7 Generelle vurderinger av statsbankenes funksjoner

7.1 INNLEDNING

Utvalget har foran diskutert prinsipielle begrunnelser for statsbanker og ulike typer kostnader ved å ha dem ( kapittel 3). Videre er det gitt en beskrivelse av det norske kredittmarkedet ( kapittel 4) og av de enkelte statsbankenes funksjoner ( kapittel 5). Endelig er det gitt en kort oversikt over hvordan offentlige myndigheter i andre land medvirker ved finansiering av næringsvirksomhet, boliger, kommunale investeringer og høyere utdanning ( kapittel 6). På grunnlag av dette materialet vil utvalget i kapittel 7-11 vurdere statsbankenes fremtidige rolle i Norge. Vurderingene av virksomheten i de enkelte statsbanker vil bli gitt i kapitlene 8-11. I dette kapitlet skal det gjøres rede for enkelte generelle forhold utvalget vil legge stor vekt på i disse vurderingene.

De statsbanker som omfattes av utvalgets mandat har, med unntak av Kommunalbanken, sine innlån fra statskassen. De fleste statsbankene ble opprettet i en tid med renteregulering og kredittrasjonering i statlig regi (se kapittel 5). Bankenes hovedoppgave var opprinnelig å kanalisere kreditt til spesielt prioriterte formål. Men etter dereguleringen av kredittmarkedet midt på 1980-tallet er hovedoppgaven blitt å gi kreditt på gunstigere vilkår enn det private kredittinstitusjoner ville gjøre. Dersom statsbankene ikke yter gunstigere kreditt, er det lite som skiller deres kredittyting fra den kundene kan få i private kredittinstitusjoner. Statsbankene har også andre funksjoner, men det er kredittytingen som er kjernen i bankenes virksomhet.

Med utgangspunkt i dette vil utvalget legge hovedvekten på å diskutere om det er ønskelig å kanalisere kreditt til ulike formål til gunstigere vilkår enn det private kredittinstitusjoner ville tilby. Dersom en slik form for finansiering ikke er ønskelig, vil det vanligvis ikke være noe grunnlag for å ha en statsbank til vedkommende formål. Bare dersom det er synergieffekter mellom bankvirksomheten og de andre funksjonene vil utvalget gjøre unntak fra denne hovedregelen.

I avsnitt 7.2 pekes på de viktigste argumenter for at staten skal yte kreditt på gunstigere vilkår enn det private kredittinstitusjoner ville gjøre. Motforestillingene kommer i avsnitt 7.3 der kostnadene ved slik statlig kredittgivning blir drøftet. I de tilfeller der spesielt gunstig kreditt likevel skal gis bør kostnadene komme klart fram. I avsnitt 7.4 drøftes hvilke konsekvenser dette bør ha for organisering av statsbankene, for bankenes regnskapsføring og for føringen i statsregnskapet.

7.2 BEGRUNNELSER FOR STATLIG KREDITTYTING

Utvalget tar utgangspunkt i at det private kredittmarkedet i alminnelighet vil være i stand til å kanalisere kreditt til de mest lønnsomme formålene. Bare når allokeringen av kreditt fra private kredittinstitusjoner avviker tydelig fra det som anses samfunnsøkonomisk lønnsomt eller ønskelig, kan statsbanker brukes til å oppnå en bedre kredittallokering. Det vil generelt være avvik mellom privatøkonomisk og samfunnsøkonomisk lønnsomhet ved et prosjekt når enkelte fordeler eller ulemper ved prosjektet tilfaller eller rammer andre enn den som gjennomfører prosjektet. Fordelene eller ulempene kan berøre andre personer, eller de kan berøre overordnede politiske målsettinger. Et eksempel på det første kan være FoU-virksomhet som flere bedrifter kan nyte godt av. Et eksempel på det siste kan være målsettingen om høy økonomisk vekst i økonomien som helhet. Hva som anses samfunnsøkonomisk lønnsomt eller ønskelig kan således avhenge av hvilke politiske målsettinger en har. Men i de fleste tilfeller vil det være utbredt politisk enighet om hva avviket fra privatøkonomisk lønnsomhet består i.

Utvalget mener at den viktigste svikten i kredittmarkedet, i forhold til normen om samfunnsøkonomisk lønnsomhet, gjelder fordelingen av risiko ved investeringsbeslutninger. Ved kredittyting foretas implisitt en fordeling av risiko med hensyn til fremtidig lønnsomhet, og den som yter kreditt vil være opptatt av å sikre seg mot muligheten for å lide tap. I mange tilfeller kan dette gjøres ved at låntaker stiller sikkerhet for lånet, for eksempel i form av pant, men i andre tilfeller har låntaker ikke mulighet til å gjøre dette. Det private kredittmarkedet vil ut fra normale forsiktighetsregler favorisere låntakere som kan stille sikkerhet, også fremfor låntakere med mer lønnsomme prosjekter. Fra et samfunnsøkonomisk synspunkt er denne prioriteringen ikke uten videre ønskelig.

Både låntakere og private kredittinstitusjoner vil normalt kreve betydelig kompensasjon i form av høy forventet lønnsomhet for å ta på seg risiko. I noen tilfeller vil risikoen fra private kredittinstitusjoners synspunkt være så stor at de ikke vil yte kreditt i det hele tatt. Fra et samfunnsøkonomisk synspunkt vil den kompensasjon de krever ofte være for høy, og rasjoneringen av kreditt vil være for streng. Summen av mange relativt små prosjekter med høy risiko, men med liten samvariasjon i lønnsomhet, kan være en portefølje med moderat samfunnsøkonomisk risiko. Denne gevinsten ved risikospredning oppnås ofte ikke i det private kredittmarkedet, fordi institusjonene er for små, eller fordi ledelsen eller tilsynsmyndighetene setter strenge grenser for institusjonenes risikotaking. Her kommer hensynet til stabilitet i kredittmarkedet i konflikt med hensynet til samfunnsøkonomisk riktig ressursallokering, jf også drøftingen i avsnitt 3.2.3. Denne konflikten kan dempes ved å la statsbanker yte risikolån. Problemet med manglende risikospredning er særlig stort ved investeringer i forskning og utdanning, og ved nyetableringer og omstillinger i næringsvirksomhet.

Utvalget mener videre at der det er gode grunner til å subsidiere investeringer, bør disse subsidiene i en del tilfeller gis i form av rentesubsidier. Dette vil gjelde dersom et engangstilskudd gir for dårlige oppfølgings- og kontrollmuligheter fra myndighetenes side, jf drøftingen i avsnitt 3.2.6. Da kan subsidiert kreditt gjennom statsbanker kombinere oppfølgingshensynet med hensynet til at investor får en troverdig form for støtte. Dette argumentet kan være relevant ved investeringer i forskning og utdanning, og ved enkelte typer næringsinvesteringer.

Derimot mener utvalget ikke at statsbanksektoren kan spille noen vesentlig rolle for konkurransen på det norske kredittmarkedet. Statsbankene tar ikke imot innskudd, og for vanlig kredittyting til personkunder finnes mange alternative tilbydere. Tallet på tilbydere er nok mindre i bedriftskundemarkedet, men også her sikrer de private alternativene, sammen med Postbanken, antakelig en tilstrekkelig grad av konkurranse på de fleste markedssegmenter.³²) 1 Det kan likevel finnes eksempler på regionale bedriftskundemarkeder der lånesøkerne har få tilbydere å vende seg til, og der en statsbank kan bidra til å skape reell konkurranse. På den annen side er det uheldig dersom spesielt gunstige lånetilbud fra statsbanker, eller koblinger mellom lån og tilskudd fra statsbanker, stenger private kredittinstitusjoner ute fra enkelte markedssegmenter.

Dersom statsbankene skal bidra til økt konkurranse på bedriftskundemarkedet mer generelt, må de i langt større grad enn i dag tilby generelle kredittjenester til næringslivet. En slik omfattende virksomhet forutsetter at bankenes styrende organer har stor selvstendighet i forhold til politiske myndigheter. Men uansett organisasjonsform vil deres rolle i næringspolitikken kreve at de politiske myndigheter gir forskrifter for hva slags lån statsbankene skal gi. Slike forskrifter ville ikke være forenlige med en omfattende virksomhet som generell næringsbank. Utvalget mener at det ut fra statsbankenes rolle i næringspolitikken heller er ønskelig å begrense utlånsvirksomheten, ved at omfanget av lån gitt mot god pantesikkerhet blir sterkt redusert, jf drøftingen i kapittel 9 nedenfor. Utvalget mener at virksomheten heller bør konsentreres om risikolån som private kredittinstitusjoner ikke vil gi. Dette er i samsvar med utviklingen i andre lands statsbanksektorer de siste årene, se avsnitt 6.2.

Utvalget mener således at statsbankenes rolle som virkemiddel i næringspolitikken er vanskelig å forene med at de skal brukes til å øke konkurransen i kredittmarkedet generelt. Men enkelte statsbanker kan likevel spille en rolle for konkurransen på noen markedssegmenter. Eksistensen av statlige næringsbanker kan hindre private kredittinstitusjoner i å utnytte en markedsmakt de ellers ville hatt. Det kan også tenkes situasjoner der det mer generelt er ønskelig å motvirke markedsmakt fra dominerende norske eller utenlandske kredittinstitusjoner som opererer på norske kredittmarkeder, jf diskusjonen omkring norsk eierskap i avsnitt 3.12.

Statsbanker kunne videre tenkes å ha en rolle som beredskap for situasjoner der det private kredittvesenet ikke kan fylle sine normale oppgaver, for eksempel på grunn av en omfattende soliditetskrise i finansnæringen. Men det skal mye til før en krise blir så omfattende at den lammer en stor andel av de private kredittgiverne. Den bankkrisen vi nettopp har bak oss var historisk svært alvorlig, men ved statlige inngrep ble virkningene for kredittmarkedenes funksjon relativt begrenset. Statsbankene økte nok sine markedsandeler under bankkrisen, men ikke så mye at det var snakk om noen generell beredskapsrolle. Med det begrensede produktspekter som statsbankene har, er de heller ikke særlig egnet til å fylle en slik rolle.

Utvalget mener at heller ikke vanlige stabiliseringspolitiske hensyn er et selvstendig grunnlag for en statsbanksektor. Det er neppe noen enkel sammenheng mellom kredittvolumet fra statsbankene og samlet kredittyting i økonomien, jf avsnitt 3.9. Det er heller ikke enkelt å forutsi hvor lang tid det tar før endringer i utlånsrammene for statsbankene slår gjennom i faktisk utlånsvolum. Videre er det ingen enkel sammenheng mellom utlånsvolum og realøkonomiske variable. Det nærmeste en kommer er vel Husbankens utlånsvolum, som i den nedgangskonjunktur vi har bak oss i en viss utstrekning kan ha motvirket for store svingninger i byggevirksomheten. Men generelt er endringer i statsbankenes utlånsrammer et svært usikkert virkemiddel i stabiliseringspolitikken.

Fordelingspolitiske målsettinger kan generelt nås billigst ved ulike former for kontantstøtte til de grupper man ønsker å tilgodese. Men statsbankenes utlånsvirksomhet kan bidra til å nå slike mål i tilfeller der svake grupper ikke får kreditt fra private institusjoner selv om de har brukbar tilbakebetalingsevne. Slik kredittrasjonering kan være fornuftig fra kredittinstitusjonenes side når lånsøkerne ikke kan stille tilfredsstillende sikkerhet for lånene. Et eksempel kan være lån til bolig i områder der annenhåndsmarkedet for bolig fungerer dårlig, men der det fra et samfunnsmessig synspunkt likevel kan være ønskelig å gi slike lån.

7.3 KOSTNADER VED STATLIG KREDITTYTING

Innenfor et deregulert kredittmarked har statlig kredittyting bare en funksjon dersom det ytes kreditt som private ikke ville tilby, eller dersom kreditten ytes til gunstigere vilkår enn det private kredittinstitusjoner ville tilby. I denne forstand er den statlige kreditten alltid en form for statlig støtte, og finansiering av støtten vil normalt medføre skattleggingskostnader. Slike kostnader oppstår fordi prisene på ulike varer og tjenester ved skattlegging ikke lenger gjenspeiler kostnadene ved fremstillingen. For etterspørrerne kan varer som det koster lite å fremstille bli dyrere enn varer som koster mye i fremstilling, og sammensetningen av etterspørselen kan derfor bli uheldig, se drøftingen i avsnitt 3.2.7. Skattleggingskostnader må tas med ved alle former for støtte over offentlige budsjetter.

Med støttebeløpet i økonomisk forstand vil vi mene forskjellen mellom hva lånet ville koste fra en privat kredittinstitusjon og hva det koster fra statsbanken. Det er denne forskjellen som bestemmer virkningen av den statlige kredittytingen på ressursallokeringen i økonomien. Imidlertid er det ofte ikke nødvendig å skattefinansiere hele dette støttebeløpet.

En del av støtten finansieres ved at statskassen har lavere innlånskostnader enn det private kredittinstitusjoner har. Vi antar at den statlige kredittytingen i en viss utstrekning kommer i stedet for privat kredittyting, slik at en konsekvens blir større statlige og mindre private innlån fra kapitalmarkedene. De større statlige innlånene kan tenkes å svekke statens kredittverdighet. Selv om denne virkningen neppe er særlig sterk i en situasjon der statsfinansene ellers er i orden, kan den være viktig i krisesituasjoner. Dersom statlige innlån kommer som tilleggsetterspørsel i kapitalmarkedet, vil vi dessuten vente noe høyere renter i kapitalmarkedet. Også denne virkningen vil være liten i normale situasjoner med god kapitalmobilitet mellom valutaer, men den kan ha betydning når valutamarkedene er ustabile.

Finansdepartementet gir uttrykk for noe bekymring på disse punktene i Nasjonalbudsjettet 1995, side 54:

Statens låneopptak i obligasjonsmarkedet for å finansiere underskudd og utlån bidrar til høyere rente enn ellers og nivået på statens bruttogjeld har betydning for statens kredittverdighet.

Bidraget fra statens kredittverdighet kan ut fra rentedifferansen mellom statsobligasjoner og private bank- og kredittforetaksobligasjoner anslås til mellom 0,5 og 0,7 prosentpoeng, og dette dekker på langt nær samlet støttebeløp i de fleste statsbankene.

For risikolån representerer også forskjellen mellom den risikopremie private ville kreve, og den risikopremie statsbanken krever, en støtte som det ikke er nødvendig å skattefinansiere. Dette kan føre til at det i noen tilfeller vil være stor forskjell på støttebeløpet i økonomisk forstand og det beløpet det er nødvendig å finansiere gjennom skattlegging. Dersom prisen på et lån dekker både innlåns- og administrasjonskostnader og statlig risikopremie, vil det ikke påløpe skattleggingskostnader i det hele tatt. Vi vil likevel oppfatte lånet som en form for statlig støtte når det gis til gunstigere vilkår enn det private kredittinstitusjoner ville gi.

For mange lån vil imidlertid forskjellen mellom privat og statlig risikopremie være relativt liten, og da vil skattleggingskostnader komme på toppen for det meste av støttebeløpet. Dette vil for eksempel gjelde de låneordninger som vesentlig tar sikte på å subsidiere investeringer i realkapital som en korreksjon for indirekte virkninger.

Tap på utlån kan representere en større kostnad ved kreditt formidlet gjennom statsbanker dersom oppfølgingen av engasjementene er dårligere enn i private kredittinstitusjoner. Utvalget har ikke sterke holdepunkter for å si at det er slik, men vil peke på at incentivene til tett oppfølging er langt sterkere i private kredittinstitusjoner enn i statsbankene. Blant annet kan ordningen med bevilgning av midler til tapsfond samtidig som lånerammer fastsettes i SND tenkes å virke uheldig ved at den legitimerer en relativt høy tapsprosent. Dersom oppfølgingen er for svak i statsbankene, kan problemet avhjelpes ved et samarbeid der private kredittinstitusjoner deltar i finansieringen og får en egeninteresse i å følge opp engasjementene.

Ordningen med bevilgning til tapsfond ble innført etter forslag fra Løining-utvalget ( Statsbankenes rolle i industrifinansieringen, Oslo 1987). Dette utvalget var opptatt av at kostnadene ved statlig støtte må komme klart fram når støtte bevilges, og utvalgets flertall mente (side 11) at

et bevilgningssystem basert på at både lånerammenes reelle kostnader i form av rentesubsidier og tap, såvel som tilskudd forøvrig, får budsjettmessige konsekvenser det året de vedtas, er klart å foretrekke.

Utvalget foreslo at

staten for hvert år og hver institusjon fastsetter en sats for avsetning til et fond for inndekning av tap.

På den måten vil politiske myndigheter kunne fastlegge retningslinjer for institusjonenes risikoprofil. Dette er klart ønskelig. Men det er samtidig en fare for at ordningen kan gjøre kredittvurderingene i statsbankene for forsiktige, samtidig som oppfølgingen kan bli for svak. Ordningen har imidlertid virket i for kort tid til at det er rimelig å foreta noen endelig vurdering av den. Statsbanker har selvsagt administrasjonskostnader som må dekkes over bankenes budsjetter, se kapittel 5. I tillegg kan det komme betydelige beslutningskostnader ved at også andre institusjoner enn bank og låntaker blir sterkt involvert i beslutningsprosessen. Det kan for eksempel være regionale politiske myndigheter som gir tilrådinger om prosjektene. Både administras jonskostnadene og det meste av beslutningskostnadene faller på det offentlige, og må derfor finansieres ved skattlegging.

Utvalget mener at statsbanker kan medføre betydelige kostnader også ut over skattefinansieringen av deler av støttebeløp og omkostninger, ved at statsbankenes eksistens påvirker de private aktørenes handlinger på en samfunnsmessig uheldig måte. Private næringsdrivende kan oppnå lønnsomhet ved å drive virksomheten effektivt og godt, men de kan også få et betydelig bidrag ved at de oppnår gunstige kreditter fra statsbanker. Deler av næringslivet kan derfor komme til å bruke tid på å tilpasse virksomheten til de kriterier som gir rett til slik kreditt, eller på å påvirke utformingen av kriteriene, se drøftingen i avsnitt 3.2.5. Begge disse typer av aktivitet vil være mer lønnsomme jo høyere støtten er i økonomisk forstand, og de ville være hensiktsløse dersom statsbanker ikke fantes (eller ikke ga lån på bedre vilkår enn private kredittinstitusjoner). Begge typer av aktivitet er klart ikke-produktive fra et samfunnsøkonomisk synspunkt. Dette kan særlig være et problem i forhold til litt større bedrifter, mens småbedrifter ofte ikke vil ha kapasitet til å finne fram til alle støtteordninger. Jo flere støtteordninger og statsbanker som finnes, jo større vil problemet være.

Utvalget vil videre peke på at offentlige organisjoner med ansatte og ledelse lett utvikler egne målsettinger for driften av virksomheten. De som arbeider i en organisasjon vil alltid ha noe innflytelse på hvordan arbeidsoppgavene utvikler seg. Over tid kan derfor virksomheten få større omfang og også en noe annen innretning enn det som opprinnelig var meningen fra de politiske myndighetenes side, se drøftingen i avsnitt 3.2.5. Dette er ikke et problem som er spesielt for statsbankene, men det kan utvilsomt også gjelde for dem. Fra et samfunnsøkonomisk synspunkt representerer dette en kostnad som må telle med ved vurderingen av statsbanksystemet.

Hensikten med å gi spesielt gunstige lån fra statsbanker er å påvirke bruken av realressurser i økonomien. Men subsidiene kan sjelden begrenses nøyaktig til de formål som det var hensikten å prioritere. Også andre nærliggende formål vil kunne få del i subsidiene. Og da påvirkes bruken av samfunnets ressurser på en uheldig måte. Dette representerer en kostnad som er større jo mindre treffsikker virkemiddelbruken er.

Samlet mener utvalget at kostnadene som er drøftet ovenfor må tillegges vekt ved vurderingen av statsbankene.

De siste landrapportene fra OECD har vært kritiske til omfanget av den norske statsbanksektoren. Organisasjonen har ment at statsbankene virker forstyrrende på økonomiens virkemåte og bidrar til å gjøre ressursallokeringen mindre effektiv. I den siste landrapporten om Norge (OECD Economic Surveys 1993-94: Norway, side 52) skriver OECD:

At the very least, state banks' operations should be limited to those that fulfil well defined social objectives.

Tilsvarende var konsulentfirmaet DIBC i en rapport til Finansdepartementet i 1993³³) 2 kritiske, og mente at statsbankene bidro til å opprettholde stor overkapasitet i det norske bankvesenet. Begge disse synspunktene bygger på at statsbanksektoren er for stor og har flere oppgaver enn den burde ha.

7.4 INSTITUSJONELLE RAMMER FOR STATSBANKENE

Subsidiert kreditt gjennom statsbanker bør altså bare gis når det er klare grunner til det. Når slike grunner foreligger må offentlige myndigheter eksplisitt beslutte hvor stor støtten skal være. Siden det er den reelle ressursbruken som skal påvirkes, må det tas standpunkt til hvor stor støtten skal være i økonomisk forstand, det vil si hvor mye gunstigere vilkår enn private kredittinstitusjoner statsbankene skal tilby.

For å kunne vurdere kostnadene ved statsbankenes virksomhet, ville det være ønskelig om det gikk fram av regnskapene hvor stor støtten var i økonomisk forstand. Dette er det antakelig ikke mulig å oppnå, fordi man i mange tilfeller ikke vil kunne observere sammenlignbare priser på private lån. En grov sammen ligning vil imidlertid vanligvis være mulig.

Statsbankenes utlånsmidler (utenom Kommunalbanken) kommer fra statskassen. I en utredning om norsk penge- og kredittpolitikk³⁴) 3 ble alternativet med å la statsbankene selv stå for innlånene fra kapitalmarkedene drøftet. Det ble der pekt på at statsbankene også da har i det minste en implisitt statsgaranti, at egen innlånsvirksomhet er ressurskrevende, og at innlån gjennom statskassen gjør det lettere å koordinere statsbankenes innlånsbehov. Utvalget er enig i disse synspunktene, men vil også peke på at felles innlån gjennom statskassen svekker kontrollen med størrelsen på støtten til hver enkelt statsbank. Utvalget mener likevel at det vil være mest hensiktsmessig fortsatt å foreta felles innlån fra kapitalmarkedene til alle statsbankene, unntatt til Kommunalbanken som i hovedsak fungerer som et vanlig kredittforetak. Men utvalget tar forbehold om at dette bør revurderes dersom også andre statsbanker pålegges å drive i hovedsak etter forretningsmessige prinsipper.

I statsbankenes regnskaper må man på utgiftssiden legge vekt på å representere innlånskostnadene mest mulig korrekt. Når statsbankene får sine utlånsmidler fra statskassen, vil det ikke være noen entydig sammenheng mellom bestemte innlån fra kapitalmarkedene og innlånene til hver statsbank. Statskassens innlånsprogram er heller ikke bestemt bare ut fra statsbankenes behov. Innlånskostnadene i statsbankenes regnskaper (og de tilsvarende inntektene i statsregnskapet) må derfor fastsettes skjønnsmessig.

Utvalget mener at de regnskapsmessige kostnadene bør gi et best mulig bilde av hva innlånskostnadene ville vært om statsbanken selv hadde stått for innlåningen, eller om statens innlånsprogram bare hadde vært bestemt ut fra statsbankenes behov. Med (eksplisitt eller implisitt) statsgaranti ville statsbankene betalt omtrent samme rente som statskassen. Spørsmålet er hvilken løpetid det ville vært riktig å velge for innlånene. Statsbankenes utlån har for det meste svært korte reelle rentebindingstider, og for å få liten renterisiko burde statsbankenes innlån derfor vært kortsiktige. Dersom den beregnede innlånskostnaden skal være kjent når statsbudsjettet legges fram, må det brukes historiske renteserier. Men hensynet til statsbudsjettet krever egentlig bare at størrelsen på en eventuell rentestøtte er kjent, og den kan fastsettes i forhold til en referanserente som ikke trenger være kjent ved budsjettbehandlingen. Hensynet til noenlunde stabilitet i innlånsrentene over tid tilsier bruk av gjennomsnittsrenter over en litt lengre periode. Utvalget vil antyde at gjennomsnittlig rente for foregående år på 12 måneders stats sertifikater er et rimelig utgangspunkt med de nåværende rentebindingstider.

De korte rentebindingstidene er imidlertid i stor grad bestemt av Stortingets årlige behandling av statsbankenes budsjetter. Av hensyn til formålet med statsbankenes virksomhet kunne det vært ønskelig å gi kundene anledning til å velge mellom ulike rentebindingstider. Det ville være et virkemiddel for å oppnå en bedre fordeling av risiko mellom låntakerne og statsbankene. Dersom det blir anledning til å velge rentebinding på utlånene, vil dette selvsagt ha konsekvenser for hvordan statsbankenes innlånskostnader skal representeres.

Den nåværende ordningen er å bruke et rullerende gjennomsnitt av fem-års statsobligasjonsrenter over de siste fem år som anslag for statens innlånskostnader, se avsnitt 5.3.4. Løining-utvalget gikk i 1987 inn for at denne ordningen skulle videreføres. Begrunnelsen var at ordningen gir en stabil innlånskostnad over tid, og at den omtrent gjenspeiler gjennomsnittlig løpetid på statsgjelden. Ordningen gir et omtrentlig mål for hva statens faktiske innlån fra kapitalmarkedene i gjennomsnitt koster.

De gjennomsnittlige rentebindingstidene for statens opplåning er imidlertid ikke fastlagt ut fra hensynet til driften av statsbankene, men ut fra andre hensyn, blant annet hensynet til kapitalmarkedenes funksjonsmåte. Dette gir en innlånsstrategi som med dagens rentebindingstider fører til stor renterisiko for statsbankene, og som ikke gir noe riktig bilde av hva statsbankenes innlånskostnader ville vært med en bedriftsøkonomisk riktigere tilpasning. Den nåværende ordningen gir derfor etter utvalgets mening ikke noe fullgodt grunnlag for å anslå den reelle støtten som gis gjennom statsbankenes utlån.

På utgiftssiden bør også tap på utlån representeres mest mulig korrekt. Dette vil etter utvalgets mening gi best oversikt over risikoeksponeringen om statsbankene fulgte de samme prinsipper for tapsføring som private kredittinstitusjoner må gjøre. Det betyr at statsbankene regelmessig må gjøre tapsavsetninger for ennå ikke realiserte tap ut fra en eksplisitt vurdering av kvaliteten på sine utlån, etter de tapsforskrifter Kredittilsynet fastlegger. Dette er i hovedsak i samsvar med den praksis SND nå følger, men det er ikke i samsvar med praksis i de øvrige statsbankene der tap også forekommer.

Det vil ikke være ønskelig å la de øvrige reguleringer for private kredittinstitusjoner gjelde for statsbankene. Statsbankene forutsettes jo ikke å konkurrere direkte med det øvrige bankvesenet, og med staten som garantist representerer de heller ingen fare for stabiliteten i det finansielle system.

Statsbankene er regulert ved egne lover og det er gitt forskrifter for hvordan virksomheten skal drives. SND er organisert som et (noe modifisert) statsforetak. De øvrige statsbankene må i hovedsak oppfattes som statlige forvaltningsorganer. De retningslinjer for statsbankenes tapsføring som er skissert ovenfor, er imidlertid ikke i samsvar med det kontantprinsipp som ellers brukes i statsforvaltningen.

Organiseringen av statsbanker er behandlet i flere utredninger. Løining-utvalget fra 1987 behandlet særlig industrifinansieringen. Utvalget sa blant annet (side 10):

Institusjonene bør i større grad overta ansvaret for beslutningene, for utformingen av vilkår og valg av virkemidler innenfor rammer gitt av myndighetene. Institusjonenes overordnede myndigheter bør fortsatt fastsette hvilke hovedområder en ønsker å støtte, eventuelle prioriteringer mellom disse, og hvilket totalomfang støtten bør ha.

En utredning om organisering av statlig virksomhet ( En bedre organisert stat, NOU 1989:5) behandlet kort statsbankenes organisasjonsform, og sa (side 169):

Av de stiftelsesliknende organene er det etter utvalgets oppfatning i særlig grad statsbankene som har en uryddig og utilfredsstillende organisasjonsform.Og videre:

Utvalget vil antyde at et hensiktsmessig grunnlag for drift av statsbankene antakelig vil kunne dannes ved organisering etter en modernisert statsselskapslov eller ved organisering som aksjeselskap.

Dette forslaget ble et stykke på vei fulgt ved opprettingen av SND.

En organisasjonsform utenfor statsforvaltningen ville gi et klarere skille mellom de politiske myndigheter, som fastlegger målsettingene for bankenes virksomhet og de generelle forskriftene for utlånsvirksomheten, og de enkelte banker som har ansvar for å nå målsettingene på en best mulig måte gjennom den daglige driften. Utvalget mener at hensynet til effektiv bruk av utlånsrammene tilsier at statsbankene i den daglige virksomheten har full selvstendighet i forhold til politiske myndigheter, men mener samtidig at de politiske myndigheter må kunne fastlegge detaljerte forskrifter for bankenes utlånsvirksomhet. En organisasjonsform som sikrer dette vil representere et rimelig kompromiss mellom hensynet til effektivitet og konsistens over tid og hensynet til politisk styring. Hvilken organisasjonsform dette bør føre til for hver enkelt statsbank, avhenger særlig av hvor klare forskriftenes kriterier for kredittyting er. For eksempel behøver ikke Lånekassen for utdanning nødvendigvis ha samme organisasjonsform som næringsbankene.

Særlig innen SND er kredittyting i stor grad delegert til regionale instanser. Dette sikrer at de som tar kredittbeslutningene er best mulig informert om de prosjekter det søkes om midler til. Men for at dette skal fungere best mulig, må tapsrisikoen desentraliseres på samme måte som kredittbeslutningene. Den instans som gir kreditt må også ta belastningen ved tap. Dette er forsøkt gjennomført for en del av SNDs lån, men det kan stilles spørsmål ved hvor reell desentraliseringen av tapsrisikoen er, når staten i siste instans er ansvarlig for økonomien til de lokale myndighetsorganene. I tillegg innebærer desentralisering en fare for at beslutninger i ulike regioner blir basert på litt ulike kriterier, slik at prosjekter som får avslag i en region ville fått kreditt i en annen.