligere har vært at mange som har stått lenge i arbeid kan være utslitt, og kan ha problemer med å stå i fullt arbeid fram til ordinær pensjonsalder selv om de ikke oppfyller kriteriene for uførepensjon.

85-årsregelen tillater ansatte i staten og i kommunene å gå av opptil 3 år før aldersgrensen hvis summen av alder og tjenestetid er minst 85 år. 85-årsregelen er først og fremst aktuell i forbindelse med særaldersgrenser i tjenestepensjonsordningene i offentlig sektor, og har for mange gitt en mulighet til å gå av noe tidligere innenfor offentlig virksomhet. En som har 60 års særaldersgrense, kan gå av 57 år gammel hvis vedkommende har 28 års tjeneste, og får i tillegg full pensjon hvis tjenestetiden er 30 år, det vil si ansettelse fra 27 års alder. Innføringen av AFP-ordningen har ført til at 85-årsregelen i dag vesentlig har betydning for dem med relativt lave særaldersgrenser. De store gruppene som i dag omfattes av slike aldersgrenser er innen politi og forsvar.

Utvalgets flertall vil tilrå at mer målrettede løsninger enn dagens 85-årsregel utredes for å fylle et eventuelt behov for tidligpensjonering i forhold til allerede lave særaldersgrenser.

Det vises til særmerknad fra utvalgets medlemmer Reegård, Stølen og Sveia i avsnitt 16.6.10, side 267.

Tjenestepensjoner

Det har vært foreslått å redusere aldersgrensen i private tjenestepensjonsordninger etter skatteloven slik at det skal være mulig å ta ut tjenestepensjon fra for eksempel fylte 65 år. Motivet bak disse forslagene har blant annet vært å øke fleksibiliteten for eldre i forhold til avgang ved ordinær pensjonsalder. Flere forhold trekker i retning av at dette ikke vil være tilfelle.

I kapittel 14 er omtalt at lovgivningen på dette feltet har ført til at hvis bedriften har en forsvarlig pensjonsordning, er arbeidstaker pliktig til å gå av ved ordningens pensjonsalder. Arbeidsgiver må håndheve denne pensjonsalderen likt for alle ansatte for at den skal ha rettskraft, slik at den i praksis også blir ordningens aldersgrense. Dette bidrar til å redusere valgfriheten for de som ønsker å fortsette. En reduksjon i aldersgrensen for å kunne ta ut tjenestepensjon vil således etter gjeldende lovgivning føre til at det blir mindre fleksibilitet – mange vil måtte gå av tidligere enn ønsket.

Utvalget mener at dette forholdet er svært uheldig ut fra hensynet til eldres valgfrihet med hensyn til å fortsette i arbeid. Utvalget har likevel ikke gått nærmere inn på dette spørs­målet, siden det er hovedtema for ekspertgruppen som skal vurdere den samfunnsøkonomiske rolle for pensjonsordninger i privat sektor. Regelverket for tildeling av uførepensjon ble nærmere presisert i 1991, og den senere tids utvikling kan tyde på at bruken av uførepensjon som uformell tidligavgangsordning er merkbart redusert. Det er imidlertid trekk ved ordningen som gjør den såpass gunstig både for arbeidstaker og arbeidsgiver at en bør være oppmerksom på forhold som kan stimulere til nye måter å tilpasse seg regelverket på.

Fritak for videre innbetaling av premie til tjenestepensjonsordninger i privat sektor kan ha vært en faktor som har bidratt til økt uførepensjonering blant eldre, siden premieinnbetalingene til tjenestepensjonene de siste årene av en persons yrkesaktive liv kan være svært høye.

Invalidedelen i tjenestepensjonsordningene i privat sektor var tidligere så sterkt kryssubsidiert fra aldersdelen at invalidedelen av forsikringspremien nylig måtte fordobles. Det er ennå for tidlig å si om presiseringen av uførekriteriene og økningen av forsikringspremiene på varig basis har påvirket bruken av ordningen som tidligavgangsordning. Hvis det over tid fortsatt er problemer på dette området, mener flertallet i utvalget at et tiltak kunne være å gi de arbeidsgivere som har tjenestepensjon med invalidedel et visst medfinansieringsansvar ved uførepensjonering av egne ansatte, eksempelvis en form for egenandeler for arbeidsgiverne, betalt inn til folketrygden. Dette forholdet berører også offentlige virksomheter. Offentlig ansatte har invalidepensjoner som del av sine tjenestepensjoner, og som framstår som relativt gunstige. Kostnadene til tjenestepensjonene framkommer over Statens Pensjonskasses budsjett, og ikke på den enkelte virksomheten. Inntektsfinansierte virksomheter belastes kostnadene ved innbetaling av arbeidsgiverandel i tillegg til arbeidstakernes innskudd.

Det vises til særmerknad fra utvalgets medlemmer Magnussen, Reegård, Stølen, Sveia og Øverbye i avsnitt 16.6.9, side 267.

Sett i sammenheng med oppfølgingen av arbeidet til ekspertgruppen som utreder den samfunnsøkonomiske rollen for pensjonsordninger i privat sektor, mener utvalget videre at en bør kunne se på en del andre forhold ved tjenestepensjonsordningene i privat sektor.

Utvalget har i sitt utredningsarbeid pekt på flere mekanismer ved tjenestepensjonsordningene som kan bidra til å skyve eldre arbeidstakere ut av arbeidslivet. Dagens tjenestepensjonsordning i Norge med pensjonsytelser relatert til sluttlønn kan bidra til lav mobilitet for middelaldrende og eldre arbeidskraft og innskrenker sysselsettingsmulighetene for personer med tjenestepensjon. Det kan derfor være behov for endringer i tjenestepensjonsordningene.

Men siden den enkelte bedrift nå er forpliktet til å la alle arbeidstakere være omfattet av den samme ordningen, er endringer bare mulig dersom bedrifter og institusjoner tillates å ha ulike pensjonsordninger parallelt. Utvalget vil derfor foreslå at det blir adgang for bedrifter og virksomheter å ha ulike pensjonsordninger for dem som er ansatt før og etter et visst tidspunkt, uten i denne forbindelse å ta stilling til spørsmål om skatteregler for eventuelle nye typer ordninger.

Det vil her være naturlig å vurdere innskuddsbaserte ordninger. Slike innskuddsordninger kan bygges opp på forskjellige måter, for eksempel flat sats på den ansattes lønn over et gulv, eller en sats på lønn under en viss grense og en annen sats over denne grensen.

Videre kan en se på muligheten av å tillate at en arbeidstaker som går av med avtalefestet pensjon og samtidig er medlem i en kollektiv tjenestepensjonsordning kan få utbetalt fripolisen fra avgangstidspunktet. Videre vil en peke på at det kan finnes andre tiltak som kan bidra til å redusere de samlede lønnskostnader for eldre arbeidskraft, og dermed bidra til å dempe økonomisk basert utstøtingsmotiv. Ett slikt tiltak kan være overgang til lineær opptjening av pensjonsrettigheter i private og kollektive pensjonsordninger.

De som arbeider med rådgivning i pensjonsspørsmål har et stort ansvar for kunnskap og holdninger, både hos arbeidsgivere og arbeidstakere. Utvalget mener det er behov for å klargjøre hvilket ansvar forsikringsselskaper og arbeidsgivere har når det gjelder bruk av ulike pensjons- og stønadsordninger sett i forhold til lov og regelverk, med henblikk på regelendringer og sanksjonsmuligheter i tilfeller hvor pensjonsplaner er bygd på utilsiktet bruk av ordningene.

16.5 Oppsummering

Mål og utfordringer

Utvalget har gjennom sin utredning kommet fram til at viktige mål for utformingen av tidligpensjoneringen i Norge bør være:

• å styrke hensynet til fleksibilitet i eldre arbeidstakeres avgangsalder, både oppad og nedad i forhold til folketrygdens pensjonsalder,

• å sikre reell valgfrihet for den enkelte når det gjelder å stå i arbeid utover pensjonsalderen i førtidsordningene,

• å finne en balanse mellom hensynet til eldres behov for og ønsker om tidligpensjonering og samfunnets totale velferd, både på kort og lang sikt.

Utfordringen ligger på kort sikt særlig i å forhindre at muligheter for tidligpensjonering brukes til å støte ut eldre arbeidskraft. Dette kan være en risiko i en situasjon med problemer i arbeidsmarkedet. Selv om førtidspensjonering ikke kan løse ledighetsproblemene, kan forholdet framstå anderledes for den enkelte bedrift som ofte vil ønske å beholde yngre, og iblant noe mer omstillingsdyktig arbeidskraft.

Den utfordring som på kort sikt ligger i å styrke de eldres stilling i arbeidslivet ut fra frivillighetshensyn samsvarer også med den langsiktige utfordring som ligger i den demografiske utviklingen. Antall yrkesaktive per pensjonist vil gå betydelig ned utover i neste århundre. Ettersom det tar lang tid før endringer i befolkningens sammensetning og forholdet mellom ulike befolkningsgrupper får sin fulle virkning, er det nødvendig allerede nå å ta de skritt som kan motvirke dette.

Veivalg

De utfordringer en står overfor både på kort og lang sikt har betydning for hva slags veivalg som bør gjøres, slik at viktige mål kan nås, både for samfunnsutviklingen generelt og for å ivareta hensynet til fleksibilitet for eldre når det gjelder overgang fra yrkesaktivitet til pensjon.

Pensjonssystemet må derfor styrke den enkeltes muligheter i forhold til arbeidsmarkedet, og skjerme vedkommende mot utstøting. Samtidig må pensjonssystemet gis en utforming slik at det ikke motvirker verdiskapingen i samfunnet.

Det synes i dag å foreligge to hovedskisser for hvordan en kan ivareta dette hensynet til fleksibilitet:

• En allmenn ordning, som eventuelt kan bestå i en justering innenfor folketrygdens system.

• Å videreutvikle systemet med tidligpensjoneringsordninger som er etablert med basis i arbeidslivet.

Utvalget holder fast ved at folketrygden fort­satt skal være bærebjelken i vårt pensjonssystem. Det er imidlertid ulike oppfatninger i utvalget når det gjelder spørsmålet om en kan oppnå den ønskede fleksibilitet med hensyn til tidspunktet for pensjonering gjennom endringer i folketrygden. Arbeidsmarkedsbaserte ordninger har i dag en utfyllende funksjon for dem som omfattes, og kan være hensiktsmessig som komplettering til folketrygden.

Det vises til særmerknad fra utvalgets medlemmer Magnussen, Reegård, Stølen og Sveia i avsnitt 16.3.

Det sterke fallet i yrkesdeltakelse blant eldre tilsier at det kan være rom for at en del eldre fortsetter lengre i arbeid enn i dag. De valg som gjøres for å ivareta hensynet til fleksibilitet i avgangstidspunktet må derfor ses i sammenheng med dette.

For å øke yrkesdeltakingen, mener utvalgets flertall at det er nødvendig i første omgang å legge opp til en strategi som vil gjøre det mulig å få til en økning av yrkesdeltakingen slik at gjennomsnittlig avgangs-/pensjoneringsalder kan økes om lag med tre år innen 2015. Som virkemidler vil det i første omgang settes i verk en kombinasjon av tiltak som kan stimulere flere til å stå lenger i arbeid, hindre utstøting og bedre målrettingen av ulike ordninger. Tiltak som får arbeidsmarkedet til å fungere bedre overfor eldre yrkesaktive vil her være sentrale.

Hvis det viser seg at en ikke observerer den ønskede utvikling når det gjelder den gjennomsnittlige avgangsalderen, mener utvalgets flertall at det vil være aktuelt å vurdere mer direkte og sterkere virkemidler, og mener at et aktuelt tiltak i så fall kan være å vurdere en viss økning av folketrygdens pensjonsalder og visse bestemmelser om pensjonsalder og aldersgrenser i ordninger utenfor folketrygden.

Det vises til særmerknad fra medlemmene Ellingsæter, Magnussen, Reegård, Stølen og Sveia i avsnitt 16.6.1, side 265.

Mulige virkemidler for å oppnå lengre deltakelse og mindre utstøting

Med den tid som har vært til rådighet, har det ikke vært mulig å utrede i detalj alle de virkemidler utvalget har drøftet. Utvalget har derfor ikke sett det som hensiktsmessig å spesifisere en komplett tiltakspakke, men flertallet antar at det i oppfølgingen foretas en samlet vurdering av de tiltakene som er skissert. Nedenfor følger en oversikt over en del virkemidler som kan bidra til å øke eldres yrkesdeltakelse, og til å hindre utstøting. Denne oversikten gir uttrykk for flertallets innstilling. Mindretallets særmerknader er omtalt i avsnittet nedenfor, avsnitt 16.6.

• Utvalget står samlet om at generell bedring av arbeidsmiljøet vil komme eldre arbeidstakere til gode gjennom styrking av arbeidsmiljøarbeidet. Dette arbeidet må ta sikte på å bedre mulighetene for at eldre skal kunne fortsette å være en verdifull ressurs innenfor bedriftens vanlige virksomhet.

• Utvalget står samlet om at arbeids­markeds­myndighetene bør vurdere nærmere hvordan innsatsen overfor eldre kan styrkes. Det bør både vurderes hvordan etatens tjenester kan nå flere eldre ledige, og hvorvidt etaten gjennom sine virkemidler mer effektivt kan kobles inn i tilfeller der eldre arbeidstakere står i fare for å bli sagt opp.

• En måte for å forhindre at dagpengeordningen brukes til å støte ut eldre arbeidskraft, er at gavepensjoner samordnes med dagpengene. En foreslår at det utarbeides forskrifter til Folketrygdloven om slik samordning. Utvalgets flertall foreslår også at det innføres hjemmel for forskrifter i Folketrygdloven for å samordne gavepensjoner og uførepensjon, slik som for dagpenger. Samordning bør gjelde for nye tilfeller.

• Det er lagt opp til en forholdsvis restriktiv praksis for bruk av tidligpensjonering ved omstilling i offentlig virksomhet. I framtiden bør det legges opp til en praksis i offentlig sektor som i enda større grad understreker at ordningen med midlertidig førtidspensjonering ned til 60 år under omstilling bare skal kunne benyttes som omstillingstiltak når det overhodet ikke foreligger andre muligheter for å oppnå et hensiktsmessig bemanningsnivå i virksomheten.

• Lov om Statens Pensjonskasse kan endres slik at muligheten til å få invalidepensjonen i tjenstepensjonen i statlig sektor på grunn av alderssvekkelse faller bort på samme måte som det har gjort i folketrygden og dermed i praksis i tjenestepensjoner i privat sektor. Det bør kunne gjøres tilsvarende endringer også i forskriftene for tjenestepensjonsordningene i kommunal sektor og presiseres i reglene for tjenestepensjoner i privat sektor i skatteloven.

• For å målrette AFP-ordningen bedre mot de som har en yrkesdeltakelse av lang varighet bak seg, kan en vurdere å styrke varighetskravet i arbeidslivet for førtidspensjonsordninger. Videre kan en vurdere om det skulle settes et høyere krav til yrkesaktivitet for å få sluttvederlaget. En kan også vurdere å innføre en maksimal brutto kompensasjonsgrad som forhindrer at noen får utbetalt mer enn 100 prosent av sin tidligere arbeidsinntekt i en frivillig førtidspensjonsordning.

• Regelverket for framtidig poeng- og rettighetsopptjening i folketrygden gjennom AFP bør vurderes, for eksempel at en ved avgang med AFP beregner et tillegg i framtidig alderspensjon fra folketrygden ut fra tjenestetid, eventuelt at det legges inn et sjablonpåslag i AFP som videreføres som ledd i AFP-ordningen når ordinær pensjonsalder er oppnådd.

• I samråd med arbeidslivets parter bør det vurderes en omlegging til en mer enhetlig utforming av den samlede AFP-ordningen, med sikte på større grad av likebehandling av ulike grupper ansatte som omfattes av ordningen i privat og offentlig sektor.

• Det kan vurderes å gjeninnføre en ordning med ventetillegg i folketrygden for de som fortsetter å arbeide etter fylte 67 år eller at en alternativt utformer dette som et lønns­påslag fra trygden som utbetales i tillegg til lønna for dem over 67 år.

• Det kan være aktuelt å gjøre ytterligere modifikasjoner av avkortingsreglene vedrørende folketrygdens alderspensjon utover de endringene som trådte i kraft i 1992, med sikte på å øke motivasjonen til å bli stående i arbeid også etter at en har fått tilgang til en pensjonsytelse.

• En gjennomgang av særaldersgrensene i offentlig og privat sektor gjennomføres. Samtidig bør det vurderes hvordan mer målrettede løsninger enn dagens 85-årsregel kan utformes.

• Utvalget foreslår å vurdere adgang for bedrifter og virksomheter til å ha ulike pensjonsordninger for dem som er ansatt før og etter et visst tidspunkt, uten i den forbindelse å ta stilling til skatteregler for eventuelle nye typer ordninger. Videre kan en se på muligheten av å tillate at en arbeidstaker som går av med avtalefestet pensjon og samtidig er medlem i en kollektiv tjenestepensjonsordning, kan få utbetalt fripolisen fra avgangstidspunktet.

16.6 Særmerknader

Alle særmerknader til flertallets innstilling er gjengitt i dette avsnittet, bortsett fra en særmerknad som er gjengitt i avsnitt 16.3.

16.6.1 Om å heve den generelle pensjonsalder

Særmerknad fra medlemmene Ellingsæter, Magnussen, Reegård, Stølen og Sveia:

Av hensyn til de sterkt økende utgiftsforpliktelser i folketrygden, den samlede verdi­skapning og den enkeltes reelle valgmuligheter er det ønskelig å legge forholdene bedre til rette for lengre yrkesdeltakelse og mindre utstøting enn i dagens arbeidsmarked. Dette kan også begrunnes med at økende lengde på utdanning gjør at den enkelte vil ha stadig færre yrkesår bak seg ved en gitt aldersgrense.

Når den faktiske avgangsalder antas å være 60-61 år i gjennomsnitt, vil et forslag om å heve den generelle pensjonsalder fra 67 til 68, 69 eller 70 år ikke ha noen reell virkning. Den effekt dette i beste fall kan ha er å bidra til økt oppmerksomhet omkring pensjonsutfordringene.

Det er misvisende å trekke inn ulike forslag fra Sverige og Danmark om hevet pensjonsalder i en strategi for å øke eldres deltakelse i arbeidsmarkedet. For det første er ikke disse tiltakene vedtatt. For det andre har alle disse landene hatt betydlig tidligere pensjoneringsalder enn i Norge. For det tredje kommer de i en situasjon hvor mulighetene til å øke de eldres sysselsetting er dårligere enn noen gang og viser dermed at hensikten primært er budsjettinnsparinger og ikke økt yrkesaktivitet.

16.6.2 Angrepene på AFP

Særmerknad fra medlemmene Magnussen, Reegård, Stølen og Sveia:

For å ivareta den fleksibilitet nedover som mandatet tilsier burde en basere videreutviklingen av pensjonssystemet i Norge på dagens AFP. Da kunne en rydde opp i dagens rotete system av tidligordninger og få statlig medvirkning til å målrette AFP best mulig.

Disse medlemmer vil gå imot alle de forslag som er nevnt med sikte på å svekke AFP-ordningens posisjon og tilbud til eldre arbeidstakere. Disse forslagene om å svekke den eneste regulære førtidspensjoneringsordningen i arbeidslivet, samtidig som en lanserer forslag om å heve den generelle pensjonsalder savner enhver forankring til det praktiske arbeidsliv i Norge i 90-åra. Den praktiske virkelighet er at den faktiske avgangsalder har gått stadig nedover helt uavhengig av AFP og er ellers preget av et arbeidsmarked for eldre som blir stadig vanskeligere. Sysselsettingen avtar, ledigheten øker og presset for, som nødløsninger, å benytte mindre regulære ordninger er fortsatt betydelig. Tilstrammingen av uførepensjon har foreløpig i stor grad ført enda flere over i en sykepenge/attføringssituasjon. Endringer i AFP-ordningen virker også nokså meningsløse, blant annet på bakgrunn av:

• Ordningen har et beskjedent omfang, om lag 1/10 del av det uføretrygden har for tilsvarende grupper.

• Arbeidslivet bærer hovedtyngden av utgiftene.

• Staten avlastes utgifter i ikke ubetydelig grad gjennom mindre utgifter til uførepensjon, dagpenger med videre.

AFP er således utviklet som et svar på arbeidsmarkedets problemer og det at det offentlige system ikke har sett seg i stand til å ha et verdig tilbud. Det virker også velbegrunnet at det må være gjennom ordninger i arbeidslivet at en kan fange opp det mangfoldet av behov som her fortsatt vil foreligge.

Tallene fra privat sektor viser også at ordningen i utpreget grad har truffet de viktige målgrupper. Det er de med lang yrkesdeltakelse som tar ut AFP. Det er i yrker og bransjer hvor man har flere år i yrkeslivet bak seg, for eksempel når man passerer 60 år, enn andre steder. Og det er områder der jobbene må antas å være mer fysisk belastende enn i arbeidslivet for øvrig.

Ved å legge hovedvekten på å svekke AFP-ordningen mister en også muligheten til å innrette denne best mulig, men også få til en opprydding i forhold til de mindre regulære ordninger. Ved en videreutvikling av AFP, kunne en rydde opp i forhold mellom dagpenger og gavepensjoner, uførepensjon kombinert med gavepensjon og den store runddansen som fore­går i sykelønns-, attførings- og uførepensjonssystemet.

16.6.3 Pensjon og lønnsoppgjør

Særmerknad fra medlemmene Magnussen, Reegård, Stølen og Sveia:

Disse medlemmer kan ikke være med på flertallets kritikk av regjeringens medvirkning i inntektspolitikken de senere årene. Påstanden om at det her ikke foreligger tilskyndelse til å ivareta samfunnsøkonomiske hensyn, framstår som nokså uforståelig for alle som har fulgt litt med i den økonomiske politikk. Den måte inntektsoppgjørene har blitt gjennomført på har ifølge både regjering og stortingsflertall vært avgjørende for den gjenoppretting av balansen i norsk økonomi som har funnet sted de siste årene.

Disse medlemmene kan ikke dele den sterke, om enn nokså uklart formulerte kritikk av regjering og stortingsflertall, som flertallet gjør på dette punkt. Det foreligger da heller ikke noe forsøk på å dokumentere påstanden.

16.6.4 Avkorting mot gavepensjon

Særmerknad fra medlemmene Magnussen, Reegård, Stølen og Sveia:

Etter disse medlemmers oppfatning er det helt urealistisk å bygge ned den nødløsning en i dag har med uførepensjon eller utvidete dagpengerettigheter (for de over 60 år) kombinert med gavepensjon uten at AFP dekker opp denne funksjonen.

16.6.5 Pensjonistbeskatning

Særmerknad fra medlemmene Nyberg, Reegård, Stølen og Sveia:

Disse medlemmer kan ikke på dette grunnlag støtte forslaget om å øke beskatningen av pensjonister. Utvalget har ikke utredet konsekvensene av slike forslag, enda mindre sett dem i sammenheng med tiltakene for å øke pensjonsalderen. Endringer i pensjonistbeskatningen bør skje innenfor et mer samlet skattepolitisk opplegg der alle konsekvenser er skikkelig utredet.

16.6.6 Sykefravær

Særmerknad fra medlemmene Magnussen, Reegård, Stølen og Sveia:

Disse medlemmer kan ikke støtte et forslag om en særlig kartlegging av årsaker til sykefravær blant eldre. Disse medlemmer viser til det meget vellykkede sykefraværsprosjektet som er i gang blant partene i arbeidslivet og et lite gjennomarbeidet nytt forslag her, kan lett virke hemmende på denne prosessen.

16.6.7 Begrensninger i legers alminnelige rett til å attestere for trygdens regning

Særmerknad fra medlemmene Reegård, Stølen og Sveia:

Fordi Stortinget gjennom Ot.prp.nr. 39 (1992-93) nylig har innskjerpet trygdereglene og de sanksjonsmulighetene som gjelder overfor leger som ikke følger opp trygdens attestasjonsregler, finner mindretallet på det nåværende tidspunkt ikke å kunne støtte forslaget om innføring av en begrensning i legers alminnelige rett til å attestere for trygdens regning ved at legene skal måtte inngå spesielle avtaler med Rikstrygdeverket for å ha attestasjonsadgang.

16.6.8 Omstillingselement

Særmerknad fra medlemmene Magnussen, Reegård, Stølen og Sveia:

Disse medlemmer kan ikke støtte idéen om et klarere skille mellom pensjonselement og omstillingselement i førtidspensjoneringen uten at det er klarere formulert og utredet.

16.6.9 Privat tjenestepensjon

Særmerknad fra medlemmene Magnussen, Reegård, Stølen, Sveia og Øverbye:

Disse medlemmer kan ikke støtte en idé om å innføre egenandeler for arbeidsgivere som har tjenestepensjon med invalidedel. Dette forslag er ikke konkretisert og analysert. Etter disse medlemmenes syn er tjenestepensjonens virkemåte svært viktig med tanke på eldre arbeidstakeres situasjon. Utvalget har ikke prioritert noen grundig behandling av dette og det foreslås at dette gjøres til gjenstand for en snarlig egen utredning.

Forslag fra utvalgets medlem Magnussen:

Endel bedrifter har betydelige bundne midler i form av overkapitaliserte premiefond. Disse burde kunne frigjøres for å møte utgifter til førtidspensjon i forbindelse med omstilling. Dermed ville slike bundne midler bli benyttet til formål som er beslektet med det opprinnelige, eller finansiering av pensjoner.

16.6.10 Om tiltak rettet mot offentlig sektor

Særmerknad fra medlemmene Reegård, Stølen og Sveia:

Disse medlemmer kan ikke støtte et forslag om å endre retningslinjene for omstillingstiltak i staten når disse nettopp har vært gjenstand for behandling i Stortinget.

Disse medlemmene vil gå mot en løsrevet tilstramming av tjenestepensjoner i offentlig sektor og viser til den historiske bakgrunn for at uførekriteriene er noe lempeligere i offentlig sektor. Jamfør Innstilling 1 om Revisjon av gjeldene regler for SPK (avgitt 30. april 1968) og sitat fra meldingen gjengitt i avsnitt 16.4.

Disse medlemmer kan ikke se hva som ligger i flertallets forslag om å utrede 85-årsregelen og kan følgelig ikke støtte den.

Disse medlemmer finner ingen grunn til å blande seg bort i på hvilken måte statlige og kommunale virksomheter holder orden på sine lønns- og personalkostnader. De behov for endringer som finnes, står disse virksomhetene fritt til å iverksette når de så måtte ønske.

16.6.11 Om fordeling av pensjonsformue

Særmerknad fra medlemmene Reegård, Sveia og Stølen:

Tanken bak et system med fordeling av pensjonsformue (avkorting/tillegg i folketrygden) er ment å gi den enkelte muligheten til å disponere en bestemt pensjonsformue over flere eller færre år. Denne betraktningsmåten kan muligens ha noe for seg ved analyser for et pensjonssystem som helhet, men blir lett nokså meningsløs sett fra den enkelte pensjonists ståsted. Den person som vurderer tidspunktet for uttak av pensjon har ingen oversikt over den pensjonsformue han eller hun faktisk har rett til. Pensjonsformuen består jo av summen av årlige pensjonsbeløp til personens død, og det hører som kjent med til unntakene at folk på forhånd kjenner sin egen levealder. Det å gå ut fra at den mulige pensjonist står overfor et spørsmål om periodisering av inntektsstrøm mangler således helt grunnlag.

Prinsippet om merytelser ved fortsatt arbeid utover for eksempel 67-årsalderen har vært prøvd både i Norge og i andre land. Erfaringene tyder på at slike ordninger har liten effekt. Et system med en slik merytelse vil heller ikke innebære noen budsjettmessig økonomisk besparelse for folketrygden. De fordelingsmessige virkningene av dette er heller ikke vurdert.