Del 2
Overgang fra yrkesaktivitet til pensjon. Hovedelementene

3 Eldre arbeidstakeres situasjon – viktige utviklingstrekk

3.1 Innledning

Som grunnlag for utvalgets vurderinger er det i dette kapitlet gitt en oversikt over eldre arbeidstakeres situasjon, og overgang fra yrkesaktivitet til ulike pensjonsordninger. En slik oversikt kan gi grunnlag for å vurdere blant annet hvordan dagens personalpolitikk overfor eldre arbeidstakere og tiltak for å hindre utstøting påvirker de eldres mulighet til å stå i arbeid fram til ordinær pensjonsalder. Det kan også si noe om hvordan sider ved dagens trygde- og pensjonsordninger påvirker arbeidsmarkedet og eldre arbeidstakerenes holdning til å stå i arbeid.

Kapitlet starter med i avsnitt 3.2 å gi en oversikt over utviklingen i sysselsetting og arbeidsledighet blant eldre arbeidstakere.

Personalpolitikken og tiltak for å hindre utstøting av eldre arbeidstakere, samt arbeidsmarkedsetatens innsats overfor eldre arbeidsledige berøres i avsnitt 3.3.

I avsnitt 3.4 er utbredelsen av pensjonsordninger utenfor folketrygden forsøkt kartlagt ved å gi en oversikt over antall sysselsatte i henholdsvis offentlig og privat sektor som omfattes av ulike ordninger. Pensjonsordninger utenfor folketrygden kan ha stor betydning for den enkeltes inntektsnivå som pensjonist, og for muligheten til å gå av med pensjon før folketrygdens pensjonsalder på 67 år.

I avsnitt 3.5 rettes søkelyset mot eldre arbeidstakeres bruk av sykepenger, attføring og ulike pensjonsordninger. Formålet er i første rekke å kaste lys over bruken av ordningene som ledd i en førtidspensjonering av eldre arbeidstakere. Av pensjonsordninger behandles uførepensjon, AFP og ulike særaldersgrenser.

Inntektsutviklingen for personer i aldersgruppen 60-70 år vil være påvirket av utvikligen i sysselsetting og lønnsutvikling i denne gruppen. I tillegg vil utviklingen i antall pensjonister innen denne gruppen og utbetalinger av folketrygd og tjenestepensjon per pensjonist ha betydning. For en del personer er også kapitalinntekter en viktig inntektskilde. I avsnitt 3.6 er det gitt en framstilling av inntektsutviklingen for personer mellom 60 og 70 år. Formuesutviklingen for denne gruppen er også berørt. Formuen til eldre arbeidstakere vil blant annet kunne ha betydning for mulighetene til å trappe ned arbeidsinnsatsen før ordinær pensjonsalder.

3.2 Eldre arbeidstakeres situasjon på arbeidsmarkedet

3.2.1 Innledning

I dette avsnittet beskrives ulike kjennetegn ved eldre sysselsatte og arbeidssøkere (60 år og over), sammenlignet med arbeidssøkere og sysselsatte totalt. Det er i all hovedsak benyttet to informasjonskilder, arbeidsmarkedsetatens TOTAL-system og Statistisk sentralbyrås arbeidskraftundersøkelser (AKU). I enkelte av tabellene er det skilt mellom to grupper eldre, de mellom 60 og 64 år og de over 64 år. Dette skyldes at de over 64 år har mer liberale regler for mottak av dagpenger enn andre. Disse reglene fører isolert sett både til økt tilstrømning til ledighet og særlig til en redusert utstrømning fra ledighet. I tabellene som omhandler antall sysselsatte og antall yrkesaktive er det, på grunn av den lovfestede pensjonsalderen i folketrygden, skilt mellom de under og de over 67 år.

3.2.2 Utvikling i sysselsetting

Tallet på utførte ukeverk i Norge totalt endret seg i følge tabell 3.2.2a lite gjennom perioden 1972 til 1992. Antall ukeverk økte med 2 prosent, mens antall sysselsatte gikk opp med 22 prosent. I denne 20-års perioden har altså gjennomsnittlig arbeidstid blitt betydelig redusert.

Fra 1975 til 1992 gikk antall sysselsatte over 60 år ned med 36 000, eller om lag 22 prosent, jamfør tabell 3.2.2b. Antall sysselsatte totalt gikk opp med nesten 300 000, eller 18 prosent, i det samme tidsrommet. Disse endringene må både ses i sammenheng med forskyvninger i befolkningens alderssammensetning og med en redusert yrkesdeltakelse blant eldre.

Fra 1972 til 1983 ble gjennomsnittlig arbeidstid for lønnstakere redusert, samtidig som innslaget av sysselsatte som arbeidet deltid økte. Andelen deltidsarbeidende økte for begge kjønn, men klart sterkest for kvinner. Dette skjedde i takt med en kraftig vekst i kvinners yrkesdeltaking.

Fra 1984 til 1987 økte igjen andelen heltidsarbeidende og da særlig for kvinner. På grunn av brudd i tidsserien i AKU er tallene før og etter 1988 ikke helt sammenliknbare. Tabell 3.2.2c viser at andelen heltidsarbeidende mellom 60-66 år i følge AKU gikk ned med 3 prosent fra 1989 til 1992. Endringen gjaldt kun for kvinner. I det samme tidsrommet økte andelen heltidsarbeidende svakt for den yrkesaktive befolkningen som helhet.

Uttak av alderspensjon kan kombineres med yrkesaktivitet. Alderspensjon vil da imidlertid avkortes etter bestemte regler, jamfør omtale i kapittel 14. I 1991 var 12 prosent av mannlige alderspensjonister og 7 prosent av kvinnelige alderspensjonister sysselsatt. Andelen sysselsatte alderspensjonister synker med alder. 74 prosent av de sysselsatte alderspensjonistene arbeidet deltid i 1991.

3.2.3 Utvikling i befolkning og arbeidsstyrke

Størrelsen på arbeidsstyrken (sysselsatte og arbeidssøkere) avhenger både av antall personer i yrkesaktiv alder og av deltaking i arbeidslivet. Befolkningens størrelse og sammensetning har stor betydning for arbeidsstyrken, spesielt når man ser det over en noe lengre periode. Gjennom 1970- og langt inn på 1980-tallet økte befolkningen i yrkesaktiv alder 16-74 år jevnt med om lag 20 000 personer i året. Med en yrkesfrekvens rundt 66 prosent ga dette et årlig bidrag til veksten i arbeidsstyrken med 10 000 til 15 000 personer. Fra 1985 har veksten i befolkningen i yrkesaktiv alder ligget lavere. Små fødselskull fra mellomkrigstiden har i stadig større grad overtatt i de eldste aldersgruppene i yrkesaktiv alder, mens små fødselskull etter midten av 1970-tallet i stadig større utstrekning vil overta i de yngste. Andelen som er yrkesaktiv i disse aldersgruppene er lav på grunn av stort innslag av elever og studenter i yngre aldersgrupper og pensjonister i eldre aldersgrupper. Befolkningen i alderen 60-69 år økte fra 390 000 i 1972 til 447 000 i 1985 og har deretter gått ned til 392 000 i 1992.

Figur 3.2.3a viser utviklingen i yrkesfrekvenser etter kjønn for personer over 60 år og totalt. I siste halvdel av 1970-tallet var det en økning i arbeidsstyrken som var vesentlig sterkere enn befolkningsutviklingen skulle tilsi. Fra 1975 til 1985 økte yrkesfrekvensen i følge AKU fra om lag 62 prosent til om lag 69 prosent. Det var i første rekke kvinner og ungdom som sto for denne økningen. For den yrkesaktive befolkningen som helhet, gikk yrkesfrekvensen ned med om lag 1,5 prosent, fra 1985 til 1992. I samme periode falt yrkesfrekvensen blant de mellom 60 og 66 år med 11 prosent. For de mellom 67 og 69 år ble yrkesfrekvensen redusert med hele 30 prosent.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Det har tradisjonelt vært klare forskjeller mellom menns og kvinners yrkesdeltaking. I løpet av de siste par ti-årene har yrkesaktiviteten blant kvinner nærmet seg yrkesaktiviteten for menn. I 1975 var forskjellene i yrkesfrekvensen mellom kjønnene 31 prosentpoeng, mens den var redusert til 12 prosentpoeng i 1992.

Fra 1985 til 1992 økte yrkesfrekvensen noe for kvinner totalt, mens den totale yrkesfrekvensen for menn gikk noe ned. Kjønnsforskjellene er enda klarere når det gjelder utviklingen i yrkesfrekvensen blant eldre. Mens kvinner i alderen 60-66 år nær har opprettholdt sin yrkesdeltaking fra 1985 til 1992, har mennene i denne aldersgruppen redusert sin yrkesdeltaking med 16 prosent. I aldersgruppen 67-69 år har kvinnene redusert sin yrkesdeltaking noe fra 1985 til 1992, mens mennene har redusert sin yrkesdeltaking klart mer. Antall observasjoner i i AKU for denne aldersgruppene er imidlertid få, slik at resultatene må tolkes med forsiktighet.

De kjønnsrelaterte forskjellene i yrkesdeltakingen skyldes blant annet at den næringsvise utviklingen de siste årene har gått i kvinnenes favør. Innenfor vekstnæringene undervisning og helse og omsorg er en stor andel av de sysselsatte kvinner, mens innenfor bygg og anlegg og i industri, der menn utgjør den dominerende andelen, har det vært en sterk tilbakegang i sysselsettingen. I tillegg gjør det seg gjeldende en kohorteffekt. Den generasjon av kvinner som forlater yrkesaktiv alder, blir erstattet av yngre kvinner med høyere yrkesdeltakelse. Dette medfører at forskjellene i yrkesfrekvensene mellom menn og kvinner trolig vil fortsette å jevne seg ut de nærmeste årene.

Tabell 3.2.3a viser hvordan utdanningsnivået blant arbeidstakere i eldre aldersgrupper har endret seg over tid. I 1976 hadde 49 prosent av arbeidstakerne i alderen 60-66 år utdanning på ungdomsskolenivå. Denne andelen var sunket til 30 prosent i 1992. En ser videre at det har vært noe økning i andelen eldre arbeidstakere med utdanning på gymnasnivå. Den klart største økningen relativt sett har imidlertid kommet for personer med utdanning på universitets- og høyskolenivå. For arbeidsstyrken som helhet har det vært en tilsvarende tendens til en klar reduksjon i andelen personer med utdanning på ungdomsskolenivå, og en klar økning i andelen med universitets- og høyskoleutdanning.

3.2.4 Utvikling i registrert arbeidsledighet

Den registrerte arbeidsledigheten i prosent av arbeidsstyrken er noe høyere blant eldre enn for befolkningen i arbeidsdyktig alder sett under ett. I 1992 var om lag 5,8 posent av arbeidsstyrken blant de 60 år og over registrert helt ledige. For arbeidsstyrken totalt var den registrerte ledigheten på 5,4 prosent av arbeidsstyrken. Fra 1980 har imidlertid den prosentvise veksten i antall personer over 60 år som står tilmeldt arbeidskontorene som registrerte helt ledige vært lavere enn for ledige totalt. Utviklingen har vært den samme både i absolutte tall og i forhold til arbeidsstyrken.

Av tabell 3.2.4b ser en at ledighetens fordeling på varighetsgrupper blant de over 60 år skiller seg betydelig fra de ledige totalt. En mye høyere andel av de eldre arbeidsledige har lange varighetsperioder enn antall ledige totalt. Mens andelen langtidsledige av alle ledige var 35 prosent i 1. halvår 1993, var den 69 prosent for ledige som var 60 år eller eldre. Blant arbeidsledige som var 64 år og eldre i 1. halvår 1993, var 80 prosent langtidsledige.

Ved svakere etterspørsel etter arbeidskraft er det ofte ansiennitetsprinsippet som benyttes ved oppsigelser eller permitteringer, noe som isolert sett fører til at eldre arbeidstakere i større grad enn andre blir skjermet ved innskrenkelser. På den annen side er eldre arbeidskraft mindre mobil, både yrkesmessig og geografisk. Ved oppsigelser/innskrenkninger vil eldre arbeidstakere derfor ha større problemer med å finne en ny jobb enn annen arbeidskraft. De blir dermed stående registrert ledige lenger enn andre grupper. En lav andel tiltaksdeltakere i forhold til antall registrerte ledige er også med på å forklare at den registrerte ledigheten og lengden på periodene som registrerte helt ledige er høyere blant personer over 60 år enn for befolkningen totalt.

Dagpengemottakere over 64 år kan motta dagpenger fram til pensjonalder. Ytelsene reguleres i takt med endringer i folketrygdens grunnbeløp. Også selvstendige over 64 år har rett til dagpenger ved arbeidsledighet. De gunstigere dagpengereglene for ledige over 64 år i forhold til andre grupper, fører til at en større andel eldre langtidsledige vil stå tilmeldt arbeidskontoret enn andre grupper langtidsledige. Det siste kan illustreres ved at den registrerte ledigheten blant eldre er høyere enn AKU-ledigheten i aldersgruppen. I 1992 var den registrerte ledigheten for aldersgruppen 60 år og over 5,8 prosent, mens AKU-ledigheten var på 2,0 prosent.

Andelen kvinner blant de registrerte ledige over 60 år er noe lavere enn for ledige totalt. Dette skyldes at andelen kvinner i arbeidsstyrken synker med økende alder, slik at andelen av menn er størst for de eldste aldersgruppene. Trolig er ordningen med gavepensjoner mer vanlig i tradisjonelle mannsyrker innenfor industrien enn ellers i arbeidslivet. jamfør omtale i kapittel 13. Dette kan bidra til en høyere meldetilbøyelighet for eldre arbeidsledige menn enn kvinner.

I 1992 hadde 39 prosent av de registrerte arbeidsledige over 60 år en yrkeskarriere innen industrien bak seg, mens dette bare gjaldt for 26 prosent av de ledige totalt. Det er innenfor industrien at den største sysselsettingsreduksjonen er kommet i de siste årene. Andelen av eldre arbeidsledige med bakgrunn fra handels- og kontorarbeid er også høyere enn blant ledige totalt.

Av tabell 3.2.4e ser en at det er relativt få arbeidssøkere over 60 år som går på arbeidsmarkedstiltak. I 1. halvår 1993 var det i gjennomsnitt 444 personer over 60 år, eller 0,3 prosent av arbeidsstyrken i denne aldersgruppen, som deltok på et ordinært arbeidsmarkedstiltak. I den samme perioden var det 59 021 arbeidssøkere totalt som gikk på ordinære arbeidsmarkedstiltak, noe som tilsvarte 2,8 prosent av arbeidsstyrken. Tiltaksstrukturen er også forskjellig for de to gruppene. Mens over 2/3-deler av tiltaksdeltakerne over 60 år gikk på offentlige sysselsettingstiltak i 1. halvår 1993, gjaldt dette for snaue 1/4-del av tiltaksdeltakerne totalt.

Det var i gjennomsnitt 629 personer over 60 år som gikk på attføringstiltak i 1. halvår 1993, noe som tilsvarte 0,5 prosent av arbeidsstyrken i denne aldersgruppen. Blant befolkningen totalt var det 14 350, eller 0,7 prosent av arbeidsstyrken, som deltok på et attføringstiltak.

3.2.5 Sysselsetting etter næring og alder

I tabell II.1a i vedlegg II er det gitt en oversikt over sysselsatte lønnstakere etter alder og næring basert på materialet fra AKU. Tallene er usikre, særlig for de eldste aldersgruppene, på grunn av få observasjoner. Tabellen viser at om lag 21 prosent av sysselsatte lønnstakere i alt var 50 år eller eldre i 1992. Av disse var 14 prosent i alderen 50-59 år, 6 prosent i alderen 60-66 år og 1 prosent i alderen 67-74 år.

I tabell II.1b er andelen av totalt antall lønnstakere som er sysselsatt i henholdsvis privat og offentlig sektor etter AKUs definsjoner oppgitt. Det er dessuten presentert tall for antall personer i aldersgruppene 60-66 år og 67-74 år som andel av lønnstakere i henholdsvis privat og offentlig sektor i alt. Tabellen viser at av alle lønnstakere i privat sektor var 5 prosent i aldersgruppen 60-66 år og 1 prosent i aldersgruppen 67-74 år. Tilsvarende tall for offentlig sektor var 7 prosent i aldersgruppen 60-66 år og 1 prosent i aldersgruppen 67-74 år. Selv om særaldersgrenser er mest utbredt i offentlig sektor, indikerer disse tallene altså at andelen personer 60 år og over er noe høyere i offentlig sektor enn i privat sektor.

Tallene i tabellene II.1a og II.1b i vedlegget inkluderer ikke selvstendige. Om en også inkluderer selvstendige, viser AKU at det i 1992 var totalt 27 000 personer sysselsatt i alderen 67-74 år. Av disse arbeidet 8 000 i offentlig sektor, 9 000 var lønnstakere i privat sektor og 10 000 var selvstendige i privat sektor. Tabellene viser at yrkesdeltaking ut over 67 år virker å være vesentlig mer utbredt blant selvstendige enn blant lønnstakere. I underkant av 5 prosent av alle selvstendige var i aldersgruppen 67-74 år, mens knapt 1 prosent av alle lønnstakere var i denne aldersgruppen.

3.3 Personalpolitikk og arbeidsmarkedspolitikk for eldre

3.3.1 Innledning

De senere årene har yrkesdeltakingen blant eldre blitt redusert. Personalpolitikken som føres overfor eldre arbeidstakere vil ha stor betydning når det gjelder deres muligheter til å gjøre en god jobb, og å hindre utstøting. En sammenfatter i avsnitt 3.3.2 noen studier av personalpolitikk overfor eldre arbeidstakere, og omtaler noen retningslinjer for personalpolitikk i staten. Myndighetenes innsats blant annet når det gjelder forebyggende arbeidsmiljøarbeid og bedriftsintern attføring er omtalt i avsnitt 3.3.3. I avsnitt 3.3.4 omtales arbeidsmarkedsetatens innsats overfor eldre arbeidsledige.

3.3.2 Personalpolitikk for eldre

Hva er personalpolitikk for eldre

Waldrop (1992) skiller mellom langsiktige og kortsiktige personalpolitiske tiltak. De langsiktige tiltakene kan igjen deles i generelle og framtidsrettede tiltak, mens de kortsiktige kan deles i inkluderende og ekskluderende tiltak. Eksistensen og omfanget av langsiktige tiltak er kjennetegn på det en kan kalle en personalpolitisk strategi. Denne type tiltak kjennetegner bedrifter som betrakter de ansatte som en ressurs det er viktig å ta vare på.

Generelle tiltak er ikke spesielt innrettet mot eldre arbeidstakere, men er ordninger av mer velferdsmessig art som tjenestepensjonsordning, bedriftshelsetjeneste o.l. Framtidsrettede tiltak er forebyggende tiltak som tar sikte på å hindre at arbeidstakerne, og da særlig når de blir eldre, blir presset ut av arbeidslivet av helsemessige eller kompetansemessige årsaker. Sentralt her står både kompetansehevende tiltak som gjør arbeidstakerne i stand til å holde seg oppdaterte på sitt fagfelt og forebyggende helsetiltak som skal bidra til å unngå at arbeidstakere må forlate arbeidslivet av helsemessige årsaker.

De kortsiktige tiltakene er slike som settes inn når situasjonen krever det, for eksempel dersom det oppstår et nedbemanningsproblem eller det er ansatte som av helsemessige eller teknologiske årsaker ikke lenger kan fungere i sin stilling.

Kortsiktige inkluderende tiltak tar sikte på å legge forholdene til rette for at den ansatte kan fortsette sitt yrkesaktive liv. Dette kan være ulike attføringstiltak som tilpasning av tidligere jobb, omskolering, videreutdanning, omplassering, deltidsarbeid osv.

Kortsiktige ekskluderende tiltak på sin side er forsøk fra bedriftens side på å kvitte seg med problematiske ansatte. Dette kan for eksempel være førtidspensjonsordninger som er utformet for å løse et nedbemanningsproblem. Det vil si at det ikke er en permanent ordning, men tiltak for å løse den spesielle situasjonen. Det kan også være at bedriften tar initiativ overfor ansatte for å få disse uførepensjonert.

Personalpolitikk for eldre i praksis

Den rolle personalpolitikk kan spille for eldres situasjon i arbeidsmarkedet tilsier at en oversikt over hvilke personalpolitiske tiltak bedrifter kan føre overfor eldre arbeidstakere, vil være av interesse. Hovedtyngden av norske kvalitative studier på dette feltet tegner et nokså dystert bilde av den personalpolitikken som føres. Det vil imidlertid også, blant annet ved omtale av kvantitative undersøkelser, bli pekt på noen årsaker til at disse kan gi et litt for unyansert bilde av virkeligheten.

Waldrop (1992) hevder at det eksisterer et skille mellom den formelle personalpolitikken for eldre og hva som skjer i praksis. Det er flere årsaker til dette.

For det første viser det seg at når bedriften er nødt til å foreta økonomiske innstramminger vil inkluderende tiltak erstattes av ekskluderende tiltak. Et godt eksempel på dette er bedrifter som i gode tider har økonomi til å gjennomføre forskjellige attføringstiltak for eldre arbeidstakere som av helsemessige eller teknologiske årsaker ikke lenger klarer å fungere i jobben. Disse attføringstiltakene kan i seg selv medføre en bedriftsøkonomisk kostnad, i hvert fall på kort sikt, som gjør bedriften ute av stand til å gjennomføre dem i økonomiske innstrammingstider. I tillegg vil for eksempel mulighetene for intern omplassering av arbeidskraft reduseres dersom alle avdelingene i en bedrift står overfor det samme problemet. En generell innstrammingstid med strenge krav til avdelingenes budsjetter vil også medvirke til at andre avdelinger er skeptiske til å ta i mot eldre ansatte med omstillingsbehov fordi en mener det kan forsterke budsjettproblemene ved at ansatte med omstillingsproblemer antas å ha lavere produktivitet.

For det andre kan holdningen til eldre arbeidstakere både fra bedriftsledelsens og fra yngre kollegers side være med på å forme en ekskluderende personalpolitikk for eldre. Det eksisterer en rekke holdninger til eldre arbeidstakere som går på lavere fysisk yteevne, dårlige læreevner, redusert hukommelse og så videre. Konsekvensen av at det eksisterer slike holdninger til eldre er at både bedriftsledelsen og fagforeningene har interesse av å holde eldre ansatte utenfor de framtidsrettede tiltakene. Tall fra Arbeids- og bedriftsundersøkelsen 1989 viser for eksempel at eldre i mindre grad enn andre deltar på kurs o.l. i forbindelse med sitt arbeid. Holdningene til de eldres ferdigheter kan også bidra til enighet om å la de ekskluderende tiltakene kun gjelde for eldre ansatte.

I praksis viser det seg derfor at ordninger som formelt og ideelt sett skal fungere som framtidsrettede personalpolitiske tiltak blir brukt som ekskluderende tiltak når nedbemanningsbehovet melder seg. Uførepensjon og ulike førtidspensjonsordninger blir i en del tilfeller brukt for å dekke nedbemanningsbehovet. Om dette sier Waldrop (1992) at:

Førtidspensjonene mister sin karakter av fleksible velferdsordninger for eldre ansatte når de brukes som nedbemanningsstrategier....

Dahl (1991) hevder at bedrifter som befinner seg i en nedbemanningssituasjon ønsker å unngå oppsigelser av hensyn til bedriftens omdømme. Andre mulige ordninger som førtidspensjonsordninger og uførepensjonering av eldre ansatte blir derfor ofte forsøkt benyttet så langt det er mulig.

Halvorsen og Johannesen (1991) beskriver det de kaller en shake-out-strategi. Bedriften går da tidlig ut og annonserer behovet for nedbemanning. En del ansatte vil bli skremt av dette og slutter frivillig. Bedriften kan i tillegg antyde at eldre ansatte bør vurdere førtidspensjon. Både de eldre ansatte og fagforeningen vil da lettere godta at ansiennitetsprinsippet viker for solidaritetsprinsippet (eldre arbeidstakere viker for yngre). Halvorsen og Johannesen (1991) fant at av de bedriftene i deres utvalg som hadde førtidspensjonsordninger, var under 60 prosent permanente ordninger. Videre fant de at nesten hver fjerde førtidspensjonsordning var finansiert med dagpenger i bunnen.

Selv om de kvalitative undersøkelsene det refereres til ovenfor tyder på at det har vært ført en ekskluderende personalpolitikk overfor eldre arbeidstakere, finnes det tegn på at det tenkes i nye baner på dette feltet. Dahl (1993) trekker fram eksempler på at norske bedrifter nå begynner å legge mer vekt på eldre ansattes kompetanse og erfaring, og i større grad betrakter dem som en ressurs. Noe av det disse bedriftene betrakter som meget viktig, er å endre holdningen til eldre ansatte, og bedriftsledelsen er seg sitt ansvar bevisst ved å innta en positiv holdning til eldre ansatte. Videre er en opptatt av å gi eldre ansatte redusert ansvar, mindre fysisk anstrengende arbeid, muligheter for kortere arbeidstid osv. Basert på data fra Levekårsundersøkelsen 1991 hevder Dahl (1993) at det kan se ut som om norske bedrifter i visse henseende fører en inkluderende personalpolitikk for eldre arbeidstakere. Disse dataene viser at eldre yrkesaktive gjennomgående har mindre belastende og mer lempelige arbeidsvilkår, kortere ukentlig arbeidstid, færre fysiske arbeidsmiljøbelastninger og mindre anstrengende arbeidstidsordninger enn yngre arbeidstakere.

En årsak til at de kvalitative studiene som er gjort på dette feltet i Norge konkluderer med at personalpolitikk for eldre i stor grad er ekskluderende, er i følge Dahl (1993) at det kan være stor forskjell på formell og uformell personalpolitikk også i den forstand at en rekke tilpasninger som gjøres for den enkelte arbeidstaker ikke oppfattes som personalpolitikk i tradisjonell forstand av personalmedarbeidere flest. Han peker også på at kvalitative undersøkelser ikke nødvendigvis gir et representativt bilde av situasjonen.

Et inkluderende personalpolitisk tiltak er, som nevnt over, bedriftsintern attføring. Visher (1993) gjennomførte en undersøkelse blant 512 bedrifter i NHO-området, og fant at over halvparten av de ansatte i undersøkelsen jobber i bedrifter som har drevet med bedriftsintern attføring. Om lag en fjerdedel av bedriftene i undersøkelsen hadde drevet med attføring, noe som indikerer at dette er mest vanlig i de største bedriftene. Det var stort samsvar mellom bedriftsledelsen og de ansatte når det gjaldt hvor godt behovet for attføring var dekket. Visher konkluderer med at:

«norske bedrifter gjør en bedre jobb med å tilfredsstille sine medarbeideres behov for attføring enn de fleste kanskje trodde. Og i den grad bedrifter ikke driver med attføring, skyldes dette oftere manglende behov enn manglende motivasjon og/eller ressurser.»

Bedriftsintern opplæring kan også fungere som et personalpolitisk tiltak for eldre, dersom denne gruppen faktisk får tilgang til slik opplæring.

Data fra Arbeids- og bedriftsundersøkelsen 1989 viser at om lag hver femte ansatt over 60 år hadde deltatt på kurs eller lignende de siste 12 månedene. Dette var lavere enn gruppen 20-59 år, der fra 32 til 37 prosent hadde deltatt på kurs og lignende. I aldersgruppen over 60 år var det om lag 27 prosent som svarte at de følte behov for mer utdanning enn det de faktisk fikk, noe som er lavere enn i andre aldersgrupper. Det er usikkert om dette skyldes at det udekkede behovet for utdanning faktisk var minst blant gruppen over 60 år, eller de eldres egen holdning til å oppdatere seg.

Personalpolitikk for eldre i staten

Retningslinjer for den statlige seniorpolitikken er trukket opp i St.meld. nr. 35 (1991-92) Om statens forvaltnings- og personalpolitikk, der det blant annet heter:

«De eldre ansatte utgjør en positiv ressurs for staten. En mer bevisst holdning til seniormedarbeidere vil ha mange positive sider – både i økonomisk og personalpolitisk forstand. Regjeringen vil derfor legge opp til at statlige arbeidsgivere integrerer seniorpolitikk i sin virksomhets- og personalplanlegging.

Både i privat og offentlig personalpolitikk har man tradisjonelt vært opptatt av rekrutteringsfasen og midtkarrierefasen, av tidlig karriere mer enn av senkarriere. Systemer for personalplanlegging som er nært knyttet til virksomhetens strategiske planer, omhandler vanligvis rekruttering, utvelgelse, tjenestegjøring og opplæring i den tidligste fase. I midtfasen legges mer vekt på jobbrotasjon, utviklingsorientert opplæring, karriereplaner (generalisering/spesialisering) etc.

Enkelt uttrykt vil seniorpolitikk (personalpolitikk for seniormedarbeidere) omfatte alle kategorier arbeidstakere som har om lag 10 år igjen av sin yrkeskarriere. En bevisst seniorpolitikk handler om å skape aksept i virksomheten for å nyttiggjøre eldre medarbeideres kunnskaper og erfaring samtidig som eldre arbeidstakere skal sikres mulighet for faglig fornyelse og utvikling.

Seniorpolitikk må derfor ikke bare begrense seg til ledersjiktet i virksomheten. Den må omfatte alle kategorier ansatte som beveger seg inn i den avsluttende del av yrkeskarrieren.

Samtaler med seniormedarbeidere der leder og medarbeider planlegger hvordan senkarrieren kan forløpe, må bli et nyttig element i den lokale personalpolitikken. Ulike individuelle ønsker og behov, basert på fysisk og psykisk helsetilstand, ulike behov for endring i arbeidsvilkår, stillingstype, arbeidstid, etc., må resultere i løsninger som i størst mulig grad tar hensyn til den enkelte arbeidstaker.

Blant de alternative arbeidsmuligheter som bør kunne drøftes, er overgang til prosjektarbeid, rådgivning og spesialistarbeid, samt alternative former for deltidsarbeid dersom vedkommende skulle ønske det. Dessuten kan det være aktuelt å diskutere alternative kombinasjoner av lønn/pensjon/delpensjon. Når det gjelder forberedelse til pensjonsalderen, vil staten fortsatt tilby kurs om dette.

Regjeringen ønsker en aktiv seniorpolitikk i statlig virksomhet. Arbeids- og administrasjonsdepartementet vil vurdere aktuelle virkemidler og trekke opp retningslinjer for bruk av disse.»

Med utgangspunkt i Stortingets behandling av meldingen har Administrasjonsdepartementet foretatt en kartlegging av personalpolitiske tiltak for eldre arbeidstakere i de enkelte statlige virksomheter. Det er videre satt ned en interngruppe for å vurdere tiltak og prosjekter for en aktiv seniorpolitikk i staten. Arbeidsgruppen har i samarbeid med 10 interesserte statlige virksomheter laget prosjekter som på en eksperimentell måte skal utprøve tiltak som ivaretar eldre arbeidstakeres kompetanse og arbeidskraft på en bedre måte enn i dag. Tendensen til å etablere mer fleksible fratredelsesmuligheter for eldre arbeidstakere, er i for stor grad blitt oppfattet som et virkemiddel til å kvitte seg med disse uten at det foretas en individuell vurdering eller en vurdering fra virksomheten om lønnsomheten av fortsatt engasjement. Som en motvekt til denne utviklingen er det lagt vekt på at statens seniorpolitikk bør søke å fjerne de mentale skranker som sier at arbeidstakere over en viss alder ikke har utviklingsmuligheter, og at arbeidsevnen raskt svekkes. Det er dessuten hensikten å legge til rette virkemidler som gir arbeidsgivere og arbeidstakere muligheter til fortsatt utvikling og bedre/endret utnyttelse av den kompetanse eldre arbeidstakere har.

3.3.3 Tiltak for å hindre utstøting

Arbeidsgiver har ifølge Arbeidsmiljøloven § 13 ansvaret for å tilrettelegge arbeidet slik at arbeidstakeren kan beholde høvelig arbeid. Arbeidsgiver skal også ta hensyn til arbeidstakerens alder under organisering og tilrettelegging av arbeidet.

I arbeidslivet pågår det et omfattende arbeid for å redusere sykefraværet, ofte i samarbeid mellom fagforeninger og bedriftsledelse. Sykefraværsprosjektet i regi av LO og NHO viser at arbeidslivet selv kan oppnå mye ved å utvikle og iverksette forebyggende tiltak. Evaluering av prosjektet har vist at det er en helhetlig og forebyggende tiltaksstrategi som gir resultater.

Myndighetene støtter opp under det arbeidet som gjøres i arbeidslivet. Myndighetenes innsats rettes mot de tre hovedelementene i en helhetlig strategi; arbeidsmiljøutvikling, tidlig intervensjon mot risikogrupper og tiltak mot langtidssykmeldte. Innsatsen mot utstøting når dermed også fram til eldre arbeidstakere i en utsatt posisjon.

En stor del av myndighetenes innsats for arbeidsmiljøutvikling er knyttet til innføringen av internkontroll. Gjennom den stiller myndighetene krav om systematisk arbeidsmiljøarbeid i virksomhetene, blant annet krav om arbeidsmiljøkartlegging med en handlingsplan. Et godt fungerende internkontrollsystem bør også omfatte prosedyrer for å håndtere individuelle tilretteleggings- og attføringstiltak.

Trygdemyndighetene får gjennom sykmeldingsordningene oversikt over potensielt langvarige sykekarrierer. Dette gir anledning til tidlig intervensjon i sykekarrieren eller utstøtingsprosessen. Trygdekontoret skal etter 8 ukers sykefravær, på bakgrunn av sykmelding II, vurdere hvilket oppfølgingsarbeid som er nødvendig. Arbeidsgiver er, dersom trygdekontoret ber om det, pliktig til å redegjøre for mulige tiltak på den sykmeldtes arbeidsplass.

Attføring av egne ansatte er arbeidsgivers ansvar i følge arbeidsmiljøloven. Offentlige myndigheter støtter opp under arbeidsgivers innsats gjennom veiledning og økonomiske tilskudd. Arbeidsmarkedsetaten har lenge kunnet gi økonomisk støtte til bedriftsintern attføring i form av lønnstilskudd og driftstilskudd. Etaten har nå også under etablering en bedriftsrettet rådgivningstjeneste; Arbeidslivstjenesten. Gjennom hjelp til selvhjelp-prinsippet skal arbeidslivstjenesten bidra til å mobilisere det ivaretagende potensialet på arbeidsplassene, og støtte opp under virksomhetens egenaktivitet. Dette er uttrykk for en ny tilnærming med mer vekt på rådgivning, ikke bare økonomiske virkemidler. Ettersom utstøting i stor grad rammer eldre arbeidstakere, vil styrket innsats på feltet kunne bidra til at flere eldre kan fortsette i arbeid.

3.3.4 Arbeidsmarkedsetatens innsats overfor eldre arbeidsledige

Arbeidsmarkedsetatens innsats for arbeidsledige er generelt trinnvis innrettet. Først gis informasjon om ledige jobber slik at ledige selv kan orientere seg om mulighetene på arbeidsmarkedet. For dem som trenger ekstra bistand kan arbeidskontoret være behjelpelig med å formidle direkte til ledige jobber. For personer som ikke får nytt arbeid gjennom å utnytte informasjon og formidling har arbeidsmarkedsetaten tilbud om arbeidsmarkedstiltak.

Arbeidsmarkedstiltakene for ordinær arbeidskraft kan inndeles i kvalifiserings- og sysselsettingstiltak. Kvalifiseringstiltakene tilfører de arbeidsledige kompetanse som øker deres muligheter på arbeidsmarkedet. Sysselsettingstiltaket KAJA skal bidra til å opprettholde arbeidsevnen til de ledige gjennom ekstraordinær sysselsetting og derigjennom bidra til å forhindre varig utstøting fra arbeidslivet. Ved sysselsettingtiltaket Lønnstilskudd søker en å motivere arbeidsgivere i privat og offentlig sektor til å ansette arbeidsledige på ordinære vilkår. For eldre arbeidstakere får arbeidsgiver dekket opp til 75 prosent av lønnskostnadene i inntil 6 måneder og inntil 40 prosent i de neste 6 måneder. Etter tiltaksperioden skal det fortrinnsvis gis fast ansettelse.

Ungdom og langtidsledige er prioritert ved tildeling av arbeidsmarkedstiltak. Alle unge under 20 år som ikke har skoleplass eller arbeid skal få tilbud om tiltak (ungdomsgarantien). Videre skal helt ledige personer som passerer 80 uker på dagpenger få tilbud om tiltaksplass. Hvis det ikke gis tilbud om tiltak, kan den arbeidsledige søke om dispensasjon fra regelen om avstengning av dagpengene i 13 uker etter å ha mottatt dagpenger i 80 uker.

Om lag 70 prosent av arbeidsledige over 60 år er langtidsledige, og 31 prosent har vært ledige i mer enn 80 uker. Gjennom den generelle prioriteringen ved tildeling av arbeidsmarkedstiltak er eldre arbeidsledige dermed prioritert. Eldre er imidlertid ikke prioritert som en en særskilt gruppe ved utvelgelse til arbeidsmarkedstiltak, med unntak for tiltaket Lønnstilskudd, hvor eldre kan gis en høyere stønadssats enn ordinære langtidsledige.

Blant deltakere på arbeidsmarkedstiltak viser det seg imidlertid at eldre er underrepresentert i forhold til yngre aldersgrupper. Ser en på alle aldersgrupper samlet, er det 1 tiltaksdeltaker for hver 2. arbeidsledig. Tilsvarende er det bare 1 tiltaksdeltaker for hver 20. arbeidsledig blant de over 60 år.

Offentlige sysselsettingstiltak er særlig innrettet for å hjelpe langtidsledige. Sysselsettingstiltakene er derfor det tilbudet som er best tilpasset eldre arbeidstakere og er også det tilbudet som benyttes mest. 68 prosent av deltakerne på arbeidsmarkedstiltak over 60 år deltar på offentlige sysselsettingstiltak.

Den lave andelen av eldre som deltar på tiltak kan ha sammenheng med flere forhold. Tiltakene er en knapp ressurs som ikke alle ledige kan få tilbud om. Ved utvelgelse av deltakere vil det derfor bli lagt vekt på i hvilken grad deltakerne kan ha utbytte av tiltaket i ettertid. Ut fra at arbeidsgivere er lite interessert i å ansette eldre arbeidstakere, Hardoy (1993) vil eldre arbeidstakere ha mindre mulighet til å få utnyttet opparbeidet kompetanse ervervet gjennom arbeidsmarkedstiltakene enn yngre deltakere.

Den lave andelen eldre tiltaksdeltakere kan også ha sammenheng med at de eldre i mindre grad har ønske om å delta på tiltak. Mange eldre arbeidsledige føler seg utslitt etter et langt yrkesliv og er primært interessert i å sikre inntekten. De er derfor i første rekke interessert i få utbetalt dagpenger fra arbeidskontoret og er i mindre grad interessert i å få tilbud om tiltak. Muligheten til å motta dagpenger fra fylte 60,5 år fram til pensjonsalder forsterker dette. Ved at ledige som ikke tar i mot tilbudet om arbeidsmarkedstiltak skal avstenges fra dagpenger, kan arbeidskontorene velge å ikke gi tilbud. De kunne vurdere at andre grupper har større utbytte av tiltakene, og de ikke har ønske om å gi et tilbud som ikke er ønsket, og som gir et inntektstap for den ledige ved at dagpengengene blir avstengt hvis tilbudet avslås. Videre vil det forhold at arbeidsgiverne er lite interessert i eldre tiltaksdeltakere, medvirke til at det er vanskeligere for arbeidskontoret å utplassere eldre på tiltak.

3.4 Pensjonsordninger utenfor folketrygden

3.4.1 Innledning

I tillegg til pensjonsordningene i folketrygden finnes det en rekke pensjonsordninger utenfor folketrygden. I dette avsnittet gis det en omtale av utbredelsen av slike ordninger blant dem som er sysselsatt i henholdsvis offentlig og privat sektor.

I denne utredningen vil en fokusere på folketrygden, samt ulike typer private pensjonsordninger. Privat inntektssikring ved uførhet og alderdom kan imidlertid også sikres på andre måter enn gjennom private pensjoner. Folk som ikke er risiko-averse (det vil si ikke ønsker å forsikre seg mot risikoen for å bli ufør, eller risikoen for å leve lenger enn forventet), kan sikre seg inntekt i slike situasjoner gjennom spareformer som ikke inneholder en risikopremie: for eksempel ved å spare i bank eller kjøpe aksjer og obligasjoner. Investeringer i fast eiendom (boliger, fritidshus) kan også omdannes til løpende inntekter ved invaliditet og alderdom. Fritidshus kan selges, det samme kan boliger. I Norge er det også mulig å omdanne boligformue til en livrenteforsikring. For en nærmere redegjørelse blant annet av den skattemessige behandling av ulike former for sparing, vises det til ekspertutvalget for å vurdere den samfunnsmessige rolle for private pensjonsforsikringer.

Som et utgangspunkt for å vurdere utbredelsen av ulike pensjonsordninger i forhold til samlet sysselsetting, er det i tabell II.1e i vedlegg II, gitt en oversikt over sysselsettingen etter næring i 1992 fordelt på lønnstakere og selvstendige. Tabellen viser at av vel 2 millioner sysselsatte var vel 200 000 selvstendige, eller om lag 10 prosent av samlet sysselsetting. Flest selvstendige finner en innenfor jordbruk, mens andre næringer med mange selvstendige er tjenesteyting, varehandel og bygg- og anleggsvirksomhet.

3.4.2 Offentlig sektor

Praktisk talt alle som arbeider i offentlig sektor er tilknyttet en tjenestepensjonsordning enten gjennom Statens Pensjonskasse eller gjennom kommunale pensjonsordninger.

Statens Pensjonskasse

Tabell II.1c viser at om lag 127 000 personer var sysselsatt i statlig forvaltning i 1992 etter Nasjonalregnskapets definisjoner. En har da ikke tatt med vernepliktige i forsvaret, fordi disse ikke opptjener pensjonsrettigheter. Antall medlemmer i Statens Pensjonskasse i tjeneste utgjorde i 1992 på den annen side om lag 287 000 personer. Forskjellen skyldes blant annet at en del statlige virksomheter i tabell II.1e ikke er inkludert under statlig forvaltning, men under ulike former for næringsvirksomhet. De viktigste her er Postverket, Televerket og NSB som i 1992 hadde om lag 58 000 medlemmer av Statens Pensjonskasse. I tillegg er en rekke stillinger utenfor statstjenesten innlemmet i pensjonskassen. Dette gjelder for eksempel lærere i kommunal forvaltning og ulike humanitære organisasjoner som er drevet eller støttet av staten. Tabell 3.4.2a viser medlemmer i Statens Pensjonskasse fordelt etter Nasjonalregnskapssektor. En årsak til at det er færre medlemmer av Statens Pensjonskasse i statsforvaltningen enn samlet antall sysselsatte i statsforvaltningen, er at medlemskap i Statens Pensjonskasse krever en arbeidstid på minst 14 timer per uke.

Tjenestepensjonsordninger i kommunal sektor

Tabell II.1c viser at om lag 450 000 personer var sysselsatt i kommunal forvaltning i 1992. Kommunal forvaltning omfatter i tabellen både kommuner og fylkeskommuner. De fleste kommuner har organisert sine tjenestepensjonsordninger innenfor forsikringsselskapet Kommunal Landspensjonskasse (KLP). I 1992 hadde KLP om lag 247 000 premieinnbetalende medlemmer.

En del kommuner, blant annet Oslo, Bergen og Trondheim, har selvstendige kommunale pensjonskasser. Disse kommunene deltar i samarbeidsordningen for selvstendige pensjonskasser. Pr 1.1.1992 var det om lag 85 000 aktive medlemmer innenfor denne samarbeidsordningen. Det finnes noen kommuner (blant annet Tromsø) som har organisert sine tjenestepensjonsordninger i et annet forsikringsselskap enn KLP. Antall aktive medlemmer i disse ordningene utgjorde snaut 6 000 per 31.12.1992. Antall aktive medlemmer i kommunale pensjonsordninger i 1992 kan dermed anslås til om lag 338 000. I tillegg er som nevnt over om lag 85 000 ansatte i grunnskolen og videregående skole organisert i Statens Pensjonskasse. Som i statlig sektor er det krav om at arbeidstiden må være minst 14 timer per uke for at en skal omfattes av en kommunal pensjonsordning.

Avtalefestet pensjon

I offentlig sektor inngår avtalefestet pensjon (AFP) som en del av tjenestepensjonsordningene. De som er medlem av en offentlig tjenestepensjonsordning i offentlig sektor kan derfor gå av med AFP fra fylte 64 år fra 1.10.1993. Regelverket for utbetaling av pensjon er imidlertid ulikt for de som går av 64 år gamle, og for de som går av 65 og 66 år gamle, jamfør omtale i kapittel 6.

Førtidspensjonsordninger

Enkelte offentlige virksomheter har tatt i bruk særskilte førtidspensjonsordninger. Dette er tidsbegrensede ordninger som brukes i forbindelse med behov for omstilling og effektivisering. Førtidspensjonsordninger er blant annet i noen grad benyttet i forbindelse med omstillinger i NSB og Televerket.

3.4.3 Privat sektor

Pensjonsordninger utenfor folketrygden i privat sektor kan grovt sett deles inn i tre typer: tjenestepensjonsordninger, avtalefestet pensjon og førtidspensjonsordninger.

Tjenestepensjonsordninger i privat sektor

Mange arbeidstakere i privat sektor er omfattet av tjenestepensjonsordninger som utbetales som et supplement til folketrygdens pensjoner. De fleste som har tjenestepensjonsordninger i privat sektor er med i kollektive ordninger i forsikringsselskaper. I tillegg har en del bedrifter egne pensjonskasser. Antall aktive medlemmer i tjenestepensjonsordninger i privat sektor som hadde ordning i et forsikringsselskap var om lag 354 000 per 31.12.1992. Kommunale pensjonsordninger i forsikringsselskap er da ikke inkludert. Antall aktive medlemmer i private pensjonskasser var per 31.12.1991 om lag 90 000. Samlet innebærer dette at om lag 444 000 lønnstakere i privat sektor har tjenestepensjonsordninger. Tabell II.1d i tabellvedlegget viser at det var om lag 1152 000 lønnstakere i privat sektor i 1992. Dette tallet framkommer ved å ta antall lønnstakere i næringsvirksomhet fra tabell II.1c fratrukket lønnstakere i næringsvirksomhet som er medlem av Statens Pensjonskasse, jamfør tabell 3.4.1a. Dette gir en dekningsgrad for private tjenestepensjonsordninger på om lag 39 prosent.

Det finnes ikke registerbasert informasjon om utbredelsen av tjenestepensjonsordninger etter næring, men Hippe og Pedersen (1992) har innhentet informasjon om dette gjennom en spørreundersøkelse til 403 bedrifter. Deres undersøkelse viste at blant seks næringer var tjenestepensjonsordninger mest utbredt i bank og finans, fulgt av forretningsmessig tjenesteyting, industri, varehandel, transport og bygg og anlegg.

For å oppnå skattefradrag må private tjenestepensjonsordninger følge forskrifter gitt i medhold av skatteloven, noe som i dag medfører en aldersgrense på 67 år etter hovedregelen. Det er gjort unntak med særaldersgrenser for en del grupper i privat sektor. Regelverket innebærer at en ikke kan få utbetalt tjenestepensjon i kombinasjon med AFP.

Avtalefestet pensjon

Alle ansatte i bedrifter som er tilsluttet AFP-ordningen og som oppfyller de individuelle kravene, kan få AFP. AFP i privat sektor omfatter alle arbeidstakere i bedrifter i LO/NHO-området, i bedrifter utenfor NHO hvor LO er arbeidstakerpart (for eksempel i varehandel), samt i NHO-bedrifter som har AFP-ordningen i sitt avtaleverk med andre organisasjoner (YS). Alderen når en kan gå av med AFP i privat sektor er som i offentlig sektor senket til 64 år med virkning fra 1.10.1993.

Tabellene II.1d og II.1e i vedlegg II gir en oversikt over antall lønnstakere i privat sektor som arbeider i bedrifter som er tilsluttet AFP-ordningen. Det har kun vært mulig å fordele ansatte i NHO-bedrifter med tariffavtale etter næring. Andelen lønnstakere med rett til AFP er derfor for mange næringer undervurdert. Oversikten viser at i underkant av 500 000 lønns­takere, eller om lag 43 prosent av alle lønns­takere i privat sektor har rett til AFP. AFP-ordningen er mest utbredt innen oljevirksomhet, industri og bygg og anlegg.

Førtidspensjonsordninger

Foruten AFP og tjenestepensjonsordninger har en del bedrifter egne førtidspensjonsordninger for sine ansatte. Disse kan være fullfinansierte fra bedriftens side, eller utbetales i kombinasjon med offentlige trygde- og pensjonsordninger. Det eksisterer mange ulike typer førtidspensjonsordninger og det finnes ikke noen samlet kartlegging av omfanget av dem. En er derfor henvist til resultater fra spørreundersøkelser.

Hippe og Pedersen (1991) har ved hjelp av en spørreundersøkelse blant 403 bedrifter med totalt vel 94 000 ansatte, fått fram data om omfanget av slike førtidspensjonsordninger. 55 av de 403 bedriftene svarte at de hadde etablert en permanent eller midlertidig førtidspensjonsordning. Disse bedriftene var imidlertid større enn gjennomsnittet i undersøkelsen slik at om lag 20 prosent av samlet antall sysselsatte var omfattet av førtidspensjonsordninger. Av disse er det om lag halvparten som oppgir å ha permanente ordninger. De fleste bedriftene opererer med faste aldersgrenser for tilbud om førtidspensjon. Aldersgrensen varierer fra 60 til 65 år. Undersøkelsens resultater når det gjelder utbredelsen av slike ordninger i ulike næringer er gjengitt i tabell 3.4.3a.

Undersøkelsen tyder altså på at førtidspensjonsordninger er mest utbredt i bank og forsikring, og minst utbredt i varehandel, hotell og restaurant.

3.4.4 Egen pensjonsforsikring etter skatteloven

Foruten de kollektive tjenestepensjonsordningene, finnes det individuelle forsikringsordninger når det gjelder alders-, etterlatte- og uførepensjon. Regelverket for egen pensjonsforsikring etter skatteloven (EPES) er nærmere beskrevet i ekspertutvalget som skal vurdere den samfunnsmessige rolle for private pensjonsordninger. En markedsundersøkelse om egen pensjonsforsikring utført av Norges Markedsdata A/S på oppdrag fra Norges Forsikringsforbund i 1989 kan kaste lys over hvem som benytter seg av egen pensjonsforsikring. Undersøkelsen viser at av de som har tegnet egen pensjonsforsikring var 79 prosent menn og 21 prosent kvinner. 23 prosent av dem som den gang hadde tegnet egen pensjonsforsikring var selvstendig næringsdrivende, og dette er en klar overrepresentasjon i forhold til andelen selvstendig næringsdrivende av sysselsatte i alt, som i 1992 var om lag 10 prosent.

Når en ser bort fra selvstendig næringsdrivende var om lag 40 prosent av de som hadde tegnet egen pensjonsforsikring ansatt i offentlig sektor, mens 60 prosent var ansatt i privat sektor. Dette innebærer en overrepresentasjon blant offentlig ansatte, til tross for at offentlig ansatte ofte er bedre dekket gjennom tjenestepensjonsordninger enn ansatte i privat sektor.

3.5 Utviklingen i bruk av sykepenger, attføring, og ulike pensjonsordninger

3.5.1 Innledning

Dette avsnittet tar for seg utviklingen i bruken av sykepenger, attføring og ulike pensjonsordninger i perioden 1988-92. Søkelyset blir først og fremst rettet mot 60-66 åringenes bruk av disse ordningene, men det også vil bli lagt vekt på å relatere denne gruppen til utviklingen for andre aldersgrupper. Formålet er i første rekke å kaste lys over bruken av ordningene som ledd i tidligpensjonering av eldre arbeidstakere.

Tabell 3.5.1a viser befolkning, arbeidsstyrke og pensjoner i folketrygden og ulike offentlige pensjonskasser pr 31.12.1992 i aldersgruppen 60-66 år. Den gir dermed et oversiktsbilde av pensjonering i Norge i aldersgruppen, selv om pensjonsordninger i privat sektor ikke er inkludert. Tallet for antall pensjoner i tabellen er ikke et presist uttrykk for antall pensjonister, fordi noen pensjonister kan få pensjoner fra flere pensjonskasser samtidig. Vi må imidlertid anta at det dreier seg om et begrenset antall personer. Videre må det nevnes at pensjonister også kan tilhøre arbeidsstyrken, for eksempel fordi de har en delpensjon og jobber, eller fordi de jobber selv om de har full pensjon.

I aldersgruppen 60-66 år er det en god del flere kvinner som er pensjonerte enn som er i arbeidsstyrken, og det er ikke så mange flere menn som er i arbeidsstyrken enn som er pensjonerte. Spesielt er andelen pensjonerte stor blant 65-66-åringene, både for menn og kvinner.

Ut fra tabell 3.5.1a kan vi slå fast at uførepensjonsordningen er den klart største pensjonsordningen i aldersgruppen 60-66-år i Norge. Om lag 74 prosent av pensjonene i tabellen er uførepensjoner, og sammen med etterlattepensjonsordningen står uførepensjonsordningen for nesten 87 prosent av alle tabellens pensjoner. Dette må imidlertid ses i lys av at folketrygdens ytelser i prinsippet omfatter hele Norges befolkning, mens de andre ordningene som er inkludert i tabell 3.5.1a bare omfatter større eller mindre yrkesgrupper. Dessuten rekrutteres pensjonister til folketrygden allerede fra når de er 16 år, mens pensjonister først begynner å bli rekruttert til de andre pensjonsordningene fra når de er 54 år og eldre.

Etter uføre- og etterlattepensjonsordningene er ordningene med tidligpensjon i det offentlige, pensjonstrygden for sjømenn og AFP de vanligste ordninger blant 60-66-åringer. Vi vil ikke behandle etterlattepensjonsordningen i dette avsnittet, fordi den primært er rettet mot personer som bare i begrenset grad har vært yrkesaktive.

3.5.2 Sykepenger

Utviklingen i antall sykmeldinger kan være en indikasjon på om det blir flere som har helsemessige problemer som forhindrer yrkesaktivitet. Spesielt vil utviklingen i omfanget av lange sykepengetilfeller kunne være et barometer på om mange er på vei ut av yrkeslivet. Det finnes ingen samlet statistikk for alt sykefravær i Norge. Hovedkildene for statistikk over sykefravær er NHO's statistikk over fraværet i et utvalg av norske bedrifter og Rikstrygdeverkets statistikk over sykepengedager ut over arbeidsgiverperioden. Arbeidsgiverperioden er som regel de to første ukene av en sykefraværsperiode. NHO kan imidlertid ikke bidra med statistikk over sykefravær for aldersgruppen 60-66 år, så derfor er dette avsnittet utelukkende basert på Rikstrygdeverkets statistikk. Avsnittet gjelder dermed sykepengeutbetalinger til arbeidstakere ut over arbeidsgiverperioden. Når formålet er å se på sykefraværet som ledd i førtidspensjonering, må en også anta at langtidsfraværet er det mest sentrale.

Tabell 3.5.2a viser at antall sykepengetilfeller har sunket i forhold til antall sysselsatte fra 1989 til 1992 for alle gruppene i tabellen, bortsett fra for kvinner mellom 65 og 66 år.

Utviklingen i sykepengetilfeller i aldersgruppen 60-66 år er ganske parallell med utviklingen i sykepengetilfeller for alle aldersgrupper. Antall sykepengedager per sykepengetilfelle har økt fra 1988 til 1992, noe som først og fremst skyldes at mennene i aldersgruppen 60-66 år økte gjennomsnittlig antall sykepengedager fra 91,0 til 101,5, det vil si en økning på 11,5 prosent. Imidlertid var det et fall mellom 1991 og 1992. Gjennomsnittlig antall sykepengedager for kvinner lå i 1992 omtrent på nivået for 1988, nemlig på rundt 85 dager. Etter 1989 har antall sykepengedager per sykepengetilfelle sunket jevnt for kvinnene, og lå i 1992 nesten 6 prosent lavere enn i 1989 jf tabell II.1f i vedlegg II.

Tabell 3.5.2b viser andelen av folketrygdens sykepengetilfeller av maksimal varighet i aldersgruppen 60-66 år. Denne størrelsen er interessant blant annet fordi den er et uttrykk for hvor stor andel av alle sykepengetilfellene som har så lang varighet at uførepensjon kan utbetales til personer som har hatt rett til sykepenger. Andelen sykepengetilfeller av maksimal varighet i aldersklassen 65-66 år har svingt noe, men nivået for 1992 er likt med nivået for 1989. I aldersklassen 60-64 år er det annerledes, her har nivået økt noe for menn og falt for kvinner.

Dersom vi ser på tallene for antall i tabellen, viser imidlertid tabell 3.5.2b at det stort sett hvert år siden 1989 er blitt færre sykepengetilfeller absolutt sett som er en så lang varighet at de vil kunne gi grunnlag for utbetaling av uførepensjon. Det er spesielt blitt en del færre som avslutter sykepengeperioder med maksimal varighet i aldersklassen 65-66 år for menn.

For aldersgruppen 16-70 år sett under ett, har det vært en liten nedgang i så lange sykepengeperioder absolutt sett, mens andelen av alle sykepengetilfeller som er så lange har svingt noe. I 1992 er denne andelen litt høyere enn i 1989 for menn, og like stor for kvinner. Nedgangen i så lange sykepengeperioder at det er grunnlag for utbetaling av uførepensjon, er altså mer markant blant eldre enn blant yngre.

3.5.3 Attføringspenger

Tabell 3.5.3a viser utviklingen i ikke-avsluttede og avsluttede attføringstilfeller i aldersklassen 60-66 år i perioden 1988-92 sammenlignet med utviklingen i andre aldersklasser. Tabellen er et uttrykk for at langt de fleste attføringstilfellene i denne aldersklassen er hjemlet som medisinsk behandling, en hjemmel som brukes når en arbeidstaker har brukt opp retten til sykepenger, men ikke kan friskmeldes. Tabellen viser også at hjemlen yrkesmessig attføring, som er med i gruppen andre hjemler, sjelden er brukt i aldersklassen 60-66 år. Hjemlen er heller ikke blitt særlig mer brukt i aldersgruppen 60-66 år i løpet av perioden 1988-92. Attføringspenger i denne aldersklassen er således en utpreget passiv trygdeytelse – på samme måte som pensjonsordningene og sykepengeordningen er det.

Tabell 3.5.3a viser også at antall ikke-avsluttede attføringstilfeller blant 60-66-åringene sank fra 1988 til 1990, for deretter å stige igjen. Ved slutten av 1992 var det dermed nesten 27 prosent flere ikke-avsluttede attføringstilfeller enn i 1988 i denne aldersgruppen. Antall attføringstilfeller hjemlet som medisinsk behandling hadde økt med nesten 25 prosent. Dette er imidlertid en forholdsvis beskjeden økning i forhold til andre aldersgrupper. I aldersgruppen 16-59 år var det ved slutten av 1992 nesten 43 prosent flere med attføringspenger hjemlet som medisinsk attføring enn i 1988. Antall attføringstilfeller hjelmet som medisinsk attføring sank imidlertid en del imellom 1988 og 1989 blant 60-66 åringene. Etter 1989 har økningen vært sterkere i aldersgruppen over 60 år enn i aldersgruppen 16-59 år.

Antall avsluttede tilfeller mellom 1988 og 1991 svingte noe i aldersklassen 60-66 år, men i 1991 ble det ble avsluttet omtrent like mange attføringstilfeller som i 1988. Antall avsluttede attføringstilfeller i de andre aldersklassene økte noe i perioden.

Sammenholder man tabell 3.5.3a med tabell 3.5.3b ser det ut til at utviklingen går mot at stadig flere personer som har gått maksimal sykepengeperiode fortsetter som mottakere av attføringspenger. I 1989 var det i aldersgruppen 60-66 år om lag 0,23 ikke-avsluttede attføringstilfeller hjemlet som medisinsk attføring per avsluttet sykepengetilfelle av maksimal varighet. I 1991 var tallet 0,33 og i 1992 0,47.

I tabell 3.5.3b vises løpende attføringspengetilfeller som prosentandel av arbeidsstyrken etter alder og kjønn. Den viser at det er blitt relativt flere løpende attføringspengetilfeller i forhold til arbeidsstyrken i perioden 1989-92, og at det er relativt flere attføringspengemottakere i gruppen under 60 år enn i gruppen over. Antall attføringspengemottakere under medi­sinsk attføring i aldersgruppen over 60 år i perioden økte med om lag 60 prosent i forhold til arbeidsstyrken. Tilsvarende andel var på i overkant av 30 prosent for aldersgruppen 16-59 år.

3.5.4 Uførepensjon

Figur 3.5.4a viser utviklingen i antall uførepensjonister i alderen 60-67 år i perioden 1988-92. Det var i 1992 om lag 6 prosent flere uførepensjonister enn i 1988. Antall uførepensjonister har imidlertid vært ganske konstant etter 1989, men med en liten tilbakegang fra 1991 til 1992. Det har vært jevn tilbakegang i antall mannlige uførepensjonister i aldersgruppen siden 1989, mens antall kvinnelige uførepensjonister steg inntil 1991. Den sterke økningen i uførepensjonering i alderen 60-67 år etter 1984 har dermed stoppet opp. I 1984 var det totalt 86 994 uførepensjonister i aldersgruppen 60-67 år, fordelt på 43 640 mannlige og 43 355 kvinnelige.

1) Uførepensjonister får uførepensjon inntil den første måneden etter de har fylt 67 år. Derfor vil det være noen 67 åringer blant uførepensjonistene. Før 1991 gikk uførepensjonistene ut av uførepensjonsordningen på 67-årsdagen. Av denne grunnen er tallene før og etter 1991 ikke helt sammenlignbare. Endringen ga om lag 1000 flere uførepensjonister i aldersklassen over 65 år.

Kilde: Rikstrygdeverket.

Tabell 3.5.4a viser utviklingen i andel uførepensjonister i forhold til hele befolkningen for menn og kvinner i aldersgruppene 60-64 og 65-67 år og for hele gruppen 16-67 år samlet. Utviklingen i antall uførepensjonister i aldersgruppene over 60 år er nokså sammenfallende med utviklingen i aldersgruppene under 60 år. Totalt var det 236 238 uførepensjonister mellom 16 og 67 år ved slutten av 1992, noe som tilsvarte 8,4 prosent av befolkningen. Det var nesten 20 000 flere uførepensjonister i 1992 enn i 1988, men antall uførepensjonister gikk ned fra 1991 til 1992.

Hvis antall personer i aldersgruppen hadde vært konstant gjennom perioden 1988-1992, hadde økningen i uførepensjoneringen i aldersgruppen 60-64 år vært om lag 13 prosent, og økningen i aldersgruppen 65-67 år vært om lag 12,5 prosent. At endringen i antall uførepensjonister gjennom perioden 1988-92 har vært så lav som den har vært (6,1 prosent for aldersgruppen 60-67 år), skyldes derfor for en stor del at demografiske forhold har dempet veksten.

Statistikken for totalt antall uførepensjonister i aldersgruppen 60-66 år vil bare i en viss grad avspeile de siste endringene i tilgang til og avgang fra uførepensjonsordningen, men vil også være et resultat av tidligere tilgang og avgang. Bestandstallene for denne aldersgruppen vil nemlig omfatte en stor masse av uførepensjonister som er pensjonert over en lang periode, for eksempel hadde om lag 52 prosent av mannlige 67-årige uførepensjonister vært pensjonert mindre mer 5 år . Blant de kvinnelige 67-årige uførepensjonister hadde over to tredjedeler vært pensjonert mer enn 5 år.

Tall for tilgang av nye uførepensjonister er derfor et bedre uttrykk for endringer i uførepensjonering akkurat nå enn hva bestandstall er. Figur 3.5.4b viser utviklingen i tilgangen av nye uførepensjonister i aldersgruppen 60-67 år i perioden 1988-1992. Det er i denne perioden blitt stadig færre nye personer i denne aldersgruppen som blir uførepensjonister. I 1992 var tilgangen om lag 34 prosent lavere enn i 1988. Reduksjonen har vært sterkest for kvinnene, tilgangen var her om lag 39 prosent lavere i 1992 enn i 1988. Det tilsvarende tallet for menn var om lag 30 prosent.

Kilde: Rikstrygdeverket.

Tabell 3.5.4b viser utviklingen i tilbøyeligheten til å uførepensjonere seg, målt ved antall nye uførepensjonister i prosent av den del av befolkningen som ikke var uførepensjonister ved årets begynnelse. Tallene i tabellen innebærer at nedgangen i tilbøyeligheten til å la seg uførepensjonere har vært sterkere i aldersklassene under 60 år enn i aldersklassene over. Uføretilbøyeligheten for menn og kvinner lå i 1992 henholdsvis om lag 23 og 25 prosent lavere i aldersklassene 60-64 år og 65-67 år enn i 1988. I aldersklassen 40-54 år lå tilbøyeligheten for eksempel i overkant av 35 prosent lavere.

3.5.5 AFP

Tabell 3.5.5a viser antall AFP-pensjonister i LO-NHO-YS-området, KLP (Kommunal Landspensjonskasse) og Statens Pensjonskasse. Det samlede antall AFP-pensjonister framgår dermed ikke av tabellen, fordi AFP-pensjonister i diverse frittstående kommunale pensjonskasser ikke er inkludert. I 1992 var det totalt 3 473 AFP-pensjonister i aldersgruppen 65-66 år LO-NHO-YS-området, Statens Pensjonskasse og KLP. I tillegg finnes det et mindre antall 67-åringer som er AFP-pensjonister.

Det finnes ikke samlet statistikk over AFP-pensjonister i frittstående kommunale pensjonskasser. Imidlertid har vi tall for antall premiebetalende medlemmer i disse og KLP. Antar man at det er like mange pensjonister per premiebetalende medlem i de frittstående pensjonskasser som i KLP, kan man for 1992 anslå antall AFP-pensjonister i frittstående pensjonskasser til 282. Gitt dette anslaget kan en anslå totalt antall AFP-pensjonister til 3 755 ved slutten av 1992.

Det har vært klart flere menn enn kvinner blant AFP-pensjonistene totalt sett, men det må for en stor del skyldes forskjellen mellom sysselsettingsmønsteret i de aktuelle årskull mellom menn og kvinner. Ved slutten av 1992 var det flere kvinnelige enn mannlige uførepensjonister i KLP.

Tilgangen til AFP-ordningen i LO-NHO-YS-området var i 1992 på 876 personer. Med anslaget på antall lønnstakere i bedrifter i privat sektor som er tilsluttet AFP-ordningen i tabell II.1d, og hvis vi antar at fordelingen på alder i privat sektor er den samme i LO-NHO-YS-området som i AKU per 4. kvartal 1991, kan den årlige tilgangsraten for AFP anslås til i overkant av 19 prosent.

Visher og Midtsundstad (1993) anslår den årlige tilgangsraten blant medlemmene i Statens Pensjonskasse til om lag 20 prosent. På grunn av særaldersgrensene i staten og ulik beregningsmåte må man være forsiktig med å sammenligne tilgangsratene i privat og offentlig sektor.

Figur 3.5.5a viser utviklingen i tilgangen av AFP-pensjonister i LO-NHO-området. Denne tilgangen var spesielt høy i den første oppbyggingsfase av AFP-ordningen. Det kan se ut som tilgangen de tre første kvartalene i 1993 er høyere enn den tilsvarende tilgangen i 1991 og 1992. Dette kan være et tegn på at tilgangen har økt etter innføringen av sluttvederlagsordningen per 1. oktober 1992. Imidlertid var tilgangen i 4. kvartal 1992 som var det første kvartalet etter at sluttvederlagsordninger ble innført, relativt lav, slik at det ennå ikke er mulig å si noe helt sikkert om effekten av sluttvederlagsordningen.

Kilde: Rikstrygdeverket.

3.5.6 Andre førtidspensjonsordninger

I tillegg til uførepensjon og AFP finnes det en rekke andre førtidspensjonsordninger. De største av disse ordningene er pensjonstrygdene for sjømenn og for fiskere og tidligpensjonsordningene i offentlig sektor, se tabell 3.5.1a.

Per 31.12.1992 var det totalt 5 999 personer mellom 60 og 66 år som var registrerte som alderspensjonister i Pensjonstrygden for sjømenn, og det var nesten bare menn. Av dette var det imidlertid bare 3 354 som ikke også var registrert med annen pensjon. (Gjelder pensjonister som har uføre-, etterlatte- eller AFP-pensjon eller har pensjon fra Statens pensjonskasse, KLP, pensjonstrygden for fiskere eller skogsarbeidere.)

Per 31.12.1992 var det registrert totalt 5 914 pensjonister i Pensjonstrygden for fiskere.

I staten og kommunene er den generelle aldersgrensen 70 år. Det er imidlertid en lang rekke stillinger som har særaldersgrense under 70 år, slik at de som har disse stillingene må gå av før de blir 70 år. Den laveste særaldersgrensen i Staten og kommunene er 57 år. Personer som går av for særaldersgrense får tjenestepensjon etter visse regler, se kapittel 6. Det finnes også en 85-årsregel som tillater ansatte i staten og kommunene å gå av for aldersgrensen opp til 3 år før, hvis summen av alder og tjenestetid er minst 85 år. En 62-åring, som har særaldersgrense 65 år, må for eksempel ha jobbet 23 år i Staten eller en kommune for å være omfattet av regelen.

Tabell 4.5.1a viser at det ved slutten av 1992 var om lag 10 090 alderspensjonister mellom 60 og 66 år i offentlig sektor. Dette tilsvarer om lag 20 prosent av antall sysselsatte i sektoren. Tall fra Statens Pensjonskasse kan tyde på at det er blitt færre slike alderspensjonister i offentlig sektor i de senere årene. I 1987 kom det til 1 493 nye alderspensjonister i Statens Pensjonskasse, i 1990 var antallet sunket til 1 095 og i 1992 var det 812.

3.6 Noen trekk ved inntektsforholdene for personer i aldersgruppen 60-70 år

3.6.1 Innledning

Formålet med dette avsnittet er å gi en kort oversikt over inntektsforholdene for aldersgruppen 60-70 år. Tilgangen til blant annet AFP, uførepensjon, ledighetstrygd, alderspensjon og andre ordninger avhenger blant annet av hvor mange som allerede hovedsakelig lever av pensjon, og i hvor stor grad de som er i arbeid er avhengige av lønnet arbeid. I denne sammenheng er det viktig å se på inntektssammensetningen og hvordan denne har endret seg over tid. Spesielt vil en se på inntektsforholdene for de som kan være aktuelle for førtidspensjonering. I de fleste tabellene i dette avsnittet er derfor gruppen 60-70 år inndelt i 3 aldersgrupper. Dette er gjort for å få et inntrykk av inntektsnivå og utvikling for den gruppen som vil nå pensjonsalderen om noen år (60-63 år), gruppen som kan være aktuelle for AFP-ordningen (64-66 år) og gruppen alderspensjonister (67-70 år).

Inntektsforholdene for aldersgruppen 60-70 år og utviklingen i sammensetningen av disse husholdningenes inntekter, vil blant annet illustrere i hvilken grad denne gruppen skiller seg fra andre deler av befolkningen. Videre vil sammensetningen av inntektene gi et inntrykk av hvilken finansiell frihet disse husholdningene har. I denne sammenheng er spesielt utviklingen i lønnsinntekt, kapitalinntekt og formue av interesse. Høy nettokapitalinntekt i forhold til arbeidsinntekt gjør den enkelte bedre rustet til å møte en eventuell inntektsreduksjon.

Det er vanskelig å gi entydige og objektive mål på inntektsutviklingen. I inntekts- og formuesundersøkelsene benyttes flere inntektsbegrep, blant annet bruttoinntekt, samlet inntekt og disponibel inntekt. I dette avsnittet har en valgt å benytte bruttoinntekt. Ved å benytte bruttoinntekt i motsetning til disponibel inntekt er det mulig å vise utviklingen i og endringer i sammensetningen av husholdningenes inntekter. Bruttoinntekt omfatter blant annet lønn, næringsinntekt, ytelser fra folketrygden, tjenestepensjon og kapitalinntekter, jf. definisjoner i boks 3.6.1a.

Utvalget har ikke vurdert hvordan skattleggingen av lønnstakere og pensjonister påvirker utviklingen i disponibel inntekt. I denne sammenheng vises det til NOU 1993:17 Levekår i Norge.

Analyseenheten er i hovedsak husholdninger. Husholdninger er først og fremst valgt ut fra en antagelse om at husholdningens totale inntektssituasjon har betydning for den enkeltes valg med hensyn til yrkesdeltaking. Videre vil en ved å benytte husholdninger unngå problemet med at skattereglene fram til 1992 var slik at de påvirket hvilken inntektstaker i husholdningen som ble godskrevet gjeld og fordringer. Svakheten ved å benytte husholdninger er imidlertid at husholdninger består av et ulikt antall personer. For å rette opp noe av denne svakheten, har en sammenlignet enslige og par uten barn både ved sammenligninger innad i gruppen, og ved sammenligninger til befolkningen som helhet. En har også trukket enkelte sammenligninger til persondata i teksten.

Husholdninger med hovedinntektstaker i alderen 60-70 år er en svært uensartet gruppe. De fleste over 67 år vil naturlig nok være alderspensjonister. Blant de mellom 60 og 67 år vil det være ulike typer pensjonister (uføre, etterlatte, AFP med videre), trygdede og lønnstakere. En del pensjonister/trygdede vil i tillegg ha lønnsinntekt, eventuelt næringsinntekt.

I første del av dette avsnittet beskrives inntektsutviklingen for gruppen samlet, der en også vurderer inntektsutvikling fordelt etter alder, kjønn og husholdningstype. I annen del av avsnittet er ansatte i alderen 60-66 år skilt ut.

3.6.2 Inntektsutvikling for aldersgruppen ­60-70 år

Når en sammenligner gjennomsnittlig bruttoinntekt for husholdninger med hovedinntektstaker i aldersgruppen 60-70 år med hushold totalt, viser tallene at gruppen hadde en gunstigere inntektsutvikling enn husholdninger flest på 1980-tallet. Gjennomsnittlig bruttoinntekt i 1982 var 198 900 1991-kroner for denne gruppen. Gruppen hadde dermed en bruttoinntekt tilsvarende om lag 80 prosent av gjennomsnittet for alle husholdninger. Med en gjennomsnittlig bruttoinntekt på 244 200 kroner i 1990 (1991 kr), hadde gruppens gjennomsnittlige bruttoinntekt i forhold til alle hushold økt til 90 prosent.

Bruttoinntektsnivået innen aldersgruppen 60–70 år varierer imidlertid endel avhengig av alder, kjønn og husholdningstype. Av tabell 3.6.2a ser en at realverdien av bruttoinntekten for aldersgruppen 60-70 år har økt med 23 prosent i perioden 1982 til 1990. Fordelt på alder er det gruppen 64-66 år som har hatt den sterkeste realveksten med en vekst på 29 prosent.

Bruttoinntekten avtar med alderen. Inntektsreduksjonen er, som en kunne vente, størst ved overgangen til pensjonsalderen. I denne sammenheng er det imidlertid viktig å huske på at vi ser på bruttoinntekt. Nedgangen i inntekt etter skatt (disponibel inntekt), vil være mindre enn nedgangen i bruttoinntekt fordi pensjonister betaler lavere skatt enn yrkesaktive. Når en ser på persondata er inntektsreduksjonen noe lavere ved overgang til pensjonsalder. Ved å se på persondata unngår man blant annet at dødelighet kan være årsak til kraftig inntektsreduksjon for en husholdning. Slike effekter kan ha en viss betydning i såpass høye aldersklasser.

Tallmaterialet viser også at bruttoinntekt er høyere i husholdninger med mannlig enn med kvinnelig hovedinntektstaker. Forskjellen var imidlertid større i 1982 enn i 1990. I 1982 utgjorde den gjennomsnittlige bruttoinntekten i hushold med kvinnelig hovedinntektstaker om lag 52 prosent av gjennomsnittlig bruttoinntekt i hushold med mannlig hovedinntektstaker, mens andelen i 1990 var økt til 62 prosent. Hvis en ser på persontall, istedenfor husholdningstall har det vært en noe svakere tilnærming i bruttoinntektene mellom menn og kvinner. Kvinnenes gjennomsnittlige bruttoinntekt utgjorde også en mindre andel i forhold til mennenes (henholdsvis 43 og 49 prosent).

Fordelt etter husholdningstype har enslige hatt svakere vekst i perioden enn ektepar. Dette har trolig sammenheng med at kvinners økte yrkesdeltaking har bidratt til å øke inntekten i mange husholdninger bestående av par. Både enslige og par i alderen 60-70 år hadde imidlertid en gjennomsnittlig bruttoinntekt på nær 100 prosent av inntekten for enslige og par i alle hushold i 1990. En har da sammenlignet enslige og par uten barn.

Figur 3.6.2a viser at for aldersgruppen 60-70 år har lønnsinntektens andel av bruttoinntekt blitt redusert i løpet av 80-årene. I 1982 utgjorde lønnsinntekten 53 prosent av gruppens samlede husholdningsinntekt, mens den i 1990 var redusert til 42 prosent. Andelen som kommer fra folketrygden har holdt seg relativt stabil på om lag 26 prosent, mens andelen fra tjenestepensjon og kapitalinntekter har økt.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Kapitalinntekter er den av tilleggsinntektene som har størst betydning for gruppen sett under ett. Kapitalinntektenes andel økte raskt fra 1982 til 1986 fra 7 til 11 prosent av husholdningsinntekten for så å holde seg nokså stabil fram til 1990 da andelen gikk ned med et par prosentpoeng. Tjenestepensjonens andel var nokså stabil på om lag 4 prosent fram til 1988 og steg til 9 prosent i 1990. Andre inntekters betydning har ligget fast på om lag 10 prosent gjennom hele perioden.

Endringer i sammensetningen av inntekten må i noen grad sees i sammenheng med endringer i fordelingen av antall personer som defineres som henholdsvis pensjonister eller ansatte. Blant hushold der hovedinntektstaker var 60-70 år var 46 prosent registrert som pensjonister i 1982, mens andelen pensjonister økte til 56 prosent i 1990. Andelen selvstendige var stabil i perioden, mens andelen ansatte ble redusert fra 42 prosent i 1982 til 34 prosent i 1990.

3.6.3 Formuesutvikling for aldersgruppen ­60-70 år

Som vist foran har kapitalinntektenes andel økt i løpet av 80-tallet. Dette har ikke bare sammenheng med det stigende rentenivået i perioden, men også med utviklingen i formuen. Det er derfor naturlig at grunnlaget for kapitalinntektene – formuen – også har økt i løpet av perioden.

Tabellen nedenfor viser endringer i nivået på formuen for aldersgruppen 60-70 år fordelt på alder, og for alle hushold totalt på 80-tallet. Husholdningenes formue tilsvarer summen av formuen for alle personene som inngår i husholdningen. For husholdninger med negativ nettoformue settes formuen lik null ved statsskatteligningen. Om lag 80 prosent av husholdningene eide sin egen bolig i 1990 ifølge folke- og boligtellingen. For denne gruppen vil formuen være undervurdert fordi ligningsverdien av blant annet egen bolig er langt lavere enn markedsverdien. Det er videre grunn til å tro at forskjellene mellom markedsverdi og ligningsverdi ikke har vært stabil gjennom 1980-tallet. I perioden fra 1982 til 1990 har ligningsverdiene blitt justert opp med 10 prosent hvert år, mens boligprisene steg sterkt fram til 1987 for deretter å falle.

Av tabell 3.6.3a ser en at aldersgruppen 60-70 år hadde relativt høy formue i gjennomsnitt, sammenlignet med alle hushold gjennom hele perioden. De hadde også en langt sterkere vekst, henholdsvis 64 prosent for aldersgruppen 60-70 år mot 33 prosent for alle hushold. Tallene bekrefter tidligere undersøkelser som viser at det er klare formuesforskjeller mellom generasjoner. Formuen øker blant annet av årelang sparing. Det er likevel tegn som tyder på at forskjellene i formue mellom eldre og yngre husholdninger har økt i løpet av 1980-årene. I 1982 disponerte husholdninger der hovedpersonen var 67 år og eldre en firedel av all formue. Opp gjennom 1980-tallet har denne andelen blitt stadig større slik at de eldre i 1990 disponerte 37 prosent av all formue. Økningen i antall eldre er ikke nok til at dette kan forklare økningen i denne gruppens andel av formuen. Det har også blitt relativt flere pensjonisthushold som har formue. I 1990 var det bare sju prosent av pensjonisthusholdningene som ikke hadde formue. Tilsvarende andel i 1982 var 28 prosent, jamfør Epland (1992).

Pensjonistenes økte formue skyldes først og fremst økning i finansformuen (bankinnskudd o.l). Den relativt høye formuen blant eldre representerer derfor en viktig inntektsreserve for mange pensjonister, og kan benyttes til å kompensere for reduserte inntekter ved overgang til pensjonisttilværelsen. Så langt er det likevel ingenting som tyder på at pensjonistene i noen særlig grad tærer på oppspart formue, jamfør Magnussen (1991) som konkluderer med følgende:

«Dette kan imidlertid ha sammenheng med at formue i seg selv er av betydning for velferden og at vi står overfor en generasjonseffekt. Det ser ut til å være forskjell på før- og etterkrigsgenerasjonene når det gjelder holdningen til gjeldsopptak.»

Dersom det gjør seg gjeldende en slik generasjoneffekt, kan vi vente at kommende pensjonister vil være mer tilbøyelig til å bruke av oppsparte midler for å kompensere for reduserte inntekter ved overgang til pensjonist-tilværelsen. Dette kan gjøre at flere vil benytte seg av muligheten til overgang til førtidspensjon, for eksempel med AFP.

Tabell 3.6.3a gir imidlertid ingen klare indikasjoner på at nye generasjoner pensjonister så langt er mer tilbøyelig til å bruke av oppsparte midler. Av tabellen ser vi at blant aldersgruppen 60-70 år, hadde den eldste aldersgruppen (67-70 år) lavest formue i 1982. I 1990 var forholdet motsatt. Denne aldersgruppen er også den gruppen som har hatt den sterkeste veksten i formuen på 1980-tallet. De relativt store forskjellene i formuesveksten for de tre aldersgruppene kan forklares med at gjeldsrentene økte fra 1982 til 1990 for alle husholdninger unntatt for de eldste.

3.6.4 Inntektsutviklingen for ansatte i alderen 60-66 år

I dette avsnittet vil en se på inntektsforholdene for den gruppen som kan være aktuell for førtidspensjonering. Formålet er å vise om denne aldersgruppen er svært lønnsavhengig (lønn som andel av bruttoinntekt), eller om folketrygd, kapitalinntekt, tjenestepensjon e.l. bidrar til å øke husholdningenes valgfrihet i forhold til fortsatt arbeid. I framstillingen er de ansatte delt i to grupper. Det er i aldersgruppen 64-66 år en finner de som vil være aktuelle for AFP-ordningen, selv om bare en begrenset gruppe har tilgang til ordningen. Aldersgruppen 60-63 år utgjør gruppen som vil nå aldersgrensen for å komme inn under AFP-ordningen de nærmeste årene.

Bruttoinntekten i husholdninger der hovedinntektstakeren er ansatt og i alderen 60-66 år har vokst sterkere enn for alle ansatte i perioden 1982-1990, jf tabell 3.6.4a. Mens den gjennomsnittlige bruttoinntekten for denne aldersgruppen i 1982 var lavere enn for alle ansatte under ett, var den i 1990 høyere.

Tallmaterialet viser videre at bruttoinntekten er betydelig høyere i husholdninger med mannlig enn med kvinnelig hovedinntektstaker også for denne gruppen, men istedenfor tendensen til tilnærming som vist for aldersgruppen 60-70 år, er det en tendens til økt ulikhet i bruttoinntekten mellom ansatte menn og kvinner i alderen 60-66 år.

Husholdninger med kvinnelig hovedinntektstaker består i hovedsak av enslige kvinner, mens husholdninger med mannlig hovedinntektstaker oftere består av to personer. Den sterke økningen i ulikheten i bruttoinntekten mellom kvinnelig og mannlig hovedinntektstaker kan i noen grad forklares med at det på 80-tallet kom inn flere kvinner som arbeider deltid. Disse vil vanligvis inngå i en husholdning med mannlig hovedinntektstaker og bidra til en sterkere inntektsvekst for denne gruppen.

Tabell 3.6.4b viser realveksten i ulike inntektskomponenter for hushold med kvinnelig og mannlig hovedinntektstaker (ansatte).

Tabellen viser at den sterkere inntektsveksten for hushold med mannlig hovedinntektstaker gjelder samtlige inntektskomponenter bortsett fra inntekt fra folketrygd. Særlig er forskjellen stor når det gjelder kapitalinntekter og tjenestepensjon. Den sterkere veksten i kapitalinntekter kan ha sammenheng med at ektepar ofte har større formue enn enslige, og at ektemannen som oftest registreres som hovedinntektstaker. Det stigende rentenivået i perioden gjør at de med størst formue får relativt størst vekst i kapitalinntektene.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

I likhet med figur 3.6.2a for aldersgruppen 60-70 år viser figur 3.6.4a samme tendens for ansatte i alderen 60-66 år. Lønnsinntektens andel har sunket med 7 prosentpoeng fra 84 prosent i 1982 til 77 prosent i 1990, mens andelen fra kapitalinntekt, folketrygd og tjenestepensjon har økt. Dette bildet viser at husholdningene i denne aldersgruppen har blitt mindre lønnsavhengig i 1990 enn tidlig på 1980-tallet.

I denne husholdningsgruppen spiller trygd og tjenestepensjon en mindre rolle enn for alle husholdninger i aldersgruppen. Fordelt på kjønn er det imidlertid kun i husholdninger med kvinnelig hovedinntektstaker en har hatt en økning i andelen fra folketrygd. Denne gruppen har samtidig hatt en svak nedgang i andelen fra tjenestepensjon, mens hushold med mannlig hovedinntektstaker har hatt en svak økning i andelen fra tjenestepensjon. Dette kan skyldes at flere kvinnelige hovedinntektstakere kan ha blitt uførepensjonert i perioden. Dette forholdet kan også bidra til å forklare noe av den svakere inntektsutviklingen som er beskrevet for kvinnelige hovedinntektstakere ovenfor.

Mens andelen fra tjenestepensjon hadde den sterkeste økningen for gruppen 60-70 år, er det kapitalinntektene som har økt mest for gruppen ansatte 60-66 år i perioden 1982-90. I denne sammenheng er det viktig å trekke inn betydningen av gjeldsrenter. I NOU 1993:17 Levekår i Norge (avsnitt 6.8) er det vist at det særlig var husholdninger hvor hovedinntektstakeren var over 50 år som reduserte utestående gjeld på slutten av 80-tallet, mens gjeldsbelastningen fortsatt var høy for husholdninger med yngre hovedinntektstaker. Fordelt på kjønn hadde mannlige hovedinntektstakere en fordobling av andelen av inntektene fra kapitalinntekter, mens andelen fra kapitalinntekter for kvinnelige hovedinntektstakere var stabil.

Når en skal vurdere betydningen av gjeldsrenter, er det først og fremst fordelingene på husholdningsnivå det må legges vekt på. De registrerte fradragene for gjeldsrenter på personnivå vil i noen grad være påvirket av skattereglene, ved at gifte par hvor ektefellen blir skattlagt særskilt for arbeidsinntekter, også har anledning til å fordele gjeld og rentefradrag mellom seg slik at den samlede skatten blir lavest mulig.

Tabell 3.6.4c illustrerer betydningen av gjeldsrenter for husholdninger der hovedinntektstaker er ansatt, og i alderen 60-66 år, og for alle ansatte. Første del av tabellen viser inntektssammensetningen for hushold når bruttokapitalinntekt legges til grunn. I den nederste delen av tabellen er gjeldsrenter trukket ut.

Av tabellen ser vi at lønnsinntektens andel øker for alle grupper, men at økningen er størst for gruppen alle ansatte når en tar hensyn til betydningen av gjeldsrenter. Dette illustrerer at alder kan ha betydning for finansiell valgfrihet, og dermed for omfanget av yrkesaktivitet.

Tabell 3.6.4d viser hvordan de ulike inntektskildene fordeler seg mellom de ulike inntektsklassene. En ser for eksempel at kapitalinntekter er ujevnt fordelt og at høye kapitalinntekter følges av høye lønnsinntekter. Den firedelen av husholdningene med høyest inntekt hadde for eksempel 39 prosent av kapitalinntekten i 1990.

Av tabell 3.6.4d ser vi at ytelsen fra folketrygden er den inntektskomponenten som er klart jevnest fordelt. At folketrygden er den av inntektene som er jevnest fordelt mellom pensjonister, er ikke uventet siden det ligger innebygget i folketrygden et utjevnende element ved at for eksempel personer uten tidligere (yrkes)inntekt likevel mottar alderstrygd (minstepensjon), og ved at det er tak på opptjeningen av rettigheter.

3.6.5 Lønnsinntekt for ansatte i aldersgruppen 60-66 år

I avsnitt 3.6.4 er det gitt en oversikt over inntektsforholdene for ansatte fordelt på lønnsinntekt, kapitalinntekt, folketrygd og tjenestepensjon. I dette avsnittet vil en gå nærmere inn på fordelingen av lønnsinntekter, blant annet for å kunne si noe om hvor representative de ulike typeeksemplene for beregning av kompensasjonsgrader i kapittel 10 er.

Lønnsforhold for enslige

Tabell 3.6.5a viser fordelingen av lønnsinntekt i inntektsklasser for enslige ansatte i alderen 60-66 år. En gjør oppmerksom på at tallene er usikre på grunn av få observasjoner.

Tallene tyder på at en relativt stor del av de enslige i denne aldersgruppen har relativt lave lønnsinntekter. 28 prosent hadde i 1991 en lønnsinntekt på under 100 000 kroner, og 77 prosent hadde en lønnsinntekt på under 200 000 kroner. Mange vil dermed kunne få relativt høye kompensasjonsgrader ved overgang til ulike pensjonsordninger, for eksempel AFP.

Lønnsforhold for ektepar

Tabell 3.6.5b viser fordeling av lønnsinntekt for ektepar der hovedinntektstaker er ansatt og i aldersgruppen 60-66 år.

Tabellen viser samlet lønnsinntekt for ektepar, men tar ikke hensyn til hvorvidt hovedinntektstakers ektefelle er lønnsmottaker eller ikke. Tallene er dessuten usikre på grunn av få observasjoner.

Tabellen viser at samlet lønnsinntekt for ektepar der hovedinntektstaker er 60-63 år er vesentlig høyere enn for ektepar der hovedinntektstaker er 64-66 år. Dette kan være en følge av at en del trapper ned arbeidsinnsatsen før ordinær pensjonsalder på 67 år, og tallene kan selvsagt også være influert av ektefelles inntekt.

For ektepar med hovedinntektstaker i alderen 60-66 år ser vi at 42 prosent hadde en samlet lønnsinntekt på under 250 000 kroner. Det tilsvarende tallet for ektepar der hovedinntektstaker var 64-66 år var 62 prosent.

Ved tolkningen av tabellene gjøres det oppmerksom på at tallene i tabell 3.6.5a gjelder 1991 og er i 1991-priser, mens tabell 3.6.5b gjelder 1990 og er i 1990-priser. Dette har sammenheng med at Statistisk sentralbyrå ved utkjøring av data fra Inntekts- og formuesundersøkelsen har tatt hensyn til utvalgsstørrelsen i det enkelte år for så langt som mulig å redusere usikkerheten knyttet til små utvalg.

3.6.6 Inntektsforhold for ansatte i ulike ­sektorer

AFP-ordningen gjelder i staten, kommunesektoren og i deler av privat sektor. For å få noe nærmere informasjon om lønnsforholdene til aktuelle brukergrupper vil det være av interesse å se nærmere på lønnsforholdene til arbeidstakere over 60 år i de ulike sektorene.

Tabell 3.6.6a viser gjennomsnittlig årslønn for kvinner og menn i alderen 60-66 år for enkelte grupper. I tabellen er det sett på gjennomsnitt for alle stillingstyper og utdanningstyper under ett, og forskjeller i gjennomsnittlig lønnsnivå mellom grupper kan blant annet skydes variasjoner i slike forhold. Tabellen gjelder heltidsansatte, og sier ikke noe om omfanget av deltid i de ulike sektorene. Tabellen dekker også bare en del av de ansatte i henholdsvis offentlig og privat sektor som har adgang til å gå av med AFP. Av de ulike gruppene i tabellen, omfattes ansatte i skoleverket og statens embets- og tjenestemenn av AFP-ordningen i offentlig sektor. Store deler av funksjonærer i bedrifter tilsluttet NHO og av arbeidere i bedrifter tilsluttet Teknologibedriftenes landsforening omfattes av AFP-ordningen i privat sektor. I varehandel er det bare et mindretall som vil være omfattet av AFP-ordningen.

Tabell 3.6.6b viser gjennomsnittlig inntektsnivå i kommunesektoren og blant statens embets- og tjenestemenn i 1992 for personer fra 60 år og oppover. Det er i denne tabellen også justert for gjennomsnittlig stillingsstørrelse.

Tabellene 3.6.6a og 3.6.6b viser at lønnsnivået i kommunesektoren generelt er lavere enn blant statens embets- og tjenestemennn og blant funksjonærene i NHO-området. Mange i kommunesektoren er videre deltidsansatte, og dette gjelder i særlig grad kvinner. Mange av disse har lav inntekt, og vil med dagens regelverk få en svært høy kompensasjonsgrad etter skatt på over eller nær 100 prosent av inntekten ved å gå over på AFP. Blant statens embets- og tjenestemenn er deltidsarbeid betydelig mindre utbredt. En har ikke tall for gjennomsnittlig stillingsstørrelse for funksjonærene i NHO, men det finnes tall for andelen deltidsarbeidende personer i aldersgruppen 60-66 år. Disse tallene viser at snaut 3 prosent av mennene og vel 40 prosent av kvinnene i denne aldersgruppen arbeidet deltid. Tilsvarende tall for kommunesektoren var at 16 prosent av mennene og 73 prosent av kvinnene i aldersgruppen over 59 år arbeidet deltid. Deltid virker derfor å være mer utbredt blant eldre arbeidstakere som arbeidet i kommunesektoren enn blant funksjonærer i NHO-bedriften. En har ikke fordeling av sysselsettingen på heltid og deltid blant eldre arbeidstakere tilsluttet Teknologibedriftenes landsforening.

Som nevnt over omfatter statistikken over arbeidstakere tilsluttet NHO kun funksjonærer. Disse vil i gjennomsnitt ha vesentlig høyere lønn enn arbeidere i NHO-bedrifter. En har derfor også gitt en oversikt over gjennomsnittlig årslønn blant arbeidere i bedrifter tilsluttet Teknologibedriftenes landsforening. Disse har en årslønn som er mer på linje med gjennomsnittlig årslønn i kommunesektoren, og som er lavere enn blant statens embets- og tjenestemenn. Det er rimelig å anta at gjennomsnittslønnen for arbeidere tilsluttet Teknologibedriftenes landsforening er mer representativ for arbeidere i NHO-bedrifter enn det gjennomsnittslønnen for funksjonærer i NHO-bedrifter er. På den annen side er trolig andelen som arbeider deltid lav blant arbeidere i NHO-bedrifter. Når en justerer for stillingsstørrelsen er det derfor rimelig å anta at i hvert fall blant kvinner er gjennomsnittslønnen blant arbeidere i NHO-bedrifter høyere enn i kommunesektoren.

Den undersøkelsen som Statistisk sentralbyrå har utført for utvalget blant AFP-pensjonister, viser at gjennomsnittlig lønn blant de som var omfattet av undersøkelsen var lavere i kommunesektoren enn i statlig og privat sektor og støtter således i hovedsak resultatene over.

3.6.7 Lønnsutvikling for eldre arbeidstakere

Hittil i avsnitt 3.6 har en sett på inntektsutviklingen for ulike aldersgrupper, for eksempel gruppen 60-66 år. Over tid vil utvalget av personer i denne aldersgruppen endres, ved at 66-åringer går ut, og nye 60-åringer kommer til. Det er derfor ikke et utvalg personer en har fulgt, men en aldersgruppe. Som et alternativ til å studere inntektsutviklingen til en aldersgruppe kan en følge et utvalg personer over tid. Dette er gjort i tabell 3.6.7a. Ved å følge de samme arbeidstakerene over tid vil en blant annet kunne få en indikasjon på om lønnsutviklingen for eldre arbeidstakere avviker fra lønnsutviklingen for arbeidstakere i alt. Det vil generelt være slik at det vil være mer attraktivt for eldre arbeidstakere å gå av med pensjon hvis de kan forvente en negativ reallønnsutvikling, enn hvis de kan forvente en positiv reallønnsutvikling.

Beregningene i tabell 3.6.7a er basert på Levekårsundersøkelsene 1987 og 1991. Enheten er personer som er med i begge undersøkelsene, og som en kan beregne timelønn for på begge tidspunktene.

Første kolonne gir antall personer i utvalget totalt for den aktuelle aldersgruppen, og fordelt etter hvor mange personer som har hatt henholdsvis reallønnsnedgang og reallønnsoppgang. Tabellen gir både gjennomsnittlig vekst for alle personer, og gjennomsnittlig vekst for de personene som har hatt henholdsvis reallønnsnedgang og reallønnsoppgang.

Utviklingen i gjennomsnittlig timelønn er i tabellen beregnet på to måter. Vekst i gjennomsnittlig timelønn er beregnet ved å dividere timelønn i 1991 med timelønn i 1987 målt i 1991-priser. Denne metoden brukes blant annet ved beregninger av lønnsvekst i Nasjonalregnskapet, og innebærer at personene i utvalget vektes etter den lønnen de har. Som et alternativ har en beregnet vekstrater når alle personer i utvalget gis samme vekt. Som en ser gir de ulike måtene ganske ulike resultater. Den første metoden viser at lønnsutviklingen har vært svakere blant eldre arbeidstakere enn blant arbeidstakere i alt. Etter den andre metoden gjelder dette resultatet for aldersgruppen 57-66 år totalt, men ikke for aldersgruppen 62-66 år isolert sett.

Uansett metode er imidlertid antall observasjoner såpass få i de eldre aldersgruppene og usikkerheten såpass stor at en på bakgrunn av dette materialet ikke har grunnlag for å hevde at lønnsutviklingen for eldre arbeidstakere i perioden 1987-91 har avveket fra lønnsutviklingen for arbeidstakere i alt.

3.6.8 Tilleggspensjon etter fødselsår og kjønn

Blant annet for å kunne illustrere utviklingen over tid når det gjelder opptjening av pensjonsrettigheter i folketrygden, er det i tabell 3.6.8a gjengitt tall for gjennomsnittlig tilleggspensjon for alderspensjonister ved fylte 70 år etter fødselskull og kjønn. Tabellen inneholder både historisk statistikk (til og med 1922-kullet) og framskrivinger fra Rikstrygdeverkets TRAP-modell. Tilleggspensjonene i tabellen inkluderer ikke opptjent tilleggspensjon som er arvet etter ektefelle. Det er særlig mange kvinner som arver slike rettigheter. For 1922-kullet var det i følge tabellen 62,3 prosent av alle kvinnene som hadde tilleggspensjon som følge av egen opptjening. Totalt sett var det i dette kullet 74 prosent av kvinnene som hadde tilleggspensjon dersom vi regner med pensjonister med arvete rettigheter. Med tiden vil betydningen av arvede rettigheter bli redusert for kvinnene. For menn er det ikke noen arvete tilleggspensjonsrettigheter av betydning på noe tidspunkt. Spalten andel med tilleggspensjon inkluderer også minstepensjonister som har tjent opp tilleggspensjon, men som har så liten tilleggspensjon at de likevel blir minstepensjonister.

Den framtidig fordeling mellom kvinner og menn av alderspensjon fra folketrygden vil i stor grad bli bestemt av opptjente tilleggspensjonsrettigheter. Tabell 3.6.8a viser at det gjennomsnittlige sluttpoengtallet og tilleggspensjonen har økt, og forutsier at størrelsen kommer til å øke, for begge kjønn fra 1914-kullet til 1960-kullet, og at denne økningen er sterkest for kvinner. Kvinnene lå imidlertid langt under mennene når det gjelder pensjonsrettigheter i utgangspunktet i 1914-kullet.

Beregningene med TRAP-modellen forutsier at kvinner i senere fødselskull i stadig større grad vil tjene opp tilleggspensjonsrettigheter i forhold til det tidligere fødselskull gjorde. I 1960-kullet vil nesten like mange kvinner som menn ha tjent opp tilleggspensjon. Likevel vil ikke kvinnene i denne beregningen ta igjen mennene når det gjelder størrelsen på de opptjente tilleggspensjonsrettighetene. Dette skyldes blant annet at kvinner hele tiden vil ha lavere inntekter enn menn, og at kvinnenes yrkesaktive karriere vil bli kortere enn mennenes.

3.7 Oppsummering

En oversikt over eldre arbeidstakeres situasjon sammenlignet med andre grupper og eldres bruk av ulike trygdeordninger, vil være nyttig blant annet som grunnlag for en vurdering av hvordan ulike sider ved pensjons- og trygdesystemet påvirker arbeidsmarkedet og arbeidstakernes holdning til å stå i arbeid fram til ordinær pensjonsalder.

Deltakingen av eldre i arbeidsmarkedet avhenger dels av demografiske forhold og dels av yrkesfrekvensen i gruppen. I de senere år har yrkesfrekvensen blant eldre arbeidstakere falt, særlig for menn. Yrkesfrekvensene for kvinner har i de senere år nærmet seg de for menn. Den registrerte arbeidsledigheten blant personer over 60 år var i 1992 noe større enn for befolkningen som helhet.

Studier som er gjort når det gjelder personalpolitikk for eldre i Norge, indikerer at enkelte bedrifter har en formalisert personalpolitikk som tar sikte på å legge forholdene til rette for at eldre ansatte kan fortsette i arbeid fram til, og i noen grad etter, at pensjonsalderen nås. I andre bedrifter blir personalpolitikk i praksis en ekskluderende politikk som av ulike årsaker, tar sikte på å kvitte seg med eldre arbeidstakere.

I tillegg til pensjonsordningene i folketrygden finnes det en rekke pensjonsordninger utenfor folketrygden. Praktisk talt alle arbeidstakere i offentlig sektor er tilknyttet en tjenestepensjonsordning. I offentlig sektor inngår avtalefestet pensjon (AFP) som en del av tjenestepensjons-ordningene, og offentlig ansatte kan derfor gå av med AFP fra fylte 64 år fra 1.10.1993. Regelverket for utbetaling av pensjon er imidlertid ulikt for ansatte som går av 64 år gamle, og for de som går av 65 og 66 år gamle. Enkelte offentlige virksomheter, blant annet NSB og Televerket, har i noen grad tatt i bruk særskilte tidsbegrensede førtidspensjonsordninger.

I privat sektor kan pensjonsordninger utenfor folketrygden grovt sett deles i tre typer ordninger: tjenestepensjonsordninger, avtalefestet pensjon og private førtidspensjonsordninger. Om lag 39 prosent av alle lønnstakere i privat sektor er dekket av tjenestepensjonsordninger. AFP-ordningen i privat sektor omfatter alle arbeidstakere i bedrifter i LO-NHO-YS-området, samt enkelte andre grupper. Samlet kan det anslås at om lag 43 prosent av lønnstakerne i privat sektor arbeider i bedrifter som er tilsluttet AFP-ordningen. En del private bedrifter har også egne førtidspensjonsordninger for sine ansatte.

Når det gjelder utviklingen i bruk av sykepenger, attføring og ulike pensjonsordninger, viser omtalen at:

• Uførepensjonsordningen er den antallsmessig dominerende tidligpensjonsordningen i aldersgruppen 60-66 år i Norge. Dette skyldes for en stor del at den omfatter hele befolkningen, mens de andre tidligpensjonsordninger i Norge, unntatt etterlattepensjon, er yrkesbaserte. Noen andre pensjonsordninger med mange pensjonister er ordningene med tidligpensjon i offentlig sektor, AFP-pensjonsordningene og Pensjonstrygden for sjømenn.

• Bruken av sykepenger utover arbeidsgiverperioden i aldersklassen 60-66 år er på vei ned. Dette gir seg blant annet utslag i at det blir stadig færre sykepengeperioder av maksimal varighet.

• Det er få personer i aldersklassen 60-66 år som får attføringspenger hjemlet som yrkesmessig attføring. Bruken av attføringspenger hjemlet som medisinsk attføring, målt ved løpende tilfeller, har økt noe i perioden 1988-92, og det er tegn på at stadig flere av dem som går ut sykepengeperioden har fortsatt på attføringspenger hjemlet som medisinsk behandling.

• Det har vært en sterk nedgang i tilgangen av nye uførepensjonister i perioden 1988-92, både i antall og i forhold til antall ikke-uførepensjonerte i befolkningen.

• AFP-ordningen som ble startet i 1989, har vært i en oppbyggingsperiode. Ved utgangen av 1992 var det samlet om lag 3 700-3 800 AFP-pensjonister. Av disse var det om lag 1 400 AFP-pensjonister fra LO-NHO-YS-området, om lag 1 300 i Statens Pensjonskasse og anslagsvis vel 1 000 i kommunal sektor samlet.

En oversikt over utviklingen i inntekts- og formuesforholdene for eldre sett i relasjon til hele befolkningen viser blant annet at:

• I perioden 1982-90 har husholdninger som består av personer i alderen 60-70 år i gjennomsnitt hatt en sterkere inntektsvekst enn husholdninger i alt.

• Når det gjelder formue har husholdninger i alderen 60-70 år hatt en sterkere vekst enn husholdninger i alt, og denne gruppen har i gjennomsnitt betydelig større nettoformue enn gjennomsnittet for alle husholdninger. Det er imidlertid betydelige problemer med å måle formue. Verdien av bolig slik den framkommer i selvangivelsen er for eksempel for de fleste langt lavere enn markedsverdien.

• Tall for lønnsinntekten til ansatte i aldersgruppen 60-66 år viser at mange har relativt lav inntekt. Dette kan være en følge av at en del trapper ned arbeidsinnsatsen før ordinær pensjonsalder på 67 år.

Statistikk over inntektsforholdene for ansatte i ulike sektorer kan tyde på at inntektene blant eldre arbeidstakere i kommunesektoren er lavere enn i staten og i de områdene av privat sektor som omfattes av AFP-ordningen. Dette gjelder i særlig grad når en justerer for stillingsstørrelse da særlig eldre kvinnelige kommuneansatte i stor utstrekning arbeider deltid.

En oversikt over opptjening av gjennomsnittlig tilleggspensjon blant menn og kvinner viser at menn har større poengopptjening enn kvinner og vil også ha det framover, men at forskjellen mellom kjønnene vil bli redusert over tid.

4 Erfaringer og utredningsarbeid i Norge og andre land

4.1 Innledning

I dette kapitlet tar en sikte på å gi en oversikt over norske offentlige utredninger av problemstillinger som er relevante for utvalgets arbeid. En fokuserer på tidligere utredninger som omhandler blant annet de spørsmål en i dag er opptatt av vedrørende eldres stilling i arbeidsmarkedet, og overgangen til pensjon for eldre arbeidstakere. Gjennomgangen vil ikke på noen måte være fullt ut dekkende.

Målet med gjennomgangen er blant annet å plassere temaet for utvalgets arbeid inn i en historisk sammenheng. Dette gir et inntrykk både av den debatt og utredning som tidligere har foregått, hvordan den har utviklet seg over tid, og hvordan de spørsmål en i dag er opptatt av, føyer seg inn i en slik utvikling.

Samtidig vil en gi et bilde av hvordan utviklingen og erfaringene har vært i enkelte av de andre nordiske land med hensyn til spørsmål om yrkesdeltaking blant eldre, pensjoneringsalder, arbeidsmarkedstiltak med videre. Ettersom det er mange likhetstrekk mellom de nordiske landene, kan erfaringer fra de andre landene gi nyttig informasjon til norsk debatt.

Når det gjelder de andre nordiske landene, har en valgt å fokusere på spørsmål knyttet til arbeid og pensjonering, som er det mest sentrale for utvalgets arbeid. Sverige, og erfaringer som der er høstet med arbeidslinjen og den svenske pensjoneringsmodellen, er således viet oppmerksomhet. Det er videre gitt en oversikt over danske og finske erfaringer med førtidspensjonering og virkning på sysselsetting og arbeidsledighet.

For øvrig gis en kort gjennomgang av utviklingen i OECD-området. Studier og pensjonsreformer fra USA og '1992-reformen' i Tysk­land er også omtalt. For en nærmere beskrivelse av ulike lands pensjonsordninger vises det til ekspertutvalget som har vurdert den samfunnsmessige rolle for private pensjonsordninger.

4.2 Utviklingstrekk i de ­nordiske land

Et pensjonssystem kan være utformet på ulike måter, selv om formålet er omtrent det samme. Som grunnlag for de videre vurderinger, kan det således være nyttig med en kort oversikt over noen generelle trekk ved sysselsetting og pensjonering i de nordiske land. Omtalen i dette avsnittet bygger i hovedsak på rapportene: Rikstrygdeverket (1992) Pensjonsøkonomiske utsikter i de nordiske land og NOSOSKO (1992) Sosial trygghet i de nordiske land.

Pensjonsalderen i alderspensjonen er 65 år i Finland og Sverige og 67 år i Danmark og Norge. På Island er pensjonsalderen 67 år for grunnpensjon og som regel 65-70 år i tilleggspensjonsordningene.

I noen av de nordiske land har man, sett over et noe lengre tidsrom, dessuten senket den alminnelige pensjonsalderen, men det er et fellestrekk ved pensjonssystemene at de har en viss, men varierende fleksibilitet når det gjelder pensjoneringstidspunkt.

Pensjonslovgivningen har i varierende grad åpnet for at arbeidsmarkedsforhold (og andre sosiale forhold) kan gi rett til pensjon. Dette kan ses i sammenheng med at eldre arbeidstakere ofte har støtt på problemer i arbeids­markedet.

I de senere år har det imidlertid blitt klart at hovedutfordringen for flere av landene er å arbeide for en heving av den gjennomsnittlige pensjoneringsalder. På grunn av demografiske endringer forventes arbeidsstyrkens andel av befolkningen å bli redusert på sikt. I tillegg har flere av de nordiske land statsfinansielle ­problemer og søker å redusere de offentlige overføringene.

Andelen pensjonister i befolkningen er relativt høy i alle de nordiske land. Den vil også øke framover. Dette henger sammen med befolkningsutviklingen, med store etterkrigskull som blir alderspensjonister fra om lag 2010 og utover. Flere av landene har en betydelig førtidspensjonering. På den annen side er yrkesdeltakingen blant eldre fortsatt relativt høy i flere av de nordiske land, sammenlignet med resten av Europa, selv om den har falt i de senere år. For Norges del motvirkes dette av å være det OECD-land som en har tall for, som har kortest gjennomsnittlig arbeidstid.

Figur 4.2a viser yrkes­frekvensen for personer over 55 år i Norge og en del andre land. Av landene i figuren hadde bare Japan og Sverige høyere yrkesfrekvens blant personer over 55 år enn Norge. For øvrige OECD-land varierte yrkesfrekvensen for personer over 55 år i hovedsak mellom 20 og 30 prosent.

1) Aldersgruppen 55-74 år.

Kilde: Kilde: OECD og Statistisk sentralbyrå.

I alle de fem nordiske land har personer med helt eller delvis nedsatt arbeidsevne på varig basis tilgang til pensjon før den ordinære pensjonsalderen. Pensjonen heter førtidspensjon i Danmark og Sverige, invalidepensjon i Finland og på Island og uførepensjon i Norge.

Sverige og Finland har den høyeste forekomsten av pensjonister i befolkningen (når en tar hensyn til alle aldersgrupper), Island har den laveste andelen og Danmark og Norge ligger imellom. Dette har sammenheng med forskjeller i pensjonsalder og muligheter for, og omfanget av, førtidspensjonering. I Danmark og Finland er det et stort antall pensjonister som hovedsakelig får pensjon av andre årsaker enn nedsatt funksjonsevne.

4.2.1 Førtidspensjoner

I Danmark kan alminnelig førtidspensjon gis til alle personer i alderen 18-66 år hvis ervervsevnen er nedsatt med minst 50 prosent på grunn av uførhet, eller av andre årsaker hvis det går fram at det er et varig behov for underhold. I tillegg kan personer i alderen 50-66 år tilstås alminnelig førtidspensjon hvis sosiale og/eller helsemessige forhold tilsier det. Utenfor det egentlige førtidspensjonssystemet er det dessuten mulig for en person som er blitt 60 år å si opp jobben og gå på etterlønn. Det er også mulig for lønnsmottakere og selvstendig næringsdrivende i alderen 60-67 år å gå på delpensjon hvis arbeidstiden settes ned etter visse regler.

I Finland kan personer som er langtidsledige få arbeidsledighetspensjon når de blir 60 år. Lønnsmottakere og selvstendig næringsdrivende kan også gå over på delpensjon om de er i alderen 60-64 år (i offentlig sektor 58-62 år) og nedsetter arbeidstiden, og det finnes individuell førtidspensjon for eldre med videre.

I det svenske pensjonssystemet har man adgang til en aktuarisk forkortet førtidsalderspensjon for personer som er 60 år og eldre. En ordning med fleksibel pensjonsalder som er aktuarisk utformet innebærer at nåverdien av samlede forventede pensjonsutbetalinger vil være uavhengig av når en starter å ta ut pensjon. Det er også en særskilt delpensjon som gjør det mulig å redusere arbeidstiden for personer i alderen 60-64 år. Sverige har i dag også ordninger for førtidspensjon på medisinsk grunnlag.

I Norge har personer i alderen 64-67 år anledning til å få pensjon innen rammene av avtalefestet pensjon (AFP). AFP-ordningen omfatter alle arbeidstakere som er medlem av en offentlig tjenestepensjonsordning og alle arbeidstakere i bedrifter i LO/NHO-området, i bedrifter utenfor NHO hvor LO er arbeidstakerpart, og i NHO-bedrifter som har AFP-ordninger i sitt avtaleverk med andre organisasjoner, slik som YS. For sjømenn, fiskere og skogsarbeidere finnes lovbestemte førtidspensjonsordninger. Andre ordninger er førtidspensjon over driften og livrenter til ansatte betalt av bedriften samt tjenestepensjonsordninger med særaldersgrenser. Ulike førtidspensjonsordninger (i Norge) er nærmere omtalt i kapittel 9. Norge har også ordninger som gir rett til pensjon på andre kriterier enn et alderskriterium alene. Slike førtidspensjoner er folketrygdens uføre- og etterlattepensjon og invalidepensjon fra offentlige tjenestepensjonsordninger.

Island skiller seg fra flere av de andre nordiske land med få førtidspensjonsordninger; uførepensjon på medisinsk grunnlag og etterlattepensjon.

Nedenfor presenteres to tabeller som gir en oversikt over omfanget av førtidspensjonering og yrkesaktiviteten i de nordiske land.

Tabell 4.2.1a viser at Finland skiller seg ut med en pensjonistandel på 53,1 prosent i aldersgruppen 55-64 år i 1991, mens denne andelen utgjør kun 6,2 prosent på Island. Dette har blant annet sammenheng med tilbudet av førtidspensjonsordninger i de to landene.

På Island er yrkesdeltakingen høy. Arbeidsstyrkens andel av befolkningen i alderen 15-64 år er anslått til å være høyest på Island blant OECD-landene med 86,0 prosent, mens 86,2 prosent i aldersgruppen 55-64 år er sysselsatte.

Tallene i tabell 4.2.1b omfatter alle typer pensjoner eller pensjonsliknende ytelser, uansett årsak, målgruppe og regler. For Norge inngår alders-, uføre- og etterlattepensjon, og attføringspenger. Det framgår at Sverige og Finland har den høyeste andel av pensjonister i befolkningen (om lag 29 prosent). Danmark og Norge har omkring 26-27 prosent, og Island ligger lavest med omlag 19 prosent.

4.3 Offentlig utredningsarbeid i Norge

4.3.1 Spørsmål om sysselsetting og pensjon i sin alminnelighet

Et utgangspunkt for vurderinger av overgang fra yrkesaktivitet til pensjon er det sosiale inntektssikringsnett som finnes, der folketrygden inngår som en viktig del. Virkninger for folketrygden i overgangen fra yrkesaktivitet til pensjon er derfor viktig både av hensyn til utgiftsutviklingen og av hensyn til det finansielle grunnlaget.

Blant hovedmålsettingene i folketrygden er hjelp til selvhjelp og å sikre en forsvarlig inntekt ved bortfall av egen eller forsørgers arbeidsinntekt. I NOU 1984:10 Trygdefinansiering tas spørsmål omkring inntektssikring opp. Der står det blant annet:

«Å sikre en forsvarlig minsteinntekt ved bortfall av egen eller forsørgers arbeidsinntekt var en sosialpolitisk målsetting lenge før folketrygden ble innført. Dette er trolig det mest fundamentale trekk ved velferdsstaten. Å røre ved dette prinsippet ville være å bryte med det solidaritetsprinsipp som er en viktig del av grunnlaget for hele vårt samfunn.»

Videre heter det:

I forarbeidene til lov om folketrygd ble det lagt stor vekt på at pensjonen burde stå i et rimelig forhold til den arbeidsinntekten som falt vekk. Synet var at pensjonen burde betraktes som en etterlønn som skulle sikre overgangen fra aktivt arbeid til pensjonsalderen.

Gjennom folketrygden ville en lansere et mål om standard trygghet gjennom tilleggspensjonsordningen. Folketrygdens formål om også å sikre alle en minstestandard førte til at det ble lagt vekt på at de med gode inntekter fikk en relativt sterkere nedgang i inntekten som pensjonister enn de med dårlige inntekter. Et av prinsippene som det ble lagt vekt på i NOU 1984:10 Trygdefinansiering var også at en pensjonsordning måtte være stabil over tid. Det heter for eksempel:

Et annet forhold er at etablerte opparbeidede rettigheter vanskelig kan endres. Slike rettigheter har et relativt godt rettsvern. Dette betyr at endringer i langtidsytelsene stort sett ikke bør gjøres gjeldende for allerede opparbeidede rettigheter.

Dette betyr at folketrygdens langtidsytelser på kort og mellomlang sikt innebærer en stor grad av irreversibilitet. Denne irreversibili­teten må det legges stor vekt på ved vurdering av forslag om nye tiltak.

Sysselsetting og pensjonering i sin alminnelighet har stått sentralt også i en rekke andre offentlige utredninger. Særlig har disse temaene hatt en sentral plass i ulike langtidsprogram hvor spørsmål av langsiktig karakter, som de økonomiske forpliktelser knyttet til folketrygden, og forsørgelsesbyrden for den framtidige yrkesbefolkningen, har vært sentrale. I St.meld. nr 4 (1988-1989) Langtidsprogrammet 1990-1993 heter det for eksempel:

«Det er en stor oppgave å sikre folketrygdens økonomi og ytelser i framtiden. I St.meld. nr. 12 for 1988-89 Folketrygdens økonomi og pensjonssystem, trygdemeldingen, tas det sikte på å oppnå en rettferdig inntektsfordeling mellom framtidens pensjonister og yrkesaktive, mellom ulike stønadsgrupper og mellom kvinner og menn.»

Også i St.meld. nr. 4 (1992-1993) Langtidsprogrammet 1994-1997 behandles spørsmålet om sikring av folketrygdens rolle i velferdsamfunnet:

«Folketrygden skal fortsatt gi den enkelte rettigheter og sikkerhet ved alderdom, sykdom og arbeidsledighet. Utsatte grupper skal spesielt ivaretas. Samtidig skal det innen folketrygden være et rimelig forhold mellom opptjening og rett til ytelser. Det er nødvendig for at folketrygden skal kunne ivareta brede gruppers behov for inntektssikring, og samtidig gi grunnlag for en allmenn oppslutning om folketrygden.»

Spørsmålet om den framtidige utgiftsveksten i folketrygden ble også behandlet i St.meld. nr. 2 (1990-1991) Revidert nasjonalbudsjett. Den oppmerksomhet som har vært knyttet til den framtidige utgiftsveksten i folketrygden må ses på bakgrunn av den sterke utgiftsveksten som har vært og som forventes framover, jf. kapittel 11.

4.3.2 Spørsmål om pensjoneringsalder og ­fleksibel pensjonering

Spørsmål som knytter seg til fleksible pensjonsordninger har vært drøftet både i Norge og internasjonalt. Interessen for å sikre eldres rett til arbeid, samt å bedre deres arbeidssituasjon har gått sammen med økt forståelse for at mange eldre ønsker å forlate arbeidslivet eller redusere arbeidstiden før de har nådd pensjonsalderen. Det har fra flere hold vært argumentert for at de eldre selv skulle kunne få større mulighet til å velge når og på hvilken måte overgangen fra en yrkesaktiv til en yrkespassiv tilværelse skal skje. Samtidig har sterkt fallende yrkesdeltaking blant eldre, og fall i den yrkesaktive befolkningen utover i neste århundre på grunn av den demografiske utviklingen, ført til økt bekymring for utviklingen i arbeidsstyrken.

4.3.2.1 Danielsen-utvalget

Regjeringen nedsatte i 1978 et utvalg til å utrede reformer i trygdelovgivningen som kunne gi større mulighet til kombinasjon mellom arbeid og trygd for eldre personer som fortsatt er arbeidsføre, men som føler behov for å redusere sin arbeidsinnsats (Danielsen-utvalget). Utvalget skulle også utrede spørsmålet om førtidspensjon. I NOU 1980:54 Deltidspensjon og førtidspensjon fra folketrygden, er det foreslått ordninger som ville gi mulighet til frivillig deltids- og førtidspensjonering fra fylte 64 år.

Et samlet utvalg foreslo den gang innført en ordning med deltidspensjon for arbeidstakere mellom 64 og 67 år som går over til redusert arbeidstid med delvis kompensasjon for bortfall av arbeidsinntekt. I store trekk svarte den foreslåtte ordning til den svenske ordning med deltidspensjon, som fram til 1.1.1980 bare omfattet gruppen arbeidstakere (mellom 60 og 65 år). Etter Danielsen-utvalgets oppfatning burde spørsmålet om å la ordningen omfatte også andre grupper enn arbeidstakere og eventuelt personer noe yngre enn 64 år, tas opp til vurdering først når ordningen hadde virket en tid.

Det var enighet om at det som vilkår for rett til deltidspensjon måtte stilles krav om tilknytning til inntektsgivende arbeid. Dette gjaldt såvel forutgående som fortsatt tilknytning etter deltidspensjonering. Videre var det enighet om at det måtte stilles minstekrav til nedsettelsen av arbeidstiden, og om at deltidspensjon bare skulle ytes til personer som gikk over til redusert arbeidstid hos en og samme arbeidsgiver.

Utvalget la vekt på at mange grupper av arbeidstakere har et klart behov for kortere arbeidstid enn det som tilsvarer vanlig heltidsarbeid. Utvalget påpekte at på grunn av elding kan arbeidstakere få vansker med å følge opp arbeidslivets krav, men også at eldre er en heterogen gruppe med ulike interesser og behov.

En eventuell innføring av en ordning med deltidspensjon for eldre arbeidstakere, ville ifølge Danielsen-utvalget innebære flere fordeler, men det var viktig å være oppmerksom på at deltidspensjon også kunne få visse negative følger. Utvalget påpekte blant annet at:

• En deltidspensjonsordning kan medføre fare for at eldre arbeidstakere i økt grad blir skjøvet ut av arbeidslivet. I tider med ledighet vil en utbygging av alternative muligheter til livsopphold kunne innebære økt fare for at arbeidstakere kan bli skjøvet ut av arbeidslivet mer eller mindre mot sin vilje.

• Retten til arbeid må bevares.

• Arbeidsgivers ansvar etter arbeidsmiljøvernloven kan svekkes. En ordning med deltidspensjon kan forsterke tendensen til at arbeidsgivere ikke føler seg tilstrekkelig forpliktet til å tilrettelegge arbeidsforholdene slik at eldre kan arbeide så lenge de ønsker.

Flertallet i Danielsen-utvalget foreslo også at det skulle innføres en ordning med førtids alderspensjon. Retten til slikt førtidsuttak skulle gjelde alle trygdede og fra 64 års alder. I en slik pensjon forutsatte man et varig pensjonsfradrag, hvilket i prinsippet ville gjøre ordningen kostnadsnøytral for folketrygden. Et flertall av utvalgets medlemmer gikk inn for at det ble innført en slik ordning. Et mindretall støttet ikke forslaget.

Utvalget mente at etablering av en ordning med deltidspensjon, ville redusere behovet for en ordning med førtidsuttak av alderspensjon. Forslaget om å innføre en ordning med deltidspensjon hadde imidlertid flere begrensninger. Selvstendig næringsdrivende forutsattes i første omgang ikke å skulle omfattes av ordningen. Denne og andre begrensinger gjorde at man foreslo å åpne for føruttak av alderspensjon for personer som nærmet seg pensjonsalderen, slik at ordningen kunne være at alterativ for dem som ikke ville bli omfattet av den foreslåtte deltidspensjonsordningen.

Regjeringen Harlem Brundtland fremmet 5.6.1981 en proposisjon om innføring av deltidspensjon i folketrygden (Ot.prp. nr.87 for 1980-81) for årsklassene 65 og 66 år. Forslag om førtidspensjon ble ikke fremmet. Stortinget fikk ikke behandlet proposisjonen før valget og regjeringsskiftet høsten 1981, og senere regjeringer har ikke fremmet saken påny.

4.3.2.2 Arbeidstidsutvalget

Arbeidstidsutvalget ble nedsatt ved kongelig resolusjon 6.4.1984 og hadde som oppgave å analysere konsekvensene av ulike typer arbeidstidsreformer. Som ledd i dette arbeidet ble en foreløpig delutredning om fleksibel/nedsatt pensjonsalder framlagt i mars 1985. Utvalget skriver at fleksibilitet og valgfrihet er et spørsmål om både pensjonsalder og aldersgrense. Dersom nedsatt pensjonsalder skal føre til økt fleksibilitet, er det en forutsetning at arbeidstakere har rett til å fortsette i arbeid en tid ut over denne pensjonsalderen og omvendt. Utvalget gikk ikke nærmere inn på disse spørsmålene og forutsatte at de ville bli utredet særskilt i forbindelse med en eventuell pensjonsalderreform.

Utvalget analyserte ulike arbeidstidsreformer, men kom ikke med noen tilråding. De alternativene som ble vurdert var:

• generell reduksjon av pensjonsalderen for alle

• nedsatt pensjonsalder for yrkesaktive

• førtidspensjon for langtidsledige

• deltidspensjon

• førtidspensjon med varig reduserte ytelser.

Arbeidstidsutvalget (NOU 1987:9A/9B) la fram sin utredning 9.3.1987, der man hadde tilrettelagt et grundig, faglig basert materiale som belyste hvilke valg en ville stå overfor i arbeidstidspolitikken. En viktig del av arbeidet var analysen av hvilke verdier og interesser som var knyttet til ulike typer arbeidstidsendringer.

4.3.2.3 St.meld nr.12 (1988-89) Folketrygdens økonomi og pensjonssystem

I St. meld. nr. 12 (1988-89) Folketrygdens økonomi og pensjonssystem tok man blant annet opp spørsmålet om pensjonsalder og fleksibel pensjonering. Det ble pekt på at pensjonsalderen er høy i Norge, og at det er behov for større grad av valgfrihet og fleksibilitet i alders­pensjoneringen.

I Innst.S. nr. 200 (1988-89) om folketrygdens økonomi og pensjonssystem, står det at velferdshensyn taler for økt fleksibilitet og valgmuligheter for den enkelte framfor generell nedsettelse av pensjonsalderen. En generell nedsettelse kan dessuten bli for kostbar å bære for den yrkesaktive del av befolkningen, ikke minst på bakgrunn av de demografiske og trygdeøkonomiske utsiktene framover.

Regjeringen Harlem Brundtland gikk i 1989 på grunnlag av disse begrunnelsene ikke inn for en generell nedsettelse av den alminnelige pensjonsalderen i folketrygden. Regjeringen medvirket imidlertid til opprettelsen av fleksible pensjonsordninger i arbeidslivet, jf. den avtalefestede førtidspensjonsordningen (AFP). Det påpekes i innstillingen at gjennom muligheten for å avtalefeste full eller gradert førtidspensjon har eldre yrkesaktive fått en ny mulighet til å velge sin egen pensjonsalder og tilpasse nedtrappingen mot full pensjonering.

Flertallet i Sosialkomiteen var enig med Regjeringen som ikke gikk inn for en generell nedsettelse av den alminnelige pensjonsalderen i folketrygden. De var enige i at gjennom en avtalefestet full eller delvis førtidspensjon, vil mange eldre yrkesaktive få en større adgang til å velge sitt eget pensjoneringstidspunkt og tilpasse nedtrappingen til full pensjonering. Det ble også vist til at Regjeringen ville avvente erfaringene med AFP-ordningen, blant annet hvor stor oppslutningen blir og hvor mange som velger gradert pensjonsuttak, før det tas standpunkt til spørsmålet om å etablere en egen delpensjonsordning under folketrygden. Flertallet var enig i dette, men understreket behovet for å få vurdert også spørsmålet om fleksible pensjonsordninger på andre premisser enn de som er lagt i AFP-ordningen – med en innebygd mulighet for en kombinasjon av trygd og arbeid før fylte 67, for eksempel fra fylte 65 år.

I lønnsoppgjøret 1988 ble ordningen med avtalefestet pensjon etter avtale mellom Landsorganisasjonen og Næringslivets Hovedorganisasjon innført, jf. omtalen i kapittel 9. Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund har en tilsvarende avtale. Liknende avtaler ble samtidig inngått mellom partene i kommunal og statlig sektor. Ordningene trådte i kraft fra 1.1.1989.

4.3.2.4 St.meld. nr.4 (1992-93) Langtids­programmet 1994-1997

Flere offentlige dokumenter har lagt vekt på at muligheter for økt fleksibilitet ikke må få konsekvenser for den generelle pensjonsalderen. I St.meld. nr.4 (1992-93) Langtidsprogrammet 1994-97 tar Regjeringen opp spørsmålet om overgangen fra yrkesaktivitet til pensjon for eldre arbeidstakere, og det heter blant annet:

Mange har arbeid som gir store fysiske og psykiske belastninger. I slike yrker kan det være tungt å klare en full arbeidsdag fram til alminnelig pensjonsalder. Ordningen med avtalefestet pensjon gir adgang til pensjonering fra og med fylte 65 år. Ved inntektsoppgjøret i 1992 var spørsmålet om endrede vilkår for førtidspensjonering igjen oppe. Ved begge anledninger ble det fra Regjeringens side lagt vekt på at disse endringene ikke skulle få konsekvenser for den generelle pensjonsalderen, og at partene må ta hovedansvaret for ordningene. De utfordringene befolkningsutviklingen og den økonomiske situasjonen reiser, blant annet forhold i folketrygden, vil måtte være viktig ved den framtidige vurdering av slike ordninger. For Regjeringen er et helt sentralt mål å slå ring om folketrygden som vår felles forsikringsordning ved sykdom, uførhet og alderdom. Det må vises stor varsomhet med forslag som kan bidra til ytterligere press på folketrygdens økonomi, særlig sett i lys av utviklingen i forholdet mellom antall pensjonister og yrkesaktive.

4.3.2.5 NOU 1993:11 Mindre til overføringer – mer sysselsetting

Under omtalen av arbeidslinjens pensjonspolitiske konsekvenser i Overføringsutvalgets innstilling, NOU 1993:11, påpekes blant annet at det er bred trygdepolitisk enighet om at pensjonsalderen på 67 år i folketrygden og den absolutte aldersgrensen på 70 år ikke skal endres. Om fleksible ordninger heter det:

... fleksible velferdsmotiverte ordninger for tidlig fratreden skal være fullt ut frivillige og reelt sett utvide valgfriheten. Det er dessuten som ledd i arbeidslinjen et mål å opprettholde arbeidsstyrken, særlig i lys av de langsiktige pensjonsforpliktelser i folketrygden, og dermed unngå at gjennomsnittlig avgangsalder reduseres gjennom pensjonsreformer....

4.3.3 Om utstøting av eldre arbeidstakere

I forbindelse med en vurdering av spørsmål knyttet til pensjonsalder og fleksible pensjonsordninger er risikoen for økt utstøting av eldre arbeidskraft fra arbeidslivet et sentralt punkt. Strukturendringer i norsk økonomi og arbeidsliv øker behovet for omstillinger, både for bedrifter, yrkesgrupper og enkeltpersoner. Arbeidstakere som blir arbeidsledige i høy alder har ofte små sjanser til å komme i lønnet arbeid igjen. Dette skaper en usikker situasjon for mange eldre i arbeidslivet.

Det er viktig å skille mellom hensynet til næringlivets behov for omstillinger og hensynet til eldres velferd. Permanente ordninger for førtidspensjonering må ha som formål å øke eldres velferd, og en må unngå tiltak som bidrar til at eldres stilling i arbeidsmarkedet svekkes.

Temaet tas blant annet opp i NOU 1990:17 Uførepensjon. Der diskuteres utstøtingsmodellen, det vil si faktorer som påvirker graden av samsvar mellom jobbenes ytelseskrav og arbeidstakernes egenskaper. I denne utredningen heter det at problemet med utstøting av eldre arbeidstakere synes størst i bedrifter der det ikke finnes retrettstillinger – det vil si lette jobber i bedriften som kan forbeholdes de som får redusert sin yteevne. På 1960- og 1970-tallet var det nokså vanlig at bedrifter hadde særordninger for personer med nedsatt yteevne. Ofte dreide det seg om eldre arbeidstakere som hadde tjent bedriften i mange år. Disse ordningene synes ifølge gruppen nå å være sanert. Man mener også å ha registrert en økning i bruken av førtidspensjonsordninger og liknende på den enkelte bedrift som ledd i en nedbemanningssituasjon.

Sykelønnsordningen (NOU 1990:23) går inn på eldre arbeidstakeres bruk av sykepenger. Utvalget gjengir resultater fra en undersøkelse som viser at i bedriftenes oppfølging av sykmeldte lå det i mange tilfeller samtidig en vurdering av arbeidsevnen. Undersøkelsen viste at de store bedriftene oftere bidro til å få arbeidstakere tilbake i jobb. På den annen side bidro de også oftere til at eldre arbeidstakere gikk ut av bedriften via førtidspensjonsordninger. Utvalget mente blant annet at det er viktig at eldre arbeidstakere med tungt fysisk arbeid, tilbys lettere arbeid de siste årene før pensjonsalderen. For en del arbeidstakere vil sannsynligvis en mulighet for å kombinere arbeid/trygd være en god løsning.

I Attføringsmeldinga (St.meld. nr.39 (1991-92)) står det blant annet:

Utstøting fra arbeidslivet – spesielt av eldre arbeidstakere – foregår i relativt stort omfang. Blant annet brukes uførepensjonsordningen som en førtidspensjonsordning.

Et mindretall i Uførepensjonsutvalget foreslo at arbeidsgiver skulle delfinansiere uførepensjon for sine tidligere ansatte, eventuelt gjennom en forsikringsordning. Regjeringen støttet imidlertid flertallet i dette spørsmålet med begrunnelsen at selv om en slik delfinansiering nok kunne hindre utstøting og gjøre arbeidsgiveren mer motivert for bedriftsintern attføring, vil forslaget kunne oppfattes som urimelig ved uførhet som ikke kan relateres til bedriften.

I Overføringsutvalgets innstilling, NOU 1993:11 Mindre til overføringer – mer sysselsetting, berøres også betydningen av å skille mellom velferds- og omstillings-/nedbemanningshensyn i spørsmål vedrørende tidlig- og førtidspensjonering. Blant annet står det der:

«Tidlig- og førtidspensjonering framstilles ofte i mediene og i den offentlige debatt som et mulig virkemiddel når det gjelder å begrense ledighetsproblemene. Faglig er det derimot stor grad av enighet om at økt førtidspensjonering reduserer sysselsettingen, men ikke ledigheten, jf. Sysselsettingsutvalgets innstilling. Lettere adgang til førtidspensjonering bør dermed bare vurderes som velferdstiltak, ikke som arbeidsmarkedstiltak, og dessuten kostnadsberegnes fullt ut budsjettmessig og nasjonaløkonomisk som velferdselement.

Klart midlertidige tiltak i form av tidlig pensjonering ved omstilling og nedbemanning som berører eldre arbeidstakere, vil kunne være velbegrunnet i det enkelte tilfelle. Samfunnsøkonomisk og trygdepolitisk er det heller ikke noe å innvende så lenge det ikke skapes presedens eller press på pensjonsalderen i trygden og andre pensjonsordninger – for eksempel de offentlige tjenestepensjonsordninger, kollektiv tjenestepensjon eller Avtalefestet førtidspensjon (AFP).»

4.3.3.1 Uførebegrepet – regelverk og praksis

På slutten av 1980-tallet var det en sterk vekst i antall uførepensjonerte. Denne veksten pågikk også i perioder med lav arbeidsledighet. Argumenter som har vært fremmet om at veksten hadde bakgrunn i arbeidsmarkedssituasjonen kan således ikke være fullt ut dekkende. Et sentralt siktemål for Regjeringen var å vurdere tiltak som kunne dempe tilgangen av uførepensjonister og føre flere tilbake til aktivt arbeid. På denne bakgrunn ble det i 1988 oppnevnt en interdepartemental arbeidsgruppe som avga innstillingen NOU 1990:17 Uførepensjon i juli 1990. Problemene knyttet seg spesielt til menn med rusmiddelproblemer eller sosial mistilpasning, til middelaldrende kvinner med muskel-/skjelettsykdommer eller mentale lidelser, og til utstøting av eldre arbeidstakere fra offentlige eller private virksomheter og bedrifter som ledd i rasjonalisering. Regjeringen var bekymret for denne utviklingen, både fordi den kan føre til uønsket passivisering, og fordi arbeidsstyrken på sikt reduseres.

Det er de medisinske vilkår for uførepensjon som utgjør selve avgrensingen av uførepensjonsordningen. I forbindelse med integreringen av uføretrygden i folketrygden i 1967 bortfalt i lovteksten den særskilte definisjonen om at uførheten skulle tilskrives alvorlige og varig, objektivt registrerbare symptomer på sykdom, skade eller lyte. Denne definisjonen hadde ført til at man ved praktiseringen av bestemmelsen stilte strenge krav. Siden hadde man i loven rett til uførepensjon hvis vedkommendes arbeidsevne etter å ha gjennomgått behandling, arbeidstrening, opplæring eller annen form for attføring som anses hensiktsmessig, fortsatt var nedsatt med minst halvparten på grunn av sykdom, skade eller lyte.

I vedlegg 4 til NOU 1990:17 uttaler trygdedommer Ole-Erik Øye at Trygderetten generelt ikke har stilt store krav til den medisinske uførhets størrelse eller alvor. Det er ikke spesielt undersøkt hvilke krav til årsakssammenheng mellom medisinsk og ervervsmessig uførhet som har vært stilt. Videre heter det at praksis generelt gir inntrykk av at oppmerksomheten har vært konsentrert om hvorvidt ervervsevnen er redusert i tilstrekkelig grad, mens drøfting av det medisinske vilkår er kommet i bakgrunnen. Trygderetten har i enkelte kjennelser direkte gitt uttrykk for at det generelt sett er grunn til å legge hovedvekt på det ervervsmessige vilkår. Dette støtter opp om at tidligere praksis (før 1.7.1991) stilte relativt liberale krav til årssakssammenheng mellom svekket helse og den arbeidsmessige uførhet.

Liberal praksis kan være en årsak til økt uførepensjonering, også blant eldre arbeidstakere. Flertallet i arbeidsgruppen som framla innstillingen NOU 1990:17 kom til at den likevel ikke fant grunn til å foreslå innstramming av vilkåret for rett til uførepensjon ved å stille spesielle krav til lidelsen som for eksempel å kreve at lidelsen skal være av organisk natur, eller at spesielle diagnoser skal utelukkes fra uførepensjonsordningen. Mindretallet gikk inn for at en igjen skulle lovfeste uføretrygdlovens krav om objektivt registrerbare symptomer som vilkår for uførepensjon.

For å bremse utviklingen i uførepensjoneringen ble det i perioden 1989 til 1991 gjennomført flere tiltak. For å hindre utstøting av eldre personer ble særordningen med rett til uførepensjon på grunn av alderssvekkelse for personer i aldersgruppen 64-67 år opphevet fra 1.1.1990 (ordningen om alderssvekkelse gjelder ennå i Statens Pensjonskasse). Fra 1.1.1991 ble det innført skjerpede krav til mobilitet, det vil si krav til uførepensjonssøkere om omskolering og eventuell flytting for å få arbeid.

På grunnlag av at det på dette tidspunkt syntes å være en viss usikkerhet når det gjaldt kravet til årsakssammenheng mellom den medisinske og arbeidsmessige uførhet, foreslo Sosialdepartementet en presisering av de medisinske kriterier for rett til uførepensjon, slik at nedsettelsen i arbeidsevnen i vesentlig grad skal skyldes sykdom, skade eller lyte. Endringen trådte i kraft 1.7.1991.

4.3.3.2 Om pensjon ved omstilling i staten

Endringer i arbeidsoppgaver, teknologi, organisasjonsformer og økonomiske rammebetingelser samt det generelle kravet til mer effektiv bruk av offentlige ressurser, medfører betydelige krav om omstilling for statlige virksomheter. Det har vært ønskelig at slike omstillinger kan gjennomføres med minst mulig belastninger for arbeidstakerne. Samtidig har en vært opptatt av å unngå at omstillingsordninger skaper en uheldig presedens.

I enkelte tilfeller har Stortinget gitt tillatelse til å innføre en tidsbegrenset bruk av førtidspensjon i etater som må nedbemanne, for i størst mulig utstrekning å kunne unngå bruk av oppsigelser. Det er Stortinget som avgjør om førtidspensjon skal kunne tas i bruk som et virkemiddel ved omstillinger som medfører nedbemanning.

I Ot.prp. nr. 55 (1992-93) står det:

I forbindelse med omorganiseringer eller omstillinger kan departementet bestemme at arbeidstakere som fratrer sin stilling med straks løpende alderspensjon eller førtidspensjon, skal kunne få godskrevet hele eller deler av tiden fram til stillingens aldersgrense som pensjonsgivende. Departementet kan bestemme at den enkelte virksomhet skal belastes for kostnadene ved dette gjennom løpende innbetalinger eller ved innbetaling av et engangsbeløp.

Forbruker- og administrasjonskomiteen var enig i at departementet i forbindelse med omorganiseringer eller omstillinger kan tilby arbeidstakere med straks løpende alderspensjon eller førtidspensjon å få godskrevet som pensjonsgivende hele tiden eller deler av tiden fram til stillingens aldersgrense. Loven trådte i kraft 1.7.1993. Godskriving av hele eller deler av tiden fram til aldersgrensen som pensjonsgivende tjenestetid, vil kunne føre til at flere arbeidstakere frivillig går av med rett til pensjon.

Regjeringen ønsket å unngå en ordning som kunne gi inntrykk av en ny fast ordning med førtidspensjon i de berørte etatene. I proposisjonen er det derfor understreket at førtidspensjonering er et midlertidig og begrenset tiltak som kun vil være aktuelt ved omstilling og nedbemanning som berører eldre arbeidstakere. Det er også lagt vekt på at forslagene ikke må medføre utstøting av eldre arbeidstakere, samtidig som det totale omfanget av førtidspensjonering ikke må gå ut over det strengt nødvendige i forbindelse med omstilling og nedbemanning. Det slås også fast at etaten skal dekke de samlede kostnadene ved førtidspensjonering.

4.4 Erfaringer med arbeids­linjen og den svenske ­pensjoneringsmodellen

Som omtalt i avsnitt 4.2 har en i de andre nordiske land større erfaring med virkninger av førtidspensjonering enn i Norge. En har derfor gått noe nærmere inn på utviklingen i disse ordningene i Sverige, Finland og Danmark, og de endringer som er gjennomført eller har vært vurdert gjennomført i disse landene.

Sverige har i internasjonal sammenheng hatt relativt høy yrkesdeltaking i eldre aldersklasser, men har på samme måte som Norge i de senere år opplevd fallende yrkesdeltaking, særlig for eldre menn. Det svenske pensjonssystemet atskiller seg fra det norske blant annet ved at en har adgang til en aktuarisk forkortet førtids alderspensjon, og en har adgang til delpensjon. I Sverige spiller også avtalebaserte pensjoner en viktigere rolle enn i de fleste andre land.

Den svenske pensjonsreformen i 1976 innebar at den allmenne pensjonsalderen ble satt ned fra 67 til 65 år. Samtidig ble det innført fleksibel pensjonsalder mellom 60 og 70 år. Hvis en starter med å ta ut pensjon før den alminnelige pensjonsalder på 65 år, blir pensjonen redusert med 0,5 prosent i måneden, mens en ved å vente med å ta ut pensjon til etter 65 år vil få en økning i pensjonen på 0,6 prosent per måned. Dette innebærer at en som går av 60 år gammel vil få 30 prosent lavere pensjon per år enn en som går av 65 år gammel, og en som går av 70 år gammel vil få 36 prosent høyere pensjon per år. En som går av med førtids alderspensjon 60 år gammel får 30 prosent lavere årlig pensjon enn en uførepensjonist med tilsvarende opptjening, og denne forskjellen vil holde seg også etter 65 år.

I Sverige var det inntil 1991 adgang til å få uførepensjon av arbeidsmarkedsårsaker for de som var 60 år og eldre. Dette krevde at en først hadde vært arbeidsledig, og mottatt dagpenger i 1 år og 9 måneder. Det var således mulig for en som hadde blitt arbeidsledig 58 år og 3 måneder gammel å få kompensasjon opp til fylte 65 år. Denne form for uførepensjon var relativt vanlig gjennom 1970- og 1980-årene. Ordningen med å gi uførepensjon av arbeidsmessige årsaker alene opphørte imidlertid fra november 1991.

Sverige har ellers på samme måte som Norge en uførepensjon på medisinsk grunnlag som er en hyppig brukt avgangsårsak i eldre aldersgrupper. Man kan også trekke seg tilbake fra arbeid gjennom delpensjonering.

På 1970-tallet opplevde man i Sverige en kraftig økning i antallet førtidspensjonister. Mellom 1970 og 1974 økte antallet med over 20 000 personer, for så å gå ned mellom 1976 og 1977 på grunn av senkingen av pensjonsalderen. Utviklingen på 1970-tallet sammenfaller med flere forandringer i regelverket for førtidspensjonering. På 1980-tallet fortsatte antallet å stige, men i en svakere takt enn før.

Stigningen i antallet tidlig pensjonerte i 1991 og i 1992 er sammenfallende med problemene på arbeidsmarkedet. I 1992 fikk man en kraftig økning i antallet førtidspensjonister. I desember 1991 var antallet 367 000. Ett år senere hadde antallet steget til 383 000. I 1993 har denne utviklingen fortsatt (Åkeson 1993).

4.4.1 Svenske undersøkelser og utrednings­arbeid

I SOU 1983:62 För gammal for arbete, står førtidspensjon og fleksibel pensjonsalder som sentralt tema når det gjelder å beskrive de ­eldres rolle i arbeidsmarkedet. Utvalget skriver at utviklingen har vist at færre eldre arbeider etter at de har passert den allmenne pen­sjons­alderen enn før. Spørsmålet er hva som er ­årsakene til dette. Utgangspunktet burde være at eldre, innenfor rammen av en fleksibel pensjonsalder, selv bestemte når de ville forlate arbeidslivet. Derimot har synet på ­eldre arbeids­takere endret seg radikalt. Det er ikke lenger en aktuell problemstilling at eldre skal arbeide over den allmenne pensjonsalderen.

En fleksibel pensjonsalder var ment å gi den enkelte valgfrihet med hensyn til når de ønsket å forlate arbeidslivet ut fra helsetilstand med videre. Men i virkeligheten har førtidspensjonsordningen for mange mennesker i Sverige betydd at valgfriheten er borte. De har blitt tvunget til å forlate arbeidslivet. Delpensjonsordningen gir derimot gode muligheter for å velge å redusere/legge om arbeidstiden.

Utvalget kom blant annet med følgende standpunkt:

• de eldre bør likestilles med andre grupper på arbeidsmarkedet

• de eldres stilling på arbeidsmarkedet bør styrkes gjennom at fleksibel pensjonering i perioden 60-70 år blir en realitet

• arbeidslivets parter bør gjennom avtaler gjøre de avveininger som bestemmer spørsmålet om eldres avgang med pensjon

• for yrker med hardt arbeidsmiljø som leder til tidlig utestengning, bør man ha en ordning med planlagt omskolering og omplassering

Et offentlig nedsatt utvalg fikk i oppgave å gjøre en samlet gjennomgang av erfaringene med reglene innen det allmenne pensjonssystemet. Utvalgets arbeid er presentert i SOU 1989:101 Førtidspension och rörlig pensionsålder. Utvalget slo fast at delpensjonsordningen ble brukt i relativt stor grad. I tillegg hadde antallet førtidspensjonister økt betydelig de senere år. I en slik situasjon mente utvalget at det ikke kunne være aktuelt å heve den allmenne pensjonsalderen, men at en burde øke den gjennomsnittlige faktiske pensjonsalderen gjennom en reduksjon i bruken av førtidspensjonering.

Erfaringene med delpensjonssystemet synes ifølge utvalget i hovedsak å være gode. Utvalget la ikke fram forslag om noen gjennomgripende forandringer av delpensjonssystemet. Ønsket om fleksibilitet er godt ivaretatt. Men i ett henseende er fleksibiliteten uteblitt. Valgfriheten innen delpensjonssystemet har stort sett vært begrenset til alderen 60-64 år. Få er lenger i arbeidslivet enn til nådd formell pensjonsalder. For å stimulere til økt fleksibilitet 'oppad', foreslo utvalget blant annet økt pensjonsutbetaling per år for de gjenstående år. Dette ble gjort for å stimulere eldre arbeidstakere til å fortsette i arbeidslivet.

Erfaringer fra Sverige viser også at bruken av førtidspensjoner/deltidspensjoner påvirkes av endringer i kompensasjonsnivå. For eksempel viste undersøkelser at oppslutningen om deltidspensjonen ved inngangen til 1981 var på om lag 27 prosent, mens kompensasjonsgraden var 65 prosent. Våren 1981 ble kompensasjonsgraden satt ned til 50 prosent, og oppslutningen viste en jevn nedgang. I april 1987 var oppslutningen 10,9 prosent. Svenskene hevet igjen kompensasjonsgraden til 65 prosent (1. juli 1987) og oppslutningen steg til 12,7 prosent (desember 1987) (St.meld. nr.12 (1988-89)).

I Ett reformerat pensionssystem – bakgrund, principer och skiss. Promemoria av Pensionsarbetsgruppen (1992) legges det vekt på at pensjonssystemet bør bygges opp rundt fleksibel pensjonsalder og stor valgfrihet når det gjelder overgangen fra arbeidslivet til alders­pensjon. Blant annet heter det:

«Pensjonssystemet bør således være fleksibelt og medføre betydelig frihet i valget mellom uttak av alderspensjon og fortsatt arbeid for personer i alderen 60-70 år. Helt til fylte 70 år bør det finnes mulighet for uttak av alderspensjon med forsikringsmessig beregnet forhøying. Som til i dag bør 65 år være teknisk utgangspunkt for pensjonssystemets regler såsom allmenn pensjonsalder.»

Arbeidsgruppen er opptatt av at forlenget levetid og en senkning av den gjennomsnittlige pensjoneringsalder til sammen vil øke pensjonsutgiftene i framtiden. Det står:

«Dette taler for at man, om nåværende regelsystem skal stå uforandret, nå burde diskutere en heving av den allmenne pensjonsalderen for å kunne møte den demografiske utviklingen og unngå høyere pensjonsutgifter eller lavere pensjoner.»

Med et system som omtalt ovenfor vil man ifølge gruppen ha den fordelen at folk ikke lenger ser 65-årsgrensen som et tidspunkt der de må forlate arbeidslivet, det vil si at det skjer en 'avdramatisering' av dette tidspunktet.

I Sverige har man i lang tid vært opptatt av en mer livsløpsbasert pensjonsordning. Der vurderes nå et forslag som blant annet går ut på å oppheve opptjeningstiden på 30 år. Man ønsker at all pensjonsgivende inntekt opp til et visst tak skal gi grunnlag for pensjon, det vil si man går over til en mer avgifts- eller innskuddsbasert ordning.

Som følge av den økonomiske krisen, økt forventet levealder og at helsen blant folk forbedres, ble Regjeringen og den sosialdemokratiske opposisjon blant annet enige om å heve pensjonsalderen gradvis med ett år til 66 år. På grunn av den høye arbeidsledigheten gikk ikke Riksdagen inn for dette, men ønsket å utrede dette videre. Pensionsarbetsgruppen har fått det som sin oppgave å komme med et nytt forslag. Når gruppens innstilling legges fram er på det nåværende tidspunkt uklart. Delpensjonsordningen fra fylte 60 år har også vært vurdert avviklet, men også dette er frafalt.

4.5 Førtidspensjonering og ­arbeidsledighet – danske ­og finske erfaringer

4.5.1 Erfaringer fra Finland

Den lave gjennomsnittlige pensjoneringsalderen har i de senere år vært et av sosialpolitikkens sentrale problem i Finland. Dette har blant annet sammenheng med et variert tilbud av førtidspensjonsordninger:

• Medisinsk førtidspensjon (invalidepensjon). Full invalidepensjon har eksistert lenge, men i 1973 ble reglene endret slik at forhold på arbeidsmarkedet kunne tas i betraktning ved innvilgelse av pensjon.

• Delpensjonen, som også ble innført i 1973.

• Individuell førtidspensjon for eldre (55-64 år) med nedsatt arbeidsevne ble innført i 1986.

• Arbeidsledighetspensjon for eldre ved langvarig arbeidsløshet. Både forholdene på ­arbeidsmarkedet og strukturendringer i samfunnet førte til at arbeidsledighetspensjonen ble innført i 1971. Den laveste pensjonsalderen har variert mellom 55 og 60 år.

• Førtidig uttak av alderspensjon (for eldre med langvarig arbeidsløshet). Den private arbeidspensjonssektoren har aldersgrensen 60 år og den offentlige 58 år.

• Generasjonsvekslingspensjon og avtredelsespensjon for jordbrukere.

Dette mangfoldet har utvilsomt bidratt til en høy førtidspensjonering i Finland. Spesielt har nok tendensen til å forsøke å løse arbeidsledighetsproblemer og strukturendringer i landbruket med pensjonering bidratt til dette.

I 1992 var det 412 600 førtidspensjonister, herav 291 300 i alderen 55-64 år og 121 300 under 55 år, jf. tabell 4.5.1a. I 1970 var det til sammenligning 216 000 førtidspensjonister, det vil si at antallet ble nesten fordoblet mellom 1970 og 1992. I 1991 sank antallet førtidspensjonister for første gang siden 1982. Reduks­jon­en var på 2 900 personer. I den eldste gruppen gikk antallet ned med 3 900, mens antallet for de under 55 år økte med 1000 personer. Antallet har økt med om lag 550 personer fra 1991 til 1992.

Førtidspensjonistenes tilvekst de siste 20 årene viser to topper. Dels var det en kraftig vekst i begynnelsen av 1970-tallet og dels i årene 1983 til 1987. På 1970-tallet skyldtes tilveksten først og fremst invalidepensjonene og tilveksten kom i alle aldersgrupper. På 1980-tallet kom tilveksten hovedsakelig på grunn av de andre førtidspensjonsordningene, og til­veksten skjedde i aldersgruppen 55-64 år.

Til tross for at arbeidsledigheten i dag er et stort problem i Finland, er det viktigste spørsmålet nå hvordan arbeid kan bli et reelt alternativ til pensjonering. På lang sikt vil nemlig for liten arbeidsstyrke kunne bli flaskehalsen for det finske næringsliv. Utviklingen har dessuten vist at en omfattende førtidspensjonering gjennom lang tid ikke har kunnet hindre ­dagens høye ledighetsnivå. Tall fra Pensionsskyddscentralen i Finland viser at den gjennomsnittlige pensjoneringsalderen i 1981 var 61,3 år i den private sektorens arbeidspensjonssystem. Denne hadde sunket til 58,8 år i 1990. Om man bare så på lønnstakere var den gjennomsnittlige pensjoneringsalderen 58 år.

To hovedstrategier for å begrense førtidspensjoneringen er prøvd i Finland. En totalrevisjon av attføringen trådte i kraft høsten 1991. Siktemålet var å sikre rehabilitering av de ansatte på arbeidsmarkedet i stedet for overgang til invalidepensjon. I tillegg har også en pensjonskomité utredet hvordan eldre arbeidstakere i større grad kan fortsette i arbeid. Bakgrunnen er den vurdering at arbeidsmiljøet er blitt hardere og at en forbedring av arbeidsmiljøet er det beste middel til å beholde eldre arbeids­takere i arbeid.

I desember 1989 ble pensjonskomitéen nedsatt, med oppdrag å utrede hvordan eldre arbeidstakeres muligheter til å fortsette i arbeid kunne forbedres gjennom å utvikle systemet med førtidspensjoner. Komiteen skulle også gi forslag til hvordan pensjonister kunne oppmuntres til å fortsette å arbeide også etter pensjoneringen eller til å velge arbeid som et alternativ til pensjonering, og forslag til hvordan en kan redusere bruken av for tidlig pensjonering. Innstillingen kom i november 1991.

Et hovedmål for komitéens arbeid var å fremme forslag som ville heve den gjennomsnittlige pensjoneringsalderen på 58 år med ett år i 2000, to år i 2010 og om lag tre år i 2020.

På grunnlag av pensjonskomitéens forslag gjøres endringer i individuell førtidspensjon, arbeidsledighetspensjonen og deltidspensjonen. Samtidig endres også reglene for hvordan pensjonen fastsettes og beregnes. Av endringer som innføres fra og med 1.1.1994 kan nevnes:

• Aldersgrensen for individuell førtidspensjon heves fra 55 til 58 år. Endringen vil gjelde for de som er født etter 1939.

• Den som har individuell førtidspensjon kan fra og med 1.1.1994 begynne i inntektsgivende arbeid uten å miste retten til pensjonen. Avhengig av inntektens størrelse halv­eres pensjonen eller pensjonsutbetalingen stoppes.

• Den nedre aldersgrensen for deltidspensjon – i dag 60 år – justeres slik at den blir 58 år, og pensjonens beløp endres. Etter de nye reglene utgjør pensjonen 50 prosent av inntektsbortfallet, og ny pensjon inntjenes ­under pensjonstiden.

• Arbeidsledighetspensjonen består som en form for førtidspensjon, men porten blir trangere. Den nedre aldersgrensen er fort­satt 60 år.

• Som en motvekt til disse endringene gis eldre arbeidstakere visse tilleggsgevinster ved å fortsette i arbeidslivet. Ved inngangen av det år en fyller 60 år begynner pensjonen å vokse raskere enn normalt, eller med 2,5 prosent i året. Pensjonen fortsetter å vokse slik helt til pensjonsalderen hvis en fortsetter i arbeidslivet. Samtidig forenkles sys­tem­et gjennom at alderspensjonen ikke beregnes ved 63-årsalderen, men med hensyn til den gjenstående tiden med pensjon.

Generelt vil forutsetningene for rehabilitering forbedres og lovforslaget inneholder mange punkter som muliggjør en mer fleksibel tilpasning til systemet.

Generasjonsvekslingspensjon og avtredelsespensjonen for landbrukere skal etter forutsetningene avvikles i 1995.

4.5.2 Erfaringer fra Danmark

Stigningen i arbeidsledigheten og i kvinnenes yrkesdeltaking er de mest markante trekk i arbeidsmarkedsutviklingen i Danmark siden 1970. I 1970 ble det gjennomført en utvidelse av dagpengenes personkrets og mindre restriktive tildelingskriterier. Da en rekke personer sto i fare for å overstige varighetsgrensen for rett til ytelsen, ble denne forlenget.

I 1979 ble etterlønnsordningen, hvor personkretsen er avgrenset til medlemmer av arbeidsledighetskassa innført. Utenfor det egentlige førtidspensjonssystemet er det mulig for en person som er blitt 60 år å si opp jobben og gå på etterlønn. Ordningen er frivillig. Den eneste forutsetningen for etterlønn er at personen skal ha vært medlem av en arbeidsledighetskasse i 10 år. Etterlønnsytelsen er like stor som dagpengene i utgangspunktet, men trappes ned til 80 prosent etter 2 1/2 år. Ordningen er dermed formelt et ledd i arbeidsmarkedspolitikken, men reelt et ledd i alderspensjonssystemet.

Fra 1977 ble det gjennomført særlige regler om tilkjennelse av førtidig folkepensjon til personer i alderen 55-59 år, som hadde blitt arbeidsledige og var uten muligheter til å komme tilbake i jobb.

I Danmark ble det i 1984 gjennomført en pensjonsreform som førte til at alderspensjon, uførepensjon, enkepensjon og førtids alderspensjon ble integrert i et sammenhengende regelsystem. Tildelingskriteriene for uførepensjon ble ikke endret, navnet på ytelsen ble imidlertid endret til høyeste/mellomste førtidspensjon. Enkepensjonen ble avskaffet som begrep.

Etter reformen i 1984 kan alminnelig førtidspensjon tilstås personer i alderen 18-66 år hvis ervervsevnen er nedsatt med 50 prosent, eller som følge av en kombinasjon av helsemessige og sosiale kriterier. Personer mellom 50 og 67 år kan få alminnelig førtidspensjon på grunnlag av sosiale forhold og behov for varig underhold. Delpensjonsordningen, som muliggjør en delvis tilbaketrekning fra arbeidsmarkedet for personer mellom 60 og 67 år, ble innført i 1985 med virkning fra og med 1987.

Antallet førtidspensjonister steg kraftig etter pensjonsreformen i 1984. Reformen innebar utover en pensjonsforhøyelse til enkelte grupper, først og fremst en betydelig utvidelse av personkretsen. Førtidspensjon kunne heretter også tilkjennes på sosiale kriterier.

Den årlige tilgangen til etterlønnsordningen har ligget på 15-20 000 personer. Bestanden var i 1991 rundt 102 000 personer. Sett under ett utgjør etterlønnsmottakere 63 prosent av 60-66-årige arbeidsledighetsforsikrede i 1991. Tilsvarende tall for 1981 var 47 prosent. Videre viser nyere tall at en tredel av samtlige 60-66 årige menn og en firedel av kvinnene er på etterlønn (Socialkommisionen (1992)).

4.5.2.1 Utredninger og forslag til reformer

I et arbeid fra Arbejdsministeriet, Finansministeriet, Socialministeriet og økonomiministeriet, Gradvis tilbagetrækning fra arbejdsmarkedet (1992) behandles elementer av et lovforslag fra 1991 om endring i lov om arbeidsformidling og arbeidsledighetsforsikring med videre (etterlønn). Dette lovforslaget inneholdt en rekke elementer som skulle medvirke til å gjøre den gjeldende etterlønnsordning mer fleksibel.

Av særlig interesse var følgende elementer fra lovforslaget:

• den alminnelige etterlønnsalder heves til 62 år

• 55-59 årige medlemmers valgmulighet mellom arbeidstilbud og etterlønn (senere overgangsytelse) bortfaller ved utgangen av 1995

• etterlønnsmottakere får mulighet til å gjeninntrede i etterlønnsordningen - retten til å arbeide i etterlønnsperioden utvides

• full lønn i hele etterlønnsperioden, hvis overgang til etterlønn skjer etter fylte 63 år.

Regjeringen framsatte lovforslaget 2.10.1991. De viste til at eldre aldersgrupper i arbeidsstyrken i stigende grad både kan og ønsker å ha tilknytning til arbeidsmarkedet, akkurat som en del etterlønnsmottakere ønsker å bevare tilknytningen til sin tidligere arbeidsgiver.

I politiske forhandlinger var dette gjenstand for grundige drøftinger. Av de nevnte elementer bortfalt forhøyelsen av etterlønnsalderen og forslaget om retten til arbeid i etterlønnsperioden i utvidet grad, mens valgmuligheten mellom etterlønn og arbeidstilbud for de mellom 55-59 år ble endret til valget mellom en overgangsytelse og arbeidstilbud for denne persongruppen.

I tillegg til å arbeide med spørsmål omkring etterlønnsordningen, har en i Danmark satset på videreføring av de såkalte byrdefordelingsreformene for å begrense den medisinske og sosiale førtidspensjoneringen. En forsøker å forene forvaltningsansvar og økonomisk ansvar, og å desentralisere dette i størst mulig grad til amtskommuner og kommuner. For­mål­et er en mer samlet vurdering av helsetjenester, rehabilitering, sosialhjelp og sosialforsikring.

Socialkommisionen, som har i oppgave å analysere og vurdere systemet med offentlige overføringer, kom nylig med rapporten: De ældre (1993b). Der gis en fyldig dokumentasjon omkring eldres tilbaketrekning fra arbeidslivet og pensjonssystemet i Danmark.

Kommisjonen refererer fra undersøkelser som viser at kun 30 prosent av mennene og 15 prosent av kvinnene venter til de er 67 år før de forlater arbeidsmarkedet. For tyve år siden forlot gjennomsnittsdansken arbeidsmarkedet som 63-åring. I dag ligger gjennomsnittet på 61 år. Etterlønnsordningen som ble innført dels som et arbeidsmarkedspolitisk tiltak, dels som et tilbud om førtidspensjonering for eldre, fysisk slitne arbeidere, sies å være en viktig årsak til dette. 3/4 trekker seg tilbake fra arbeidsmarkedet før de fyller 67 år. Om lag 40 prosent kunne fortsatt i arbeidslivet, men går av etter eget valg. 1/3 ville helst trappe ned til deltid eller fleksitid, men kun 7-8 prosent gjør det.

I 1991 ble et utvalg av 55-66-åringer spurt om den ideelle pensjonsalder. Tilnærmet halvparten svarte 60-63 år, en firedel mente 64-66 år, og en firedel 67 år og oppover. Det vil si at de fleste ønsker en pensjonsalder som er høyere enn den faktiske gjennomsnittsalderen.

Socialkommisionen kom i november 1993 med rapporten: Arbejdsophør og pension med forslag til reformer av etterlønn og pensjoner, samt en oversikt over kommisjonens forslag. Nedenfor oppsummeres kort hovedelementene i forslagene, som bare er foreslått å gjelde nye tilfeller.

Etterlønnsalderen foreslås hevet fra 60 til 63 år fra 2000. Kommisjonen ønsker å markere at etterlønnsordningen er et arbeidsmarkedstiltak og ikke en pensjonsordning, men så lenge ledigheten er stor er det rimelig å gi eldre mulighet for tidlig tilbaketrekking i et visst omfang. Overgangsytelsen og delpensjonsordningen ønskes opphevet. Det regnes ikke som en offentlig oppgave å støtte frivillig nedsatt arbeidstid og frivillig tilbaketrekking fra arbeidsmarkedet for personer som har full arbeidsevne i behold, men det skal i høyere grad være mulig for den enkelte selv å velge pensjoneringstidspunktet (Socialkommisionen (1993d)).

Førtidspensjonen foreslås endret. Førtidspensjonen skal kun gis personer som ikke er i stand til å arbeide full tid på særlige vilkår. Førtidspensjonen skal etter forslagene ikke lenger avkortes mot hvor mye arbeidsevnen er redusert. Alle som blir tildelt slik pensjon får en basispensjon av samme størrelse uansett årsak til den nedsatte funksjonevne (Socialkommisionen (1993d)). Disse forslagene kommer som et resultat av ønsket om å stimulere til at eldre arbeidstakere skal stå lenger i arbeidslivet. Dette gjøres for å unngå en sterk økning i utgiftene til pensjoner og andre ytelser til eldre, og Socialkommisionen viser til at det stadig blir flere eldre og at folk forlater arbeidslivet i stadig yngre aldre.

Den alminnelige pensjonsalderen på 67 år foreslås fjernet. I stedet foreslås et fleksibelt pensjonssystem med en nedre grense på 63 år. Fleksibiliteten oppad skal også være stor. Pensjonen blir større jo lenger en venter med å ta ut denne. Med adgang til å ta ut alderspensjon fra fylte 63 år, vurderes den nåværende delpensjonsordning som overflødig og foreslås derfor opphevet.

Det blir lettere for pensjonister å ha tilleggsinntekter. Folkepensjonens grunnbeløp skal være uavhengig av inntekten og tilleggstrygden skal avkortes i mindre grad enn i dag. Folke­pensjonen blir etter forslagene større enn i dag. Til gjengjeld vil kommisjonen kvitte seg med flere av de særfordeler som ligger i pensjonssystemet (for eksempel boligytelser, varmetillegg med videre). Reformen skal etter Socialkommisionens forslag tre i kraft i 2000, men bør vedtas nå, slik at framtidens pensjonister vet hva de kan vente seg.

Foreløpig har reaksjonene på forslagene vært delte. Regjeringen ønsker for eksempel å gjøre det mulig å gå på etterlønn på deltid med lønnskompensasjon og avviser Socialkommisionens forslag som blant annet innebærer en forhøyet etterlønnsalder.

4.6 Generelt om utviklingen i OECD-området

Utvalget har også sett det som hensiktsmessig å se kort på noen trekk ved utviklingen i OECD-området, særlig fordi noen av disse landene gjennom lang tid har hatt omfattende førtidspensjonering. Omtalen i dette avsnittet er i hovedsak bygd på rapportene: Employment Outlook, OECD (1992), og The transition from work to retirement, OECD (1992).

I de fleste OECD-land er pensjonsalderen 65 år, mens den er 60 år i Frankrike, Italia (menn), Japan, New Zealand og Storbritannia (kvinner). I flere land er pensjonsalderen lavere for kvinner enn for menn.

I 1965 begynte Canada gradvis å redusere pensjonsalderen til 65 år for begge kjønn. Frankrike senket den alminnelige pensjonsalderen fra 65 til 60 år i 1984. Andre land som også har foretatt en reduksjon i pensjonsalderen er blant annet Tyskland, New Zealand, Norge og Sverige.

Ytelsene varierer mellom landene, men valgmulighetene ved å gå av tidligere er vesentlig utvidet i mange land.

Mange av OECD-landene førte på 1970- og 1980-tallet en politikk som har oppfordret eldre arbeidstakere til å ta i mot tilbud om tidlig pensjonering hovedsakelig av to grunner, som et velferdstiltak og for å ivareta individuell frihet og arbeidsmarkedets fleksibilitet. Den allmenne pensjonsalderen som det er tall for i tabell 4.6a, gir således ikke tall for den gjennomsnittlige pensjoneringsalderen i OECD-landene.

I noen av landene kan arbeidstakere ta ut førtidspensjon etter aktuariske prinsipper. Dette gjelder i Belgia, Frankrike, Spania, Sverige og USA. I de fleste tilfellene kan man ta ut en slik pensjon fem år før den formelle pensjonsalderen.

I enkelte land økes utbetalingen for de som ønsker å stå lenger i arbeid enn den formelle pensjonsalderen. Eksempelvis fins den mest generøse ventetilleggsordningen i Finland hvor utbetalingen øker 12 prosent per år for hvert år arbeidstakeren fortsetter i arbeid mellom 65 og 70 år, mens tilsvarende i den svenske ordningen er 0,6 prosent per måned, eller 7,2 prosent per år.

Det første OECD-land som innførte adgang til deltidspensjon var Norge i 1973 (valgfritt pensjonsuttak mellom 67 og 70 år). Danmark, Finland og Sverige innførte deltidspensjon for de som ønsker å kombinere deltidsarbeid med pensjon før den formelle pensjonsalderen. Sverige var tidligst ute og innførte dette i 1976.

Under den tyske pensjonsreformen i 1989 ble det introdusert en deltidspensjon fra og med 63 års alderen (60 år for kvinner og funksjonshemmede) med virkning fra 1992. Avhengig av hvor stor pensjonsandelen for vedkommende skal være, bestemmes det hvor stor arbeidsinntekt det er anledning å ha.

Yrkesfrekvensen blant eldre og andelen av eldre arbeidere i arbeidsstyrken i OECD-området har vist nedgang i løpet av de siste 20 årene. Denne utviklingen har vært vedvarende. Rundt midten av 70-tallet økte oppmerksomheten i OECD-landene om behovet for å redusere veksten i velferdsprogrammene, som en konsekvens av lav økonomisk vekst, økende ledighet og store statlige budsjettunderskudd.

Den demografiske utviklingen, kombinert med en lengre forventet levetid har ført til at en i mange land har begynt å revurdere bruken av førtidspensjonering. Den teknologiske utviklingen vil etterhvert gjøre de fysiske kravene mindre på arbeidsplassene. Dette taler for at eldre mennesker kan stå lengre i arbeidslivet spesielt hvis det legges opp til muligheter for deltidsarbeid. Erfaringer fra Sverige har også vist at bruk av deltidsarbeid (deltidspensjon) har redusert fraværet som generelt er høyt for heltidsarbeidende eldre.

I flere OECD-land var førtidspensjonering et mye brukt virkemiddel i en periode, men nå synes denne utviklingen å ha snudd. Selv om det er høy arbeidsledighet i mange av de industrialiserte landene, kan det bli mangel på arbeidskraft om noen år. Japan har allerede begynt å føle dette problemet nå. I Japan er andelen av arbeidsstyrken for de som er 65 år og over høyere enn i noe annet industriland. I 1990 var en tredel av mennene og 15 prosent av kvinnene over 65 år aktive, sammenlignet med rundt 10 prosent for begge kjønn sett under ett i de europeiske land. Det er to hovedgrunner til dette: en streng arbeidsmoral/etikk og en pensjon som er lav for deler av befolkningen (Genevieve Reday-Mulvey (1993)).

Generelt kan en si at det i OECD-området har vært en trend mot fallende yrkesdeltakelse og sysselsetting blant menn over 55 år. En av årsakene til dette er at eldre arbeidstakere av ulike årsaker går tidligere ut av arbeidslivet enn før. Endringer i strukturen av offentlige pensjoner, spesielt innføring av aktuarisk nøytralitet, har blitt nevnt som tiltak for å hindre en videre utvikling mot tidlig pensjonering, og på samme tid gi større valgmulighet for arbeiderne. Samtidig har passive pensjonsordninger virket til å erstatte offentlige sysselsettingstiltak i forhold til eldre arbeidere. Det er sjelden forsøkt å integrere eldre arbeidssøkende i arbeidslivet, og eldre arbeidssøkende har tjent lite på attføringsprogrammene med videre. Dette er spørsmål som blant annet er tatt opp til kritisk vurdering av OECD.

4.7 Om studier og pensjons­reformer i USA

Et utgangspunkt for den amerikanske debatten om spørsmål knyttet til overgang fra yrkesaktivitet til pensjon har vært det sterke fallet i yrkesdeltakingen på 1970- og 1980-tallet, særlig blant amerikanske menn over 50 år. Tidlig amerikansk litteratur om førtidspensjonering hadde en tendens til å fokusere på førtidspensjonering som noe ufrivillig som i hovedsak kunne skyldes helseproblemer, arbeidsledighet eller regler for obligatorisk avgangsalder.

I nyere amerikansk litteratur spiller økonomiske incentiver en langt større rolle, og det er ifølge Quinn og Burkhauser (1990) etablert at slike incentiver har relativt stor betydning for den enkeltes beslutning om å trekke seg tilbake fra arbeidslivet. Amerikanske studier tyder på at for mange som fortsetter i arbeid over en viss alder, vil pensjonsformuen falle i den forstand at den pensjonsutbetalingen en går glipp av, er større enn økningen i framtidige pensjonsutbetalinger, se nærmere omtale av pensjonsformue i kapittel 14. Dette kan sees på som om at de som står i arbeid lenge får et lønnskutt, ikke direkte gjennom avlønningen, men indirekte gjennom lavere pensjonsformue.

I USA er den alminnelige pensjonsalderen 65 år, men det er adgang til å gå av fra 62 år mot en reduksjon i årlig pensjon på 6,7 prosent. Dette innebærer en maksimum reduksjon på 20 prosent for de som går av 62 år gamle. Ifølge Hurd (1990) er denne avkortingen om lag aktuarisk nøytral for menn ved en realrente på 4 prosent. At avkortingen er aktuarisk nøytral innebærer at forventede samlede pensjonsutbetalinger i nåverdi er like stor for en som går av 65 år gammel som for en som går av 62 år gammel.

Det er i USA erfart at økonomiske incentiver har betydning for tilbøyeligheten til å velge førtidspensjon. For eksempel er det slik at ansatte i bedrifter med attraktive førtidspensjonsordninger i gjennomsnitt går av tidligere enn ansatte i bedrifter uten slike ordninger. Likevel er det ingen tvil om at også flere andre faktorer spiller en sentral rolle. Blant annet synes det klart at helse spiller en nøkkelrolle, selv om det er problematisk å finne gode mål for helsetilstanden til eldre arbeidstakere.

En annen viktig faktor er problemer i arbeidsmarkedet med å finne en passende jobb. Mange eldre ønsker ifølge spørreundersøkelser en gradvis avgang fra yrkeslivet ved å gå over til deltidsarbeid. Likevel er det slik at de fleste går direkte fra fulltidsjobb til pensjon. Årsaken til dette synes å være at det er liten adgang til deltidsarbeid, og at de som velger deltidsarbeid i amerikansk arbeidsliv ofte får redusert sin timelønn slik at deltidsarbeid dermed blir mindre attraktivt.

Utformingen av regelverket kan ha stor betydning for hvor mange som velger førtidspensjonering. I USA ble det i 1978 foretatt en lovendring slik at det for de fleste yrker ikke ble adgang til å fastsette en lavere aldersgrense enn 70 år. I 1986 gikk en videre og opphevet aldersgrensen helt, med noen få unntak. Ifølge Quinn og Burkhauser (1990) har endringer i disse reglene trolig en relativt beskjeden effekt på de eldres arbeidstilbud fordi de økonomiske incentivene til å slutte ved lavere alder er såpass sterke.

Utgiftspress i folketrygden (Social Security) som følge av demografiske endringer og mulige konsekvenser av økt omfang av førtidspensjonering, førte til at den såkalte Greenspan-kommisjonen ble nedsatt i USA tidlig på 1980-tallet. Kommisjonens forslag ledet til endringer i trygdelovgivningen (Social Security Act) fra 1983. Alderen hvor en oppnår fulle rettigheter i folketrygden er ifølge den nye loven planlagt å øke fra 65 år i dag til 66 år i 2009 og til 67 år i 2027.

Det vil fremdeles være mulig å ta ut pensjon fra 62 år, men den avkortede pensjonen vil være 70 prosent av full pensjon, og ikke 80 prosent som i dag. Hevingen av pensjonsalderen, samt enkelte andre tiltak, kan bidra til å reversere dagens trend i retning av redusert yrkesaktivitet blant eldre. Det er bred enighet blant amerikanske forskere om i hvilken retning forslagene vil trekke, men uenighet om hvor stor virkningen vil være.

En stor usikkerhetsfaktor er hvordan de arbeidsmarkedsbaserte pensjonsordningene vil utvikle seg. Et kjernespørsmål er om de i likhet med reformene i folketrygden vil stimulere til å stå lenger i arbeid, eller om de vil motvirke virkningene av endringene i folketrygden slik at dagens trend i retning av lavere yrkesaktivitet i eldre aldersgrupper vil fortsette.

I USA kan arbeidsmarkedsbaserte pensjonsordninger deles inn i henholdsvis innskuddsbaserte ordninger (defined contribution plans) og ytelsesbaserte ordninger (defined benefit plans). I 1985 sto innskuddsbaserte ordninger for nær 30 prosent av alle arbeidsmarkedspensjoner, og denne andelen har steget over tid.

Innskuddsbaserte ordninger innebærer i korthet at en hvert år setter av et beløp til pensjonssparing, ofte en fast andel av utbetalt lønn. Hva en får utbetalt som pensjonist vil avhenge av avkastningen på de oppsparte midlene, og en er ikke sikret noen bestemt andel av sluttlønn eller liknende.

Ytelsesbaserte ordninger innebærer at innbetalingene til pensjonsordningen tilpasses slik at en sikres en pensjon som utgjør en viss andel av sluttlønn eller liknende. Norske tjenestepensjoner er i dag ytelsesbaserte.

4.8 Om 1992-reformen i Tyskland

I dette avsnittet gjøres kort rede for den tyske pensjonsreformen vedtatt i 1989, med virkning fra 1.1.1992. Årsaken til reformen er, ifølge Schmahl (1993), hovedsakelig den demografiske utviklingen som ventes å ville gi en sterk økning i de eldres andel av befolkningen, og følgelig de belastninger dette vil gi på de offentlige budsjettene. Spørsmålet om inntektsfordelingen mellom yrkesaktive og yrkespassive (pensjonister) stod således sentralt i debatten.

Tiltakene i reformen kan i hovedsak grupperes slik:

• En omlegging av systemet slik at pensjonsreguleringen ikke beveger seg i takt med utviklingen i gjennomsnittlig bruttoinntekt, men med gjennomsnittlig nettoinntekt. På denne måten vil den finansielle situasjonen bli styrket ved at innbetalingene knyttes til bruttoinntekt, mens pensjonen kun vokser i takt med endringer i nettoinntektene.

• Øke den gjennomsnittlige pensjoneringsalderen. Pensjonsalderen i Tyskland er gjort valgfri, man kan tidligst gå av som 62-åring og senest ved 68 års alder. Pensjonen blir større jo lenger en venter.

• Endre kriteriene for rett til pensjon i situasjoner med arbeidsledighet med videre. En rekke tilbaketrekningsordninger som muliggjør tilbaketrekking fra henholdsvis 60 til 63 år er under avvikling, men man har innført en delpensjonsordning.

Reformforslaget inneholder også tiltak som innebærer økte pensjonsutbetalinger. Her nevnes spesielt:

• En utvidelse av gjeldende regel for krav om minimum pensjon for personer med 25 års opptjening eller mer med lav inntekt

• Økning i antall år som medregnes i pensjonssammenheng ved omsorg for barn.

Fram til 1972 var 'normal' pensjonsalder for menn 65 år og 60 år for kvinner. Etter den tid ble det innført en større grad av valgfrihet. Ved 1992-reformen ønsker man å gjøre det mer kostbart for den enkelte med førtidspensjonering i framtiden. Justeringer av den årlige pensjonen ved henholdsvis tidlig og sen pensjonering økes, slik at de økonomiske incentiver til førtidspensjonering blir mindre.

De nye vilkårene vil bli gradvis innført fra og med 2001, og fullført i 2012. Arbeidstakere skal fortsatt ha mulighet for førtidspensjonering, men må finne seg i en reduksjon i pensjonen på 0,3 prosent per måned for hver måned pensjonen tas ut tidligere enn den formelle pensjonsalderen (som vil være 65 år). Etter 2012 er 62 år tidligste pensjonsalder for begge kjønn. Pensjonen vil bli redusert med 10,8 prosent i et slikt tilfelle.

4.9 Oppsummering

Andelen pensjonister i befolkningen er relativt høy og stigende i alle de nordiske land, og det forventes en ytterligere økning i framtiden. Flere av landene har en betydelig førtidspensjonering. På den annen side er yrkesdeltakingen relativt høy sammenlignet med andre europeiske land. For Norges del motvirkes dette av at gjennomsnittlig arbeidstid, blant de OECD-land vi har tall for, er kortest.

I Norden har det vært stor oppmerksomhet rundt spørsmålene om pensjonsalder og fleksibel pensjonering med videre. Denne interessen har ledet til flere offentlige utredninger som omhandler disse temaene, i løpet av de siste tiårene.

Det er et fellestrekk ved pensjonssystemene i de nordiske land at de har en viss, men varierende fleksibilitet når det gjelder pensjoneringstidspunkt. Pensjonslovgivningen har i varierende grad åpnet for at arbeidsmarkedsforhold kan gi rett til pensjon, og i noen av landene har man også senket den alminnelige pensjonsalderen.

I flere av OECD-landene har førtidspensjonering ofte vært brukt som et sysselsettingspolitisk virkemiddel, men nå synes utviklingen å ha snudd. De senere år har hovedutfordringen vært å arbeide for heving av den gjennomsnittlige pensjoneringsalder. På grunn av demografiske endringer, forventes arbeidsstyrkens andel av befolkningen å bli redusert på sikt. I tillegg har flere av landene statsfinansielle problemer og søker å redusere de offentlige overføringene. I denne forbindelse er det vedtatt nye reformer for i eksempel Finland, Tyskland og USA, mens det er fremmet forslag til reformer også i for eksempel Danmark og Sverige.

5 Allment om ordninger for tidligavgang og pensjonering

5.1 Innledning

I kapittel 3 er det gitt en oversikt over noen trekk ved arbeidsmarkedet for eldre. Videre er det gitt en omtale av hvordan en del ordninger benyttes som ledd i overgang fra yrkesaktivitet til pensjon før ordinær pensjonsalder. Selv om Norge ikke har noen allmenn trygdeordning med rett til førtidspensjonering på rent aldersgrunnlag, framgår det at mange ulike ordninger i praksis er brukt som veier ut av arbeidsmarkedet for eldre arbeidstakere. Noen av disse er rene førtids alderspensjoner for større eller mindre grupper. Selve folketrygdens alderspensjon inneholder dessuten elementer som tidligere var betraktet som førtidspensjonsordninger: Pensjonsalderen på 67 år ble opprinnelig innført som en helt valgfri førtidsordning i forhold til aldersgrensen på 70 år, mens nå fungerer dette kun med en viss fleksibilitet oppad. Dette kan illustrere holdningsendringer som har funnet sted de siste 15-20 år.

Dette er et eksempel på den allmenne pensjonspolitiske erfaringen om at det er den tidligst mulige avgangsalderen i alderspensjonsordningene som hyppigst blir benyttet. Dette forholdet er nærmere omtalt i kapittel 6 om utviklingen av våre pensjons- og trygdeordninger. I det følgende skisseres enkelte sider ved begrepsbruken i forbindelse med pensjons- og avgangsordninger. Samtidig nevnes noen problemstillinger som berører forholdet mellom avgangspraksis og avgangsordningenes formelle regelverk.

Erfaring har vist at det formelle regelverket har begrenset betydning for hvordan ordninger oppfattes. På den ene siden kan ordninger som brukes i forbindelse med tidligavgang, førtidspensjonering og ordinær alderspensjonering fortone seg som mer eller mindre likeverdige, selv om de hviler på prinsipielt sett helt ulike regelverksgrunnlag. Avtalefestet pensjon i privat sektor sammenlignet med livrente betalt av bedriften for uttak de siste 2-3 årene før oppnådd pensjonsalder i folketrygden er eksempel på dette.

Motsatt kan ordninger med nesten identiske regelverk oppleves som svært forskjellige. Igjen er avtalefestet pensjon i privat sektor et godt eksempel: Selve regelverket er for en stor del det samme som for folketrygdens uførepensjon inkludert vanlig sluttvederlag ved sykdom/uførhet, mens ordningen særlig er et tilbud til eldre arbeidstakere som ikke ønsker å gå av med ordninger av typen uførepensjon.

I kapitlene 6- 9 er de ulike ordningenes konkrete regelverk nærmere omtalt. Det er lagt vekt på å få fram hovedtrekk i det presise regelinnhold, sett i lys av ordningenes formål og bakgrunn. Oversikten gir blant annet uttrykk for hva man historisk sett har vurdert som ønskelig og/eller mulig når det gjelder å ivareta overgang fra yrkesaktivitet til pensjon for de brede arbeidstakergrupper. Analysen i de senere kapitler vil imidlertid være basert på hovedegenskapene i ulike ordninger, ikke detaljer og enkeltheter i regelverket.

I forhold til andre land er det mange grunnleggende likhetstrekk mellom pensjonsordningene, men også betydelige forskjeller. Forskjellene kan bero på økonomiske, politiske og kulturelle forhold i de enkelte land, men de grunnleggende likhetstrekk viser at de moderne industriland har stått overfor likeartede utfordringer og problemer. Noen eksempler på slike felles utfordringer og problemer er gitt i kapittel 4.

Den videre regelverksutviklingen i Norge vil kunne dra nytte av både positive og negative erfaringer fra våre egne og andre lands velferdsordninger. Når nye pensjonsordninger gjør det nødvendig med endringer i annet regelverk for at de samlet skal fungere hensiktsmessig, oppstår det lett institusjonelle hindringer. Historisk sett fikk for eksempel folketrygden liten virkning for regelverket i statens pensjonsordninger, selv om begge ordningene var innrettet mot å dekke et pensjonsbehov fullt ut. I stedet ble det utviklet et uoversiktlig og komplisert samordningsregelverk for å kunne la ordningene eksistere samtidig uten å la samlet kompensasjon bli for høy.

5.2 Om utfordringer og mål

Økingen i de ulike former for førtidspensjonering kan være et uttrykk for individuelle behov for fleksibilitet nedad i forhold til folketrygdens pensjonsalder, men gjenspeiler også alminnelige utviklingstrekk innen produksjonsliv og sysselsetting. Selv om dette bildet kan endre seg over tid blant annet som følge av arbeidsmarkedssituasjonen og andre endringer i arbeidslivet, vil det trolig blant brede grupper også i årene framover være et behov for førtids alderspensjonsordninger med avgang flere år tidligere enn pensjonsalderen i folketrygden på 67 år.

Avtalefestet pensjon er sammen med særaldersgrenser i tjenestepensjonene og pensjonstrygdene for sjømenn og enkelte andre grupper, de eneste permanent etablerte systemer for førtids alderspensjonering. Det vises til nærmere omtale i kapitlene 6, 8 og 9.

Utfordringen for det videre arbeid, når det gjelder overgang fra yrkesaktivitet til pensjon, blir blant annet å få til en best mulig målretting i forhold til arbeidstakernes behov og bygge opp under muligheten til økt yrkesaktivitet blant eldre, for dermed å bidra til å styrke landets økonomiske bærekraft og balansen i de offentlige finanser.

I forhold til denne utfordringen står en nå overfor en situasjon som kan karakteriseres som en tredeling av arbeidsmarkedet:

• I statlig og kommunal sektor gir AFP-systemet sammen med særaldersgrenseordninger vid adgang til tidligpensjonering i vel­ordnede former. Det vil samtidig finne sted en del førtidspensjonering etter midlertidige ordninger innenfor statlig forretningsdrift.

• I den organiserte del av arbeidslivet utenfor offentlig sektor gir AFP nå mulighet til alderspensjonering ved 64 år i de fleste områder. Det finnes ikke i nevneverdig grad sær­ordninger med lavere pensjonsalder for dem som føler behov for uttreden tidligere enn dette, når behovet ikke er relatert til helsetilstand på en slik måte at uførepensjon kan innvilges. Førtids alderspensjon enten over driften eller som livrente blir i et begrenset omfang benyttet for ansatte under 64 år.

• I de mer uorganiserte delene av arbeidslivet er det grunn til å tro at tidligavgang i større eller mindre grad fortsatt er basert på et mer uformelt system. Det trekkes da på trygdeordninger med andre primære mål enn førtids alderspensjon, i hovedsak sykelønn, attføringspenger, uførepensjon og dagpenger ved arbeidsledighet. Ren førtids alderspensjon vil forekomme som pensjon over driften og liknende.

AFP, særaldersgrenseordninger og pensjonstrygdene for sjømenn og andre inngår ikke i folketrygdens budsjett, mens de øvrige ordningene belaster dette budsjettet. Med unntak for uførepensjonsordningen dreier det seg heller ikke om pensjoner.

Det er grunnlag for å hevde at de ordinære ordningene for førtids alderspensjonering danner grunnlag for ordnede veier ut av arbeidsmarkedet for arbeidstakere, men at de ofte er dyre sett fra arbeidsgivernes side. Tilpasninger innenfor folketrygdens ordninger vil i praksis ofte være mindre ordnede, men derimot betydelig billigere i bruk. Mulighetene til å benytte uførepensjon på denne måten er imidlertid nå mindre etter at tildelingskriteriene ble nærmere presisert i 1991.

Dagpenger er etter sitt formål en midlertidig ytelse som gis til ledige mens de søker nytt arbeid. Men for eldre over 64 år er det lempeligere regler ved at tidsbegrensningen ikke gjelder. Dette har klar sammenheng med at det ofte er svært vanskelig å finne nytt arbeid for eldre som blir ledige, selv om det satses sterkt både fra den enkeltes side og fra det lokale arbeidskontor.

5.3 Om ordningene

5.3.1 Begreper og betegnelser

Personer kan gå inn og ut av arbeidslivet flere ganger i løpet av sin yrkeskarriere på grunn av utdanning, omsorgsoppgaver, helseproblemer, arbeidsledighet eller lignende. Stønadsordninger som er innrettet på midlertidig inntektsbortfall kan bli en del av overgang til pensjon for dem som går ut av arbeidslivet i slutten av den yrkesaktive perioden. Dette vil kunne gjelde uavhengig av om det foreligger et primært ønske om å gå av, om det oppstår sykdom eller lignende, eller om avgangen er et resultat av at det i praksis er vanskelig for eldre å komme tilbake i arbeidslivet etter noen tids fravær.

Ordningene kan grupperes og systematiseres på ulike måter. I denne utredningen har en valgt å holde seg til veletablerte begreper og inndelingsprinsipper. Vedrørende tidligavgang og førtidspensjonering vil det framgå nedenfor hvilken begrepsbruk som er valgt, jamfør også vedlegg I.

Førtidspensjonering er definert som pensjonering (med opphør av tidligere yrkesaktivitet) før ordinær pensjonsalder. I Norge er normen folketrygdens pensjonsalder på 67 år. Når pensjonsalderen nås, kan den enkelte selv velge å ta ut pensjon, uavhengig av andre kriterier. For eksempel er 64 år pensjonsalderen for avtalefestet pensjon. Derimot er aldersgrenser primært uttrykk for den alder da ansettelsesforhold nærmest automatisk opphører uten vanlig oppsigelsesvern etter arbeidsmiljøloven. Den alminnelige aldersgrense i staten er for eksempel 70 år, og videre er aldersgrensen i folketrygden begrepsmessig fastlagt til 70 år. I tillegg finnes en rekke lavere særaldersgrenser, hovedsakelig i offentlig sektor.

Som pensjonert, eventuelt førtidspensjonert, betraktes bare den som mottar pensjon, men ikke kontantytelse som ledd i annen type tidligavgang. En person som mottar en delytelse fra en pensjonsordning, for eksempel 50 prosent uførepensjon sammen med halv lønn, vil betraktes som delvis pensjonert og delvis i arbeid. Det samme gjelder alderspensjonister som kombinerer arbeid og (avkortet) folketrygdpensjon i aldersintervallet 67-70 år.

Personer som har gått av for en aldersgrense, for eksempel aldersgrensen på 70 år i folketrygden, vil bli betraktet som fullt ut pensjonert uansett om de mottar arbeidsinntekt eller ikke. Begrunnelsen for dette er at det da ikke lenger tas hensyn til arbeidsinntekt når pensjonsytelsens nivå blir fastsatt. Tilsvarende vil gjelde for særaldersgrenser (og i tillegg avgang med AFP i offentlig sektor for aldersintervallet 65-67 år). I disse tilfellene er det på visse vilkår mulig for en som mottar full pensjon å arbeide uten avkorting i pensjonsytelsen, til og med full dag.

Begrepet førtids alderspensjon knyttes her først og fremst til følgende ordninger:

• Tjenestepensjon med særaldersgrenser i offentlig sektor, det vil si ordninger under Statens Pensjonskasse og Kommunal Landspensjonskasse og øvrige kommunale kasser, samt tjenestepensjon med særaldersgrenser (etter skatteloven) i privat sektor.

• Førtidspensjon over driften eller som livrente i privat sektor

• Førtidspensjon ved omstilling i offentlig forretningsdrift

• Avtalefestet pensjon

• Lovfestede pensjonstrygder (sjømenn, fiskere og skogsarbeidere)

Omfanget av de ulike ordningene er nærmere omtalt i kapittel 3.

Avtalefestet pensjon kan sies å være et typeeksempel på førtids alderspensjon, siden pensjonering på den ene siden ikke er knyttet til helseproblemer eller andre egenskaper enn arbeidstakerens alder, og på den andre siden ikke er knyttet til egenskaper ved arbeidet eller stillingen. Ordningen har, som det blant annet framgår i kapitlene 1, 3 og 6, stor betydning når det gjelder pensjonsutviklingen i Norge. Dette er knyttet til prinsipielle spørsmål om pensjonsalder, fleksibilitet og konsekvenser for varig ytelsesnivå når tidligavgang velges frivillig (det vil si uten den tvang som ligger i sykdom, uførhet eller arbeidsledighet). I kapittel 6 gjennomgås hovedtrekk i dette regelverket, med redegjørelse for de prosesser som førte fram til ordningen med avtalefestet pensjon. Enkeltbestemmelsene er nærmere beskrevet i kapittel 9.

Folketrygdens pensjoner omfatter alders-, uføre- og etterlattepensjon, og kan grupperes sammen med andre ytelser i folketrygden som sikrer den enkelte ved inntektsbortfall som dagpenger ved arbeidsløshet, sykepenger, rehabiliterings- og attføringspenger. For eldre vil disse ytelsene også kunne inngå i et tidligavgangsmønster. Dette er temaet for regelverksbeskrivelsen i kapittel 7. Etterlattepensjon tillegges ingen selvstendig rolle i forbindelse med overgang fra yrkesaktivitet til pensjon.

Tjenestepensjoner behandles i kapittel 8. Dette er pensjonsordninger med alders- og særaldersgrenser, som tilbys av arbeidsgiveren og tjenes opp i arbeidsforholdet som en rettighet. Tjenestepensjoner i privat og offentlig sektor bygger på helt separate regelverk. Tjenestepensjon i offentlig sektor omfatter alders-, invalide- og etterlattepensjon fra Statens Pensjonskasse, Kommunal Landspensjonskasse og andre kommunale pensjonsordninger. Tjenestepensjon (etter skatteloven) i privat sektor omfatter ordninger med alders- og etterlattepensjon og vanligvis invalidepensjon i forsikringsselskap eller ordninger i bedrifter med egen pensjonskasse.

I kapittel 9 behandles førtids alderspensjoner hvor rene alderskriterier er utslagsgivende: pensjonstrygdene (sjømenn, fiskere, skogsarbeidere), AFP, pensjonsordninger finansiert over driften i det enkelte foretak eller som livrente, samt enkelte andre ordninger.

Førtids alderspensjon er den ene hovedgruppen av førtidspensjoner: Førtidspensjoner er alle ordninger hvor pensjonering (med opphør av tidligere yrkesaktivitet) finner sted før ordinær pensjonsalder. Førtidspensjonering kalles også tidligpensjonering. Mens førtids alderspensjon er ordninger som utløser rett til førtidspensjon ut fra alderskriterium alene, er gruppen annen førtidspensjon ordninger som gir rett til pensjon på andre kriterier, i praksis folketrygdens uførepensjon (evt. med gavepensjon) og de supplerende invalideordningene under tjenestepensjon. Førtidspensjon er bare en del av det videre begrepet tidligavgangsordninger.

Tidligavgangsordninger omfatter førtidspensjoner og i tillegg andre ordninger for inntektssikring som benyttes uavbrutt fra yrkes­aktiviteten opphører til pensjon mottas, enten ordinær alderspensjon eller førtidspensjon.

Som nevnt ovenfor er sykepenger og dagpenger (evt. med gavepensjon) typiske eksempler på tidligavgangsordninger som benyttes fram til pensjonsalder eller det tidspunkt en uførepensjon begynner å løpe. Tidligavgangsordninger som har annet hovedformål enn førtidspensjon kalles uformelle avgangsordninger. Også uførepensjon må betraktes som en uformell avgangsordning når den blir innvilget på et grunnlag som tydelig skiller seg fra ordinær bruk, for eksempel i forbindelse med omfattende tidligpensjonering når bedrifter innskrenker eller legges ned.

5.3.2 Tidligavgang: varig inntektssikring etter avsluttet yrkesaktivitet

Skillet mellom permanente og i prinsippet midlertidige ordninger er særlig viktig for trygde- og pensjonspolitikken. Det er for eksempel ved førtidspensjon i offentlig sektor, i form av AFP eller tjenestepensjon med særaldersgrenser, i selve ordningene ikke tenkt noen vei tilbake til tidligere eller annen yrkesaktivitet, selv om pensjonister stort sett uten avkorting kan ha arbeidsinntekt i tillegg.

Uførepensjon kommer i en mellomstilling, fordi det både er mulig og allment ønskelig for alle berørte at den uføre igjen kan få arbeid og fungere i dette. Heller ikke prinsipielt er uførepensjon noen varig ordning, med mindre det helt fram til fylt 67 år foreligger minst 50 prosent uførhet med medisinsk årsak og øvrige betingelser er oppfylt. Virkeligheten er at fullt uførepensjonerte i regelen anser seg som permanent ute av den yrkesmessige sammenheng, uansett hvor sterkt restarbeidsevnen bedrer seg og uavhengig av hvordan den underliggende medisinske tilstanden faktisk utvikler seg.

Selv om sykelønn og dagpenger er eksempler på ytelser som ikke er utformet som pensjonsordninger, men derimot er definert som ytelser som skal kompensere for en spesifisert type midlertidig inntektsbortfall, er det likevel ikke noe i veien for at både sykdom og ledighet kan inntreffe på et tidspunkt som gjør at ytelsen faktisk utbetales fram til vedkommende får en pensjonsytelse. Ordningene fungerer da etter sin hensikt. Når de bevisst benyttes til tidligavgang, må det settes spørsmålstegn ved dette.

Forut for uførepensjon utbetales som regel sykelønn i ett år for yrkesaktive, og det forekommer i noen grad langtidssykmelding forut for, og i umiddelbar tilknytning til, alderspensjon i folketrygden. Også sykelønn blir dermed en viktig tidligavgangsordning, selv om det ikke er samme fokus på denne ordningen som på dagpenger – trolig på grunn av den mer begrensede varigheten.

Vedrørende dagpenger som mulig tidligavgangsordning helt fra fylte 60,5 år, er det av stor prinsipiell betydning at dagpengemottakeren fortsatt vil være tilmeldt arbeidskontoret, og er pliktig til å ta egnet arbeid dersom slikt tilbys. Dette kan være gunstig for noen, mens andre opplever det negativt. Det egentlige formålet med ledighetstrygden blir i noen grad ivaretatt, så lenge tilmeldingen er reell.

På denne måten har en også fortsatt muligheten til å trappe opp innsatsen for de eldre ledige innenfor dagens regelverk. Dette er viktig når det gjelder hvordan arbeidsmarkedsmyndighetene i Norge ser på eldre arbeidstakere sammenlignet med mange andre land. Der er langvarig ledighet iblant ansett som et tilstrekkelig kriterium for å regne personer som ute av arbeidsstyrken på permanent grunnlag.

5.3.3 Om alderskriteriet

En ordning som gir en person rett til periodiske beløp fra en bestemt alder av, er per definisjon en alderspensjonsordning. Det kan være høyst ulike krav for å tilhøre ordningen. I enkelte tilfeller er statsborgerskap nok, i andre tilfeller må en selv ha sørget for omfattende premieinnbetalinger over lang tid. Alderskriteriet bestemmer når de periodiske beløpene begynner å komme til utbetaling for dem som tilhører ordningen, og er det eneste kriterium for denne avgjørende del av pensjonsrettigheten. Slik sett kan alderspensjon karakteriseres som den mest kriteriefattige pensjonstypen. Dette kan ha betydning for hvor selektivt en førtids alderspensjon kan utformes.

Gjennom innføringen og utvidelsen av AFP er pensjonsalderen i praksis senket med tre år for brede arbeidstakergrupper. Dette er en utvikling med bakgrunn i et klart uttrykt ønske om at eldre arbeidstakere som synes det er tungt å fortsette fram til ordinær pensjonsalder, skal ha en mulighet til å gå av noe tidligere. Det er dessuten nylig innført ekstraordinære omstillingsordninger med førtidspensjonering helt ned til 60 år innen offentlig forretningsdrift, hovedsakelig samferdselssektoren. Disse er ikke rettighetsbasert, men er likevel uttrykk for at lav avgangsalder brer seg også utenfor det etablerte særaldersgrensesystemet.

Utviklingen i arbeidslivet kan på denne bakgrunn synes å gå i en retning hvor alder alene ikke er et tilstrekkelig kriterium for den enkeltes pensjoneringsbehov og det faktiske pensjoneringstidspunktet. Den internasjonalt sett relativt høye pensjonsalderen i folketrygden tilsier dessuten at behovet for målrettede, fleksible ordninger kan være noe større i Norge enn i andre land.

Behovet for spesielt målrettede pensjonsordninger vil variere over tid. Trolig vil for eksempel omstillingsordningene innen samferdselsbedriftene kunne avvikles etter noen tid. Målretting må også sammenholdes med den demografiske utviklingen og utdannelsesmønsteret. Av dem som i dag er i 60-årene startet mange tidlig i yrkeslivet, og var oftere enn i dag i fysisk slitsomme yrker. Kvinner hadde gjerne både omsorgsoppgaver og arbeid utenfor hjemmet, uten den tilrettelegging gjennom offentlige tilbud som finnes i dag.

Disse årskullene erstattes nå av yngre generasjoner som har hatt en annen utdannings- og yrkesmessig bakgrunn, og med gjennomgående mindre fysisk slitsomt og belastende arbeid. Dette vil kunne trekke i retning av ønske om fortsatt yrkeskarriere rundt folketrygdens pensjonsalder.

Det er imidlertid også grenser for bruken av alder og lengden på yrkesdeltakingen som kriterier for målretting. Når slitasje fører til redusert helse og yrkesmessig uførhet, vil uførepensjon måtte være den normale løsning. Dette vil uansett måtte gjelde høyt opp i aldersgruppene. I denne sammenheng er det også viktig at AFP som førtids alderspensjon virker til at uførepensjon ikke blir stigmatiserende, uansett aldersgruppe og uansett om det samtidig også kan foreligge rett til AFP.

5.3.4 Om uførekriteriet

For at det samlede trygde- og pensjonssystemet skal fungere godt, er det viktig at uførepensjonen beholder sin sterke og sentrale rolle. Som nevnt er det også i forhold til AFP viktig at uførepensjon ikke trenges ut som et implisitt mindreverdig tilbud for aldersgruppen 64-67 år.

Presiseringen av kriteriene for å få uførepensjon som ble gjennomført i 1990 og 1991 har redusert muligheten for utilsiktet bruk av denne ordningen. Endringer i selve kriteriene er etter dette ikke noen aktuell problemstilling, men det vil fortsatt være et spørsmål hvordan en best styrker treffsikkerheten i de trygde medisinske utvelgingsprosedyrene. Er disse sikre og faglig ubestridelige, vil dette i seg selv bety at en styrker verdigheten i bruken av ordningen. Det vil også bidra til større grad av likebehandling og til trygdefaglig legitimitet.

Et viktig hjelpemiddel har blant annet vært å sikre at legenes og trygdeetatens rutiner oppfyller trygdefaglige premisser, og etter hvert innrettes etter mest mulig standardiserte krav og prosedyrer. Dette vil også gjelde sykmelding, siden ett års sykmelding går forut for uførepensjon til yrkesaktive.

Høsten 1990 ble det gitt bestemmelser ved­rørende regelstridig sykmeldingspraksis fra attesterende legers side, jamfør Ot.prp. nr. 3 (1990-91), mens det i forbindelse med presiseringen av de egentlige medisinske inngangsvilkår i uføreordningen i 1991, jamfør Ot.prp. nr. 62 (1990-91), ble gitt visse innskjerpende be­stemmelser om legers medvirkning i saksbehandlingen av søknad om attføringspenger og uførepensjon. Dette gjaldt både respekt for regelverkets innhold og trygdeetatens frister når det gjelder legers attesteringpraksis. Disse bestemmelsene har i hovedsak form av sanksjoner overfor leger som unnlater å følge opp de til enhver tid gjeldende forutsetninger for benyttelse av folketrygdens stønadsordninger. Ut fra erfaring med tidligere presiseringer med videre, fant man det tidlig på året i 1993 igjen nødvendig med ytterligere klargjøring av attesterende legers ansvar, jamfør Ot.prp. nr. 39 (1992-93), samtidig som trygdeetatens sanksjonsmuligheter ble noe utvidet.

Det er imidlertid begrensede muligheter for å håndheve bestemmelser av denne typen, både fordi det bare vil være aktuelt å følge opp relativt grove brudd på reglene og fordi rett og plikt til trygdemessig attestering følger av selve legeautorisasjonen, eventuelt med godkjent spesialitet. Dette betyr at alle leger uansett innstilling til trygdereglenes bindende karakter vil kunne utføre alle typer attesteringsarbeid, og dermed legge betydningsfulle premisser for trygdemessige enkeltavgjørelser. Det er blant annet av Sykelønnsutvalget, jamfør NOU 1990: 23, påpekt at ulik attesteringspraksis trolig kan forklare en stor del av de lokale variasjonene som gjorde – og fortsattt gjør – seg gjeldende når det gjelder uttak av trygdens stønader, herunder også uførepensjon.

Utfordringene framover vil først og fremst måtte ligge i å styrke frivillig tilslutning til premisser og regelverk for attesteringspraksis fra legenes side, eventuelt gjennom avtaler mellom trygdeetaten og attesterende leger.

5.4 Førtidspensjonering: noen utviklingstrekk

Mer fleksibilitet i valg av pensjonsalder må vurderes ut fra blant annet trygdemessige og samfunnsmessig kostnadshensyn. Det er her et mulig synspunkt at ønske om tidligere yrkesavgang bør betraktes på linje med annet frivillig valg mellom arbeid og fritid gjennom livet.

På den annen side kan det hevdes at mulighet til å gå av tidligere er en viktig del av velferdstilbudet for eldre som har vært lenge i arbeidslivet, nærmest som andre tiltak overfor spesielle grupper. Dette er et prinsipielt annet utgangspunkt enn avveiing mellom tidsbruk og inntekt over livsløpet.

Førtidspensjonering betraktet som virkemiddel i omstillingsstrategier er en selvstendig, tredje tilnærmingsmåte. Her er det blant annet et viktig hensyn å unngå at det offentlige overdimensjonerer dette, ettersom forvaltning og offentlig forretningsdrift ikke trenger å forholde seg til de samme fortjeneste- og konkurransehensyn som gjelder i privat sektor.

Selv om ordningene har det til felles at de skal dekke bortfall av inntekt, kan selve utgangspunktet for ordningen, innretningen og virkningen på andre deler av samfunnslivet vise betydelige forskjeller. Dette har betydning for å vurdere både hva som skal komme inn under folketrygdens regelverk, og hvordan ordninger utenfor folketrygden bør behandles i forhold til trygdesystemet, skattesystemet og eventuelt lovteknisk.

Sammensetningen av en pensjonsytelse vil kunne ha betydning både for arbeidstaker og arbeidsgiver. De regulære ordningene for førtids alderspensjon er som som nevnt normalt i stor grad basert på betalinger fra arbeidsgiver, og kan således i prinsippet ses uavhengig av folketrygdens ytelser. Ytelsene kan imidlertid etter avtaler eller lovbestemmelser stå i et bestemt forhold til tidligere yrkesinntekt eller lignende.

Av like stor betydning som ytelsen som førtidspensjonist, kan det være hva den tidligere avgangen fra yrkeslivet betyr for den ordinære alderspensjonen fra folketrygden senere og eventuelle tjenestepensjonsordninger. Dette kan variere i betydelig grad. De som går av med pensjonsordninger utenfor folketrygden får normalt ikke fortsatt opptjening i folketrygden. Unntaket er AFP-ordningen i privat sektor, hvor regelverket på dette punkt tilsvarer folketrygdens uførepensjon.

Når det gjelder bedriftsbaserte førtidspensjonsordninger er bildet mer uklart. I de tilfeller ytelsen utgiftsføres i bedriftens regnskap som lønn, vil det også betales arbeidsgiveravgift og trygdeavgift. I øvrige tilfeller opphører opptjeningen i folketrygden. Om innbetalingen til tjenestepensjonsordninger fortsetter, vil trolig variere, avhengig av avtaler på den enkelte arbeidsplass.

En ser ofte at det gis ulike tillegg ut over selve pensjonsytelsen. Først og fremst dreier dette seg om såkalte gavepensjoner. En gavepensjon har ikke noen veldefinert plass i vårt pensjonssystem. Vanligvis er det en ytelse som gis fra bedriften i forbindelse med en tidligavgangsordning. Den kan gis som eneste ytelse til arbeidstakeren, men en ser også at gavepensjoner ofte gis i tillegg til en annen offentlig eller privat pensjonsytelse som uførepensjon, dagpenger til eldre eller avtalefestet pensjon (AFP). Utbetalingene skjer således normalt over bedriftenes driftsbudsjett eller gjennom et forsikringsselskap (livrente).

Det kan være flere årsaker til at bedriften inngår avtaler om slike gavepensjoner. En som går av før ordinær pensjonsalder vil normalt ikke få tilgang til sin tjenestepensjon. Bedriften kan ønske å kompensere for dette gjennom et slikt gaveelement i tillegg til den ordinære ytelsen, fram til utbetaling i tjenstepensjonen starter. I andre tilfeller kan bedriften finne en slik løsning nødvendig for å få realisert en ønsket avgang av eldre arbeidstakere, for eksempel som ledd i en omstilling eller nedbemanning i bedriften. Nedgang i inntekt ved å gå over på en pensjonsordning gjør at mange eldre foretrekker å fortsette i arbeid når helsen ellers tillater det. Ved å yte et tillegg til offentlige ytelser som uførepensjon eller dagpenger, kan arbeidstakeren få en høy netto kompensasjonsgrad sammenlignet med tidligere inntekt, samtidig som dette fra arbeidsgiverens side kan framstå som en økonomisk sett rimelig løsning i forhold til tungtveiende omtillingsbehov.

Utvikling av nye pensjonsordninger (som for eksempel AFP nå) har i regelen sterk tilknytning til samarbeidet mellom oranisasjonene i arbeidslivet, spesielt gjennom inntektsoppgjørene. Dette kan ha flere sider. Det er imidlertid ikke klart hvordan arbeidsmarkedsbaserte ordninger ellers skulle etableres. På den ene side kan det hevdes at en ved inntektsoppgjørene får en avveining mellom arbeidstakernes preferanser og bedriftenes økonomiske muligheter. Når myndighetene medvirker, blir det også mulig i større grad å trekke den generelle økonomiske situasjonen inn i drøftelsene. På den annen side vil utfallet bli preget av omstendigheter omkring den enkelte forhandling, på bekostning av mer langsiktige og bredere forankrede vurderinger. Det er en klar utfordring nettopp å hindre at de langsiktige og prinsipielt viktige perspektivene trenges i bakgrunnen, en utfordring både organisasjoner og myndigheter bør ta stadig mer alvorlig. I Langtidsprogrammet 1994-1997 er det blant annet som et bidrag til en slik utvikling, lagt vekt på at partene må ta hovedansvaret for AFP-ordningen, selv om staten har medvirket sterkt ved regelutformingen, i tillegg til at den har bistått med finansiering og administrasjon av ordningen i privat sektor.

Når det for eksempel etableres såpass brede ordninger som AFP, kan dette øke interessen for å endre pensjoneringsmulighetene også blant andre grupper. Særlig arbeidsledige oppfatter det som urimelig at de ikke har tilsvarende mulighet.

Flere grupper selvstendig næringsdrivende, blant annet i landbruket og innen apoteketaten, har også fremmet forslag om liknende ordninger. Forslag om å senke den formelle pensjonsalder i folketrygden på 67 år har heller ikke vært aktualisert, kanskje fordi den i praksis ikke bestemmer pensjoneringstidspunktet for særlig store grupper. Det framgår blant annet av at betydelige deler av alle alderskull er uførepensjonert før denne alderen. Her kommer spørsmålet om gjennomsnittlig pensjoneringsalder inn, se vedlegg III.

I forlengelsen av dette kan nevnes noen andre typer spørsmål som vil kunne oppstå etter hvert som en førtidsordning blir innarbeidet og benyttet av stadig flere. Har ordningen lav pensjonsalder og/eller svake kriterier vil det ved økende uttak over tid kunne bli spørsmål om ytelsene bør settes lavere (økonomiske virkemidler), om kriteriene bør innskjerpes (administrative tiltak, regelverkstiltak) eller om det bør gjøres inngrep i forhold til alderskriteriet (delvis rettighetsreversering). Er ordningen offentlig, og blir mye brukt av personer uten sterk arbeidslivtilknytning, vil det kunne bli stilt spørsmål om den bør overtas av arbeidslivets parter, for eksempel for å sikre målrettet bruk og tilpasning til tariffoppgjørenes økonomiske ramme. Er ordningen privat, vil det kunne bli spørsmål om å innlemme den i de offentlige ordninger. Begrunnelser vil da kunne være likhet, budsjettmessig oversiktlighet eller lave administrasjonskostnader.