11 Vurdering av statsbankenes rolle i utdan ningsfinansieringen

11.1 INNLEDNING

I avsnitt 3.7 er utdanningspolitikk og utdanningsfinansiering drøftet generelt. Utdanningsfinansieringen ses som et virkemiddel i utdanningspolitikken. Regjeringen uttalte i St.meld nr 14 (1993-94) Studiefinansiering og student velferd, at «utdanningsstøtteordningenes formål er å

• bidra til å fjerne ulikhet og fremme likestilling slik at utdanning kan skje uavhengig av geografiske forhold, alder, kjønn, den økonomiske eller sosiale situasjon,

• bidra til at utdanningen skjer under tilfredsstillende arbeidsforhold, slik at studiearbeidet kan bli effektivt,

• bidra til å sikre samfunnet tilgang på utdannet arbeidskraft.«⁴⁵) 1

Fra et samfunnsøkonomisk synspunkt er det spesielt to forhold som taler for at myndighetene bør støtte den investering i menneskelig kapital som utdanning representerer. Utdanning kan karakteriseres som et gode med positive indirekte virkninger. Når en person tar høyere utdanning er det ikke bare vedkommende selv som høster nytten av investeringen. Samtidig vil det kunne være vanskelig for den enkelte å finansiere utdanningen i det private kredittmarked på grunn av utilstrekkelig sikkerhetsstillelse. Dette er forhold som gjør at det offentlige kan ha interesse av å subsidiere høyere utdanning og sørge for tiltak som sikrer studenter finansiering under studietiden.

11.2 UTFORMINGEN AV UTDANNINGSFINANSIERINGEN

Utdanningsfinansiering ytes av Statens lånekasse for utdanning. Lånekassen tildeler lån og stipend, og alle søkere som tilfredsstiller visse krav har rett til støtte.

I den siste stortingsmeldingen om studiefinansiering (St.meld nr 14 for 1993-94) uttaler regjeringen at et mål for studiefinansieringen er at den skal være til å leve av i studietiden, og til å leve med etterpå. Samtidig skal tilbakebetalingsordningen utformes slik at det sikres en høy tilbakebetalingsgrad.

Den subsidien som påvirker studentens økonomiske belastning ved finansiering av studiene, kan plasseres i tildelingsfasen mens vedkommende studerer og i tilbakebetalingsfasen etter at studiene er avsluttet. Regjeringen og et flertall i Stortinget⁴⁶) 2 har gått inn for at hoveddelen av subsidiene bør ligge i utdanningsfasen (gjennom stipend og rentefritak på studielånet). Hovedregelen om at tilbakebetalingsfasen ikke skal subsidieres, tolkes som at Lånekassens utlånsrente ikke bør ligge under gjennomsnittlig innlånsrente. Utlånsrenten fastsettes imidlertid politisk i forbindelse med statsbudsjettet.

Utdanningsfinansiering i utlandet er mangfoldig og sammensatt. I Norden er det å skape like muligheter for utdanning i stor grad et offentlig ansvar, mens for eksempel i England og Tyskland ligger ansvaret for å skaffe de yngre utdanning primært hos familien. Studiefinansieringen i slike land har derfor i større grad preg av å være sosialpolitiske støtteordninger fremfor utdanningspolitiske virkemidler.

Det er samtidig betydelige forskjeller blant de nordiske land i innretting og organisering av studiestøtten. Rentefritaket i studietiden er spesielt for Norge. I de andre nordiske landene kommer subsidiene fram som direkte stipend, da kombinert med renter i studietiden. Det er også forskjeller på tilbakebetalingssiden. Sverige skiller seg ut med inntektsavhengig nedbetaling av lånet, mens Finland har gått lengst i å likestille studielån med ordinære markedslån når det gjelder rentebetingelser. Det er vanskelig å sammenligne subsidienivået i ordningene fordi de er såpass forskjellige. Fra studentenes side synes det likevel klart at Danmark har den gunstigste finansieringen, men denne er samtidig knyttet sammen med stramme krav om studieinnsats.

11.3 UTVALGETS VURDERINGER

Etter utvalgets vurdering dekker Lånekassens låne- og stipendordninger et behov som ikke det private kredittmarkedet ville ha dekket på en tilfreds stillende måte. Personer som ønsker lån til å finansiere studier, vil ofte mangle sikkerhetsstillelse, slik at private långivere ville være tilbakeholdne. Utdanning har samtidig en samfunnsmessig avkastning ut over det som tilfaller den som tar utdanningen. Dette er argumenter for at det offentlige bør tilby kreditt og støtte. Støtte kan gis i form av stipend og rentestøtte. Utvalget har ikke vurdert hvor omfattende støtten til utdanning bør være.

Når argumentet for å yte støtte primært knytter seg til at samfunnet har en avkastning av utdanning ut over det som tilfaller den som tar utdanningen, vil utvalget anbefale at støtten i hovedsak gis i form av stipend fremfor rentestøtte. Stipend synliggjør bedre størrelsen på støtten, som er en fordel både for bevilgende myndigheter og for studenter som tar hensyn til de økonomiske konsekvensene ved å ta utdanning. Ved å yte støtten i form av stipend vil en videre unngå at studenter som ikke har behov for det tar opp lån. Dersom støtten som hovedregel skal kanaliseres som stipend, følger det at rentevilkårene på studielån i prinsippet ikke skal være subsidiert.

I økonomisk forstand er et lån subsidiert dersom renten er lavere enn hva en finner i det private kredittvesen. På bakgrunn av at det i liten grad eksisterer et privat lånemarked for utdanningsformål, er det vanskelig å anslå en slik referanserente. Når man i praksis snakker om usubsidierte lån fra en statsbank, skyldes dette at staten selv ikke har budsjettmessige utgifter med å yte lånene. Låntaker vil da blant annet nyte godt av statens kredittverdighet og at staten i liten grad krever avkastning på innskutt kapital i statsbankene. En slik tilnærmingsmåte tilsier at renten på studielån bør knyttes til renten på statspapirer med en viss løpetid, pluss en margin for administrasjonskostnader knyttet til kredittytingen.

Et argument som er benyttet for å fastsette utlånsrenten politisk fremfor å knytte den direkte til renten på statspapirer, er at det gir muligheter til å skjerme studielånsrenten ved store økninger i markedsrenten. Erfaringsmessig er det over tid større bevegelser i det kortsiktige rentenivået enn det langsiktige. Ved å knytte utlånsrenten i Lånekassen til en mer langsiktig rente vil man i noe større grad unngå store endringer i renten. Dersom man skal subsidiere personer med studielån ved en renteoppgang ved å sette studielånsrenten lavere, må det vurderes opp mot subsidier til andre formål generelt og i utdanningspolitikken spesielt. I utgangspunktet vil en lavere studielånsrente stå i motsetning til prinsippet om at støtten til studiefinansiering skal ytes i utdanningsfasen. I den grad det er en klar sammenheng mellom husholdninger som får store økonomiske problemer ved et særlig høyt rentenivå og personer med studielån, kan en subsidiering av personer med studielån ha en fordelingspolitisk side. På bakgrunn av det store antall personer med lån i Lånekassen⁴⁷) 3, er en subsidiering av studielånsrenten også et kostbart virkemiddel for å avhjelpe personer med økonomiske problemer.

Det er i dag en rentetrapp i Lånekassen. I studietiden er lånet rentefritt, i de første sju årene etter ferdigstillelse av studiene er renten for tiden 7,5 prosent, og deretter 8,5 prosent. Dette strider imot det prinsipp at støtten ved utdanningsfinansieringen skal legges til perioden hvor man studerer, og at rentevilkårene i tilbakebetalingsfasen ikke skal være subsidierte. En begrunnelse for rentefritak under studietiden er at en rentebelastning i denne perioden ville kunne skremme enkelte fra å ta opp lån og studere. Rentetrappen etter at studiene er avsluttet kan begrunnes med at nyutdannede ofte har stor gjeldsbelastning og en strammere økonomisk situasjon, og derfor har større behov for lav rente.

Lånekassen har et relativt liberalt regelverk for betalingslettelse for personer med en anstrengt økonomisk situasjon, både i form av rentefritak og betalingsutsettelse. Dette gjør at behovet er mindre for å støtte personer som har avsluttet utdanningen med å subsidiere renten på studielån.

11.4 UTVALGETS TILRÅDINGER

Den subsidien som påvirker studentens økonomiske belastning ved finansiering av studiene, kan plasseres i tildelingsfasen mens vedkommende studerer og i tilbakebetalingsfasen etter at studiene er avsluttet. Utvalget vil vise til at Stortinget har gått inn for at hoveddelen av subsidiene bør ligge i utdanningsfasen.

Utvalget vil legge vekt på at subsidier til utdanning bør kanaliseres i form av stipend og ikke rentestøtte, og at renten på studielån bør reflektere statens kostnader ved å yte studielån. Utvalget mener derfor at studielånsrenten ikke bør subsidieres ut over det som følger av statens kredittverdighet.

Også låntakerne i Lånekassen bør få anledning til å velge rentebindingstid for lånene sine. Men utvalget antar at årlige justeringer av renten fortsatt vil være det vanlige.

Det kan etter utvalgets vurdering være hensiktsmessig å gjøre systemet for rentefastsettelse forutsigbart ved å koble studielånsrenten til renten på statspapirer med en gitt løpetid lik rentebindingstiden, for eksempel ett år, pluss en margin for å dekke administrasjonskostnader mm.