8 Vurdering av statsbankenes rolle i boligfinansieringen

8.1 INNLEDNING

I kapittel 3 er det lagt opp til en bred diskusjon om prinsipielle begrunnelser og kostnader knyttet til statsbanksystemet generelt, og avsnitt 3.5 fokuserer på boligpolitikken og statsbankenes rolle. De generelle vurderinger utvalget legger vekt på for statsbanksystemet er presentert i kapittel 7. Kapittel 8 inneholder utvalgets vurderinger om statsbankenes funksjon i boligpolitikken og bygger på drøftingene i kapittel 3 og 7.

Utvalget legger til grunn at myndighetene har bestemte boligpolitiske målsettinger. Utvalget vil i første rekke fokusere på i hvilken grad det er hensiktsmessig i forhold til målsettingene at det offentlige har en aktiv rolle i boligfinansieringen, og hvorvidt statsbankapparatet er et egnet virkemiddel for å bidra til at målsettingene for boligpolitikken blir oppfylt.

Myndighetenes viktigste instrument i boligpolitikken er Husbanken. (Se kapittel 5 og vedlegg 3 for en beskrivelse av statsbanksystemet og en omtale av Husbankens virksomhet og låne- og tilskuddsordninger.) Husbanken yter lån med rimelige rentevilkår til bygging av nye boliger, til utbedring av eldre boligmasse og til unge i etableringsfasen. Husbanken har videre en rekke generelle og selektive tilskuddsordninger. Bankens viktigste virkemiddel er imidlertid å gi kreditt på gunstigere vilkår enn hva private kredittinstitusjoner vil gjøre. Utvalget vil derfor legge stor vekt på å vurdere spørsmål i tilknytning til Husbankens kredittyting, og i noe mindre grad gå detaljert inn på Husbankens andre virksomhetsområder.

Et viktig spørsmål i diskusjonen om statsbankers rolle og funksjon, knytter seg til arbeidsdelingen mellom offentlig og privat virksomhet. Utvalgets synspunkt er at det offentlige først og fremst skal løse oppgaver som ikke ivaretas på en tilfredsstillende måte på privat hånd. Utvalget legger derfor til grunn at offentlig virksomhet som hovedregel bør supplere privat virksomhet.

Husbanken er én av flere aktører i markedet for boligfinansiering. Husbanken finansierer i hovedsak nye boliger innen et spesielt midlere skikt. Dersom man ønsker å bygge boliger med lavere standard eller større boliger med høyere standard, må dette finansieres i det øvrige kredittvesen. Husbanken har om lag ¹/₄ av samlede utestående boliglån i Norge. Husbanken har imidlertid de siste årene finansiert om lag ³/₄ av de nybygde boligene, men dette må blant annet ses på bakgrunn av at Husbanken i denne perioden er blitt brukt i stabiliseringspolitisk øyemed.

I avsnitt 8.2 gis en oppsummering fra kapittel 6 om hovedtrekkene i offentlig boligfinansiering i utvalgte land. I avsnitt 8.3 presenteres argumenter utvalget legger vekt på for å begrunne offentlig inngrep i boligfinansieringen. Gitt at man skal gripe inn, er det samtidig nødvendig å ta stilling til hvilke virkemidler som er best egnet. Utvalget gir i samme avsnitt sine vurderinger omkring virkemiddelbruken og skisserer enkelte modeller for et offentlig engasjement i boligfinansieringen. I avsnitt 8.4 omtales de viktigste kostnadene og ulempene ved offentlige inngrep i boligfinansieringen. På bakgrunn av diskusjonen i avsnittene 8.3 og 8.4 vil utvalget foreta vurderinger av hvorvidt det er hensiktsmessig at myndighetene har en aktiv rolle i boligfinansieringen, samt hvilken virkemiddelbruk som er mest formålstjenlig. Utvalget gir i avsnitt 8.5 konkrete tilrådninger om statsbankenes rolle i boligfinansieringen, og samler der sine merknader.

8.2 BOLIGFINANSIERING I ANDRE LAND

I avsnitt 6.1 er det redegjort for boligpolitikken og boligfinansieringsmodellene i Danmark, Finland og Sverige. Den overordnede målsettingen med boligpolitikken i de ulike landene er stort sett felles. Det er videre beskrevet tre systemer for boligfinansiering, obligasjonsmodellen, bankmodellen og statsmodellen. Boligfinansieringen i Norden bygger i varierende grad på disse tre modellene.

I Danmark og Sverige er finansiering gjennom realkredittforeninger (som utsteder obligasjoner) utbredt, med lang løpetid på lånene og mulighet for lang rentebindingstid. I Finland og Norge ytes det meste av boliglån gjennom banker og fra staten.

Myndighetenes engasjement i boligfinansieringen som kredittgiver eller garantist varierer. Det norske systemet med en statlig husbank med en betydelig markedsandel skiller seg ut. Statens rolle som kredittgiver er viktigst i Finland og Norge, mindre viktig i Sverige og nærmest fraværende i Danmark. Myndighetenes engasjement i finansiering av privat boligbygging må også ses i sammenheng med i hvilken grad myndighetene eier boliger for utleie til vanskeligstilte grupper. Det offentliges medvirkning i boligfinansieringen kan ta andre former enn kredittgivning.

I Sverige og Norge har generelle boligsubsidier til nyproduksjon av boliger vært utbredt. Subsidiene har vært klart størst i Sverige, men er i ferd med å reduseres. Danmark yter ikke generell støtte til bygging av eierboliger, og Finland kun etter streng behovsprøving.

Selektiv støtte finnes særlig i Danmark og Finland, noe som kan ses i sammenheng med at disse landene ikke yter generell støtte til boligbygging. Ressursene konsentreres til støtte av boligbygging til særskilte grupper.

Boligsubsidiene i de nordiske landene varierer sterkt både i størrelse og hvordan de kanaliseres. Det er spesielt tre former for subsidier som er viktige, gjennom skattesystemet, til boligbygging og til bostøtte. Det tilgjengelige tallmaterialet indikerer at Norge, selv om vi har betydelige boligsubsidier, ligger lavere enn våre nordiske naboland.

Det har de siste årene vært store omlegginger av systemene for boligfinansiering i alle de nordiske landene, hvor fellestrekkene er økt vekt på et fritt og effektivt boligmarked og reduserte offentlige utgifter. Det har videre vært en overgang til bruk av selektive virkemidler fremfor generelle.

8.3 BEGRUNNELSER FOR OFFENTLIGE INNGREP I BOLIG FINANSIERINGEN

Avsnittet er bygd opp ved at det tas utgangspunkt i boligpolitikkens mål. Utvalget finner det deretter formålstjenlig å dele de boligpolitiske målsettingene i to grupper, mål knyttet til boligproduksjon og mål knyttet til fordeling. Disse målene drøftes og vurderes separat, før det til slutt gis vurderinger om virkemiddelbruken og alternative måter å organisere boligfinansieringen på.

8.3.1 Boligpolitikkens mål

Myndighetenes overordnede målsetting med boligpolitikken kan sammenfattes slik: Alle skal kunne disponere en god bolig i et godt bomiljø. Boligpolitikken er i tillegg tillagt en rekke andre mål som blant annet knytter seg til kvalitet og standard på boligen og bomiljøet i vid forstand, ressursbruk i boligbyggingen, stabil utvikling på boligmarkedet, og en mer lik fordeling av boligstandard og bomiljø enn det inntekts- og formuesfordelingen alene ville ha gitt.

Begrunnelsen for at man har disse målsettingene om hvordan folk bør bo, er at boligen og bomiljøet oppfattes å være av stor betydning for den enkeltes levekår gjennom hele livsløpet. Det faktum at boligen er viktig for for eksempel barns oppvekstvilkår og folks trivsel, kan imidlertid ikke alene være et argument for at det er påkrevet at det offentlige griper inn med tiltak for å påvirke hva slags bolig man velger å bo i. Inngrep må eventuelt begrunnes med at det eksisterer en eller annen form for imperfeksjon i boligmarkedet. En viktig form for slik markedssvikt er når ikke alle virkninger som er av interesse for en samfunnsøkonomisk vurdering, gjenspeiles i prisen på de goder som produseres eller konsumeres. For eksempel har det vært hevdet at foreldre ikke tar tilstrekkelig hensyn til sine barns behov ved tilpasning i boligmarkedet, og at hensiktsmessige valg av byggtekniske løsninger og utforming av bomiljø har positive virkninger for andre enn den som forestår byggingen. Dessuten bidrar gode boforhold til å minske sosiale problemer på andre felter.

En annen type begrunnelse for å gripe inn med tiltak i boligmarkedet er at myndighetene har en annen vurdering enn forbrukeren om hvilken avveining han bør gjøre mellom ulike konsumgoder. Eksempelvis har det fra myndighetenes side tradisjonelt vært et ønske at mer ressurser benyttes på bolig fremfor andre konsumgoder.

Statsbankene generelt og Husbanken spesielt har også blitt brukt som virkemidler for å nå stabiliseringspolitiske målsettinger, ved at kredittilførselen er økt i nedgangstider og redusert i oppgangstider (jf drøfting i kapittel 3).

En annen målsetting som statsbankene er tillagt, knytter seg til rådgivnings- og veiledningsfunksjoner, ut over det som gjelder formidlingen av subsidier og kreditt. En slik særskilt funksjon er i mindre grad avhengig av Husbankens utlånsvirksomhet. I prinsippet kan kunnskapen og oppgavene som i dag finnes i Husbanken ivaretas i en annen organisatorisk form, selv om rådgivning nok får større gjennomslagskraft når den er knyttet sammen med finansieringen.

I lys av hvordan boligpolitikken er utformet i dag, kan det være hensiktsmessig å skille mellom boligpolitikkens mål om boligproduksjon og boligkvalitet i vid forstand og mål knyttet til fordelingspolitikk. Virkemidlene i boligpolitikken kan også rubriseres etter disse to målene i den forstand at det er knyttet generelle, ikke behovsprøvde låneordninger til målet om boligproduksjon, og selektive behovsprøvde låneordninger til fordelingsmålsettingen.

8.3.2 Mål knyttet til boligproduksjon

Når en her snakker om mål knyttet til boligproduksjon, skal det tolkes i vid forstand som en bred målsetting om å påvirke standarden og kvaliteten på den samlede boligmassen. I tillegg til mål om størrelsen på samlet nybygging og Husbankens andel der, inkluderer målet også virksomhet med sikte på et bedre bomiljø, utbedring av boliger, god byggeskikk, funksjonalitet, samt minimumskrav og maksimumsgrense med hensyn til boligens standard og størrelse.

Av de subsidier og lån som formidles gjennom Husbanken er den klart største delen rettet mot det som kan kategoriseres som mål om boligproduksjon. Dette innebærer at det offentlige stimulerer tilbudet av boliger av en gitt standard og kvalitet. Behovet for en slik generell stimulans må blant annet avhenge av hvilken boligstandard som i utgangspunktet finnes. Etter utvalgets oppfatning er boligstandarden i Norge i dag generelt sett god. Det er på dette grunnlag neppe behov for å stimulere til en generell heving av boligstandarden og økt boligkonsum. Ressurser som kanaliseres til boligsektoren har en alternativ anvendelse. Videre kan en generell stimulans av for eksempel nybygging av boliger ikke betraktes som et godt fordelingspolitisk virkemiddel. Utvalget er på denne bakgrunn skeptisk til at man skal prioritere en generell subsidiering av boligproduksjon når begrensede offentlige midler skal fordeles. Dersom en skal yte boligsubsidier, bør de målrettes spesifikt mot de formål de skal påvirke.

Absolutte minimumskrav til boligstandard er ivaretatt gjennom et regelverk (plan- og bygningsloven med byggeforskrifter) som omfatter all boligbygging, uansett finansiering. Ved at det offentlige yter økonomisk støtte og stimulerer til oppføring av boliger med en høyere minimumsstandard enn det bygge forskrifter mv. regulerer, kan det føre til at den faktiske minstestandarden for nye boliger blir høyere. Utvalget vil peke på at Husbanken har fått en rolle som standardsetter i boligmarkedet som gjør at bankens minstestandard i praksis kan oppfattes som en nedre grense for boligstandarden. En høy minimumsstandard kan gjøre det vanskelig å bygge rimeligere boliger. Det kan gi for liten valgfrihet for de som ønsker nøkterne boliger. Dette taler for at man er varsom med å legge Husbankens minstestandard høyt, og i hvert fall unnlater å henvise til denne som en generell nedre grense. Prinsipielle hensyn tilsier at det som anses som en absolutt minstestandard for bokvalitet, bør forankres i et regelverk som gjelder all boligbygging og følges opp for eksempel gjennom byggeforskrifter og byggesaksbehandling.

Selv om utvalget ikke ser et stort behov for generelle støtteordninger i forbindelse med oppføring av boliger for å subsidiere befolkningens boligkonsum, kan utvalget se at det offentlige har interesse av å stimulere til valg av visse byggeløsninger og kvaliteter som går ut over de minstekrav som er fastlagt i byggeforskriftene. Informasjonsvirksomhet overfor utbyggere kan være et tiltak for å bidra til at det ved nybygging av boliger velges spesielle boligtekniske løsninger som for eksempel livsløpsstandard og energiøkonomiserende løsninger. I tillegg kan det være positive eksterne effekter som utbygger ikke tar hensyn til i sitt beslutningsgrunnlag, men som fra samfunnets synspunkt bør tillegges vekt og således er et argument for offentlig støtte.

8.3.3 Mål knyttet til fordeling

Etter utvalgets oppfatning er det i dag naturlig å tolke det overordnede målet i boligpolitikken, at alle skal kunne disponere en god bolig i et godt bomiljø, som en målsetting som i større grad er knyttet til fordelingspolitikk enn til boligproduksjon. Den generelle boligstandarden i Norge er som nevnt, ut fra de fleste referanserammer god. På den bakgrunn mener utvalget det er grunn til å konsentere oppmerksomheten i boligpolitikken om vanskeligstilte grupper i samfunnet for å bidra til at disse kan få en bedre boligstandard enn det inntekts- og formuesforhold alene ville ha gitt. Selektiv støtte til utbedring av gammel boligmasse av dårlig kvalitet, samt støtte for å skaffe vanskeligstilte grupper en hensiktsmessig bolig, kan også ses i en slik fordelingspolitisk sammenheng.

Også i et liberalisert kredittmarked vil det kunne være personer som av ulike årsaker ikke får lån i private kredittinstitusjoner. Et boliglån vil som regel ytes mot pant i boligen, slik at manglende kredittyting da eventuelt kan ha sin bakgrunn i at lånsøker har for liten egenkapital eller oppfattes ikke å ha tilstrekkelig kredittverdighet. Et vanlig eksempel her er grupper som av ulike grunner er vanskeligstilte. Et annet eksempel er lånsøkere som ønsker bolig i utkantstrøk hvor annenhåndsomsetningen i boligmarkedet er lite likvid. En slik gruppe kan ha nok egenkapital ved kjøp av boligen, men kredittinstitusjonen kan anse panteverdien på boligen som lav på grunn av et svakt annenhåndsmarked.

Dersom det er slik at kredittmarkedet har imperfeksjoner som medfører kredittrasjonering, finner utvalget at det kan være et argument for at det offentlige yter kreditt. I de tilfeller der panteverdien er tilfredsstillende, er det i utgangspunktet tilstrekkelig at det offentlige yter toppfinansiering. Det er denne finansieringen som er mest risikoutsatt og som for en slik lånsøker er vanskelig å skaffe. Det er i mindre grad grunn til å anta at det private kredittvesen ikke vil yte lån med god sikkerhet så sant låntaker har tilstrekkelig betalingsevne. Dersom det offentlige skal yte toppfinansiering til boliglån krever det imidlertid en utbygging av statsbankapparatet for å kunne drive kredittvurdering av låntakerne, eller at staten stiller en garanti for lån formidlet gjennom en privat finansinstitusjon.

Disse argumentene for offentlig kredittyting knytter seg til at det i praksis ikke eksisterer et lånemarked for visse grupper, men det er ikke et argument for at myndighetene bør subsidiere lån. På den bakgrunn bør slike lån i utgangspunktet gis til det en kan anslå som markedsvilkår, i og med at dette er grupper som skal ha betalingsevne til å betjene lån uten rentestøtte.

Når det gjelder støtte til personer med antatt varig svak betalingsevne, er utvalget i utgangspunktet skeptisk til at det offentlige bør bidra til at slike grupper får pådra seg gjeldsforpliktelser som det er sannsynlig at de ikke har økonomisk evne til å betjene. Direkte kontantstøtte til boliginvesteringen eller bostøtte som reduserer de løpende boutgiftene, vil i slike tilfeller som regel være bedre egnet. Slike tilskudd ytes i dag.

Hvor langt myndighetene skal gå i å støtte husholdninger slik at de kan eie sin egen bolig, bør avhenge av alternative boløsninger som finnes i det lokale leiemarked. Norsk boligpolitikk har tradisjonelt lagt til rette for at folk skal eie sin egen bolig, selv eller gjennom boligkooperasjonen. Dette bidrar til at folk har mer interesse i utforming og vedlikehold av boligen og bomiljøet. Det har samtidig bidratt til at leiemarkedet mange steder er lite utviklet, slik at leiemulighetene kan være begrensede. Det ytes i dag støtte i form av subsidierte lån for å øke tilbudet av rimelige utleieboliger til blant annet ungdom, flyktninger og husholdninger med svak økonomi.

8.3.4 Virkemidler i boligfinansieringen

Gitt målsettingene for boligproduksjon og fordeling, bør virkemidlene for å nå målene utformes med sikte på lavest mulig samfunnsøkonomisk ressursanvendelse. Når man skal fastlegge instrumentene i boligpolitikken står man overfor ulike avveininger. Støtten kan for eksempel rettes mot å redusere kostnadene ved bygging av nye boliger eller mot å redusere løpende boutgifter. Videre er spørsmålet om generelle virkemidler kontra selektive virkemidler, som er nærmere drøftet i kapitlene 3 og 7, relevant i boligpolitikken. Virkemiddelbruken i dag omfatter både generelle ordninger, hvor alle som oppfyller Husbankens krav til boligstandard mv. er berettiget til støtte, og selektive ordninger, hvor ordningen er behovsprøvet ut fra lånsøkerens situasjon. Husbankens etableringslån er eksempel på en selektiv låneordning som behovsprøves, mens oppføringslån er en generell låneordning uten behovsprøving.

I forhold til statsbankenes rolle er avveiningen mellom subsidiert kreditt og tilskudd et sentralt spørsmål, jf drøftingen i kapitlene 3 og 7.

Et argument som er blitt benyttet for å yte subsidierte lån, er at det gir bedre kontroll med at subsidiene benyttes etter forutsetningene. Ved subsidierte lån kan en gjennom hele låneperioden utøve kontroll overfor subsidiemottakere, for eksempel ved å påse at en subsidiert bolig benyttes etter forutsetningene. Subsidiemottakeren disiplineres ved at lånet kan sies opp hvis forutsetningene brytes. Det kan imidlertid ytes tilskudd med de samme kravene, og dersom kravene brytes kan tilskuddet kreves tilbakebetalt eller omgjort til et ordinært lån. Et slikt prinsipp ved tildeling av tilskudd finnes allerede i Husbanken i dag. Dersom forutsetningene for tildeling av tilskudd brytes, blir tilskuddet krevd tilbakebetalt eller det blir omgjort til lån. En slik tilbakebetaling eller omgjøring til lån kan etter dagens regler finne sted inntil ti år etter at tilskuddet er ytt. Når det gjelder boligsektoren antar utvalget dessuten at behovet for å utøve kontroll overfor subsidiemottakeren er lavere enn for andre typer prosjekter, i og med at kravene som stilles for å motta støtte i hovedsak knytter seg til forhold ved konstruksjonen av boligen.

Dersom det skal ytes støtte til boligpolitiske formål, vil det etter utvalgets oppfatning ha flere fordeler å yte støtten i form av direkte tilskudd fremfor lån med rentesubsidier. Tilskudd bidrar i større grad enn subsidierte lån til å synliggjøre boligsubsidiene, både for mottaker og bevilgende myndigheter. Penge- og kredittutvalget (jf NOU 1989:1, s. 228) uttalte også at i den grad en ønsker å ivareta mål knyttet til inntektsfordelingen, kan det skje mer effektivt ved at en baserer subsidieringen i større grad på kontant støtte fremfor rimelige lån til bolig.

Når Husbanken i dag yter lån med rentestøtte, er subsidiene spredt over flere år. Hvis mottakerne tillegger kortsiktige betrakninger stor vekt, vil et kontanttilskudd være det mest effektive virkemiddel for å påvirke husstandens investeringsbeslutning. Videre vil et tilskudd i dag bidra til å fjerne aktørens usikkerhet vedrørende det samlede støttenivået. Subsidiert kredittyting gjennom statsbankene skjer ofte til en fast rente som er lavere enn markedsrenten en ville måtte betale i en privat finansinstitusjon. Når markedsrenten endrer seg innebærer det ofte at subsidieinnholdet i lånet endrer seg. Med en slik usikkerhet knyttet til størrelsen på de fremtidige subsidiene, er det fare for at størrelsen på støtten vurderes som lavere enn den faktisk er.

En større andel av tilskudd i stedet for rentestøtte vil isolert sett bidra til at husstanden blir mindre sårbar overfor renteendringer som følge av et lavere lånebehov. Dermed vil boutgiftene endre seg mindre ved en renteendring. I tillegg vil et tilskudd redusere husstandens behov for å oppta dyr tilleggsfinansiering. Utfra denne betraktning vil husstanden bedre være i stand til å planlegge sin boliginvestering med hensyn til boutgiftene, noe som særlig er viktig for husholdninger med lavere inntekter og liten egenkapital.

Etter utvalgets oppfatning vil det derfor fra mottakerens side være fordelaktig at støtten ytes i form av tilskudd fremfor lån med rentestøtte. Også fra myndighetenes side er det fordeler ved å benytte tilskudd, ved at det i større grad synliggjør boligsubsidiene. I dagens system for fastsettelse av rentestøtte fatter myndighetene vedtak ett enkelt år som får rentestøtteeffekter og dermed budsjettkonsekvenser for flere år fremover. I tillegg påtar staten seg en kredittrisiko når det ytes lån, som også gjør det vanskelig på tidspunktet beslutningen fattes å vite hvor stor støtten faktisk blir. Med et tilskuddsbasert system får en oversikt over den direkte budsjettkonsekvensen av vedtaket. Når en får direkte oversikt over budsjettkonsekvensene av de ulike vedtak, vil det bli enklere å prioritere mellom ulike formål.

Dersom Husbankens virksomhet vris fra å yte lån til å yte tilskudd, vil det gjøre at de øvrige kredittinstitusjoner får anledning til å øke sine utlån til bolig med god pantsikkerhet. Ved at Husbanken i dag har en vesentlig andel av de samlede boliglånene kan det hevdes at det gjør det vanskeligere for andre kredittinstitusjoner å få en ønsket sammensetning av utlån med forskjellig risiko. Plassering i andre sikre investeringer, som for eksempel statspapirer, kan gi de private kredittinstitusjonene en god risikofordeling for eiendelene sett under ett, selv om utlånsporteføljen kan være preget av utlån med større kredittrisiko.

Subsidierte lån virker konkurransevridende mot andre kredittinstitusjoner. Bruk av tilskudd i stedet for subsidierte lån vil gjøre at det blir konkurranse om en større del av boliglånsmassen, og således bidra til en mer effektiv kredittformidling.

Et alternativ til at en statsbank som Husbanken skal være kredittyter, er at staten stiller garanti for utlån formidlet gjennom det private bankvesen. Dette vil kunne gi effektiviseringsgevinster ved at kredittytingen og oppfølgingen av disse lånene blir eksponert for konkurranse. Det vil kunne bli lettere å tilpasse en eventuell overkapasitet i kredittmarkedet som følge av at en større del av lånemarkedet blir utsatt for konkurranse, og det kan da dras nytte av stordriftsfordeler.

I motsatt retning trekker at myndighetene vil stå overfor kontroll- og incentivproblemer. De private kredittinstitusjonene vil ha en forretningsmessig egeninteresse av at staten yter subsidier til de formål som kvalifiserer for statsgaranti. Videre vil de ha interesse av at kretsen av låntakere som kvalifiserer for statsgaranti blir størst mulig, fordi det vil bidra til å redusere de private kredittinstitusjonenes egen kredittrisiko. Videre vil det med en slik desentralisering av subsidiefordelingen kunne være vanskeligere for staten å beholde oversikten og foreta nødvendige justeringer i ordningene over tid.

Det vil neppe være aktuelt å stille garanti for alle boliglån. Dermed må det utarbeides retningslinjer for hvem som skal være berettiget til en slik garanti. Det må årlig fastsettes rammer for statens garantiansvar, og det må tas stilling til hvordan disse skal fordeles på de enkelte bankene. Videre må det tas stilling til hvilket organ som behandler søknaden om garanti, og eventuelt klageinstans ved avslag på søknaden. Offentlige garantiordninger har vært benyttet og benyttes innen næringsfinansiering og eksportfinansiering.

Et virkemiddel som har bidratt til at man i Norge har fått kanalisert mye ressurser til boliginvesteringer, er skattesystemet. Boligen som investeringobjekt har fått en gunstigere skattemessig behandling enn andre investeringsalternativer. Det er erfaringsmessig problemer knyttet til å bruke skatte- og avgiftspolitikken som virkemiddel for å ivareta diverse ulike målsettinger uten at skattesystemet blir komplisert og uoversiktlig, med tilhørende effektivitetstap i økonomien. Skattereformen av 1992 bygget på enkelte hovedhensyn, hvor blant annet mer effektiv ressursallokering gjennom større nøytralitet i beskatningen av ulike kapitalinntekter og lavere skattesatser var viktig. Det ble også lagt vekt på at skattesystemet skulle være enkelt, og bygge på visse gjennomgående prinsipper med færrest mulig unntak. Boligbeskatningen ble ikke lagt om i 1992, men skattereformens intensjoner og prinsipper peker i retning av at boliginvesteringer ikke bør begunstiges skattemessig i forhold til andre investeringer.

8.3.5 Alternative måter å organisere boligfinansieringen på

Utvalget har i det foregående vurdert boligpolitikkens målsettinger og aktuelle virkemidler. Avhengig av hvilken vekt en legger på de ulike målsettingene i boligpolitikken og hvilken virkemiddelbruk en vurderer som mest egnet, vil en kunne trekke ulike slutninger om hvordan det offentlige bør engasjere seg i boligfinansieringen. Utvalget legger til grunn at det er behov for et visst offentlig engasjement i boligfinansieringen. Det er for eksempel nødvendig å sikre at også vanskeligstilte husholdninger har et høvelig botilbud, og det kan være i samfunnets interesse å påvirke enkelte sider ved utformingen av boligmassen. I det etterfølgende vil det bli drøftet fire modeller som utvalget har ønsket å vurdere. Vurdering av de enkelte modellene er tenkt å være uavhengig av størrelsen på de samlede boligsubsidiene; utvalget vil ikke her ta stilling til om subsidienivået er av et passende omfang. Utvalgets tilrådning følger i avsnitt 8.5.

I tillegg til hvilken vektlegging en gjør av målsettingene i boligpolitikken, knytter forskjellene mellom de ulike modellene seg i stor grad til bruk av ulike virkemidler. For det første har en spørsmålet om innrettingen av støtten, hvorvidt en bør prioritere mål knyttet til boligproduksjon eller fordelingspolitiske målsettinger i boligpolitikken. Herunder har en avveiningen mellom generell og selektiv støtte. Videre er det et sentralt spørsmål om støtten bør gis i form av subsidierte lån eller tilskudd. I stedet for at det offentlige forestår kredittformidlingen, kan det offentlige stille garanti for boliglån som ytes i det private kredittvesen. Et annet moment er hvilke organisasjonsmessige strukturer man har på plass i dag. Det er kostnader forbundet med å endre det bestående, som må vurderes opp mot den antatte nytten av å etablere en ny organisasjonsform.

Argumenter for og mot de ulike modellene fremgår av drøftingen i de foregående avsnittene, slik at det kun er hovedpoengene som blir referert her. De fire modellene er ikke nødvendigvis helt selvstendige alternativer, og kan i ulik grad kombineres med hverandre.

Modell 1

Modell 1 kan karakteriseres som status quo, og representerer Husbanken slik den fungerer i dag. Banken yter subsidierte lån og tilskudd for å ivareta målsettinger knyttet til utformingen av boligmassen såvel som fordelingspolitiske målsettinger. En fordel ved denne modellen er at både organiseringen og låne- og tilskuddsordningene har vært velkjent for både myndigheter og forbrukere i lengre tid. En ulempe etter utvalgets vurdering er at det kanaliseres betydelige subsidier til bygging av nye boliger, samtidig som den generelle boligstandarden er meget god og det kan hevdes at det er spesielle grupper som heller bør tilgodeses i boligpolitikken. I tillegg er det gode argumenter for at støtte bør gis som tilskudd fremfor subsidierte lån. Husbanken har med denne organiseringen en meget stor portefølje boliglån, og en stor statsbanksektor kan virke uheldig på finansmarkedets funksjonsmåte.

Modell 2

Modell 2 innebærer at den fordelingspolitiske målsettingen i boligpolitikken styrkes ved at det foretas en vridning av boligsubsidiene som kanaliseres gjennom Husbanken i retning av målrettede tilskudd. Husbankens låneordninger vil i hovedsak bestå som i dag, med den modifikasjon at rentetrappen fjernes, slik at alle lånene ytes til rentevilkår lik renten på statspapirer med en margin (til å dekke administrasjonskostnader, forventede tap mv.). Det vil således ikke bli bevilget rentestøtte over statsbudsjettet eller støtte til dekning av administrasjonskostnader og tap på utlån. Fordelen for låntakerne vil da bli at de får dra nytte av statens kredittverdighet. Dersom myndighetene ikke ønsker å redusere nivået på boligsubsidiene, kan de midler staten frigjør i stedet benyttes til å styrke tilskuddsordninger til vanskeligstilte grupper og støtte til utbedring av eldre boligmasse. Dette kan gjøres i form av løpende tilskudd for å redusere boutgiftene (bostøtte) eller i form av engangstilskudd i forbindelse med boliginvesteringer.

En fordel ved denne modellen er etter utvalgets oppfatning at boligsubsidiene i større grad rettes inn mot de grupper som må sies å ha størst behov for dem, samt at støtten ytes i form av tilskudd fremfor rimelige lån. Samtidig beholdes generelle, ikke behovsprøvde oppførings- og utbedringslån i Husbanken, med rentevilkår som gjør at de sannsynligvis vil være gunstige i forhold til private kredittinstitusjoner. Dette betyr at myndighetene gjennom Husbanken fortsatt kan øve en viss innflytelse på utformingen av boligmassen, og i noen utstrekning benytte Husbanken i stabiliseringspolitisk øyemed. Det at Husbanken fortsatt yter generelle lån til gunstige vilkår, kan samtidig være uheldig hvis en ser på hensynet til strukturen på finansmarkedet. En betydelig del av den samlede boliglånsmassen vil fortsatt være forbeholdt Husbanken.

I en variant av modell 2 kan man tenke seg at Husbanken yter boliglån, men at lånene etter en begrenset periode, for eksempel tre år, overføres til det private kreditt- eller kapitalmarkedet. Boliglån som ytes på grunnlag av fordelingspolitiske målsettinger forblir i Husbanken. Et slikt modellalternativ gir myndighetene anledning til å påvirke utformingen av boligmassen gjennom Husbanken, samtidig som statens lånebehov reduseres fordi lånene kun ytes i et kortere tidsrom. Samtidig vil det øvrige kredittvesen i større grad yte boliglån, noe som antas å være gunstig for finansmarkedets struktur og funksjonsmåte.

Man kan tenke seg to muligheter for overføring av lånene fra Husbanken. Én mulighet er at lånene selges til private finansinstitusjoner (banker, kredittforetak eller forsikringsselskaper) eller Postbanken. Da vil lånene helt og holdent gå over i vedkommende finansinstitusjons portefølje, og låntaker vil etter overdragelsen ha et kundeforhold til den aktuelle finansinstitusjonen. En annen mulighet er at Husbanken samler lånene i porteføljer og utsteder obligasjoner som er direkte knyttet til spesifikke boliglån (såkalt verdipapirisering). Denne teknikken vil medføre at direkte utlån omgjøres til omsettelige verdipapirer, og at finansieringen kommer direkte fra investorene. Teknikken kan derfor gi lavere lånekostnader for kundene. Dette har likhetstrekk med den danske boligfinansieringsmodellen. Etter overdragelsen kan lånene forvaltes av Husbanken eller av en privat finansinstitusjon. Slike obligasjoner utstedt på bakgrunn av boliglån vil representere et nytt og i noen grad annerledes investeringsalternativ i det norske finansmarkedet, selv om slike obligasjoner er vanlige for eksempel i USA. Obligasjonene vil ha visse egenskaper som skiller dem fra tradisjonelle obligasjoner, blant annet som følge av at de underliggende lånene kan innfris.

To sentrale spørsmål i forbindelse med overføring av en portefølje med boliglån fra Husbanken til private långivere, er hvor lenge Husbanken skal sitte med lånene og hvilke lånevilkår låntaker skal få hos den nye långiveren. Avhengig av hvor gunstig husbanklån er i forhold til lån i det private markedet (herunder hvilke lånevilkår lånene får etter at de er tatt over av private kreditorer), behøver ikke perioden Husbanken skal stå som kreditor i utgangspunktet å være lang for at myndighetene skal kunne påvirke utformingen av boligmassen. Når det gjelder lånevilkårene etter at lånene er overført fra Husbanken, kan man i prinsippet tenke seg to muligheter, lånene beholder samme vilkår som i Husbanken eller de får markedsvilkår. Dersom lånene selges fra Husbanken uten noen form for bindinger når det gjelder rentevilkår mv., kan de sannsynligvis selges til pålydende verdi. Dersom lånene beholder Husbankens rentevilkår i en viss periode, som er gunstigere enn markedsvilkårene, vil lånene måtte selges til et beløp lavere enn pålydende. I så fall vil staten få et tap ved salg lik nåverdien av differansen mellom forventet markedsrente og husbankrenten over lånets løpetid. Hvorvidt det skal legges bindinger på lånevilkårene ved salg av lånene, må derfor ses i en budsjettmessig sammenheng og prioriteres mot andre formål, både i boligpolitikken og generelt.

I diskusjonen hittil har man tatt for seg en overføring av nye husbanklån til private långivere, hvor låntaker har vært inneforstått med muligheten for et slikt salg ved inngåelsen av lånekontrakten. En kan i prinsippet også se for seg at deler av den eksisterende lånemassen i Husbanken overføres til andre kreditorer. Etter hva utvalget erfarer ligger det visse juridiske beskrankninger her. Det er kun Husbanken som kan stå som formell kreditor i dagens lånekontrakter. Husbanken kan således ikke selge et husbanklån uten etter samtykke fra låntaker. En kan imidlertid tenke seg en verdipapiriseringsløsning hvor Husbanken fortsatt er kreditor overfor låntakerne, og samtidig utsteder obligasjoner som er direkte knyttet til en bestemt utlånsportefølje. I realiteten innebærer dette at Husbanken refinansierer deler av sine innlån i statskassen ved å utstede obligasjoner knyttet til husbanklån.

En annen variant av modell 2 er at den delen av Husbanken som skal yte lån til oppføring av nye boliger skilles ut som et eget selvstendig kredittforetak i statlig eie, mens den øvrige virksomheten med behovsprøvde og tiltaksrettede lån forblir i Husbanken. Et slik kredittforetak kan finansiere seg i markedet, og innen visse rammer konkurrere med det private bank- og kredittvesen. Kredittforetakets rentevilkår på utlån vil i hovedsak bestemmes av innlånskostnader, administrasjonskostnader og forventede tap. Også i dette modellalternativet har myndighetene anledning til å påvirke utformingen av boligmassen, ved at lånene fra kredittforetaket vil ha en viss fordel av statens kredittverdighet. Statens direkte lånebehov i eget navn vil reduseres, selv om statens samlede gjelds- og garantiforpliktelser ikke påvirkes. En uheldig side ved en slik løsning kan være at markedet for statspapirer fragmenteres (jf de store utlånene gjennom Husbanken) selv om statens økonomiske engasjement er uendret. Det kan imidlertid være en fordel å foreta et klart organisatorisk skille mellom de formål i boligpolitikken som skal motta subsidier over statsbudsjettet og de som kun skal dra nytte av statens kredittverdighet.

Modell 3

Modell 3 innebærer at Husbanken som koordinerende og utøvende organ i boligpolitikken endrer virkemiddelbruken fra å yte subsidierte lån til å yte tilskudd, samt at Husbanken kun vil yte tilskudd og lån som er behovsprøvet. I likhet med modell 2 yter Husbanken i modell 3 tilskudd til prioriterte formål og lån til spesielle grupper som på grunn av svak evne til sikkerhetsstillelse kan ha problemer med å oppnå lån i det private kredittvesen (for eksempel vanskeligstilte husholdninger og beboere i grisgrendte strøk med et lite likvid annenhåndsmarked for boliger). Slike lån skal imidlertid ikke motta subsidier over statsbudsjettet. Modell 3 skiller seg fra modell 2 ved at Husbanken ikke yter lån som ikke er behovsprøvet, slik at for eksempel generelle lån til ordinær boligbygging vil falle bort.

På samme måte som i modell 2 vurderes det å være fordeler knyttet til å yte støtten i form av tilskudd fremfor subsidierte lån. Virkemidlene vil være mer målrettet, og man kan få en bedre ressursutnyttelse. I modell 3 vil Husbanken bestå som et boligpolitisk organ, men virksomheten vil konsentreres til særlige sosiale grupper og spesielle geografiske områder. Siden en bolig i de fleste tilfeller må anses som et sikkert panteobjekt, vil private kredittinstitusjoners kredittrasjonering av kreditt til lånsøkere med god betalingsevne neppe få særlig omfang. Husbanken vil ikke benytte subsidier for å stimulere til byggeløsninger og kvaliteter som går ut over minstestandardene i byggeforskriftene. Ved at den generelle kredittytingen i modell 3 i større grad enn i modell 2 foretas av det øvrige kredittvesen, er det grunn til å anta at man kan oppnå effektiviseringsgevinster i kredittformidlingen, samt at det er en fordel for finansmarkedets funksjonsmåte at private finansinstitusjoner får tilgang til en større del av boliglånsmassen. I modell 3 bør gamle oppføringslån i Husbanken søkes overført til det private lånemarked (se også omtalen under modell 2 for en drøfting av overføring av husbanklån til det private kapitalmarkedet).

Modell 4

Modell 4 er karakterisert ved at det offentlige bidrar til at utvalgte grupper får rimelige lån ved at staten stiller en garanti for lån som disse tar opp i det private kredittmarked. Det kan knyttes ulike vilkår til at en låntaker skal få en slik garanti, som gjør at myndighetene kan sikre at grupper som ellers er kredittrasjonerte får lån. En kan også stille vilkår om boligens standard og utforming, og dermed målrette virkemiddelet ut fra en målsetting for eksempel om nøktern boligstandard. Modellen kan kombineres med at Husbanken består som et boligpolitisk organ. Legger en til grunn modell 3 først, vil låntakerne det er snakk om i modell 4 være de som av spesielle årsaker er kredittrasjonerte i det private kredittvesen uten en statlig garanti. En kan imidlertid også legge modell 2 til grunn, hvor statsgarantien i modell 4 da vil tilgodese samme type låntakere som i dag kvalifiserer for lån i Husbanken.

En fordel med statlig garanti for boliglån ytt av private finansinstitusjoner er at det gir det private kredittvesen adgang til en større masse boliglån, som kan være gunstig for strukturen på finansmarkedet og for en effektiv kredittformidling generelt. Ulemper med en slik statlig garanti knytter seg i første rekke til kontroll- og styringsproblemer fra myndighetenes side, samt de incentivproblemer en kan få i de private finansinstitusjonene.

8.4 KOSTNADER VED OFFENTLIGE INNGREP I BOLIGFINANSIERINGEN

I økonomisk forstand er støtten ved statlig kredittyting definert som differansen mellom vilkårene låntaker har på sine statsbanklån og de vilkår låntaker alternativt ville måtte ha betalt ved å ta opp lån i det øvrige kredittvesen.

Når myndighetene subsidierer boligkonsumet til hele eller deler av befolkningen, innebærer dette en vridning i de relative priser i favør av bolig og i disfavør av andre konsumgoder. En slik endring i de relative prisene gjør at folk vil velge å benytte mer ressurser på det å bo og mindre på andre formål. Det bør imidlertid være godtgjort at offentlige inngrep i boligfinansieringen har vesentlige positive virkninger på bakgrunn av de betydelige kostnader som ofte er forbundet med slike inngrep. De vel viktigste kostnadene for samfunnet når det offentlige yter støtte til boligformål, knytter seg til behovet for å finansiere støtten. Når staten krever inn skatter og avgifter for å dekke sine utgifter, medfører dette at aktørene i økonomien stilles overfor andre relative priser, og man får en annen tilpasning enn uten skattekilene. Det vises til nærmere drøfting i avsnitt 3.2 og kapittel 7. I tillegg til at finansieringen av boligstøtte gir opphav til skattleggingskostnader, vil også tildeling av støtte forårsake en annen ressursbruk enn hva man ellers ville ha fått. Dette er ofte nettopp hensikten med å yte støtte til et bestemt formål. Det er samtidig viktig å ha i mente at de ressursene en stimulerer til å anvende i boligsektoren, enten det er gjennom skattesystemet eller statsbanksystemet, kunne hatt en produktiv alternativ anvendelse.

Statsbankenes utlån er finansiert via statskassen eller ved at staten garanterer for innlån fra kapitalmarkedet. Staten gjør derved bruk av sin kredittverdighet for å skaffe utlånsmidler til statsbankene. Kostnadene ved å trekke på statens kredittverdighet i denne sammenheng vil avhenge av statens finansielle stilling for øvrig og i hvilken grad det er uro i finansmarkedet.

Et omfattende statsbanksystem vil videre føre til en annen struktur på finansmarkedet. Offentlige finansieringsordninger påvirker de private kredit tinstitusjonenes tilpasning, og dermed finansmarkedets funksjonsmåte generelt. Når Husbanken yter subsidierte boliglån i betydelig omfang, innebærer dette samtidig at det øvrige kredittvesen får redusert sin mulighet til å yte lån av denne type. Det representerer en innskrenkning i det private kredittvesens forretningsmuligheter og kan som sådan gjøre det vanskeligere å sette sammen en portefølje av utlån med ønsket fordeling av risiko. Videre kan et stort statsbanksystem i praksis gjøre det vanskeligere å redusere en generell overkapasitet i bankvesenet.

Et viktig forhold knyttet til offentlig innvilgning av fordeler som har fått økt oppmerksomhet de senere år, er den betydelige ressursinnsatsen av aktører som søker å påvirke myndighetenes beslutninger i sin favør ( rent seeking). Slik ressursbruk, som i samfunnsøkonomisk forstand er uproduktiv, er et generelt fenomen, men gjør seg også gjeldende i boligsektoren. For eksempel er det tidvis stor ressursinnsats og sterkt press mot myndighetene fra interessegrupper for å sette ned husbankrentene og øke bevilgningene til boligpolitiske formål.

Et generelt problem ved å yte subsidier er manglende treffsikkerhet. Det kan være vanskelig å finne indikatorer som nøyaktig identifiserer de man ønsker å tilgodese. Videre er det ofte slik at subsidier overveltes til andre aktører som ikke var tiltenkt støtte. Offentlige subsidier til oppføring av boliger tilfaller for eksempel ikke bare de som bor i boligen, men i større eller mindre grad også aktører som tomteeiere, byggherrer og ansatte i byggebransjen, leverandører mv.

Ovenfor er diskutert ulike momenter som kan kategoriseres som samfunnsøkonomiske kostnader ved offentlig inngrep i boligfinansieringen. De kostnader en kanskje oftest forbinder med statsbanker, er de statsfinansielle kostnadene. Staten bevilger rentestøtte for å dekke forskjellen mellom statsbankenes innlånsrente og utlånsrente, yter bevilgninger til tap på utlån og garantier og dekker administrasjonskostnader. De statsfinansielle kostnadene ved Husbanken er dokumentert i kapittel 5. Utgifter til rentestøtte utgjør om lag 2,5 milliarder kroner pr år. I tillegg kommer utgifter til bostøtte og andre tilskudd. Samlede boligsubsidier som kanaliseres gjennom Husbanken er av størrelsesorden 4 milliarder kroner.

8.5 UTVALGETS TILRÅDINGER

Utvalget gir først sine tilrådinger om en del generelle prinsipper som utvalget mener bør ligge til grunn for det offentliges engasjement i boligfinansieringen. Deretter følger utvalgets anbefalinger om hvordan Husbanken og offentlig boligfinansiering bør organiseres. Til slutt følger utvalgets forslag om rentefastsetting på husbanklån og tilrådinger vedrørende boliglånsordningen i Landbruksbanken.

8.5.1 Generelle prinsipper

Utvalget legger til grunn at myndighetene har en boligpolitikk med målsettinger som beskrevet i avsnitt 3.5. Hovedmålsettingen er formulert slik: Alle skal kunne disponere en god bolig i et godt bomiljø. Muligheten for å nå ulike boligpolitiske mål må ses i sammenheng med de virkemidler en har til disposisjon, og de samfunnsøkonomiske kostnadene forbundet med å benytte virkemidlene.

Den generelle boligstandarden i Norge oppfattes av utvalget å være så god at det ikke er behov for å yte støtte på et bredt plan for å heve den ytterligere. Utvalget vil i denne sammenheng vise til at det er til dels betydelige kostnader forbundet med å yte offentlig støtte, slik at støtte bør begrenses til de områder hvor behovet er stort og de samfunnsøkonomiske gevinstene betydelige.

Utvalget ser et klart behov for offentlig engasjement for å bidra til en bedre bostandard og bomiljø for visse vanskeligstilte grupper og i enkelte geografiske områder. Dersom en skal ta utgangspunkt i et uendret nivå på boligsubsidiene, vil utvalget anbefale at innrettingen av boligsubsidiene dreies fra generelle ordninger for nybygging av boliger til mer selektive ordninger mot mottakergrupper som har et klart behov for støtte og mot områder hvor boligstandarden og bomiljøet er spesielt dårlig. Etter utvalgets vurdering er en slik prioritering i tråd med boligpolitikkens overordnede målsetting. Utvalgets tilrådning er således at den fordelingspolitiske målsettingen i boligpolitikken styrkes.

I lys av den demografiske utviklingen antar utvalget at behovet for tilpassede boliger for eldre vil øke, og at det vil kunne bli en viktig oppgave i morgendagens boligpolitikk å sørge for at eldre mennesker med dårlig råd kan få en høvelig og funksjonell bolig. Et annet område hvor utvalget antar det er behov for et offentlig engasjement, er selektiv støtte til utbedring og fornyelse av gammel og dårlig boligmasse. Støtte til vanskeligstilte husholdninger generelt, er formål som utvalget antar bør prioriteres i boligpolitikken.

Utvalget foreslår at boligsubsidier som hovedregel bør kanaliseres i form av tilskudd fremfor subsidierte lån. I den grad Husbanken fortsatt skal formidle lån, tilrår utvalget at det ytes usubsidierte lån kombinert med tilskudd fremfor subsidierte lån. Etter utvalgets forslag vil det altså ikke bli bevilget rentestøtte over statsbudsjettet, og dagens rentetrapp vil bli fjernet.

Dersom det fra myndighetenes side er ønskelig å binde deler av inntektsomfordelingen til boligformål, vil utvalget anbefale at støtte gis i form av tilskudd og ikke i form av subsidierte lån. Slike tilskudd bør være selektive og behovsprøvde. Det kan både nyttes investeringstilskudd ved anskaffelse og utbedring av bolig, samt løpende tilskudd for å redusere husstandens boligutgifter.

Utvalget vil foreslå at de to nåværende bostøtteordningene samordnes. Bostøtte bør gis etter felles kriterier, uavhengig av om boligen er finansiert i Husbanken eller ikke.

Utvalget mener at det kan være behov for et offentlig usubsidiert kredittilbud til enkelte grupper av låntakere som blir kredittrasjonert i det private kredittvesen, men som i utgangspunktet har god betalingsevne. Et slikt kredittilbud bør behovsprøves mot lånsøkers situasjon, og kan tolkes som en fordelingspolitisk målsetting i boligpolitikken.

Utvalget vil ikke anbefale at staten garanterer for boliglån formidlet gjennom det private bankvesen.

Utvalget vil peke på at det er behov for et offentlig boligpolitisk organ for å forvalte støtten til boligsektoren, samt å gi råd, veiledning og informasjon om forhold knyttet til boligspørsmål og boligpolitikk. Utvalget antar at det er hensiktsmessig at man her kan bygge på den kompetanse som ligger i Husbanken.

8.5.2 Organiseringen av offentlig boligfinansiering

Utvalget er samlet i sin tilrådning av de generelle prinsipper, omtalt i avsnitt 8.5.1, som bør ligge til grunn for det offentliges engasjement i boligfinansieringen. Utvalget har noe ulike vurderinger vedrørende hvordan den offentlige boligfinansieringen bør organiseres. Utvalgets vurderinger bygger på omtalen i avsnitt 8.3.5 av ulike modeller for organisering av boligfinansieringen. Utvalgets flertall, medlemmene Klemetsen, Rattsø og Rømo, legger vekt på de hovedprinsipper utvalget har lagt til grunn, nemlig at subsidier konsentreres til vanskeligstilte grupper og gis som tilskudd fremfor subsidierte lån, og at statsbankenes virksomhet i det ordinære lånemarkedet begrenses. Flertallet vil derfor tilrå at den offentlige boligfinansieringen organiseres etter modell 3. Modellen innebærer at Husbanken ikke lenger skal yte ikke-behovsprøvede oppføringslån og utbedringslån, men kun lån til vanskeligstilte grupper. Etter flertallets forslag vil det ikke bli bevilget rentestøtte over statsbudsjettet, og dagens rentetrapp blir fjernet. Gamle ikke behovsprøvde lån bør etter en overgangsperiode søkes overført til det private lånemarked.

Disse medlemmene mener at Husbanken i dag fungerer fordelingspolitisk uheldig, ved at betydelige subsidier fordeles til grupper som ikke behøver støtte, og ved en uheldig kobling av kontantstøtte og lån. Det beste fordelingspolitiske resultat oppnås om boligstøtten brukes selektivt og gis som kontantstøtte. I enkelte tilfeller kan bruk av usubsidierte lån være hensiktsmessig for å løse sosialpolitiske eller regionalpolitiske oppgaver, spesielt i områder med svakt utbygd annenhåndsmarked for boliger.

Forslaget om begrensning av Husbankens rolle i det ordinære lånemarkedet vil styrke de private kredittinstitusjoners adgang til pantesikrede fordringer. Den anbefalte løsningen er derfor gunstig for finansmarkedets struktur og virkemåte. Forslaget vil videre redusere de samfunnsøkonomiske kostnader ved statsbankene og styrke statens kredittverdighet. I dagens kredittmarked kan Husbanken bare brukes i stabiliseringspolitikken dersom det fortsatt blir knyttet subsidier til husbanklånene. Hvis man ønsker å bruke nybygging av boliger som virkemiddel i stabiliseringspolitikken, mener utvalgets flertall at det mest effektivt kan gjøres gjennom kontantstøtte eller refusjon av merverdiavgift. Opprettholdelse av Husbankens utlånsvirksomhet er unødvendig for å oppnå økonomisk stabilisering.

I dagens kredittmarked vil den boligpolitiske effekten av Husbanken i all hovedsak være knyttet til de subsidier og stønadsordninger banken forvalter. Husbanken vil derfor fortsatt være et sentralt boligpolitisk instrument selv om de store låneordningene overdras til det private kredittmarked. Flertallet legger vekt på at boligstandarden for de aller fleste er god. Husbanken søker å oppnå en høyere byggestandard enn det byggeforskriftene krever. Flertallet mener at det er uheldig med denne formen for dobbeltregulering, og at minstestandarden bør reguleres gjennom byggeforskriftene og håndheves av de kommunale bygningsetater. Det forutsettes at informasjonsvirksomhet og rådgivning overfor grupper som fortsatt ønsker det, kan ivaretas av Husbanken.

Utvalgets medlemmer Kleppe og Ueland går inn for at modell 2 legges til grunn, slik at Husbanken fortsatt både kan fordele subsidier etter behovsprøving og gi ikke-behovsprøvde oppførings- og utbedringslån. Til de sistnevnte bør det ikke gis subsidier over statsbudsjettet, og utlånsrenten bør settes høyt nok til å dekke kostnadene ved administrasjon av ordningen og tap på utlån. Husbanken bør få større frihet til å fastsette utlånsrenter som bør kunne variere etter rentebindingstid og etter lånetakernes ønsker. Innlånsrenten bør bindes til statspapirer med samme løpetid som utlånene. Selv om Norges økonomi for tiden er meget sterk, kan man ikke se bort fra at det i fremtiden kan oppstå situasjoner da statens kredittverdighet bør avlastes. Dette kan, som beskrevet i kapittel 8, skje ved at Husbanken etter en tid selger boliglån i markedet.

Dette alternativet vil ikke koste statskassen noe, og behøver ikke bety noen vesentlig belastning på statens kredittverdighet. Husbanken vil fortsatt kunne være en sentral aktør i boligfinansieringen, med en markedsandel som Stortinget kan regulere ved de utlånsrammer som fastsettes. Dette vil gi Husbanken en mulighet til å påvirke konkurransen i markedet, til fordel for konsumentene. Siden Husbankens markedsandel normalt vil bli klart mindre enn i dag, vil alternativet gi private kredittinstitusjoner større adgang til pantesikrede fordringer, men ikke i samme grad som etter modell 3.

Det viktigste ved disse medlemmers alternativ er at Husbanken fortsatt vil være et sentralt instrument for alle sider av statens boligpolitikk, ikke bare for fordeling av subsidier, slik modell 3 går inn for. Det har i første rekke vært Husbankens fortjeneste at Norge, i motsetning til mange andre land, i liten grad har et segregert boligmarked. Selv om boligstandarden i dag generelt er god, er det behov for også i fremtiden å ha virkemidler for å sikre at flest mulig får en tilfredstillende bolig. Å overlate den ikke-subsidierte boligfinansieringen helt til det private marked, slik modell 3 gjør, øker risikoen for et mer segregert boligmarked. Generelle ikke-subsidierte utlån fra Husbanken vil dekke mange boligbehov som ellers ville kreve selektive løsninger. I tillegg vil slike lån gi Husbanken fortsatt mulighet til å delta, sammen med andre, i arbeidet for å finne gode og økonomiske løsninger for ulike boligproblemer. Dette er en oppgave som byggeforskriftene ikke kan overta. Informasjon og rådgivning i byggesaker må, for å nå dem som har mest behov for den, knyttes til långivingen.

Modell 2 er også en forutsetning for at staten skal kunne sikre en viss boligbygging i situasjoner som den vi har hatt de siste årene, da boligbyggingen uten bruken av Husbanken ville ha falt til nesten ingenting. En slik innsats kan gjentas om Husbanken fortsatt opererer på det alminnelige boligmarked, om nødvendig med bruk av tidsbegrensede subsidier. Å forsøke det samme med subsidier overfor private kredittinstitusjoner, ville både være langt dyrere og vesentlig mer usikkert.

Husbanken bør, som hittil, være en støttespiller for kommunene både i den alminnelige boligreising, ved byfornyelse og rehabilitering og ved bygging av spesielle boliger. Dette forutsetter at Husbanken også kan gi generelle ikkesubsidierte lån. Det samme kreves for at det nære samarbeidet mellom Husbanken og boligsamvirket skal kunne fortsette som nå. Boligsamvirket har gjort det mulig for mange som ellers ikke ville greid det, å skaffe seg egen bolig. En kombinasjon av generell låneadgang i Husbanken og bankens samarbeid med boligsamvirket vil fortsatt kunne bidra til å sikre en god boligstandard for mange som, uten å tilhøre så svake grupper at de burde få tilskudd, ikke ville greie å løse sitt boligproblem så lett om de bare skulle forholde seg til private banker.

Medlemmet Ueland viser forøvrig til omtalen av Husbanken i sin merknad i avsnitt 2.6.

8.5.3 Rentefastsettelse på husbanklån

Utvalget har som nevnt noe ulike oppfatninger om i hvilken grad Husbanken bør yte lån. Men dersom Husbanken skal yte lån for et visst formål, tilrår utvalget at valgfriheten for låntaker når det gjelder rentebindingstid utvides. Det vil øke låntakers valgmuligheter dersom Husbanken kan tilby både lån med kort og lang bindingstid. En naturlig følge av dette er at lånene rentereguleres på bakgrunn av rentebindingstiden, slik det er vanlig i det øvrige kredittvesen. Eksempelvis skal et lån med tre måneders rentebindingstid rentereguleres hver tredje måned, mens et lån med tre års rentebinding rentereguleres hvert tredje år. Dersom låntaker velger å innfri lånet før rentebindingsperiodens slutt, må dette skje til overkurs/underkurs dersom rentenivået har endret seg.

Utvalget går som nevnt inn for at lån gjennom Husbanken ikke skal subsidieres over statsbudsjettet. Etter utvalgets oppfatning er en naturlig referanse for renten på Husbankens utlån renten på statspapirer med samme rentebindingstid tillagt en margin. Renten på de aktuelle statspapirer vil reflektere den kostnad staten har ved å låne inn penger. Videre har staten en del andre kostnader knyttet til Husbanken som det er naturlig at kan dekkes ved en margin over statspapirrenten. Lån i det omfang det her er snakk om belaster til en viss grad statens kredittverdighet, som vil kunne øke de renter staten selv må betale for sine innlån. I tillegg kommer utgifter til administrasjonskostnader og forventede tap, samt at staten ikke får avkastning av egenkapitalen i Husbanken.

Utvalget vil vise til at SND i dag betaler en låneprovisjon til staten på 0,4 prosent av sine innlån, som er ment å reflektere fordelen SND har ved å trekke på statens kredittverdighet. Videre har Husbanken i dag administrasjonskostnader på 0,15-0,2 prosent av forvaltningskapitalen. Forventede tap for kredittforetak utgjør om lag 0,3 prosent av utlånene. Husbanken har vanligvis bedre sikkerhet for sine utlån og bør kunne ha et lavere tapsnivå over tid. Staten mottar ikke avkastning av den innskutte egenkapitalen i Husbanken. En utlånsrente i Husbanken basert på renten på statspapirer og en margin på for eksempel 0,5 prosentpoeng vil i hovedsak være en gunstig rente sammenlignet med tilsvarende betingelser i andre finansinstitusjoner.

Det er også mulig å gå ett steg videre og la Husbanken innen visse rammer selv bestemme hvilken margin den ønsker å ta på det enkelte lån. Dette vil sette Husbanken i stand til å tilby for eksempel en lavere margin til borettslag, hvor administrasjonskostnader og forventede tap i forhold til lånevolum er mindre.

Selv om Husbankens innlånsside og utlånsside i prinsippet kan ses uavhengig, vil det etter utvalgets oppfatning bedre informasjonsgrunnlaget for besluttende myndigheter og allmennheten om Husbankens innlånssystem ble lagt om slik at det blir en klar kobling mellom utlånssiden og innlånssiden (jf SNDs innlånssystem). Når utvalget anbefaler at staten ikke skal yte rentestøtte, vil det være en fordel om innlånssystemet samtidig legges om. Selv om man med dagens system kan få null rentestøtte over tid, vil man kunne få perioder med positiv og negativ rentestøtte over statsbudsjettet på grunn av ulik rentebindingstid på utlån og innlån. Utvalget vil derfor tilrå at Husbankens innlån fra statskassen finner sted med samme rentebinding som Husbanken har på sine utlån.

8.5.4 Boliglån i Landbruksbanken

Landbruksbanken har en egen ramme for boliglån. Lånevilkårene er i hovedsak de samme som for Husbanken. I motsetning til Husbanken kan Landbruks banken innvilge annenprioritetslån og byggelån. Bakgrunnen for at Landbruksbanken ikke krever førsteprioritetslån, er at det ikke er mulig å skille ut boligen fra resten av gårdseiendommen, og at det vil virke urimelig at andre lån med sikkerhet i eiendommen må vike for å at det skal kunne innvilges lån til boligformål.

Utvalgets tilrådninger vedrørende Husbanken i tidligere avsnitt gjelder så langt de passer på samme måte for Landbruksbankens boliglån.

Dersom myndighetene ønsker en offentlig formidling av kreditt gjennom statsbankapparatet til boligformål, bør slik virksomhet samordnes og samles i Husbanken. Utvalget kan ikke se behovet for en egen ramme for boliglån i Landbruksbanken. Se også utvalgets tilrådninger om Landbruksbanken i kapittel 9. Utvalget forutsetter imidlertid at de spesielle forhold som særpreger lån til boligformål på landbrukseiendommer ivaretas på en tilfredsstillende måte ved en overføring til Husbanken. På sikt bør en komme over på ensartede regler for alle husbanklån, etter at en har ryddet av veien de praktiske og lovbestemte ulikhetene som i dag finnes mellom låneordningene i de to bankene.