5 Beskrivelse av det norske statsbanksystemet

5.1 INNLEDNING

Det norske statsbanksystemet består av syv banker som yter kreditt og garantier for lån til ulike formål og grupper. Det ytes også kontante tilskudd gjennom statsbanksystemet.

Bankene er:

Norges Kommunalbank

Statens nærings- og distriktsutviklingsfond

Den Norske Stats Husbank

Statens Landbruksbank

Statens Fiskarbank

Statens lånekasse for utdanning

Statens lånekasse for aviser

I kapittel 3 er statsbankenes rolle i den økonomiske politikken diskutert, herunder de samlede kostnadene ved statsbankenes virksomhet. I kapittel 4 ble det gitt en oversikt over det norske kredittmarkedet. I dette kapitlet gis en nærmere beskrivelse av statsbankene. Avsnitt 5.2 beskriver statsbankenes plass i kredittmarkedet. I avsnitt 5.3 gis det en oversikt over de budsjettmessige kostnadene knyttet til statsbankvirksomheten. Avsnitt 5.4 gir en omtale av den enkelte statsbank. For en mer detaljert beskrivelse av den enkelte statsbank vises til vedleggene 1-7.

5.2 STATSBANKENES PLASS I KREDITTMARKEDET

Rammene for statsbankenes virksomhet fremgår av de årlige innvilgningsrammene som fastsettes i Nasjonalbudsjettet. I tabell 5.1 er gjengitt innvilgningene tilbake til 1974. De nominelle innvilgningene steg fram til 1991, for så å være relativt stabile. For 1995 er rammene redusert, i første rekke for Husbanken og Lånekassen for utdanning. Regnet i faste 1993-kroner har rammene gjennomgående ligget på 21-25 milliarder kroner, med et særlig unntak for 1978 da de var nær 28 milliarder kroner.

Tabell 5.2 viser utviklingen i kredittilførselen fra innenlandske kilder og statsbankenes andel av denne. Det fremgår at statsbankenes andel ble betydelig redusert fra 1974 og fram til 1986, til tross for at statsbankenes innvilgninger i samme periode ble mer enn fordoblet. Årsaken til dette er å finne i den meget kraftige veksten i kredittilførselen fra de private finansinstitusjonene som fant sted på midten av 1980-tallet etter at kredittreguleringene ble avviklet, jf beskrivelsen i kapittel 4.

Da bankkrisen satte inn i 1987 og de private institusjonene reduserte sin kredittilførsel, fikk vi en meget sterk økning i statsbankenes andel. I 1991 og 1992 var det en reduksjon i det samlede kredittvolumet fra innenlandske kilder, men statsbankene fortsatte å øke sine utlån. I 1993 og 1994 reduserte statsbankene sine utlån. Dette henger i første rekke sammen med rentefallet i private institusjoner. Fordi renten på statsbankenes utlån, med unntak av lån fra Kommunalbanken og SND, justeres i ettertid med utgangspunkt i utviklingen i renten på langsiktige statsobligasjoner, ble det relativt sett mindre gunstig å finansiere seg i statsbankene i forhold til i de private finansinstitusjonene. Dette førte til at lånekunder, særlig i Husbanken, valgte å gå til førtidig innfrielse av sine statsbanklån til fordel for refinansiering i private institusjoner. Også blant de private institusjonene var det en omfordeling. Kredittilførselen fra bankene og over obligasjons- og sertifikatmarkedene økte på bekostning av lån fra kredittforetak og livselskaper. Samlet sett var det imidlertid kun en beskjeden nedgang i tilførselen fra private kilder. Nesten hele nedgangen i samlet kredittvolum i 1993 kan således tilskrives reduksjon i utlånene fra statsbankene. Også i 1994 gikk de samlede statsbankutlånene ned, mens de private institusjonene igjen ekspanderte.

I figur 5.1 er årlige vekstrater for henholdsvis kreditt fra statsbankene og kreditt fra andre innenlandske kilder gjengitt. Figuren viser det kraftige fallet som har vært i kredittveksten fra innenlandske kilder utenom statsbanksystemet.

¹) Tallene omfatter bare utlån i kroner

²) Eksklusive Norges Postbank

Kilde: Norges Bank

Statsbankenes andel av samlet innenlandsk kreditt til publikum nådde det laveste nivå i 1987-88. Da utgjorde utlånene fra statsbankene om lag 18 prosent av det samlede innenlandske kredittvolum. Da kredittilførselen fra private finansinstitusjoner ble redusert, økte statsbankenes andel av kredittvolumet. De senere årene har andelen igjen falt noe, jf tabell 5.3.

Tabell 5.4 viser utviklingen i finansinstitusjonenes utlån fordelt på næringer i perioden 1986-93. Tabellen omfatter ikke lån som foretakene tok opp direkte i obligasjons- og sertifikatmarkedene. Statsbankenes andel av næringsfinansieringen har for perioden sett under ett vært svakt fallende, til tross for at deres andel av det samlede innenlandske kredittvolum i samme periode økte.

Av tabellen fremgår at statsbankene har en betydelig andel av finansieringen innen primærnæringer (i første rekke Landbruksbanken og Fiskarbanken), kraft- og vannforsyning (Kommunalbanken) og eiendomdsdrift og forretningsmessig tjenesteyting. Dette siste forhold skyldtes i første rekke at Husbankens utlån til borettslag mv. føres som utlån til næringsvirksomhet. Dersom det korrigeres for dette, blir statsbankenes andel av utlånene til denne næringen svært beskjeden.

Tabell 5.5 og 5.5A viser at statsbankenes andel av utlån til boligformål de siste årene har ligget på om lag 25 prosent. En relativt markert nedgang i andelen fra 1992 til 1993 skyldes førtidig innfrielse av lån i Husbanken som er blitt refinansiert ved låneopptak i private finansinstitusjoner.

5.3 STATENS KOSTNADER VED STATSBANKVIRKSOMHETEN

Staten har både direkte og indirekte kostnader knyttet til statsbankvirksomheten, jf diskusjonen i 3.2.7. De direkte kostnadene kan sies å være kostnader som belaster de årlige statsbudsjettene, og det er disse kostnadene som beskrives her.

Samtlige statsbanker utenom Kommunalbanken finansieres gjennom lån fra staten. Den renten statsbankene må betale for sine innlån fra staten, er gjennomgående høyere enn renten på statsbankenes utlån. Det gap som på denne måten oppstår dekkes ved årlige bevilgninger til rentestøtte på statsbudsjettet. Videre vil tap på utlån og garantier for de fleste statsbankenes vedkommende måtte dekkes ved særskilte bevilgninger. I tillegg kommer dekning av administrasjonskostnader i flere av statsbankene.

For å finansiere statsbankenes utlån opptar staten lån i obligasjons- og sertifikatmarkedet. Dersom statsgjelden blir stor, vil dette kunne medføre en dårligere kredittverdighet for staten. En oppblåsing av statsgjelden som følge av finansieringen av statsbankene kan derfor gi generelt høyere kostnader for staten ved finansiering av et eventuelt løpende driftsunderskudd. En annen form for indirekte kostnader er knyttet til det forhold at staten i varierende

grad får avkastning på den egenkapital som er skutt inn i statsbankene. Disse forholdene vil ikke vises i statsregnskapet, og kan således betegnes som indirekte kostnader ved statsbankvirksomheten.

5.3.1 Rentestøtte

Differansen mellom statsbankenes renteutgifter på innlån fra staten og renteinntekter på deres utlån dekkes ved statlig bevilgning til rentestøtte. Rentestøtten tiltok kraftig gjennom 1980-tallet, både som følge av at subsidieringen av hver utlånskrone ble større og at kredittvolumet vokste. Husbanken og Lånekassen for utdanning mottar størst rentestøtte, jf tabell 5.6.

Rentestøtten er en beregnet størrelse som er påvirket av den tekniske utformingen av innlånssystemet fra staten til statsbankene.

Ved utformingen av innlånsordningen har det vært lagt vekt på at en mellom-langsiktig finansiering av statsbankene er naturlig ut fra statsbankenes virksomhet. En mellomlangsiktig rente er også funnet å være hensiktsmessig ved en vurdering av kostnadene for staten ved en langsiktig anvendelse av statens midler.

I forbindelse med behandlingen av Revidert nasjonalbudsjett for 1980 ble det vedtatt at statens lån til statsbankene skulle gis på vilkår med utgangspunkt i vilkårene for statlig opplåning i obligasjonsmarkedet, som skjer til fast rente. Løpetiden for statens lån til statsbankene ble satt til fem år.

Statsbankenes innlånsrente ble satt lik den gjennomsnittlige renten på femårs statsobligasjoner i 12-månedersperioden fram til utgangen av februar året før budsjettåret. For eksempel gjenspeilte innlånsrenten for 1993 rentenivået som gjaldt i perioden mars 1991 til februar 1992. Tidsavstanden mellom referanseperioden og budsjettåret ble innført av budsjettekniske grunner.

Ved behandlingen av Nasjonalbudsjettet for 1994 ble beregningsperioden endret til 12-månedersperioden oktober-september året før budsjettåret. Dette innebar at innlånsrenten for 1994 ble fastsatt på grunnlag av statsobligasjonsrenten for perioden oktober 1992 til september 1993. Justeringen medfører at endringer i markedets rentenivå raskere vil slå inn i statsbankenes innlånskostnader.

Med dagens system vil et fall i rentenivået på statsobligasjoner gradvis føre til at den gjennomsnittlige innlånsrenten til statsbankene reduseres. Isolert sett trekker dette i retning av at rentestøtten også vil bli lavere.

På grunn av rentefallet gjennom 1993 medførte endringen i beregningsperioden at statsbankenes innlånsrente ble redusert i forhold til det tidligere systemet. Statens renteinntekter på lån til statsbankene ble således redusert, men dette påvirket ikke budsjettbalansen i og med at statens utgifter til rentestøtte ble redusert tilsvarende.

For staten og statsbankene er denne renteberegningen bare en beregningsmessig størrelse. Statsforvaltningens netto kostnad ved statsbankenes utlånsvirksomhet er lik differansen mellom statsbankenes inntekter på denne virksomheten og statens reelle utgifter til finansieringen. Fastleggelse av utlånsrammer og utlånsrente i statsbankene har et reelt økonomisk innhold, mens innlånsrenten kan ses som en hjelpestørrelse som illustrerer økonomiske konsekvenser og derfor tjener som beslutningsgrunnlag for slike vedtak. De økonomiske realiteter er de samme uansett hvordan låneordningen mellom staten og statsbankene utformes, men beslutningsgrunnlaget svekkes dersom låneordningen utformes slik at kostnadene ikke fremgår klart eller dersom ordningen endres for ofte.

5.3.2 Tapsføring i statsbankene

I Nasjonalbudsjettet 1995 er prinsippene for tapsføring i statsbankene omtalt.

Det grunnleggende prinsippet for regnskapsføring i staten er kontantprinsippet, det vil si at man bokfører realiserte betalingsstrømmer. En konsekvent gjennomføring av dette prinsippet ville tilsi at en ikke skulle foreta avskrivninger av tap i statsbankene før tap er endelig konstatert, det vil si når det ikke lenger består et juridisk krav mot skyldneren. Dette vil normalt være ved konkursoppgjør for juridiske personer eller ved ettergivelse for fysiske personer.

Spørsmålet om hvilke prinsipper som skal benyttes for statsbankenes regnskaper må ses i sammenheng med det formål som regnskapene har.

Regnskapsføringen får også en direkte konsekvens for fordelingen av bevilgninger over tid når det gjelder bevilgninger til dekning av tap. Statsbankenes regnskaper fyller således en annen funksjon enn private finansinstitusjoners regnskaper. For de sistnevnte skal regnskapet være informasjonsbærer overfor en rekke interessenter som aksjonærer (og potensielle investorer), kunder og offentlige myndigheter, herunder både tilsynsmyndighetene og i en viss grad skattemyndighetene. Det er dermed ikke umiddelbart opplagt at de private finansinstitusjonenes regnskapsprinsipper nødvendigvis skal anvendes også for statsbankene. Det kan hevdes at hensynet til sammenlignbarhet og konsistens innad i statsregnskapet bør veie vel så tungt som hensynet til sammenlignbarhet mellom statsbankenes regnskaper og de private finansinstitusjonenes regnskaper.

Selv om regnskapet føres etter kontantprinsippet er det ønskelig at regnskapstallene suppleres med opplysninger om utlånenes kvalitet, herunder tall som gjør det mulig å sammenligne tapene ved utlånsvirksomheten med tilsvarende tap i private finansinstitusjoner. Dette gjøres i statsbankenes regnskaper ved at opplysninger om tap som ikke er avskrevet i regnskapet fremkommer i egne noter til regnskapet.

Figur 5.2 viser at de bokførte tapene fram til midten av 1980-årene var i størrelsesorden 200-300 millioner kroner. Tapene økte deretter til en topp på 1,2 milliarder kroner i 1992, før de falt igjen i 1993. Økningen må sees på bakgrunn av den generelle vanskelige situasjonen i norsk økonomi. Nesten hele økningen i denne perioden kan tilskrives tapsutviklingen i SND. I de siste årene har det vært en markert økning også i Husbankens tap noe som i hovedsak skyldes bankens tap på overtatte utleieboliger som følge av avviklingen av SIFBO. Tap på disse engasjementene er en viktig årsak til at tapene økte markert fra 1993 til 1994, jf også tabell 5.5.

Ved den praktiske tillempningen av prinsippene for føring av tap i statsregnskapet kan det gjøre seg gjeldende noe ulike hensyn for de ulike statsbankene. For SND har en for eksempel etablert en ordning med bevilgning til tapsfond, slik at forventede fremtidige tap belastes statsregnskapet samtidig med at lånene ytes. Dette kan ses på som et unntak fra prinsippet for tapsføring slik det er omtalt ovenfor, men representerer likevel ikke et brudd på kontantprin-

Kilde: Finansdepartemenet

sippet for statskassen som sådan i og med at midlene som bevilges til tapsfond overføres fra statskassen til SND. Denne løsningen ble valgt blant annet fordi den tapsfondsprosenten som settes i forbindelse med budsjettbehandlingen hvert år skal sette en norm for SNDs kredittvurdering og risikoprofil. Et slikt hensyn kan imidlertid ikke gjøres gjeldende for Lånekassen for utdanning, der lånetildelingen er rettighetsbasert, og det følgelig ikke finner sted noen kredittvurdering av den enkelte låntaker.

Lån under SNDs grunnfinansieringsordning skal prises slik at eventuelle tap kan dekkes. Tap under denne ordningen bokføres etter Kredittilsynets regler. Også for risikolåneordningene følger SND i hovedtrekk Kredittilsynets regler. Fordi det gis tapsfondsbevilgninger knyttet til de enkelte låneårgangene skal det imidlertid ikke foretas uspesifiserte tapsavsetninger på lån gitt under risikoordningene.

I andre statsbanker som yter pantesikrede lån, for eksempel Husbanken, Landbruksbanken og Fiskarbanken, bokføres tap når de er endelig konstatert ved realisering av panteobjektet til en pris lavere enn utestående fordring. Dette er i tråd med kontantprinsippet. Ved tap knyttet til pantesikrede lån vil det normalt ikke gå svært lang tid fra mislighold oppstår til endelig tap kan konstateres.

I Lånekassen for utdanning har man fram til 1994 ikke foretatt avskrivninger før tap er endelig konstatert, det vil si når det ikke lenger består et juridisk krav mot skyldneren. For Lånekassens del har dette først skjedd ved død eller uførhet. I samsvar med dette ble det gitt årlige bevilgninger for å dekke avskrivninger av fordringer på avdøde og uføre låntakere. For Lånekassen kunne det således gå svært lang tid fra mislighold oppsto til tapet ble reflektert i statsregnskapet. Med virkning fra 1995 vil tapsprinsippet for Lånekassen bli endret til å omfatte beløp som i praksis må regnes for uerholdelige.

5.3.3 Driftskostnader

Ved utgangen av 1993 var det i overkant av 1100 ansatte i statsbankene. De samlede driftskostnadene beløp seg til 540 millioner kroner. Personalkostnadene utgjorde knapt 60 prosent.

Av de samlede kostnadene ble 450 millioner kroner dekket over statsbudsjettet. Driftskostnadene for Husbanken, Landbruksbanken, Fiskarbanken og Lånekassen for utdanning dekkes i sin helhet ved bevilgninger fra staten. I SND skal grunnfinansierings- og egenkapitalordningene være selvfinansierende, mens kostnadene ved den øvrige virksomheten dekkes ved bevilgning over statsbudsjettet. I 1993 ble 60 prosent av SNDs driftskostnader dekket av staten. SND mottar også et forvaltningshonorar fra staten for administrasjonen av Lånekassen for aviser. Kommunalbankens virksomhet er i sin helhet selvfinansierende.

5.3.4 Statens innlån til statsbanker

Kommunalbanken er den eneste av statsbankene som skaffer midler til utlånsvirksomheten ved å oppta sertifikat- og obligasjonslån i eget navn. Alle innlån er garantert av staten.

De øvrige statsbankene mottar innlån fra staten. For SNDs vedkommende er deler av virksomheten dekket ved obligasjonsinnlåning i og med at SND har overtatt Industribankens obligasjonslån. Disse lånene løper videre på opprinnelige vilkår og er garantert av staten.

Tabell 5.9 viser den enkelte statsbanks innlån fra staten siden 1980. I nominelle kroner er de samlede innlån blitt mer enn fordoblet, og det er i første rekke Lånekassen for utdanning og Husbanken som har ekspandert. Regnet i 1993-kroner er veksten i innlånene i overkant av 10 prosent.

Lånene fra staten gis som rullerende lån med fem års løpetid og forfall 1. januar. Renten på nye lån fastsettes med utgangspunkt i gjennomsnittlig rente i annenhåndsmarkedet de siste 12 måneder fram til og med september året før for statsobligasjoner med fem års løpetid, jf avsnitt 5.3.1.

Staten må finansiere sine lån til statsbankene ved låneopptak i sertifikat- og obligasjonsmarkedene eller ved å trekke på sin kontantbeholdning i Norges Bank.

Denne finansieringsmåten må antas å ha visse stordriftsfordeler: Staten kan med sin kredittverdighet foreta relativt store låneopptak til en lavere rente enn det andre låntakere kan, blant annet fordi det ikke er knyttet noe kredittrisiko til statslån. Store lån er også en forutsetning for å kunne utvikle et velfungerende annenhåndsmarked med høy likviditet, det vil si at store beløp kan omsettes uten vesentlige endringer i kurs eller rente. Velfungerende markeder vil derfor i seg selv isolert sett bidra til lavere lånekostnader.

Statsbankene får sine innlån gjennom statskassen eller ved at staten garanterer for innlån fra kapitalmarkedene. Staten gjør derved bruk av sin kredittverdighet for å skaffe utlånsmidler. Dette vil neppe innebære større problemer dersom statens finansielle stilling er god og det er rolig på valutamarkedene. Men i mer urolige tider kan statsbankenes behov for innlån både svekke statens kredittverdighet og føre til økt rentenivå i penge- og kapitalmarkedene.

I tabell 5.9A er statens lån til statsbankene sett i sammenheng med utviklingen i statsgjelden for perioden 1980-94.

I denne perioden har statens lån til statsbankene utgjort mellom 52 og 85 prosent av den samlede statsgjeld, som foruten innenlandske statslån også omfatter lån opptatt i utlandet og midlertidige kontolånsplasseringer fra statsinstitusjoner og fond. Sammensetningen av statsgjelden er vist i tabell 5.9B. Dersom vi ser på statsbanklånene i forhold til den innenlandske statsgjelden, har andelen variert mellom 65 og 133 prosent. Den lave andelen i 1986 skyldes særlig store opptak av innenlandske obligasjonslån dette året.

Et alternativ til at staten forestår opplåningen er at den enkelte statsbank foretar opplåningen i eget navn, jf Kommunalbanken. Avhengig av hvordan en eventuell statsgaranti utformes, vil dette alternativet trolig bedre synliggjøre kostnadene ved innlåning til ulike former for statsbankvirksomhet. For noen av statsbankene vil imidlertid de enkelte låneopptak kunne bli avbeskjeden størrelse. En kan således risikere at lånene vil være lite likvide og derfor miste den fordelen det vil være å oppta relativt større lån.

5.4 DE ENKELTE STATSBANKENE

For en mer utførlig beskrivelse av de enkelte statsbankene vises til vedleggene 1-7. Tabell 5.10 viser enkelte nøkkeltall for statsbankene.

5.4.1 Kommunalbanken

Norges Kommunalbank er målt ved bankens forvaltningskapital og utlån den tredje største av statsbankene. Bankens virksomhet skal gi en tilfredsstillende avkastning på den disponerte egenkapital, og banken mottar ikke støtte over statsbudsjettet til dekning av administrasjon, rentestøtte eller tap.

Kommunalbanken ble opprettet ved lov av 12. februar 1926 for å yte lån til kommunesektoren til fremme av formål som prioritert av de sentrale myndigheter. Loven av 12. februar 1926 ble erstattet av gjeldende lov av 15. juli 1949, som senere har vært gjenstand for enkelte revisjoner, senest ved lovendring av 17. desember 1993.

Kommunalbanken er eiet av den norske stat. Finansdepartementet gir forskrifter om revisjon. Departementet fører dessuten tilsyn med bankens virksomhet.

Kommunalbanken finansierer sine utlån ved låneopptak i kapitalmarkedet (sertifikat- og obligasjonsmarkedene). Låneopptakene må godkjennes av Finansdepartementet. Staten garanterer for de lån banken tar opp. Det betales ikke garantiprovisjon til staten.

Norges Kommunalbanks formål er å yte lån til kommuner, fylkeskommuner, havnekasser, kommunelag, lag eller sammenslutninger til fremme av elektrisitet- og vannforsyning når en eller flere kommuner har skutt inn en del av aksje- eller andelskapitalen eller har garantert for lånet, og til oppføring av sykehus eller andre helse- og sosialbygg.

Banken kan dessuten stille garanti for lån som kommuner tar opp til finansiering av skolebygg.

Kommunalbankens utlånsrammer blir fastsatt i det årlige Nasjonalbudsjettet, eventuelt med endringer i Revidert nasjonalbudsjett. Fram til og med 1990 ble det satt rammer for bankens innvilgninger av utlån til ulike formål. Systemet med delrammer ble avviklet med virkning fra 1991. Departementet fant at en samlet innvilgningsramme for Kommunalbankens ordinære utlån ville gi en mer hensiktsmessig styring av utlånsvirksomheten. Samtidig ble det fastsatt kvalitative retningslinjer for bankens prioritering av lån. Banken fastsetter selv sine utlånsrenter. Det er en forutsetning at bankens inntjening skal gi en tilfredsstillende avkastning på den disponerte egenkapital.

Kommunalbanken bistår kommuner og kraftselskaper ved innhenting av lånetilbud fra andre finansinstitusjoner, utleggelse av obligasjonslån i eget navn og pengeplasseringer i kapitalmarkedet.

Ved lovendring av 26. juni 1992 ble det åpnet for at Kommunalbanken etter tillatelse fra Kongen skal kunne opprette datterselskaper organisert som aksjeselskap som skal drive virksomhet særskilt rettet mot kommunesektoren. I desember 1993 ble det heleide datterselskapet NKB Fondsforvaltning stiftet med det formål å forvalte kommuners og kommunale selskapers plasseringer i verdipapirer.

Kommunalbankens egenkapital består av grunnfond, reservefond, risikofond og kursrisikofond. Bankens grunnfond er dannet av statsmidler i henhold til Stortingets vedtak.

Kongen kan bestemme at et risikofond og et kursrisiko fond skal legges opp ved et prosentvis fradrag i hvert enkelt lån. Etter loven bestemmer Kongen, eller den han bemyndiger, størrelsen på fradragene. Etter 1992 foretas det ikke fradrag. Ved endring av 17. desember 1993 i Kommunalbankloven ble det åpnet adgang for Kongen til å bestemme at det skal betales utbytte til staten av bankens overskudd. Overskudd for øvrig, etter at renter av grunnfondet er dekket, skal legges til et reservefond ved regnskapsårets slutt. Dersom noe av grunnfondet er brukt til dekning av driftsunderskudd, skal overskuddet først brukes til å erstatte det som er brukt av grunnfondet. Underskudd på bankens drift dekkes først av risikofondene, deretter reservefondet, og om det ikke er tilstrekkelig, av grunnfondet.

Ved en lovendring av 4. desember 1992 ble det åpnet for at deler at reservefondet etter Stortingets vedtak kunne overføres til statskassen. Lovendringen ble vedtatt med bakgrunn i et forslag om å overføre deler av Kommunalbankens fondsmidler til egenkapitaldivisjonen i SND.

Kommunalbankens virksomhet reguleres ikke av finansieringsvirksomhetsloven, jf lovens § 1-3 nr 1 om at offentlige kredittinstitusjoner ikke omfattes av loven. I henhold til EØS-avtalen vil imidlertid Kom munalbanken anses som kredittinstitusjon. Blant annet kravet om minimum 8 prosent kapitaldekning av et risikovektet beregningsgrunnlag gjelder for banken.

Lån til kommunene har i henhold til de norske kapitaldekninsreglene, fastsatt i forskrift av 22. oktober 1990 nr 875, liten kredittrisiko. Ved sammenveining av forvaltningskapitalen for beregning av krav til ansvarlig kapital er slike lån gitt en vekt på 20 prosent i forhold til lån til næringslivet generelt.

Etter § 11 i Lov om Norges Kommunalbank er det Kongen som fastsetter utlånsrenten og gir forskrifter om avdragsmåte og avdragstid. Med virkning fra 1. januar 1991 ble Kommunalbanken gitt adgang til selv å fastsette utlånsrenten. Renten forutsettes satt slik at bankens renteeksponering holdes innenfor forsvarlige rammer og inntjeningen holdes på et tilfredsstillende nivå. Kommunalbanken tilbyr lån med flytende rente og fastrentelån.

Kommunalbanken beskrives nærmere i vedlegg 1.

5.4.2 Husbanken

Husbanken er den største statsbanken. Husbankens utlån utgjorde i underkant av 50 prosent av statsbankenes totale utlån ved utgangen av 1994.

Virksomheten i Husbanken reguleres av Lov om Den Norske Stats Husbank av 1. mars 1946.

Husbankens formål er å:

• gi lån eller garanti for lån mot sikkerhet i bebygde eiendommer,

• formidle støtte fra staten og kommunene til boligbygging og andre boligformål og

• bevilge eller garantere for byggelån.

Husbanken mottar innlån kun fra staten.

Husbankens utlånsrammer og utlånsrenter fastsettes av Stortinget.

Husbanken har en rekke forskjellige låneordninger, der de viktigste er oppføringslån, etableringslån og utbedringslån. I tillegg administrerer banken flere tilskuddsordninger.

Lån gjennom Husbanken gis på I- og II-vilkår, samt at enkelte lån gis på særlige vilkår. II-renten er lik gjennomsnittlig rente for statsobligasjoner med om lag fem års gjenstående løpetid de siste 12 måneder fram til og med september året før budsjettåret. Alle I-lån gitt fra og med 1993 har samme topprente som Husbank II-lån. Generelle I-lån har en underrente i forhold til topprenten på 2 prosentpoeng det første året etter utbetaling. Deretter reduseres underrenten med 0,5 prosentpoeng inntil topprenten nås det femte året. For enkelte I-lån reduseres underrenten med 0,5 prosentpoeng hvert annet år slik at topprenten nås det niende året. Alle Husbank I-lån innvilget før 1993 vil i 1995 nå topprenten.

Oppføringslånet er Husbankens generelle, ikke behovsprøvede låneordning til oppføring av boliger. Oppføringslån kan i tillegg til oppføring av boliger nyttes til oppføring av barnehager, utleieboliger, miljøbygg og omsorgsboliger, nye sykehjemplasser og andre lokaler for omsorgstiltak.

Oppføringslånet gis enten med rentesubsidier (Oppføring I) eller på rentejusterte vilkår (Oppføring II).

Husbanklån til oppføring av boliger er knyttet til grunnfinansiering med førsteprioritets pant i bebygd eiendom. Lånene er avgrenset og målrettet til prosjekter som har kostnader og arealer under nærmere definerte grenser.

Utbedringslåneordningen i Husbanken tar sikte på å stimulere til utbedring av boliger for eldre, funksjonshemmede og andre med særlige behov. Videre skal låneordningen være et virkemiddel i arbeidet med å få gjennomført byfornyelse i de store byene.

Utbedringslån består av Utbedringslån I og Utbedringslån II.

Etableringslån og kjøpslån er låneordninger i Husbanken som har til hensikt å hjelpe vanskeligstilte med å skaffe seg bolig.

Det er i dag en rekke tilskuddsordninger i Husbanken. Samtlige tilskuddsordninger er sterkt behovsprøvd. I tillegg til tilskuddsordningene har Husbanken en bostøtteordning, det vil si løpende støtte til dekning av boutgifter til husstander med lave inntekter. Fra 1994 administrerer også Husbanken Sosialdepartementets botilskuddsordning.

Husbankens bostøtteordning er en overslagsbevilgning som Husbanken og landets kommuner administrerer. Bostøtten er et løpende tilskudd som skal bidra til å dekke boutgifter for lavinntektsgrupper og sette dem i stand til å disponere en god og hensiktsmessig bolig.

Bostøtteordningen omfatter alle leiligheter i borettslag, boliger med løpende lån i Husbanken eller Landbruksbanken, samt boliger som har etableringslån eller utbedringslån gjennom kommunen av midler denne har lånt i Husbanken.

Tilskudd til boligfornyelse består av tre underposter, utbedringstilskudd på sosialt grunnlag, tilskudd til byfornyelse og tilstandsvurdering av borettslag.

Utbedringstilskudd på sosialt grunnlag skal bidra til at eldre, funksjonshemmede og andre med særlige behov skal kunne bli boende i en utbedret bolig med nøktern standard.

Tilskudd til byfornyelse skal stimulere til gjennomføring av varige, miljøforbedrende tiltak i byfornyelsesområder og kan gis til kommuner, borettslag, private gårdeiere og andre i tilknytning til gjennomføring av planmessig byfornyelse. Tilskudd kan nyttes som prosjekttilskudd, programtilskudd eller personrettede tilskudd. Ordningen er forbeholdt kommunene Oslo, Bergen og Trondheim. Tilskuddsordningen må ses i sammenheng med utbedringslån til byfornyelse.

Tilskudd til tilstandsvurdering for planmessig bolig- og miljøfornyelse i borettslag eller boligområder skal stimulere til større utbedringsarbeider og fornyelse av bygninger og utemiljø. Tilskuddet kan bidra til et godt plangrunnlag og bedre kvalitet i bolig- og miljøfornyelse.

Boligtilskuddet skal sette funksjonshemmede, flyktninger og andre vanskeligstilte med svak økonomisk evne i stand til å bygge, kjøpe eller utbedre en nøktern og egnet bolig. Boligtilskuddet skal benyttes til å redusere behovet for dyr topp- og tilleggsfinansiering for husstander med svak økonomisk evne. Boligtilskuddet kan også gis til kommuner og stiftelser til oppføring, utbedring og kjøp av utleieboliger til ovennevnte målgrupper, samt til unge i etableringsfasen.

Husbanken har også en ordning med oppstartingstilskudd til nye omsorgsboliger og sykehjemsplasser.

Tilskudd til utviklings- og informasjonsarbeid for bedre bomiljø skal fremme forsøksvirksomhet for utvikling av bomiljøer, bedre servicetilbud og boligforvaltning for beboerne, god byggeskikk og en natur- og miljøvennlig bygging og fornyelse av boliger og boligområder.

Tilskudd til funksjonshemmedes organisasjoner skal bidra til at funksjonshemmede gjennom sine organisasjoner får råd og veiledning til innredning og ombygging av boliger. Tilskuddet går til de funksjonshemmedes organisasjoners planleggings- og rådgivningsarbeid i boligsaker, og til drift av gjennomgangsboliger for funksjonshemmede under attføring.

Tilskudd til åpning av gjeldsforhandlinger skal bidra til at borettslag som foretar rettslige gjeldsforhandlinger makter å innfri skifterettens krav om sikkerhetsstillelse.

Husbankens virksomhet beskrives nærmere i vedlegg 3.

5.4.3 Statens nærings- og distriktutviklingsfond

Statens Nærings- og Distriktsutviklingsfond (SND) er den fjerde største av statsbankene målt ved utlånsmassen. SND er klart den største av de fire næringsbankene med om lag 60 prosent av utlånene.

SND ble etablert den 1. januar 1993 gjennom sammenslutningen av Distriktenes Utbyggingsfond, Industrifondet og Småbedriftsfondet. Med virkning fra 1. mars 1993 ble også Den Norske Industribank innlemmet i SND. Med dette ble en vesentlig del av det næringspolitiske og det distriktspolitiske virkemiddelapparatet samlet i én institusjon under én ledelse.

SND er organisert etter samme mønster som statsforetak. Grunnlaget for virksomheten finnes i Lov om Statens nærings- og distriktsutviklingsfond av 3. juli 1992 nr 97.

Fondet har til formål å fremme en bedrifts- og samfunnsøkonomisk lønnsom næringsutvikling både i distriktene og landet for øvrig ved å

• medvirke til utbygging, modernisering og omstilling av, samt produktutvikling og nyetablering i norsk næringsliv i hele landet og

• fremme tiltak som vil gi varig og lønnsom sysselsetting i distrikter med særlige sysselsettingsvansker eller svakt utbygd næringsgrunnlag.

Særloven innebærer blant annet at staten er eneeier, at det ikke kan skje salg av eierinteresser til private og at innlån skal skje fra staten.

Eierrollen utøves gjennom foretaksmøtet som langt på vei tilsvarer generalforsamlingen i et aksjeselskap. SND er administrativt underlagt Nærings- og energidepartementet, men Kommunalministeren vil delta i foretaksmøtet, men ikke overta funksjonen ved behandlingen av retningslinjer for bruk av distriktspolitiske virkemidler.

SNDs egenkapital består av statlig innskuddskapital. I tillegg har SND et aksjeinvesteringsfond som skal benyttes til aksjeinvesteringer i norsk næringsliv. Verken fondets grunnkapital eller dets avkastning regnes med som egenkapital i SND.

Et viktig argument for opprettelsen av SND var at de institusjonene som dannet SND i noen grad virket overfor de samme målgrupper og med virkemidler som delvis var innrettet for samme formål. Dette kunne gjøre det vanskelig, særlig for små og mellomstore bedrifter, å finne fram i systemet.

Overlappingen av virkemidlene kunne ha flere uheldige konsekvenser. For brukerne fremsto systemet som uoversiktlig og ressurskrevende å orientere seg i. Det kunne være nødvendig med deltakelse fra flere statlige institusjoner for å få fullfinansiert et prosjekt. Fra statens side var det tungvint å koordinere systemet, samtidig som evalueringen av resultatet av det offentlige virkemiddelapparatet var komplisert.

Virkemidlene i SND kan deles inn i

• grunnfinansiering,

• risikolån,

• egenkapitalfinansiering,

• garantier og

• tilskudd.

Begrunnelsen for å ha et så vidt spekter av virkemidler er at SND dermed vil kunne gi finansiell fleksibilitet og slagkraft i nærings- og distriktspolitikken. Ved at fondet disponerer et bredt virkemiddelspekter vil det kunne tilby finansieringspakker som i størst mulig grad er tilpasset de enkelte prosjektene.

Av SNDs utlånsmasse ved utgangen av 1994 utgjorde grunnfinansieringslånene om lag 60 prosent. Det resterende var distriktsrettede og landsdekkende risikolån.

Formålet med grunnfinansieringen er å delfinansiere bedriftsøkonomisk lønnsomme prosjekter som bidrar til utbygging, modernisering og omstilling av norsk næringsliv. Utlånsformålene er ikke presisert utover de generelle formål som er nedfelt for SNDs virksomhet. Lånene gis på forretningsmessige vilkår, og av SNDs ordninger er det denne som ligger nærmest det kredittilbudet som de private bankene yter.

SNDs risikolåneordninger inndeles i en landsomfattende og en distriktsrettet del. Formålet med disse ordningene er å delfinansiere prosjekter som forventes å være bedriftsøkonomisk lønnsomme etter eventuelle tilskudd, men som på grunn av høy risiko ikke vil bli realisert med tilgang bare til ordinære finansinstitusjoner. Til disse låneordningene gis det statlig støtte gjennom tapsfondsbevilgninger som knyttes til lånene som innvilges i løpet av det året tapsfondsbevilgningen gjelder for. Tapsfonds bevilgningen gjør at risikolåneordningene kan yte lån til vesentlig lavere rente enn hva ordinære finansinstitusjoner må ta for utlån til prosjekter med like høy risiko.

Egenkapitalordningen benyttes til investeringer i aksjer i eller til å gi ansvarlige lån til fortrinnsvis små og mellomstore bedrifter. Begrunnelsen for en slik ordning er at egenkapital i mange nyetableringsprosjekter kan være et mer velegnet virkemiddel enn lånefinansiering. Kravet til løpende forrentning av lånefinansiering gjør at langsiktige og ofte risikofylte prosjekter med høy forventet lønnsomhet ikke blir realisert på grunn av at likviditetsutviklingen i prosjektenes første fase er negativ.

På samme måte som for risikolånene, kan tilskuddene deles inn i landsomfattende og distriktsrettede til skudd. De landsomfattende tilskuddene er særlig rettet mot forprosjekter, utvikling/nyetablering, omstillinger, nettverksbygging og kompetanseutvikling. Distriktstilskuddene er ment å styrke utviklingen av næringsvirksomhet i distrikter med svakt eller ensidig næringsgrunnlag. Tilskuddene skal i hovedsak rettes inn mot tiltak i små og mellomstore bedrifter eller samarbeidstiltak mellom et mindre antall bedrifter.

Garantiordningen er i første rekke begrunnet med at den kan medvirke til å utløse privat lånefinansiering. Sammenlignet med tilskudd har man ved garantier også bedre muligheter til å sikre seg at pengene blir benyttet som forutsatt. I likhet med risikolånordningen er det også for garantiordningen etablert et system med tapsfond for å dekke fremtidige tap.

SND er nærmere omtalt i vedlegg 2.

5.4.4 Landbruksbanken

Statens Landbruksbank ble opprettet i 1965 ved en sammenslutning mellom Kongeriket Norges Hypotekbank (opprettet 1852), Noregs Småbruk- og Bustadbank (opprettet 1915) og Driftskredittkassen for Jordbruket (opprettet 1936). Virksomheten til Landbruksbanken er regulert gjennom Lov om Statens Landbruksbank av 5. februar 1965.

Banken, som har til formål å fremme norsk landbruk, kan

• gi lån til blant annet opprettelse, utvidelse og erverv av landbrukseiendommer, bygninger i tilknytning til disse og kjøp av maskiner, husdyr og andre driftsmidler og

• gi stønadslån, tilskudd eller garanti etter de stønads-, tilskudds- eller garantiordninger som banken av Stortinget eller Landbruksdepartementet blir pålagt å administrere.

Banken får midler til rentebærende utlån gjennom lån fra staten. Rammebetingelsene for bankens virksomhet, utlånskvoter og rentesatser fastlegges gjennom stats- og nasjonalbudsjettbehandlingen hvert år. Det kan settes særlige rammer for spesielle utlånsformål og deler av landet. Lånene skal være pantesikret.

Ved de årlige jordbruksforhandlingene og Stortingets behandling av disse, fastlegges rammer og vilkår for ulike investeringsordninger som forvaltes av Landbrukets utviklingsfond. Bevilgningsfullmakt for disse bygdeutviklingsmidlene er delegert til de fylkesvise BU-styrene, som tildeles LUF-midler av Landbruksdepartementet. Det er imidlertid også fastlagt en viss ramme for sentral behandling gjennom Landbruksbankens styre. Landbruksbanken har den banktekniske oppfølging av de bevilgede bygdeutviklingsmidlene.

Landbruksbankens hovedoppgave er å være et sentralt kompetanseorgan i arbeidet med næringsutvikling i landbruket, samt å ta seg av statlige finansieringsordninger rettet mot landbruket og virksomhet knyttet til landbruket. Målene er ellers å øke sysselsettingen og å bedre økonomien i næringen, i tillegg til å sikre miljøgoder og hindre forurensing fra landbruket.

I St.prp nr 8 (1992-93) Landbruk i utvikling vektlegges det å utvikle Landbruksbanken til en rasjonell enhet som kan videreføre oppgavene på en hensiktsmessig og kostnadseffektiv måte. I den forbindelse påpekes ønske om et samarbeid med SND om lån til landbruksformål og med Husbanken når det gjelder boligfinansiering. Blant annet på denne bakgrunn ble det gjennomført en omorganisering av banken i 1993.

Om Landbruksbankens funksjoner og rolle på lengre sikt heter det i den ovennevnte prosposisjon at forholdet mellom Landbruksbanken og SND må vurderes når en har fått erfaringer med Landbruksbankens nye rolle etter omorganiseringen.

Landbruksbankens virksomhet omtales nærmere i vedlegg 4.

5.4.5 Fiskarbanken

Statens Fiskarbank ble opprettet i 1919 og satt i drift i 1921. Den nåværende lov om Statens Fiskarbank er av 28. april 1972. Det er senere tilkommet mindre endringer. Til utfylling av loven er det gitt egne forskrifter for driften av banken.

Bankens formål er å hjelpe fram norsk fiskerinæring gjennom å gi lån og tilskudd til nyetableringer, omstilling og modernisering av driftsmidlene. Fiskeridepartementet fastsetter årlige retningslinjer for bankens virksomhet dom skal sikre at midlene fordeles slik at de på best mulig måte fremmer den ønskede utviklingen i næringens struktur og kapasitet.

Banken finansieres ved innlån fra staten. Innvilgningsrammer og renten på utlån fastsettes av Stortinget.

Hoveddelen av lånevirksomheten er knyttet til nybygg, ombygginger og kjøp av fiskefartøy.

Banken administrerer også enkelte låne- og tilskuddsordninger som faller utenom den ordinære virksomheten.

Fiskarbankens virksomhet omtales nærmere i vedlegg 5.

5.4.6 Statens lånekasse for utdanning

Lånekassen startet sin virksomhet i 1947 under navnet Statens Lånekasse for studerende ungdom. I 1969 fikk lånekassen sitt nåværende navn.

Statens lånekasse for utdanning er den nest største av statsbakene målt ved bankens utlånsmasse. Bevilgningene over statsbudsjettet til lånekassen (inklusive bevilgninger til stipend samt ekstraordinære bevilgninger til tap på utlån) er 8,3 milliarder kroner for 1995, hvilket utgjør om lag 70 prosent av de totale bevilgninger til rentestøtte, tap og administrasjon for statsbankene dette året, jf tabell 5.10.

Virksomheten til lånekassen er regulert gjennom Lov om utdanningsstøtte til elever og studenter av 26. april 1985, med tilhørende forskrifter fastsatt av Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet.

Lånekassen fungerer som et sentralorgan for utdanningsstøtteordningen som loven omfatter. Ordningens formål er å

• bidra til å fjerne ulikhet og fremme likestilling, slik at utdanning kan skje uavhengig av geografiske forhold, alder, kjønn, økonomisk eller sosial situasjon,

• bidra til at utdanningen skjer under tilfredsstillende arbeidsforhold, slik at studiearbeidet kan bli effektivt og

• bidra til å sikre samfunnet tilgang på utdannet arbeidskraft.

Støtteberettiget er elever og studenter ved videregående skole og høyere utdanningsinstitusjoner. Støtten gis i form av lån og stipend. Det foretas behovsprøving i forhold til egen inntekt, og for søkere under 19 år også mot foreldrenes inntekt. Lånekassen skiller seg fra andre statsbanker ved at alle søkere som tilfredsstiller visse krav er berettiget til støtte.

Lånekassens utlånsvirksomhet finansieres ved innlån fra staten.

I forbindelse med de årlige stats- og nasjonalbudsjettene fastsettes retningslinjer for støtteomfanget til den enkelte søker basert på en fastsatt kostnadsnorm, samt fordelingen av støtten mellom lån og stipend. Den samlede innvilgningsrammen for Lånekassen er imidlertid et anslag som i første rekke avledes av kostnadsnormen (maksimal stønad pr søker) og behovsprøvingsreglene. I tillegg vil forutsetninger som gjøres blant annet om elev- og studenttallets lånetetthet (antall låntakere blant de støtteberettigede) og utnyttingsgraden være viktige.

Av det samlede utbetalte støttebeløpet for studieåret 1993-94 ble om lag 27 prosent gitt som stipend. Lånene er rente- og avdragsfrie i studietiden.

Lånekassens virksomhet omtales nærmere i vedlegg 6.

5.4.7 Statens lånekasse for aviser

Statens lånekasse for aviser ble opprettet i 1972. Vedtektene er fastsatt ved Kgl.res av 16. juni 1977 og senere endret ved Kgl.res av 7. juni 1991. Lånekassen administreres av SND.

Lånekassens formål er å yte risikolån og stille garantier for lån til økonomisk vanskeligstilte aviser. Lånekassen medvirker primært til finansiering av maskiner og annet teknisk utstyr.

I Nasjonalbudsjettet 1995 er innvilgningsrammen foreslått satt til 20 millioner kroner. Garantirammen som disponeres er på 50 millioner kroner og har vært uendret siden lånekassen ble etablert.

Lånekassens innlånsbehov finansieres ved låneopptak fra staten. Utlånsmassen er redusert med ca 2/3 de siste to år som følge av et stort antall ekstraordinære innfrielser og lav etterspørsel etter nye lån. Lånekassens innfridde i 1994 sine innlån fra staten, og bankens utlån er etter dette i sin helhet egenkapitalfinansiert. Renten på lånekassens utlån fastsettes av Stortinget.

Lånekassen er den minste av statsbankene. Lånekassen hadde ved utgangen av 1994 en utlånsmasse på 20 millioner kroner.

Lånekassens rentemargin og garantiprovisjoner har over tiden vært tilstrekkelig til å dekke administrasjonskosnader og tap på utlån og garantier. Lånekassen har defor ikke mottatt bevilgninger til rentestøtte, administrasjonskostnader eller tapsfond over statsbudsjettet.

Lånekassen omtales nærmere i vedlegg 7.