3 Den norske stats husbank

3.1 Historie

Husbanken, som ble opprettet ved lov av 1. mars 1946, har helt siden starten vært det sentrale gjennomføringsapparatet for norsk boligpolitikk. I gjenreisningsårene etter krigen var det en utbredt oppfatning at myndighetene måtte sette i gang spesielle tiltak for å sikre kapitaltilgangen til boliginvesteringer, og hovedformålet med Husbanken ble å kanalisere kreditt til bygging av nye boliger generelt og spesielt til gjenreisningsstrøk. Fra starten av ble Husbanklån gitt uten behovsprøving, men lånene skulle i første rekke gå til byggherrer som enten individuelt eller i form av boligbyggelag bygget for å dekke eget boligbehov.

Husbanken ble i utgangspunktet organisert som et statlig låneinstitutt, der den statlige støtten var avhengig av Stortingets bevilgninger. Av dette fulgte det at utformingen av retningslinjene for Husbanken hele tiden har skjedd i nært samarbeid mellom bankens organer og statlige myndigheter. I samsvar med lovens bestemmelser ble Stortinget fra opprettelsen holdt løpende orientert om bankens virksomhet gjennom utførlige årlige meldinger.

Husbankloven forutsatte et nøye samarbeid mellom Husbanken på den ene siden og forretnings- og sparebankene i egenskap av byggelånsbanker på den annen side. På grunnlag av lånesøknad som hadde passert de kommunale myndigheter, skulle banken gi et tilsagn om fast lån som ville danne grunnlag for opptak av et byggelån hos en lokal bank. Etter ferdigstilling av boligen står Husbanken, med pant i boligen, for grunnfinansieringen, mens private finansinstitusjoner har sørget for eventuell toppfinansiering.

Som en følge av sterkt investeringspress og liberalisering av byggeløyveordningen ble det fra 1954 innført en ordning med faste utlånsrammer for statsbankene i forbindelse med Stortingets behandling av kommende års nasjonalbudsjett. I noe vekslende utstrekning har denne rammen satt et øvre tak på det antall boliger som det hvert år kunne innvilges lån til.

Husbankens finansieringsordninger og lånevilkår er blitt endret flere ganger i løpet av de snart 50 år banken har bestått. Med hensyn til rentenivå, ble renten for bankens faste lån ved starten våren 1946 og fram til utgangen av 1956 satt til 2,5 prosent, noe som tilsvarte den tidens alminnelige rentenivå. Som følge av den alminnelige renteoppgang har Husbankens utlånsrente etter hvert blitt regulert opp. I mesteparten av etterkrigstiden har imidlertid utlånsrenten ligget under markedsrenten. Husbankens lånenivå har også - som følge av stigende prisnivå, utvidede arealgrenser og økt standard - blitt gradvis oppjustert. Hovedvekten av dagens utlånsordninger bygger på et såkalt rentetrapprinsipp, ved at rentesatsene stiger gjennom lånetiden. Dette ble innført av hensyn til utgiftene i etableringsfasen. Ved at subsidiene konsentreres til de første årene av lånets løpetid i form av rentetrapp, tilpasses de årlige låneutgifter til en reell utvikling av husstandens inntekter og lånets verdi og er gunstig for husholdningen i inflasjonsperioder.

De første ordningene med rentestøtte til familier med flere uforsørgede barn ble senere, under navn som rente- og avdragstilskott, husleiestøtte og bostøtte, utviklet til en obligatorisk inntektsavhengig støtte til barnefamilier, eldre og uføre (dagens bostøtte). Bostøtteordningen har hatt som oppgave å legge til rette for at husstander med inntekter under gjennomsnittet skal kunne flytte inn i en husbankfinansiert bolig eller bli boende i boligen etter en omfattende utbedring, eller når en eldre bolig blir ervervet med midler fra Husbanken. Hovedprinsippet for dagens bostøtteordning ble iverksatt i 1973. Det nye ved denne ordningen i forhold til tidligere ordninger, var at beregning av bostøtte skulle knyttes direkte til forholdet mellom inntekt og boutgift.

I begynnelsen av 1980-årene ble det foretatt flere viktige endringer i Husbankens finansieringsopplegg. Selektive låne- og tilskuddsordninger ble tillagt større vekt. Den tidligere toppfinansieringsordningen - egenkapitallån - ble videreført og styrket og fikk betegnelsen etableringslån. Videre ble ordningen med ervervslån, utbedringslån til byfornyelse og på sosialt grunnlag videreført.

3.2 Formål og rammebetingelser

Målsettingene i boligpolitikken som Husbankens virksomhet er rettet inn mot, er formulert slik i St.prp.nr.1 (1994-95):

«Regjeringens overordnede målsetting for boligpolitikken kan utdypes ved fem hovedmål:

1. God boligdekning og et godt fungerende bolig- og byggemarked.

2. God boligfordeling.

3. Botrygghet.

4. En funksjonell og rettferdig fordeling av eie og leieforhold.

5. Gode boliger, god byggekvalitet og godt bomiljø.»

Husbanken har vært og er det sentrale gjennomføringsorganet for å nå disse boligpolitiske målene.

Husbankens formål er angitt i lov om Den Norske Stats Husbank, § 1:

«Den Norske Stats Husbank har til formål:

1. å gi lån eller garanti for lån mot sikkerhet i bebygde eiendommer,

2. å formidle støtte fra staten og kommunene til boligbygging og andre boligformål

3. å bevilge eller garantere byggelån i henhold til § 16.»

Bankens virksomhetsområde er nærmere fastsatt i Alminnelige forskrifter for Den Norske Stats Husbank § 1:

«Husbanken gir lån og formidler statlig støtte til:

1. oppføring av bolighus, aldershjem, sykehjem og barnehager samt bygninger og anlegg som hører med i et bomiljø,

2. utbedring og påbygging av boliger, aldershjem, sykehjem, barnehager helse- og velferdssentraler og garasjer,c)erverv av allerede oppførte boliger og bygninger som hører med i et bomiljø.

Banken administrerer bostøtte- og botilskuddsordningen.»

Husbanken er i dag et statlig forvaltningsorgan underlagt Kommunal- og arbeidsdepartementet. Husbankens virksomhet reguleres i lov om Den Norske Stats Husbank av 1. mars 1993, samt i forskrifter og årlige retningslinjer fastsatt av departmentet.

Følgende forskrifter er fastsatt for Husbankens virksomhet:

• Alminnelige forskrifter for Den Norske Stats Husbank, 18.5.1994

• Forskrifter for klagenemda for Den Norske Stats Husbank, 14.9.1992,

• Forskrifter om prioritering av lånesøknader i Den Norske Stats Husbank, 21.6.1989,

• Diverse forskrifter og retningslinjer om lån og tilskudd.

Husbankens utlånsrammer bestemmes av Stortinget i budsjettprosessen, mens rente- og avdragsvilkårene bestemmes av Stortinget i egen proposisjon. Dagens system for rentefastsettelse for husbanklån framgår av St prp nr 31 (1992-93), med tillegg i St prp nr 4 (1993-94).

Bankens låne- og tilskuddsordninger samt øvrige oppgaver beskrives nærmere i avsnitt 4.

3.3 Organisasjon, saksbehandlingsprosedyrer

Husbankens virksomhet ledes av et hovedstyre på syv medlemmer. Kongen utnevner seks av medlemmene, herunder formannen og nestformannen. Husbankens administrerende direktør er det syvende medlem.

Husbanken har i tillegg til hovedkontoret i Oslo fire distriktsavdelinger. Distriktsavdelingene ledes av avdelingsstyrer på tre medlemmer.

I tillegg til Husbankens hoved- og avdelingsstyrer og kontrollkomité, har banken også egen klagenemd.

Husbankens kontorer har følgende ansvarsområder:

Hovedkontoret i Oslo: Østfold, Akershus, Oslo, Hedmark, Oppland, Buskerud, Vestfold, Telemark, Aust-Agder, VestAgder

Bergen avdelingskontor: Rogaland, Hordaland, Sogn og Fjordane, Sunnmøre

Trondheim avdelingskontor: Nordmøre og Romsdal, SørTrøndelag, Nord-Trøndelag

Bodø avdelingskontor: Nordland, Sør-Troms, Svalbard

Hammerfest avdelingskontor: Nord-Troms, Finnmark

Husbanken hadde 31. desember 1994 rundt 335 ansatte og disponerte 349,5 stillingshjemler.

Saksgang og saksbehandling av lånesøknadene varierer mellom låneordningene. Nedenfor gis en kort omtale av behandlingsprosedyre ved søknader om henholdsvis oppførings-, utbedrings- og etableringslåneordningen.

3.3.1 Oppføringslån

Husbanken gir tilsagn om oppføringslån før byggearbeidene starter, men utbetaler lånet først når byggearbeidene er ferdige og boligene tatt i bruk. I store saker, prosjekter med fem boliger eller flere, tilbyr Husbanken et samarbeid med lånsøker i prosjekteringsfasen, og saken bør legges fram for forhåndsvurdering før den byggemeldes og den endelige søknaden sendes inn.

Søknad om lån med tegninger, situasjonsplan og annen nødvendig dokumentasjon skal sendes kommunen, som så gjennomgår søknaden og eventuelt tilrår at Husbanken gir lån. Sammen med tilsagnet følger Husbankens panteobligasjon. Byggearbeidet må ikke settes igang før lånetilsagnet er mottatt.

I byggeperioden benytter lånsøker vanligvis et byggelån fra bank eller annen långiver. Byggearbeidene skal settes i gang innen tre måneder fra tilsagnsdato. Når byggearbeidet er fullført og boligen(e) tatt i bruk, må lånsøkeren søke om å få utbetalt lånet. Søknaden skal være vedlagt midlertidig brukstillatelse eller ferdigattest, og Husbanken utbetaler lånet til byggelånsbanken når alle formalitetene er i orden.

Når en kommune er låntaker, kan Husbanken utbetale lånet mot underskrevet gjeldsbrev. Fylkesmannen må godkjenne låneopptaket.

3.3.2 Utbedringslån

Søknad om utbedringslån sendes til kommunen. Kommunen forelegger søknaden for Husbankens lokale takstbestyrer for forhåndstakst. Deretter behandler kommunen søknaden og sender den videre til Husbanken. Hvis vilkårene for lån er oppfylt, gir Husbanken tilsagn om lån. Behandlingsprosedyrene for utbedringslån følger forøvrig i store trekk oppføringslåneordningen.

3.3.3 Etableringslån

Etableringslån gjennom kommunen er en behovsprøvd låneordning, der kommunene med utgangspunkt i rundskriv fra Husbanken har relativt stor handlefrihet til å utforme sitt eget regelverk for tildeling i tråd med lokale preferanser.

Hovedtildelingen av videreutlånsmidler til kommunene skjer første kvartal hvert år. Den videre saksbehandling og saksgang er imidlertid noe forskjellig og avhengig av hvorvidt det er kommunale videreutlån på særvilkår, kommunale prosjekter eller søknader fra borettslag.

3.4 Virksomhetsområde

Husbankens virksomhetsområde omfatter en rekke låne-, garanti- og tilskuddsordninger. Banken er også tillagt andre oppgaver.

3.4.1 Låneordninger

Husbanken gir lån til følgende formål:

OppføringslånNye boliger, barnehager, sykehjem, omsorgsboliger, utleieboliger, studentboliger, miljøbygg, garasjer for funksjonshemmede

UtbedringslånSosial utbedring, trangboddhet, byfornyelse, på antikvarisk grunnlag, til boligetablering, energiøkonomiseringstiltak, utbedring av tett etterkrigsbebyggelse

Etablering-/kjøpslånKjøp av ny eller brukt bolig til vanskeligstilte grupper. Etableringslån benyttes også til refinansiering.

Husbankens utlånsmasse vokste fram til 1992 og utgjorde da 97 milliarder kroner, jf. tabell 1. Som følge av noe lavere innvilgninger av nye lån samt ekstraordinære innfrielser av løpende lån, ble lånemassen redusert til 85 milliarder kroner ved utgangen av 1995.

Tabell 2 viser Husbankens låneportefølje fordelt etter type lånekunde og låneordning. Den største kundegruppen er personlige låntakere med 43 prosent av Husbankens utlån. Borettslag og Kommuner har begge om lag 24 prosent av bankens utlån. Borettslagene har gjennomsnittlig de største lånene i Husbanken, mens personlige låntakere har betydelig lavere lån.

3.4.1.1 Rentevilkår

Lånene blir gitt som såkalte I- og II-lån, Lån på I-vilkår blir gitt med underrente i forhold til II-renten. Underrenten for I-lån er avhengig av om lånet blir gitt på generelle eller selektive vilkår. Verdien av underrenten utgjør for generelle I-lån 5 prosent av lånebeløpet, og for selektive lån 10 prosent. Underrenten blir tilbudt både i form av rentetrapp og fast underrente.

I-lån til boliger som er innredet og klausulert for funksjonshemmede eller som gis sammen med etableringstilskudd blir gitt på særvilkår. Lån på særvilkår har to prosentpoeng lavere rente så lenge lånet har ordinær underrente jf foregående avsnitt, og deretter ett prosentpoeng lavere rente resten av lånets løpetid. Samlet verdi av underrenten for lån på særvilkår utgjør for generelle I-lån 35 prosent av lånebeløpet, og for selektive lån 39 prosent.

Topprenten for nye I-lån og renten for alle lån på II-vilkår fastsettes på grunnlag av rentemarkedet for statsboligasjoner, etter de samme kriterier som innlånsrenten, bortsett fra at renten blir avrundet til nærmeste 0,5 prosent.

Fra 1995 er topprenten for I-lån med tilsagn etter 1992 og II-renten satt til 6,0 prosent. Renten på I-lån med tilsagn før 1993 er på 7,5 prosent.

Av utlånsmassen i Husbanken var 86 prosent til I-vilkår ved utgangen av 1994. Av disse var 5 prosent gitt på særvilkår. Utlån til II-vilkår utgjorde 14 prosent av utlånsmassen.

3.4.1.2 Avdragsvilkår

Lån i Husbanken blir gitt med inntil 30 eller 20 års løpetid jf tabell 3. Lån med 30 års løpetid blir gitt med inntil åtte års avdragsfrihet, mens lån med 20 års løpetid blir gitt med inntil fem års avdragsfrihet.

Unntatt de generelle avdragsvilkårene er lån til barnehager, utleieboliger og miljøbygg som fra 1994 gis med 30 års løpetid uten avdragsfri periode. Lånene skal nedbetales som serielån.

I tabell 3 gis en oversikt over rente- og avdragsvilkår for Husbankens ulike låneordninger.

3.4.1.3 SikkerhetLån

i Husbanken gis i regelen som pantelån med inntil 80 prosent av anleggskostnadene eller salgsprisen. Unntatt er kommunale videreutlånsmidler som gis som gjeldsbrevslån. I tilfeller der stiftelser står som låntaker for lån til barnehager eller omsorgsboliger kreves det i tillegg til pantesikkerhet også kommunale garantier.

3.4.2 Garantier

Husbanken gir ingen rene garantier for lån. For etableringslån I til kommunale flyktningeboliger og etableringslån II til videreutlån i kommunene er det en 50/50 garantideling mellom stat og kommune. Garantiansvaret for slike lån var for staten ved Husbanken ved utgangen av 1994 på 700 mill kroner.

3.4.3 Bostøtte og tilskuddsordninger

Husbanken administrerer bostøtteordninger og andre tilskuddsordninger. Det bevilges årlig midler over statsbudsjettet til dekning av disse ordningene. For 1995 er det bevilget om lag 1,5 milliarder kroner til slike støtteordninger, jf tabell 4.

Boligtilskuddene har som hovedmål å bidra til en god boligfordeling, botrygghet, og til bygging av gode boliger av god kvalitet i gode bomiljøer. Tilskuddene blir gitt direkte ved boligetablering eller boligbygging, men også til støtte av organisasjoner, informasjon, forskning og utvikling.

Husbankens bostøtteordning er et virkemiddel til å hjelpe husstander med høye boutgifter i forhold til inntekten, men med et nøkternt boligkonsum. Fra 1994 er administrasjonen av Sosialdepartementets bostilskuddsordning for pensjonister overført til Husbanken.

Tilskudd til byfornyelse er rettet inn mot byfornyelse i de tre store byene Oslo, Bergen og Trondheim. Tilskuddet skal bidra til økt aktivitet, bedre levekår og boforholdene i byfornyelsesområdene. Tilskuddet kan gis til kommuner, borettslag, private gårdeiere og andre i tilknytning til gjennomføring av planmessig byfornyelse. Fra 1993 fikk storbykommunene adgang til å søke om programtilskudd, som skulle gi muligheten til mer fleksibel utmåling av tilskuddene mellom prosjekter og tiltak. I 1994 fikk kommunene anledning til også å søke om tilskudd til en personrettet ordning.

Tilskudd til utviklings- og informasjonsarbeid for bedre bomiljø skal bidra til utvikling av gode bomiljøer og støtte lokale forsøk, informasjonstiltak m v.

Tilskudd til funksjonshemmedes organisasjoner er rettet inn mot organisasjoners planlegging og rådgivningsarbeid i boligsaker for funksjonshemmede, og til drift av gjennomgangsboliger for funksjonshemmede under attføring.

Boligtilskuddet skal bidra til god boligfordeling. Vanskeligstilte med svak økonomi, funksjonshemmede, flyktninger og utplassering av psykisk utviklingshemmede i kommunene skal prioriteres. Videre gis boligtilskudd til utbedringstiltak på sosialt grunnlag i den eksisterende boligmassen. Boligtilskuddet er også rettet inn mot å øke tilbudet av utleieboliger til ungdom og andre grupper med liten eller ingen egenkapital.

Tilskudd til åpning av gjeldsforhandlinger skal bidra til at borettslag som foretar rettslige gjeldsforhandlinger skal gis mulighet til å innfri skifterettens krav til sikkerhetstillelse. Tilskuddsordningen ble opprettet i 1993 og inngår som et av flere økonomiske virkemidler som Husbanken administrerer for å hjelpe borettslag med gjeldsproblemer.

Oppstartingstilskudd til nye omsorgsboliger og sykehjemsplasser er rettet inn mot å bedre tilbudet av omsorgsboliger og sykehjemsplasser for eldre og redusere antall flersengsrom i sykehjem, jf St.prp nr 84 (1992-93) Om kommuneøkonomien mv. Ordningen med oppstartingstilskudd trådte i kraft 1. januar 94. Tilskuddene må ses i sammenheng med Husbankens låneordning for omsorgsboliger.

3.4.4 Andre oppgaver

Husbanken overtok i 1992 forvaltningen av det tidligere Selskapet for innvandrer og flyktningeboligers (SIFBO) utleieboliger, inngåtte lån og garantier. Av stortingsbehandlingen framgikk det at utleieboligene skulle selges i løpet av en 5 års periode. De inngåtte lån og garantier forvaltes inntil innfrielse.

Husbanken fungerer som sekretariat for Statens byggeskikkutvalg. Utvalget har som formål å fremme bygging av boliger med god byggeskikk gjennom utdeling av byggeskikkprisen og gjennom informasjon og opplæring. Informasjon og opplæring er i første rekke rettet mot kommunene.

I samarbeid med Samvirke forsikring gir Husbanken låntakerne tilbud om gjeldsforsikring. Rundt 2.000 låntakere har i dag en slik forsikring.

Husbanken tilbyr rådgivning for låntakere med betalingsproblemer. Husbanken har i dag en rekke virkemidler til disposisjon for låntakere med betalingsproblemer.

Husbanken utøver informasjons- og utredningsvirksomhet blant annet etter oppdrag fra Kommunal- og arbeidsdepartementet. Informasjons- og utredningsvirksomheten er knyttet til de områder der banken besitter kompetanse, blant annet innen juridiske, byggetekniske, økonomiske og arkitektfaglige spørsmål. Da Stortinget våren 1994 fattet vedtak om gjeldssanering i borettslag omfattet av byfornyelsen, leverte Husbanken bidrag til beslutningsgrunnlaget og fikk siden i oppgave å administrere ordningen.

Husbanken foretar rullerende brukerundersøkelser for å kartlegge brukernes tjenestebehov og evaluere de tjenester som banken yter.

3.5 Innlån og kapitalgrunnlag

Husbankens balanse økte gjennom 1980-tallet og videre fram til 1993. Som følge av ekstrordinære innfrielser av lån i 1993 og 1994 ble samlede utlån redusert med om lag 13 prosent gjennom disse to årene. Balansen er derfor også redusert gjennom 1994. Av Husbankens totale balanse utgjør utlånene nærmere 96 prosent.

Husbanken finansieres hovedsakelig over statsbudsjettet ved innlån fra staten. Renter av grunnfondskapitalen samt inntekter fra blant annet takst- og forvaltningsgebyrer inntektsføres staten. Renter av fondskapitalen utover grunnfondet inntektsføres banken direkte. Husbanken skal ifølge loven ha et grunnfond på 20 millioner kroner og et risikofond på 10 millioner kroner. Ved utgangen av 1994 utgjorde grunnfondet 20 millioner kroner og risikofondet 383 millioner kroner.

Husbankens innlån blir foretatt fra statskassen etter det ordinære prinsipp for de tradisjonelle statsbanker. Innlånet er fordelt på fem årganger, hver med fem års binding. Hvert år konverteres en innlånsårgang. I år med vekst i utlånsmassen, påplusses finansieringsbehovet ved konvertering av innlånet. I år med reduksjon i utlånsmassen konverteres overskuddslikviditeten til et fem års innskudd i Norges Bank. Renten settes lik innlånsrenten i budsjettperioden. Både rente og lånebeløp bindes i fem år.

Innlånsrenten et år fastsettes på grunnlag av gjennomsnittlig rente over 12 måneder i annenhåndsmarkedet for statsobligasjoner med fem års løpetid.

3.6 Rentestøtte og tap

Bevilgningene til Husbanken over statsbudsjettet økte i årene 1988 til 1994. Bevilgningene til Husbanken for 1995 er redusert hovedsakelig som følge av lavere rentestøttebevilgninger. Som det fremgår av tabell 6 utgjør rentestøtte den klart største bevilgningen til Husbanken, og endringer i rentestøtten er årsaken til de relativt store svingninger i bevilgningene til Husbanken de senere årene.

Husbanken fører tap på utlån etter kontantprinsippet, det vil si ved realisering av overtatte pant. I forhold til tidligere år var tapstallene for Husbanken i 1994 relativt store fordi de også inkluderte tilskudd til reduksjon av gjeld i byfornyede borettslag på 460 millioner kroner, etter vedtak av Stortinget våren 1994. Realiserte tap i 1994 var - inkludert dette - 645 millioner kroner eller 0,7 promille av forvaltningskapitalen. I St.prp nr 1 (1994-95) er det beregnet at Husbankens tapspotensiale utgjør om lag 1 promille av utestående lånemasse. Det forventes at tapene vil utgjøre til 150 millioner kroner i 1995. Bevilgningene til risikofond gjenspeiler den forventede tapsutviklingen på bankens engasjementsmasse.