3 Statsbankenes rolle i den økonomiske politikken

3.1 INNLEDNING

Statsbankene er offentlige institusjoner som i hovedsak forvalter hva som kan betegnes sektorpolitiske virkemidler. Statsbankene utgjør med andre ord en del av virkemidlene i politikken, og spesielt da innen økonomisk politikk. På enkelte områder er rammevilkårene for statsbankenes virksomhet endret betydelig de senere årene. Statsbankenes roller og funksjoner som offentlige styringsredskap har dermed også endret seg.

I kapittel 3 vil utvalget gi en oversikt over statsbankenes roller og funksjoner i den økonomiske politikken. I avsnitt 3.2 ser utvalget på generelle forhold knyttet til målsettinger og virkemiddelbruk i den økonomiske politikken. Hovedbegrunnelsene for statsbankenes virksomhet gjennomgås her, samt de spesielle særtrekk som skiller statsbankene fra andre virkemidler. Utvalget drøfter også de spesielle problemer som statsbankenes virksomhet reiser i stryringssammenheng. I avsnittene 3.3-3.12 ser utvalget mer spesielt på de ulike områder av økonomisk politikk, og andre politikkområder, der statsbankene har spilt eller kan tenkes å spille en rolle i fremtiden. I disse avsnittene tas utgangspunkt i politiske målsettinger slik disse er formulert i ulike offentlige dokumenter. På bakgrunn av disse målsettingene drøftes så statsbankenes rolle i forhold til andre virkemidler.

Utvalgets vurderinger og tilrådninger om statsbankenes roller og funksjoner i kapitlene 7-11 bygger i stor grad på de drøftelser som foretas i kapittel 3.

3.2 MÅL OG VIRKEMIDLER I DEN ØKONOMISKE POLITIKKEN

3.2.1 Innledning

Virkemidlene i den økonomiske politikken er rettet inn mot å oppnå ulike målsettinger om utviklingen i økonomien. I Langtidsprogrammet 1994-97 beskriver regjeringen de overordnede mål for den økonomiske politikken slik:

Regjeringens hovedoppgave i programperioden er å legge et sikkert grunnlag for økt verdiskapning og sysselsetting. Dette er nødvendig for å kunne bevare og videreutvikle velferdsordningene.

Økonomisk vekst og høy sysselsetting har i hele etterkrigstiden vært sentrale målsettinger i norsk økonomisk politikk. Myndighetene har imidlertid også målsettinger knyttet til en rettferdig inntektsfordeling, opprettholdelse av bosettingsmønsteret etc. Fra de overordnede mål om økonomisk vekst og høy sysselsetting er det avledet underordnede mål om blant annet balanse i utenriksregnskapet, lav pris- og kostnadsvekst og stabil valutakurs¹) 1. En oppfyllelse av disse målene vurderes som en forutsetning for at de overordnede mål kan oppnås. Myndighetene har ulike virkemidler i den økonomiske politikken. Det er vanlig å inndele virkemidlene i ulike grupper. Finanspolitiske virkemidler omfatter skatter, avgifter, offentlige utgifter og inntektsoverføringer. Penge-, kreditt-, og valutapolitiske virkemidler omfatter virkemidler som er rettet inn mot å påvirke rentenivå, kredittilførsel og valutakurs, herunder sentralbankens markedsoperasjoner og administrative renter, statsbankenes utlånsrammer og virkemidler hjemlet i kredittloven. Det offentlige kan også gripe inn i markedene gjennom direkte pris- og kvantumsreguleringer eller ved offentlig produksjon av varer og tjenester. En viktig del av det offentliges virkemiddelapparat er fastsettelse av lover og regler og informasjonsgivning. Ved å utforme rammebetingelsene som markedsaktørene i økonomien opererer innenfor, og ved å bidra til spredning av informasjon og kunnskap, påvirkes markedenes funksjonsmåte.

Virkemidlene i den økonomiske politikken kan sies å være innrettet mot to hovedformål; effektivitets- og fordelingsformål. Ut fra målsettingene om en rettferdig inntektsfordeling anvendes det i den økonomiske politikken et stort antall virkemidler. Viktigst av disse er utformingen av skatte- og avgiftssystemet samt overføringsordninger til enkeltpersoner og husholdninger. Store deler av de finanspolitiske virkemidler er utformet blant annet med sikte på å påvirke inntektsfordelingen i økonomien. Også deler av statsbankenes virksomhet er begrunnet i fordelingspolitiske målsettinger.

Ut fra effektivitetshensyn kan offentlige inngrep i markedet begrunnes med ulike former for markedssvikt i økonomien. Ulike former for svikt i de private produkt- og kapitalmarkeder innebærer at bedriftsøkonomisk lønnsomhet ikke alltid faller sammen med samfunnsmessig lønnsomhet, og private markeder vil da ikke nødvendigvis føre til en effektiv utnyttelse av ressursene i økonomien.

En betydelig del av den økonomiske politikken er rettet inn mot å korrigere for ulike typer av markedssvikt slik at effektiviteten i økonomien bedres. Utformingen av det institusjonelle rammeverket som markedsaktørene opererer innenfor, er et viktig offentlig virkemiddel i denne sammenheng. Gjennom utformingen av lovverket etableres felles spilleregler for markedsaktørene, og viktige deler av lovverket er utformet for å stimulere til samfunnsmessig effektive private markeder. Eksempelvis bidrar konkurransereguleringen til effektivitet i markedene ved å forhindre at enkeltaktører får for stor markedsmakt. Offentlig informasjonsvirksomhet er også rettet mot å bedre effektiviteten i markedene.

Utforming av rammebetingelser er ikke alltid tilstrekkelig for å sikre at markedene vil fungere tilfredstillende. I den offentlige politikken anvendes det derfor en rekke virkemidler for å bedre effektiviteten i markedene. Avgiftssystemet anvendes for å redusere produksjon og forbruk av produkter som vurderes som samfunnsmessig skadelige, og ulike former for subsidier anvendes for å fremme produksjon og forbruk av produkter som vurderes som spesielt nyttige. For enkelte tjenester og produkter hvor det er særlig vanskelig å få etablert privat produksjon er denne organisert i offentlig regi. Eksempler på dette er investeringer i infrastruktur som veier, havneanlegg etc. Også store deler av statsbankenes virksomhet er begrunnet i behovet for å øke verdiskapningen i samfunnet.

3.2.2 Endrede rammevilkår for statsbankene

Fram til midt på 1980-tallet var kredittilførselen fra private kredittinstitusjoner underlagt direkte reguleringer. Myndighetene fastsatte i perioder også maksimalrenter for utlån fra private kredittinstitusjoner. I denne perioden da kreditt var et rasjonert gode, var det vanskelig å finansiere prosjekter dersom mulighetene for sikkerhetsstillelse ikke tilfredsstilte finansinstitusjonenes krav. Rasjoneringssystemet begrenset institusjonenes incentiver til å variere prisen på kreditt i særlig grad, samtidig med at renteregulering og rentenormeringen i perioder vanskelig gjorde dette. Pris- og kvantumsreguleringen medførte derfor at selv svært lønnsomme prosjekter kunne ha vanskelig for å finne privat finansiering. Direkte kredittgivning fra det offentlige var da et virkemiddel for å bedre effektiviteten i kredittmarkedet. I denne perioden var statsbankene et sentralt offentlig virkemiddel, hvis funksjon både var stabiliseringspolitisk ved å påvirke den samlede kredittgivning og effektivitetsbegrunnet ved å kanalisere statlig kreditt til prioriterte grupper og formål.

Etter liberaliseringen av det private kredittmarkedet er markedets evne til effektiv kredittformidling økt, og for låntakere med tilfredstillende tilbakebetalingsevne og tilstrekkelig sikkerhet er det nå lettere å få lån i det private markedet enn tidligere. Det må antas at den overveiende del av kredittetterspørselen nå kan betjenes i det private markedet, dersom låntaker er villig til og i stand til å betale kostnadene ved låneopptaket. Statsbankenes betydning som kredittpolitisk eller stabiliseringspolitisk virkemiddel er dermed sterkt redusert ved at statsbankenes virksomhet i liten grad påvirker den totale kredittilførsel i samfunnet.

Utviklingen av ny teknologi og nye finansielle instrumenter har også bedret finansmarkedenes funksjonsmåte de senere år. Finansinstitusjonene tilbyr i dag flere typer finansielle tjenester enn tidligere, blant annet gjelder dette med hensyn til ulike instrumenter for risikostyring (valuta- og renteinstrumenter etc). Det er i dag heller ingen kvantumsreguleringer som setter absolutte grenser for private finansinstitusjonenes virksomhet. Når markedenes evne til å fordele risiko er bedret, betyr dette at det i dag er mindre behov for å korrigere de private markeder for fordeling av risiko enn i tiden før dereguleringen av kredittmarkedet.

Gjennom historien har finansmarkedene opplevd store sjokk som har innvirket på funksjonsdyktigheten i markedene, og som derved har fått realøkonomiske konsekvenser. Bankkrisen på slutten av 1980-tallet og begynnelsen av 1990-tallet er et nærliggende eksempel. Det er flere grunner til at robustheten i det finansielle system må vurderes som større nå enn tidligere. Myndighetene i Norge og andre land har erkjent de store skadevirkninger av systemkriser i finansmarkedene. Sikkerhetsnettet for finansinstitusjoner er styrket de senere år, blant annet gjennom bedring av kontrollen med finansinstitusjonenes virksomhet.

Sikkerhetsnettet for finansinstitusjonene består av kapitaldekningskrav, sikringsfond, sentralbankens likviditetsgarantier ( lender of last resort funksjon) og Kredittilsynets virksomhet. Sikkerhetsnettet vil bidra til å forhindre at problemer i enkeltinstitusjoner sprer seg til andre institusjoner. Under den siste bankkrisen ble sikkerhetsnettet satt på prøve, og det viste seg da å fungere noenlunde tilfredstillende. Gjennom de statlige inngrep ble virkningene for finansmarkedenes funksjonsmåte relativt begrenset, og de realøkonomiske konsekvenser av krisen derfor ikke så store. Det må også forventes at finansinstitusjonene selv har lært av bankkrisen, og at systemene for risikostyring nå er bedre enn tidligere. Selv om finansinstitusjonene vil være utsatt for større usikkerhet i form av kreditt-, valuta- og renterisiko enn i tiden før dereguleringen av finansmarkedet, og det derfor ikke kan utelukkes at enkeltinstitusjoner vil komme i vanskeligheter også i fremtiden, vil det etablerte sikkerhetsnettet bidra til å forhindre at det oppstår systemkriser i det finansielle system.

Statsbankenes primære funksjon er endret sammenlignet med tiden før dereguleringen av finansmarkedet. Mens hovedfunksjonen tidligere var å kanalisere kreditt, er statsbankenes viktigste funksjon i dag å yte utlån og garantier til gunstigere betingelser enn for sammenlignbare utlån og garantier fra private kredittinstitusjoner. Gjennom formidlingen av subsidiert kreditt påvirker statsbankene ressursanvendelsen og inntektsfordelingen i samfunnet. Det er derfor naturlig å se statsbankenes virkemidler i sammenheng med ulike finanspolitiske virkemidler som har lignende begrunnelser og virkninger.

Etter liberaliseringen av kredittmarkedet på midten av 1980-tallet har myndighetene ikke operert med bestemte mål for kredittilførselen eller for nivået på finansinstitusjonenes utlånsrenter. Som i de fleste andre land, er den direkte kvantums- og rentereguleringen byttet ut til fordel for mer indirekte regulering rettet inn mot å etablere velfungerende kredittmarkeder. Endringen i reguleringsfilosofi er en erkjennelse av at finansmarkedene fungerer best dersom finansinstitusjonene opererer som profittmaksimerende institusjoner innenfor de rammevilkår som myndighetene har fastsatt, med sikte på at tilliten til det finansielle system opprettholdes og at konkurransen mellom institusjonene er tilfredsstillende. Statsbankenes virksomhet må vurderes innenfor disse rammevilkårene.

3.2.3 Begrunnelser for statsbanker

Vi vil nedenfor beskrive forhold som kan begrunne offentlige markedsinngrep gjennom statsbanker. Som utgangspunkt bruker vi egenskapene ved kredittmarkeder uten offentlige inngrep. I mange tilfeller vil slike frie markeder fordele kreditt på den måten som gir størst verdiskapning i økonomien. For eksempel vil et investeringsprosjekt som gir høy avkastning, mye lettere få lånefinansiering enn et prosjekt med lav eller negativ avkastning. Men det er også tilfeller der et fritt kredittmarked ikke uten videre vil finansiere investeringer som har stor samfunnsøkonomisk verdi. Miljøinvesteringer kan være et eksempel på dette.

I de tilfeller der frie kredittmarkeder foretar en riktig avveining mellom ulike prosjekter, er det mest effektivt å la markedene gjøre denne jobben. Offentlige myndigheter bør bare gripe inn når markedene ikke fordeler kreditt på den måten som er samfunnsøkonomisk mest ønskelig. Og siden det alltid vil være ekstra kostnader forbundet med offentlige inngrep, bør avviket fra det samfunnsøkonomisk ønskelige være tydelig før inngrep gjøres.

En viktig form for markedssvikt er det vi i økonomisk teori kaller indirekte virkninger ved produksjons- eller konsumaktiviteter. Med indirekte virkninger kan vi mene alle virkninger som er av interesse for en samfunnsøkonomisk vurdering, men som ikke gjenspeiles i prisen på de goder som produseres eller konsumeres. Dette er en vid tolkning som favner mange av de formål som statsbankenes virksomhet er rettet inn mot. Den omfatter således både effektivitets- og fordelingshensyn, og også det forhold at myndighetene i enkelte tilfeller kan ønske å overprøve forbrukernes avveining mellom ulike goder ( paternalisme).

Det er lett å finne eksempler på at markedene ikke tar hensyn til alle de forhold myndighetene har målsettinger for: Således vil landbruksproduksjon opprettholde et kulturlandskap som vi kan ønske å verdsette selv om det ikke gjenspeiles i den prisen forbrukerne betaler for landbruksvarene. For forbrukerne kan importerte landbruksvarer være like gode. Tilsvarende vil produksjonsaktiviteter som er lokalisert i distriktene bidra til et spredt bosettingsmønster, uten at produsentene får noe igjen for det i form av høyere pris på varene. Videre kan vi mene at alle forbrukere bør ha en viss minste boligstandard. Men tilbyderne av bolig vil ikke ha noen grunn til å ta det med i betraktning når de selger eller leier ut bolig.

Mange offentlige inngrep kan altså lett begrunnes ved å påvise indirekte virkninger. Slike begrunnelser har gjerne også vært brukt for etablering av statsbanker. Men subsidiert kreditt fra statsbanker vil vanligvis ikke være den mest effektive formen for inngrep når en ønsker å ta hensyn til indirekte virkninger. I avsnitt 3.2.6 drøftes kriterier for når støtte i form av subsidierte lån kan være et egnet virkemiddel.

En annen form for markedssvikt kan betegnes som manglende markeder for fordeling av risiko. Som et eksempel kan vi tenke på en bedrift med kapitalutstyr som både er svært dyrt, og som det ikke finnes noe annenhåndsmarked for. Investeringer i en slik bedrift vil være tapt om driften må avvikles, og nåverdien av investeringsprosjektet vil være svært usikker. Bedriften selv, samt eventuelt eksterne investorer, vil kunne vurdere denne risikoen som så høy at de trekker seg ut av prosjektet.

Enkelte typer investeringer er av en slik karakter at de er vanskelige å reversere, det vil si at når de først settes i gang er bedriften bundet til enten å fullføre prosjektet, eller avslutte det og dermed tape allerede investerte midler. For slike irreversible investeringer vil kapitalen bindes i lang tid, og risikoen for investorer blir særlig stor.

Dersom bedriften kunne tegne en forsikring mot at produksjonen blir ulønnsom, ville bedriftens risiko på dette punktet kunne elimineres. Men en slik forsikring vil ingen tilby bedriften, fordi lønnsomheten av produksjonen kan påvirkes så sterkt av bedriftens egne disposisjoner. En forsikring ville gjøre det for fristende å produsere lite effektivt, og det vil et forsikringsselskap ikke kunne kontrollere uten stor ressursinnsats. Vi kan kalle dette for en form for atferdsrisiko.

Generelt vil atferdsrisiko hindre etablering av en rekke former for forsikring, slik at risikoen ved investeringer ikke kan fordeles så godt som ønskelig. Dette vil innebære at en del investeringer som er samfunnsøkonomisk lønnsomme, ikke blir gjennomført fordi investorene blir sittende med for stor risiko. Ved en samfunnsøkonomisk vurdering vil summen av den risiko enkeltinvestorer tar, veie relativt mindre enn for den enkelte investor, fordi myndighetene kan se all verdiskapning i samfunnet i sammenheng. Dette gir en diversifiseringsgevinst, og myndighetene kan således ønske å avlaste investorene for noe av risikoen.

Dette vil særlig gjelde ved ulike former for kompetanseutvikling, enten det er forskning og utviklingsarbeid i bedrifter, eller enkeltpersoners utdanning. Den som foretar investeringen, tar en betydelig risiko som ikke kan avlastes i noe forsikringsmarked, men som det likevel er samfunnsøkonomisk ønskelig å ta. Det betyr jo mye for verdiskapningen i samfunnet at både bedrifter og enkeltpersoner har høy kompetanse.²) 2

Siden risikoen ikke kan avlastes ved å tilby forsikring til den som foretar investeringen, må myndighetene bruke andre virkemidler som innebærer støtte uten å redusere usikkerheten. Det mest aktuelle vil være enten direkte tilskudd til investeringen eller subsidiert kreditt til den. Om vi tenker på utdanning er dette enten stipender eller lån. Dersom nåverdien av og tilliten til de to subsidiestrømmene er lik, vil de i utgangspunktet være ekvivalente for investor. Det er imidlertid en viktig forskjell: Ved direkte tilskudd vil investor fortsatt være avhengig av å få lån fra private kredittinstitusjoner, og usikkerheten kan i mange tilfeller være så stor at slike lån ikke blir gitt. Ved subsidiert kreditt fra en statsbank blir både støtten og lånet gitt i én operasjon.

Vi har ovenfor forutsatt at risikoen i seg selv er nok til at lånsøkeren blir avvist i private kredittinstitusjoner. En grunn til det kunne være at heller ikke kredittinstitusjonene makter å spre risikoen så effektivt som det er ønskelig fra et samfunnsøkonomisk synspunkt. For den enkelte kredittinstitusjon, som bare yter en liten del av samlet kredittilgang i samfunnet, vil dette ofte være riktig. Men går vi til eierne av kredittinstitusjonene blir dette mindre opplagt, fordi eierne kan spre sin risiko ved å spre eierskapet på mange kredittinstitusjoner. Manglende risikospredning vil likevel være et problem dersom kredittinstitusjonene tar hensyn til sin egen risikoprofil og ikke utelukkende tenker på eiernes. Både tilsynsmyndighetene og kredittinstitusjonenes ledelse vil trekke i retning av at dette gjelder.

En annen grunn til at lånsøkeren med et risikabelt prosjekt kan bli avvist i private kredittinstitusjoner, er at avkastningen av prosjektet ofte vil avhenge av lånsøkerens egeninnsats. Siden lånsøkerens tap ved mislighold er begrenset, vil det foreligge hva vi ovenfor har kalt atferdsrisiko. For å øke lånsøkers egen risiko vil långiver vanligvis kreve sidesikkerhet i form av pant eller kausjon før et lån blir gitt. Dette betyr at lånsøkere med en viss formue vil ha større muligheter til å få lån enn lånsøkere uten formue, selv om prosjektene fra et samfunnsøkonomisk synspunkt er likeverdige.

Også statsbanker står overfor slik atferdsrisiko, og det er ikke grunn til å tro at statsbankene vil ha bedre muligheter til å løse disse problemene enn det andre kredittinstitusjoner har. Atferdsrisiko kan likevel begrunne tilførsel av kreditt gjennom statsbanker, fordi private kredittinstitusjoner i mange tilfeller kan ventes å foreta en strengere rasjonering enn det som er samfunnsøkonomisk ønskelig. Statsbanker kan kanalisere kreditt til lånsøkere som vil foreta en samfunnsøkonomisk lønnsom investering, men som ikke får lån i private kredittinstitusjoner. Argumentet for å gjøre dette er sterkere jo skjevere utvalg private kredittinstitusjoner foretar blant lånesøkerne, for eksempel på grunn av ulikheter i lånesøkernes muligheter til å stille sikkerhet.

3.2.4 Krever offentlige finansieringsordninger statsbanker?

For de tilfeller der subsidiert kreditt eller offentlige garantier vurderes som egnede virkemidler, er det spørsmål om forvaltningen av disse virkemidler krever særskilte offentlige institusjoner, eller om støtten kan kanaliseres i kombinasjon med kredittgivning fra private finansinstitusjoner. I et liberalisert kredittmarked vil private finansinstitusjoner uansett stå for hoveddelen av finansieringstjenestene i økonomien, og mottakerne av offentlig støtte vil normalt også være kunder i private finansinstitusjoner. Den offentlige kredittgivningen vil dessuten ofte skje i et visst konkurranseforhold med private finansinstitusjoners virksomhet. Offentlige finansieringsordninger bør derfor utformes slik at det tas hensyn til de private institusjoner og finansmarkedets funksjonsmåte generelt.

Offentlige subsidierte kredittordninger krever utøvelse av ulike funksjoner. For det første må det fattes individuelle beslutninger om tildeling av støtte. Beslutningene må fattes på grunnlag av de retningslinjer som myndighetene har fastlagt for ordningene. For rettighetsbaserte ordninger, som for eksempel studielånsordningen eller oppføringslån i Husbanken, er vurderingsoppgaven relativt enkel og består i å kontrollere om søkeren oppfyller spesifiserte krav. For andre ordninger er kriteriene for tildeling mindre konkrete, og det stilles større krav til vurdering av den enkelte lånesøknad. I tillegg til en vurdering av om lånesøknaden er i samsvar med de politisk fastsatte retningslinjer, kan det kreves vurdering av prosjektets bedriftsøkonomiske og samfunnsmessige lønnsomhet, samt tilbakebetalingsevnen til låntaker. De samfunnsmessige hensyn som låneordningene er rettet mot, trekker i retning av at tildelingsbeslutninger av selektiv karakter bør fattes av offentlige institusjoner.

Ved en eventuell delegering av vurderingsfunksjonen til private finansinstitusjoner ville det kreves offentlig kontroll med at støtten ble tildelt etter forutsetningene. En effektiv utøvelse av en slik kontrollfunksjon er vanskelig av flere årsaker. Det vil videre være sannsynlig at noe av støtten tilfaller de private institusjonene, ved at disse kan kombinere subsidiert kredittgivning med å ta høyere priser for andre tjenester overfor mottakere av støtte. Dette er i praksis vanskelig å kontrollere for offentlige myndigheter. Private institusjoner vil dessuten ha en egeninteresse i at en størst mulig del av deres utlån faller inn under de offentlige ordninger. Dette vil bedre deres konkurransesituasjon i forhold til øvrige finansinstitusjoner og deres kredittrisiko vil reduseres ved at staten overtar noe av risikoen. Det kan således være en fare for at ordningene gradvis utvides, og for å motvirke dette kreves igjen offentlig kontroll med ordningene.

I de tilfeller der det er utarbeidet presise retningslinjer for tildeling av lån, reduseres det offentlige kontrollproblemet. Det kan likevel være hensiktsmessig at tildeling foretas av offentlige institusjoner. Private finansinsitusjoner vil måtte sette seg inn i retningslinjene for tildeling og oppdatere seg om endringer i disse. Det synes mer effektivt om denne kompetansen samles i én institusjon.

Når lånetilsagn er gitt, gjenstår utbetaling av lånet samt den løpende oppfølging av dette. Dette er funksjoner som også private finansinstitusjoner utøver. Alternativt til et eget statsbanksystem kunne de banktekniske oppgaver således overlates til private institusjoner. Argumentene for en slik løsning er å nyttiggjøre seg eksisterende organisasjon, kompetanse og teknologi i private finansinstitusjoner. De administrative kostnader kan eventuelt bli lavere ved en slik løsning enn ved en statsbankmodell. En ville også oppnå at en større del av kredittformidlingen ble kanalisert via private finansinstitusjoner, ved at disse finansierer hovedstolen i finansmarkedene mens subsidieelementet finansieres av staten. Det statlige opplåningsbehovet for å finansiere låneordningene ville dermed reduseres.

Et viktig argument mot privat formidling av offentlige finansieringsordninger er knyttet til incentivproblemene med kredittoppfølging. Staten må forutsettes å bære kredittrisikoen for utlån under offentlige finansieringsordninger. Det vil dermed være mindre rasjonelt for private institusjoner å anvende ressurser i kredittoppfølgingsarbeidet, og tapsrisikoen kan derfor øke. Privat formidling av offentlig kreditt vil derfor være best egnet for utlån med lav kredittrisiko, fortrinnsvis utlån med god sikkerhet.

Alternativt kan det etableres former for risikodeling mellom det offentlige og de private finansinstitusjoner. Dette kan skje ved anvendelse av garantiordninger eller avtaler om risikodeling ved utlån. En betydelig fordel ved slike ordninger er at private finansinsitusjoner har incentiver til å foreta en selvstendig kredittvurdering og oppfølging av låntaker. Dette er funksjoner som private finansinstitusjoner har spesialisert seg i. Private finansinstitusjoners kunnskap om kundene er viktig i denne sammenheng. Denne kunnskapen kommer dels fra tidligere utlånsvirksomhet, men også fra utøvelsen av betalingsformidlingstjenester og fra innskuddsvirksomheten. Dette er kunnskap som offentlige institusjoner har større vansker med å skaffe seg, blant annet fordi de ikke tilbyr mange typer finansielle tjenester.³) 3 Jo viktigere kredittvurderingsaspektet er ved formidling av subsidiert kreditt, jo viktigere blir den informasjon som private finansinstitusjoner innehar om de enkelte støttemottakere og om situasjonen i de markeder disse opererer. Dette trekker i retning av å utnytte de private finans institusjoners kunnskap og organisasjon ved formidling av subsidiert kreditt. Generelt er det ingen grunn til å tro at offentlige institusjoner kan utøve kredittvurderingsfunksjonen mer effektivt enn private institusjoner.

Det er således viktig at det offentlige i størst mulig grad kan nyttiggjøre seg de private finansinstitusjoners organisasjon og kompetanse i finansmarkedet. Ofte vil det derfor være hensiktsmessig at offentlig kredittgivning skjer i kombinasjon med kredittgivning fra private institusjoner, eller at offentlig kredittgivning på andre måter koordineres med virksomheten i private finansinstitusjoner.

3.2.5 Generelle eller selektive virkemidler

Virkemidlene i økonomisk politikk kan være selektive eller generelle. Med selektive virkemidler menes virkemidler som krever individuell behandling av den enkelte enhet som omfattes av virkemiddelbruken. Generelle virkemidler er en del av rammevilkårene i økonomien, hvorav rammevilkårene for finansmarkedene og utformingen av skatte- og avgiftssystemet er sentrale eksempler. Vedtak om individuelle overføringer til bedrifter eller opprettelse av støtteordninger som krever individuell søknadsbehandling, er eksempler på selektive virkemidler. Grensen mellom selektive og generelle virkemidler kan i enkelte tilfeller være vanskelig å trekke. Rettighetsbaserte støtteordninger er eksempel på ordninger som krever individuell behandling, men der vurderingene er begrenset til å kontrollere at søkeren oppfyller de fastsatte kriterier for støtte. Vi har valgt å definere rettighetsbaserte ordninger som generelle virkemidler.

Statsbankene forvalter dels selektive virkemidler i form av lån, garantier og tilskudd og dels generelle virkemidler i form av rettighetsbaserte ordninger (for eksempel stipend og lån i Lånekassen for utdanning og Husbankens oppføringslån). De selektive ordninger krever en stor grad av individuell vurdering. Det må vurderes om mottaker faller inn under de retningslinjer som er fastsatt for ordningene, og kredittordningene krever kredittvurdering og oppfølging av den enkelte kreditt.

I utgangspunktet bør virkemidlene rettes direkte inn mot de forhold en ønsker å påvirke. Presise virkemidler som kun omfatter de grupper eller formål en har målsettinger for, vil i utgangspunktet være rimeligere å anvende enn mer generelle virkemidler som også omfatter andre grupper eller formål. Dette argumentet i favør av selektiv virkemiddelbruk avhenger imidlertid av relativt strenge forutsetninger.

Det er flere forhold som kompliserer bruken av selektive virkemidler. For det første vil hensiktmessigheten av selektive virkemidler avhenge av i hvor stor grad en i den økonomiske politikken opererer med relativt detaljerte og veldefinerte målsettinger om ressursbruken i enkeltsektorer i økonomien eller om inntektsfordelingen mellom ulike grupper i samfunnet. Generelle virkemidler kan i liten grad kan anvendes for å styre mot et finmasket sett av målsettinger. Erfaringer fra norsk og internasjonal økonomi tilsier imidlertid at en bør være forsiktig med å overbelaste den økonomiske politikken ved å stille opp mange detaljerte målsettinger. Det kan lett oppstå målkonflikter, slik at oppnåelse av enkelte målsettinger kan motvirke oppnåelse av andre målsettinger. For å nå de overordnede mål om økonomisk vekst og høy sysselsetting, er det derfor viktig at en i den økonomiske politikken ikke opererer med for mange avledede eller kortsiktige mål som i sum svekker muligheten til å oppnå de langsiktige målene. Langvarig økonomisk vekst oppnås blant annet ved at forholdene legges til rette for at markedet kanaliserer ressursene dit de gir høyest samfunnsmessig avkastning. En må derfor være forsiktig med å opprettholde et stort antall selektive virkemidler som til sammen kan forstyrre markedets evne til å signalisere hvor ressursene gir best avkastning, og som derfor kan hindre omstillinger i økonomien og svekke de langsiktige målsettingene.

Et annet forhold som virker fordyrende ved bruk av selektive virkemidler, er de incentivvirkninger og styringsproblemer som virkemiddelbruken innebærer. Selektive virkemidler i form av subsidier og tilskudd vil i seg selv oppfordre aktører i økonomien til å tilpasse seg ordningene (såkalt rent seeking). Ressurser vil anvendes for å overbevise myndighetene om behovet for støtte. Aktørene vil tilpasse sin virksomhet slik at de omfattes av støtteordninger, og interessegrupper vil yte politisk press for å påvirke utformingen av støtteordningene. I tillegg til at dette er uproduktiv ressursinnsats, vil det oppstå effektivitetstap dersom det offentlige ikke makter å kontrollere at støtten brukes som forutsatt. Problemet med mangelfull informasjon og atferdsrisiko, se avsnitt 3.2.3, vil være like stort for offentlige som for private institusjoner. Det er komplisert å avgjøre hvilke formål virkemidlene skal rettes mot, og det er vanskelig å sette inn virkemidlene i rett tid, i riktig omfang, samt å vurdere eventuelle negative konsekvenser av virkemiddelbruken. Bruken av selektive virkemidler krever derfor betydelig offentlig administrativ ressursbruk. Det følger av dette at selektiv virkemiddelbruk i form av subsidiert kreditt eller tilskudd er best egnet for formål der mulighetene for rent seeking er små og der ordningene kan rettes presist inn mot målsettingen.

Selektive virkemidler forutsetter offentlig administrasjon eller styring av virkemidlene, jf administrasjonen av statsbankene. De ansatte i statsbankene kan ha interesser som ikke alltid faller sammen med de samfunnsøkonomiske hensyn som ligger til grunn for statsbankenes virksomhet. Ledelsen av statsbankene vil ha bedre informasjon om virksomheten i statsbankene, og de vil gi råd til politiske myndigheter om hvordan virksomheten skal utvikles. I denne prosessen kan virksomheten få et større omfang og en annen innretning enn rent samfunnsmessige hensyn skulle tilsi. Problemene knyttet til rent seeking og styrings problemene i offentlige institusjoner tilsier at kostnadene ved selektiv virkemiddelbruk er betydelige, og at slike virkemidler derfor må begrenses til formål eller grupper der den samfunnsøkonomiske lønnsomheten er klart positiv.

3.2.6 Tilskudd eller subsidierte lån

Statsbankenes hovedfunksjon er å formidle subsidier i form av subsidiert kreditt. Offentlig subsidiering kan alternativt utformes uavhengig av kredittgivning. Støtten kan da organiseres som direkte tilskudd, gjennom pris-, lønns- eller kapitalsubsidier, eller gjennom skatte- og avgiftssystemet. I utgangspunktet bør subsidier knyttes direkte til de forhold en ønsker å påvirke. Subsidiert kreditt til investeringsformål vil funksjonelt ha de samme egenskaper som et subsidium til bruk av kapital. I utgangspunktet er det derfor bare i de tilfeller der en ønsker å redusere kapitalkostnadene at subsidier bør knyttes til kredittgivning. For andre formål vil andre måter å utforme subsidiene på være mer målrettede og derfor mer effektive.

Det kan likevel være forhold som taler for å bruke subsidiert kreditt som virkemiddel for å ta hensyn til indirekte virkninger. Det kan gjelde i de tilfeller der tidsprofilen på subsidiene er av betydning. Subsidiert kreditt vil vanligvis gi det største subsidiebeløpet tidlig i prosjektets levetid, og avtakende beløp senere. Tidsprofilen ligger altså mellom et rent kapitaltilskudd som i sin helhet gis ved oppstart av prosjektet, og et tilskudd til løpende innsatsfaktorer (for eksempel arbeidskraft) som er jevnt fordelt over prosjektets løpetid. Det er to årsaker til at tidsprofilen kan ha betydning. For det første vil investor regne tilskuddet som sikrere jo tidligere det kommer. Tilskudd som er avhengig av fremtidige offentlige budsjetter vil bli betraktet som mindre sikre, og vil derfor tillegges mindre vekt når investeringsbeslutningen tas. Særlig gjelder dette når investeringen binder kapitalen i lang tid. Dette taler for å gi engangstilskudd i forbindelse med selve investeringen - det nødvendige tilskuddsbeløpet blir jo minst slik.

I motsatt retning trekker hensynet til å påvirke investors atferd i prosjektets levetid. Da kan myndighetene ønske lettvint adgang til å inndra tilskuddene om investor foretar disposisjoner i strid med myndighetenes interesser. Dette teller mer jo større investors valgmuligheter senere er. Dersom støttemottaker ikke innfrir betingelsene for støtte, vil det offentliges reelle kontroll- og påvirkningsmuligheter avhenge av hvilke sanksjonsmuligheter som eksisterer. Det er flere grunner til at sanksjonsmulighetene kan være større når støtten er knyttet til kredittgivning. Det er generelt vanskeligere å kreve tilbake støtte som allerede er utbetalt, enn å avbryte en låneavtale før forfall. I den grad lån gis mot sikkerhet øker sannsynligheten for at lånebeløp kan inndrives. Fra et kontrollsynspunkt har derfor støtte knyttet til lån ha fordeler fremfor direkte tilskudd ved at sanksjoner mot støttemottaker er enklere å gjennomføre.

Det vil imidlertid også være mulig å oppnå relativt gode kontroll- og påvirkningsmuligheter ved tilskuddsmodellen. Også her kan det kontraktfestes at støtten kan kreves tilbakebetalt dersom betingelsene for tildeling brytes. Eventuelt kan støtten da konverteres til lån som skal tilbakebetales over et gitt tidsrom. Slike ordninger anvendes i dag. Støtte kan også utformes som flere mindre tilskudd som et alternativ til en engangsoverføring. En vil i så fall oppnå de samme fordeler som ved støtte knyttet til kreditt, ved at fremtidig støtte kan avbrytes.

Forhold knyttet til den politiske beslutningsprosessen, blant annet med hensyn til hvilke muligheter ulike interessegrupper har til å påvirke støtteordninger, bør også tillegges vekt ved utformingen av støtte. Det vil generelt være knyttet usikkerhet til de fremtidige beslutninger som vil treffes i forvaltningen og av politikere om fremtidig støtte. I et helhetlig samfunnsperspektiv vil det være en fordel om ordningene er så presise og stabile at mulighetene for påvirkning fra interessegrupper reduseres i det øyeblikket ordningene er vedtatt. Støttemottakere som innehar sterk påvirkningskraft overfor offentlige organer, kan vurdere det som en fordel at støtteordningene er åpne slik at mulighetene for økt fremtidig støtte bedres. Andre støttemottakere kan oppfatte politisk usikkerhet som uheldig, og de kan foretrekke en modell der fremtidig støttebeløp er relativt fastlagt.

Subsidieelementet knyttet til renten kan fastlåses for hele lånets løpetid ved at det i lånekontrakten spesifiseres hvordan renten skal endres, for eksempel ved at renten knyttes opp mot en veldefinert markedsrente. Gjennom slike ordninger kan tilskuddet eller subsidien låses fast for lang tid fremover. Sammenlignet med ordninger der subsidiebeløpet fastsettes årlig av politiske myndigheter, gjennom tilskuddsordninger eller ved å fastsette renten på subsidierte lån, kan en slik ordning vurderes som fordelaktig fordi den reduserer mulighetene for tilfeldige pressgruppers innflytelse i beslutningsprosessen.

Det er viktig å holde fast på at subsidier generelt bør utformes slik at de rettes direkte inn mot de forhold en ønsker å påvirke. Det er viktig å unngå vridninger i prisene som vil virke forstyrrende på markedets evne til å kanalisere ressurser på en effektiv måte. Hensynet til offentlig kontroll med at støtten anvendes som forutsatt, kan imidlertid begrunne bruk av subsidiert kapital som et alternativ til tilskudd for å stimulere til investeringer med positive indirekte virkninger. Hensynet til å utforme støtteordninger slik at interessegruppers påvirknings muligheter reduseres, kan også tillegges en viss vekt.

3.2.7 Kostnader ved statsbankenes virksomhet

Kostnadene ved statsbankenes virksomhet er av mange slag. Vi vil i beskrivelsen nedenfor skille mellom kostnader som dekkes gjennom bevilgninger over statsbudsjettet, og andre mer indirekte kostnader som ikke fremkommer direkte i statsbankenes regnskaper eller i statsbudsjettet.

De statsfinansielle kostnader i tilknytning til statsbankenes virksomhet er nærmere gjengitt i kapittel 5. Bevilgninger til statsbankene omfatter bevilgninger til dekning av administrative kostnader, til rentestøtte, til dekning av tap samt til dekning av de ulike tilskuddsordninger som statsbankene forvalter. Rentestøtten fremkommer som forskjellen mellom statsbankenes innlånsrente og den renten låntakerne i statsbankene betaler. Tabellen nedenfor gir en oversikt over bevilgningene til rentestøtte, administrasjon og tapsfond mv for årene 1993-95.

Offentlige utgifter må finansieres gjennom skatter og avgifter. Dette gjelder også med hensyn til bevilgningene til statsbankene. De indirekte kostnader ved skattlegging er betydelige fordi skatter og avgifter forstyrrer prisenes rolle som informasjonsbærere, eller med andre ord, det skapes såkalte skattekiler. Med utgangspunkt i dagens skattesystem kan dette illustreres ved forskjellen mellom det en produsent sitter igjen med ved salg av en vare og det konsumentene betaler for den samme vare. Etter at moms, arbeidsgiveravgift og inntektsskatt er betalt vil en vare til 300 kroner for eksempel kunne innbringe 100 kroner til produsenten. Mellomlegget er skatter og avgifter, det vil si skattekilen. Prisene reflekterer således ikke på en korrekt måte de reelle produksjonskostnader for varen. Dette fører til at sammensetningen av produksjon og forbruk blir annerledes enn det forbrukerne ville foretrukket om prisene hadde gitt bedre informasjon om reelle produksjonskostnader. Denne vridningen representerer et tap i reell nasjonalinntekt, som kan bli ganske stort ved høye skatteandeler. De anslag som finnes for dette samfunnsøkonomiske tapet ved økt skattlegging, avhenger av hva slags skatter en ser på og hvor høyt skattenivået er i utgangspunktet. Anslagene er som regel minst i størrelsesorden 15-50 prosent av skatteprovenyet, og anslag på over 100 prosent er heller ikke uvanlige. På bakgrunn av det norske skattesystemet og skattenivået har Statistisk sentralbyrå beregnet marginalkostnadene ved skattlegging.⁴) 4 Det anslås her at de samfunnsmessige kostnadene ved å inndrive èn krone ekstra i skatt utgjør om lag 50 øre. Selv om slike anslag er svært usikre, understreker de at avviket fra det samfunnsøkonomisk ønskelige bør være tydelig før statsbanker etableres eller andre former for offentlig subsidiering gjennomføres.

Ved at statsbankene finansieres ved statlige eller statsgaranterte innlån kan de prise sine utlån lavere enn private finansinstitusjoner kan gjøre uten at dette krever bevilgninger i form av rentestøtte. Statsbankene kan med andre ord yte gunstige lån uten at det påløper direkte statsfinansielle kostnader for staten. Dette forutsetter imidlertid at låneopptakene ikke er så store at statens kredittverdighet svekkes⁵) 5.

Statsbankenes egenkapital består av midler som staten har skutt inn. Disse midlene kunne staten alternativt plassert på annen måte og mottatt normal markedsavkastning. I den grad staten som eier av statsbankene, unnlater å kreve eller krever lavere avkastning enn markedsavkastning på den innskutte egenkapital i statsbankene, innebærer dette en kostnad for staten.

Det fremkommer også kostnader som følge av statsbankenes virksomhet gjennom de vridninger i økonomien som virksomheten innebærer. Som vi har drøftet i avsnitt 3.2.5 kan ordninger med subsidiert kreditt og andre selektive støtteordninger innebære et incentiv til strategisk tilpasning hos (potensielle) støttemottakere. Disse vil kunne bruke ressurser for å komme inn under støtteordninger og for å påvirke utformingen av dem. Dette er ressurser som fra et samfunnsøkonomisk synspunkt er uproduktive.

En statsbank vil i praksis ofte gi lån både til lånsøkere som ville fått avslag i private finansinstitusjoner, og til søkere som ville fått lån, men som foretrekker å låne der det er billigst. Lån til den siste gruppen har ingen virkning på samfunnets ressursbruk, og kan altså ikke forsvares med hensynet til effektiv ressursbruk. Disse lånene kan i noen tilfeller begrunnes med fordelingshensyn, men de vil som regel måtte betraktes som en kostnad ved statsbanksystemet.

Det er en rekke faktorer som gjør at statsbankene kan ta lavere renter på sine utlån enn private finansinsitusjoner kan gjøre. For det første er det overføringer over statsbudsjettet i form av rentestøtte og midler til dekning av administrasjonskostander og tap. I tillegg kommer bidraget fra verdien av statsgarantien på statsbankenes innlån. Bidraget fra statens kredittverdighet kan ut fra rentedifferansen mellom statsobligasjoner og private bank- og kredittforetaks obligasjoner anslås til om lag 0,6 prosentpoeng eller vel 1 milliard kroner årlig⁶) 6. Dernest kommer lavere avkastningskrav på egenkapitalen, samt at statbankene ikke er underlagt de samme soliditetsmessige og sikkerhetsmessige bestemmelser som private finansinstiusjoner, blant annet i form av kapitaldekningskrav. Disse faktorer innnebærer dels at statsbankene oppnår rimeligere innlån enn private finansinstitusjoner, og dels at de kan ta lavere marginer mellom innlåns- og utlånsrenter⁷) 7.

Subsidiert kredittgivning innebærer at aktørene i økonomien stilles overfor ulik pris på kapital. Differansen mellom statsbankenes utlånsrenter og sammenlignbare utlånsrenter fra private finansinstitusjoner gir uttrykk for subsideinnholdet i virkemiddelbruken. Subsidieelementet forårsaker vridningseffekter i økonomien. På lignende måte som ved skattekiler ved finansieringen av offentlige utgifter, vil ulike kapitalkostnader kunne gi gale signaler om avkastningskrav ved investeringer.

3.2.8 Statsbanker som styringsinstrument

Statsbankene forvalter sektorpolitiske virkemidler og utgjør en del av det offentlige styringssystemet. Ulike sider ved ressursbruken i offentlig sektor er de senere år blitt vurdert i offentlige utredninger, og tiltak er gjennomført med sikte på å effektivisere ressursbruken. Det er særlig to sentrale aspekter ved ressursbruken i offentlig sektor som har blitt fokusert på. Det ene knytter seg til omfanget av virkemiddelbruken, og må ses i sammenheng med prioriteringen av de ulike mål i den økonomiske politikken. Sysselsettingsutvalgets innstilling (NOU 1992:26) og innstillingen fra utvalget som vurderte tiltak for å redusere overføringer til private (NOU 1993:11), er eksempler på utredninger som har fokusert på hvilke omlegginger av virkemiddelbruken som er ønskelig for å nå de overordnede målene i den økonomiske politikken.

Et annet aspekt ved offentlig virkemiddelbruk knytter seg til selve organiseringen av virkemiddelapparatet. Valg av rammebetingelser gjennom blant annet valg av organisasjonsform kan ha stor betydning for effektiviteten i virkemiddelbruken. Effektiv utnyttelse av samfunnets ressurser forutsetter at beslutningene i offentlig sektor bygger på pålitelig informasjon, og at de institusjonelle rammene er slik at beslutningene fattes på et bredt samfunnsmessig informasjonsgrunnlag. Det første henspeiler på viktigheten av informasjon om kostnader og effekter av virkemiddelbruken. Det andre gjelder faren ved at beslutninger i for stor grad påvirkes av press fra enkeltgrupper, det vil si at i maktspillet om offentlig ressursbruk kan sterke grupper vinne fram på bekostning av samfunnsmessig effektivitet som vil komme det store flertallet til gode.

Valg av rammebetingelser for offentlig virksomhet vil blant annet avhenge av hvilken grad av politisk styring som er ønskelig og i hvilken utstrekning virksomheten skal utøves etter forretningsmessige kriterier. De ulike tilknytnings- og organisasjonsformer for statlig forretningsvirksomhet er drøftet i utredningen En bedre organisert stat (NOU 1989:5). Tilrådingene fra utvalget er senere fulgt opp blant annet ved vedtak om ny lov om statsforetak. Utvalget pekte på at statsbankene er eksempler på institusjoner som i realiteten er sentrale organer for staten, og som er organisert på en stiftelseslignende måte. Slike institusjoner må anses som selvstendige juridiske personer, men har ellers mye til felles med forvaltningsorganer med særskilte og vide fullmakter. Om statsbankene tilrådde utvalget:

Når det spesielt gjelder statsbankene, er det utvalgets oppfatning at det er ønskelig med en tilknytnings- og organisasjonsform som er bedre i samsvar med deres nåværende funksjoner enn den de har i dag. I lys av de endringer som i de seinere årene har skjedd i finansmarkedet og kredittpolitikken og i bankenes virksomhet, synes det mer rasjonelt å organisere statsbankene i selskapsform. Alt etter i hvilken utstrekning de enkelte banker blir tillagt sektorpolitiske roller, eller skal drive på et generelt forretningsmessig grunnlag, bør de organiseres enten som statsselskap (statsforetak) eller statsaksjeselskap.⁸) 8

Statsforetaksformen er en mellomform mellom forvaltningsorgan og aksjeselskap ved at den offentlige styring av virksomheten er mer direkte enn for aksjeselskapsmodellen, men svakere enn i forvaltningsorgan eller forvaltningsbedriftmodellen. Statsforetaksformen er rettet inn mot statlig virksomhet der det er ønskelig å gi foretaksledelsen stor grad av frihet når det gjelder den forretningsmessige ledelsen av foretaket, men der det er nødvendig å sikre at virksomheten drives i samsvar med overordnede sektorpolitiske målsettinger. Den statlige kontroll og styring av virksomheten skjer i hovedsak gjennom fastsettelse av foretakets formålsbestemmelse, vedtekter og retningslinjer fastsatt av departementet, samt gjennom foretaksmøtet. Foretaksmøtet er eierens, det vil si departementets, organ og det er foretakets øverste organ, om lag som generalforsamlingen i et aksjeselskap. Styret i foretaket, som er valgt av departementet gjennom foretaksmøtet, er ansvarlig for den forretningsmessige ledelsen av foretaket, og for at den drives mest mulig regningssvarende innenfor de rammer som er fastsatt for virksomheten.

Statsbankenes roller i den økonomiske politikken drøftes nærmere i avsnitt 3.3-3.12. Alle statsbankene forvalter offentlige ressurser ut fra sektorpolitiske begrunnelser. I tillegg til å utøve særegne offentlige oppgaver som ikke tilbys av private aktører, er innslaget av forretningsmessig virksomhet med berøringsflater mot private finansinstitusjoner betydelig. Utviklingen på finansmarkedet tilsier at rammebetingelsene for statsbankene må tilpasses slik at arbeidsdelingen mellom offentlig og privat sektor blir effektiv. Innenfor de rammer og prioriteringer som statsbankene er pålagt å følge, er en stor del av deres oppgaver knyttet til kredittgivning, blant annet i form av kredittvurdering og oppfølging av kreditter. Statsbankene må i sin virksomhet behandle mange enkeltstående søknader om kreditt og tilskudd. Det synes uhensiktsmessig at politiske organer skal bringes inn i beslutningsprosessen om enkeltsaker. Ut fra hensynet til effektiv drift er det mer naturlig at enkeltbeslutninger fattes av bankene selv, og at bankenes ledelse og styre er ansvarlige overfor myndighetene med hensyn til oppfølging av de retningslinjer som er gitt for driften. En slik organisasjonsform krever på sin side at det kan utarbeides resultatmål og evalueringer av virksomheten. Slike evalueringer er viktige for at politiske beslutningstakere skal kunne vurdere om ressursbruken står i et fornuftig forhold til de resultater som oppnås.

Mens deler av statsbankenes virksomhet har relativt store berøringsflater med virksomheten i private finansinstitusjoner, er andre deler av virksomhetsområdet klart atskilt fra vanlig bankvirksomhet. Enkelte av de oppgaver som statsbankene utøver kunne alternativt vært utført av de respektive departementer eller av direktorater under disse. Eksempler på slik virksomhet kan være utredningsvirksomhet på vegne av departementene samt administrasjon av ulike støtteordninger. For slik virksomhet må det antas at myndighetenes behov for direkte styring er større enn det statsforetaksmodellen innebærer. Ved valg av organisasjonsmodell må innslaget av forretningsmessig virksomhet veies opp mot innslaget av annen type virksomhet. Det er således ikke gitt at alle statsbankene bør organiseres etter samme modell. Utvalgets vurderinger og tilrådinger om valg av organisasjonsform gis i kapittel 7-11.

Subsidieelementet i de offentlige finansieringsordningene innebærer at statsbankenes virkemidler må ses i sammenheng med andre offentlige overførings- og subsidieordninger. Dette tilsier at statsbankenes rammebetingelser bør utformes slik at politiske myndigheter på en hensiktsmessig måte kan prioritere mellom statsbankenes virkemidler og alternative virkemidler i politikken. Slik budsjettprosessen er lagt opp kan dette i praksis vise seg vanskelig. I Stortinget er det for eksempel finanskomiteen som behandler statsbankopplegget, mens annen støtte til de enkelte sektorer behandles i ulike komiteer. Dette gjør det vanskeligere å prioritere mellom bevilgninger til statsbankene og andre typer bevilgninger rettet inn mot de respektive sektorer.

For at beslutninger om statsbankenes virksomhet skal kunne fattes på et samfunnsmessig informasjonsgrunnlag, må såvel kostnadene ved virkemiddelbruken som effektene av denne synliggjøres for beslutningstakerne. De statsfinansielle kostnadene ved statsbanksystemet fremkommer i budsjettprosessen og er således relativt uproblematiske ut fra et styringshensyn. Som vi tidligere har beskrevet er de statsfinansielle kostnadene kun en del av de samlede kostnader ved statsbanksystemet. I prinsippet bør de samlede kostnader i størst mulig grad fremkomme i beslutningsprosessen. Dette gjelder blant annet statbankenes tap på utlån og garantier. Statsbankene anvender i dag ulike regnskapsprinsipper for tapsføring, og dette kan innebære at de reelle kostnader ved utlåns- og garantivirksomheten ikke synliggjøres for beslutningstakerne.

Kostnadene ved statsbankenes virksomhet må også ses i sammenheng med virkningene av statsbankenes virksomhet. Dette krever evaluering av virksomheten både i forhold til oppnåelse av de retningslinjer som er fastsatt og med hensyn til eventuelle utilsiktede virkninger av virksomheten. Det er problematisk å finne gode mål på produksjonsresultatet i statsbankene eller å anslå den samfunnsmessige verdien av virksomheten. Det er da en fare for at effektiviteten av virkemiddelbruken svekkes. Endringer i samfunnsforhold generelt, og i finansmarkedets funksjonsmåte spesielt, øker faren for at offentlige finansieringsordninger kan bli en ineffektiv ressursanvendelse.

3.3 NÆRINGSPOLITISKE MÅLSETTINGER

3.3.1 Innledning

Regjeringen uttalte i Langtidsprogrammet 1994-97 at en aktiv nærings- og strukturpolitikk for å øke aktiviteten i privat sektor er en forutsetning for å nå de overordnede mål om full sysselsetting og økonomisk vekst. Som begrunnelse for å prioritere nærings- og strukturpolitikken i tiden fremover, peker regjeringen i Nasjonalbudsjettet for 1995 på at det gjenstår et viktig arbeid med å bedre økonomiens virkemåte på flere områder. Økt internasjonalisering og teknologisk utvikling stiller også krav om en løpende tilpasning av virkemiddelbruken på enkeltområder.

Næringspolitikken har klare berøringsflater med distriktspolitikken. Vi vil likevel i dette avsnittet konsentrere oss om de målsettinger og tiltak som retter seg mot produksjonsutviklingen i næringslivet, uavhengig av lokaliseringen av bedriftene. Distriktspolitiske målsettinger vil bli vurdert i avsnitt 3.4.

Med utgangspunkt i de overordnede mål for nærings- og strukturpolitikken er det avledet en rekke mer spesifiserte målsettinger. I Nasjonalbudsjettet for 1995 la regjeringen blant annet vekt på behovet for å bedre virkemåten ytterligere i kapitalmarkedet, herunder behovet for at egenkapitalen bør styrkes i mange norske bedrifter, og at tilgangen på fremmedkapital til lønnsomme prosjekter må fungere tilfredsstillende. Det ble videre lagt vekt på å stimulere til etablering av nye bedrifter og å styrke bedrifter innen konkurranseutsatt sektor.

De politiske myndigheter har også stilt opp målsettinger knyttet til utviklingen i særskilte næringer. Særlig gjelder det landbruks- og fiskerinæringen. Målsettingene for den generelle næringspolitikken og for særskilte næringer er til dels begrunnet i ulike forhold. Virkemidlene som anvendes for å nå målene er også forskjellige. Vi har derfor valgt å behandle mål og virkemidler knyttet til den generelle næringspolitikken i avsnitt 3.3.2. Mål og virkemidler knyttet til enkeltnæringer behandles i avsnitt 3.3.3.

3.3.2 Om mål og virkemidler i den generelle næringspolitikken

De ulike målsettinger innen næringspolitikken er begrunnet i behovet for en effektiv utnyttelse av samfunnets ressurser som en forutsetning for å nå de overordnede mål om høy sysselsetting og økonomisk vekst. Med hensyn til statsbankenes virksomhet er det særlig målsettingene om å styrke kapitalmarkedets funksjonsmåte, herunder å styrke egenkapital- og fremmedkapitaltilgangen til lønnsomme prosjekter, som er mest sentrale.

3.3.2.1 Begrunnelser for offentlige inngrep

Hovedbegrunnelsene for statsbanker er eksistensen av positive indirekte virkninger og manglende markeder for fordeling av risiko. Disse generelle former for markedssvikt er nærmere beskrevet i avsnitt 3.2.3. Vi vil i dette avsnittet drøfte relevansen av disse former for markedssvikt i forhold til finansiering av næringsvirksomhet.

Positive indirekte virkninger kan medføre at privatøkonomisk ulønnsomme prosjekter likevel er samfunnsøkonomisk lønnsomme. Slike prosjekter kan vanskelig bli satt i gang uten offentlig inngrep i markedet. Eksempler på positive indirekte virkninger kan være den læring og kompetanseoppbygging som gjennomføringen av et prosjekt bringer med seg. Et annet eksempel er bedrifters investeringer i infrastruktur (utbedring av veier etc) som også andre kan nyte godt av. Private investorer vil ikke ta hensyn til slike virkninger, mens de for samfunnet som helhet vil utgjøre et gode. Positive eksterne virkninger kan således være en begrunnelse for støtte i form av tilskudd eller gunstig finansiering til næringsvirksomhet.

Mangelfulle markeder for fordeling av risiko kan ikke sies å være et generelt problem for all næringsvirksomhet. For bedrifter som kan stille tilfredstillende sikkerhet for låneopptak, og for større bedrifter som kan anvende aksjemarkedet, vil finansiering av lønnsomme prosjekter normalt ikke være et problem. For visse typer investeringer eller for enkelte grupper bedrifter kan imidlertid manglende muligheter for risikoavlastning innebære at selv lønnsomme prosjekter i for liten grad lar seg finansiere i det private marked.

For store bedrifter er som nevnt aksjemarkedet en viktig kilde for risikospredning. Små og mellomstore bedrifter som ikke har tilgang til aksjemarkedet, er henvist til å skyte inn egenkapital selv eller foreta rettede emisjoner. Det er rimelig å anta at det er knyttet relativt store kostnader til slike emisjoner. Dette skyldes blant annet at slike aksjer vil ha lav likviditet, og at mindre bedrifter vil være relativt ukjente i aksjemarkedet. Eksterne investorer vil kreve kompensasjon for dette i form av høyere forventet avkastning. Et resultat av aksjemarkedets organisering er derfor at det for små og mellomstore bedrifter er vanskeligere å innhente risikokapital enn for større foretak.

Det er særlig for usikre investeringsprosjekter i små og mellomstore bedrifter, der bedriften ikke kan stille sidesikkerhet, at det kan være vanskelig å finne privat finansiering, jf avsnitt 3.2.3. Manglende sikkerhetsstillelse kan blant annet være et problem for bedrifter i distrikter der kapitalutstyr, som bygninger og maskiner, har få alternative bruksområder. Alternativverdien av investeringer vil da være lav og risikoen for investorer høy. Irreversible investeringer innebærer også høy risiko fordi kapitalen vil bindes i lang tid, jf avsnitt 3.2.3.

Slik det er beskrevet i avsnitt 3.2.3 kan atferdsrisiko generelt føre til at risiko ikke lar seg fordele så godt som ønskelig. Private kredittinstitusjoner vil dessuten foretrekke å lånefinansiere sikre prosjekter fremfor mer usikre, selv om den forventede avkastning ved de sistnevnte er høyere. Det er også sannsynlig at mindre bedrifter og nystartede bedrifter vil ha større vanskeligheter med å finne privat finansiering enn større bedrifter. Særlig nystartede bedrifter vil jo være ukjente i private finansinstitusjoner (kortvarig kundeforhold), og de vil ha svakere forhandlingsstyrke enn større, veletablerte bedrifter.

Offentlige finansieringsordninger kan ikke løse problemene knyttet til usikkerhet eller atferdsrisiko. Fra et samfunnsmessig synspunkt kan imidlertid flere investeringsprosjekt ses i sammenheng, og den samlede risiko kan vurderes som lavere for samfunnet som helhet enn det private finansinstitusjoner vil gjøre. Det kan derfor være ønskelig at det blir satt i gang flere relativt usikre prosjekter med høy forventet lønnsomhet enn det private kapitalmarkeder alene vil føre til. Dette er en begrunnelse for at samfunnet i visse tilfeller bør avlaste private investorer for risiko. Dette kan for eksempel skje ved tilførsel av risikokapital.

3.3.2.2 Beskrivelse av virkemidler i næringspolitikken

Det er en rekke virkemidler innen den økonomiske politikken som direkte eller indirekte påvirker næringsstrukturen i samfunnet, og som er rettet inn mot å korrigere for ulike typer markedssvikt. Det offentlige kan selv igangsette prosjekter, eller det kan tilføre subsidier eller kreditt til privatdrevne prosjekter. Tilførselen kan skje direkte fra staten eller den kan kanaliseres via statsbankene eller ved at det offentlige garanterer for lån i private finansinstitusjoner.

Statsbankene utgjør således ett av flere virkemidler i næringspolitikken. Den viktigste statsbanken i forhold til den generelle næringspolitikken er Statens nærings- og distriktsutviklingsfond (SND). SND er nærmere beskrevet i avsnitt 5.4.3. SND kan tilføre både kontantstøtte, egenkapital og lånekapital. Dessuten kan fondet gi garantier for lån fra private finansinstitusjoner. SNDs ordninger er i hovedsak utformet etter prinsippet om næringsnøytralitet og er i hovedsak rettet inn mot små og mellomstore bedrifter. Ordningene skal bidra til nyetableringer, omstillinger, forskning og utvikling, mm.

En viktig del av tiltakene i næringspolitikken er rettet mot utvikling av nye produkter og mot å bedre næringslivets konkurranseevne. Ulike nettverksordninger er rettet inn mot å etablere samarbeidsrelasjoner mellom bedrifter eller mellom offentlige etater og bedrifter (offentlige utviklingskontrakter). Hensikten er å bidra til utvikling av produkter og til markedsføring av disse.

Næringsstøtten fra det offentlige består av rene overføringer fra offentlige budsjetter, fritak for generelle avgifter, gunstige skatteordninger og skjermingsstøtte. Av den totale statlige næringsstøtten i form av direkte utbetalinger til næringer og bedrifter over statsbudsjettet på om lag 25 milliarder kroner i 1994⁹), 9 utgjorde støtten til primærnæringene om lag halvparten. Næringsstøtten til andre næringer fordelte seg med anslagsvis en fjerdedel på fritak for elektrisitets- og mineraloljeavgifter og det resterende på direkte utbetalinger til bedrifter og næringer over statsbudsjettet. Det foreligger ikke oppdaterte tall for hvor stor andel av næringsstøtten som kanaliseres gjennom statsbankene. For sektorene industri, bergverk og privat tjenesteyting utgjorde næringsstøtten fra SND i 1991 om lag en tredjedel av den samlede støtten på i underkant av 7 milliarder kroner dette året.

I tillegg til de ulike former for næringsstøtte er det åpenbart at distriktspolitikken, arbeidsmarkedspolitikken, samferdselspolitikken, utdanningspolitikken, forskningspolitikken og konkurransepolitikken også har betydning for bedriftenes tilpasning. Skatte- og avgiftspolitikken er også svært viktig. Et aspekt ved skattesystemet er at samfunnet overtar en del av risikoen ved et investeringsprosjekt. Staten tar del i prosjektets eventuelle overskudd ved at dette er skattepliktig, og i et eventuelt underskudd ved at dette er fradragsberettiget i beregningen av skattbar inntekt. Beskatningen bidrar derfor både til å redusere forventet overskudd og til å redusere usikkerheten ved prosjektet. Skattesystemet har derfor en risikospredende funksjon som kommer i tillegg til den risikospredning som skjer gjennom markedene for egen- og fremmedkapital. Isolert sett vil denne funksjonen bli sterkere jo høyere marginalskattesatsen er. Forventet overskudd vil imidlertid reduseres, slik at muligheten for å anvende det generelle skattesystemet for risikoutjevningsformål er begrenset. I denne sammenheng er det grunn til å understreke hensynene som ligger til grunn for reformene i skattepolitikken de senere årene. Ut fra effektivitetshensyn er det viktig å tilstrebe lave marginalskattesatser.

For et gitt offentlig skatteproveny kan skattesystemet også anvendes i næringspolitikken ved å differensiere skattesatser, for eksempel ved at bedriftsbeskatningen gjøres forskjellig fra personbeskatningen. Utformingen av avgiftspolitikken kan også være et virkemiddel i denne sammenheng. Avgifter knyttet til bedriftenes innsatsfaktorer eller ferdige produkter vil påvirke bedriftenes tilpasninger. For eksempel vil investeringsavgift og arbeidsgiveravgift påvirke bedriftenes investeringsbeslutninger og forholdet mellom kapitalutstyr og antall ansatte.

3.3.2.3 Drøfting av alternative virkemidler

Ut fra hovedmålsettingen i den økonomiske politikken om høy økonomisk vekst og høy sysselsetting bør den offentlige næringspolitikken utformes etter prinsippet om næringsnøytralitet. Dette vil mest effektivt bidra til verdiskapningen i samfunnet. Tiltak som favoriserer enkeltnæringer vil medføre at ulike deler av næringslivet stilles overfor ulike lønnsomhetskrav, og dette kan få (utilsiktede) vridningseffekter ved at ressursene i økonomien kanaliseres til mindre lønnsomme virksomheter. Dette tilsier forsiktighet ved bruk av næringsdifferensierte skatter og avgifter samt arbeids- eller kapitalsubsidier til enkeltnæringer. I de tilfeller en ønsker å anvende næringsdifferensierte skatter, avgifter eller subsidier, må dette begrunnes i andre forhold enn effektivitetsmessige hensyn, for eksempel i distriktspolitiske hensyn eller miljøhensyn.

Utformingen av de generelle rammebetingelser for næringslivet inntar en sentral plass i næringspolitikken. Tiltak som bidrar til like konkurransevilkår og tiltak for å bedre spredningen av informasjon og kunnskap, vil bedre verdiskapningen i næringslivet. Videre er tiltak for å bedre funksjonsmåten i markedene for risikokapital viktige for at lønnsomme investeringer skal kunne realiseres.

Offentlige inngrep i form av subsidier eller kapitaltilførsel til næringslivet kan være berettiget når det kan påvises ulike former for svikt i de private markeder. Ved svikt i markedet for risikokapital, vil det mest treffsikre virkemidlet være tilførsel av risikokapital. Dette gjelder særlig i forhold til finansieringen av risikable prosjekter med høy forventet avkastning. Det offentlige kan lide betydelige tap på finansieringen av slike enkeltprosjekter. Ideelt sett bør renten på offentlige utlån settes slik at den reflekterer forventet tap. Kombinasjonen av høy risiko og høy forventet avkastning tilsier at renten på toppfinansiering fra det offentlige bør settes relativt høyt, og i hvert fall høyere enn for utlån til prosjekter med lavere risiko.

I de tilfeller begrunnelsen for offentlig støtte er positive indirekte virkninger ved bruk av en bestemt innsatsfaktor eller i produksjonen av et bestemt gode, bør tilskudd vanligvis knyttes direkte til den faktoren som verdsettes særskilt.

Næringsstøtte kan blant annet gis i form av subsidiert kreditt eller som tilskudd knyttet til løpende bruk av innsatsfaktorer. Det vises til avsnitt 3.2 for en nærmere drøfting. Næringsinvesteringer vil ofte ha en lang tidshorisont, og det vil som regel være ønskelig med en viss kontroll med at bedriftene anvender subsidiemidler etter forutsetningene. Dette kan tilsi at det i forhold til næringsinvesteringer kan være hensiktsmessig å knytte subsidier til et løpende lån, med de sanksjonsmuligheter som det offentlige dermed vil ha overfor subsidiemottaker.

Regjeringen uttalte både i Langtidsprogrammet 1994-97 og i Nasjonalbudsjettet for 1995 at den tar sikte på å redusere omfanget av næringsstøtten. Det pekes på at næringsstøtte kan hindre nødvendige omstillinger i næringslivet, og at det særlig i oppgangsperioder er viktig at ulønnsomme bedrifter ikke legger beslag på produksjonsfaktorene. I Langtidsprogrammet vises det til nyere studier som tyder på at subsidierte bedrifter får svekket langsiktig konkurranseevne, og at land med høy næringsstøtte får en relativt høyere andel næringer som møter fallende etterspørsel internasjonalt, og som derfor gir mindre muligheter for vekst og økt sysselsetting.

Det er forbundet med stor usikkerhet å vurdere næringsinvesteringer, og offentlige myndigheter vil måtte treffe beslutninger om tildeling av støtte og kreditt på usikkert grunnlag. Noe av denne usikkerheten kan reduseres ved at de som initierer et prosjekt, selv står for en betydelig del av risikoen og således selv har tro på prosjektet og egeninteresse i at prosjektet går godt. Videre bør private finansinstitusjoner bringes inn i finansieringen slik at disse også foretar en prosjektvurdering. Disse forhold trekker i retning av at private aktører bør bære en betydelig del av risikoen i et prosjekt. Dette vil øke treffsikkerheten i den offentlige virkemiddelbruken og redusere kostnadene for det offentlige.

Kostnadene ved offentlige finansieringsordninger er behandlet i avsnitt 3.2.7. På bakgrunn av det mangfoldet av næringsrettede støtteordninger som eksisterer må det antas at rent seeking kostnader, knyttet til bedriftenes strategiske tilpasninger, er særlig høye for offentlige næringsfinansieringsordninger. Det store antallet støtteordninger gjør det vanskelig, særlig for mindre bedrifter, å finne fram i støtteapparatet. Disse forhold trekker i retning av at antall støtteordninger bør reduseres, og at ordningene bør koordineres slik at like prosjekter behandles ensartet uansett hvilke offentlige etater som forvalter støtteordningene.

3.3.3 Om mål og virkemidler for utviklingen i enkeltnæringer

Ved siden av målsettingene i den generelle næringspolitikken, er det også stilt opp målsettinger for utviklingen i enkeltnæringer. Særlig gjelder dette for primærnæringene. Den økonomiske politikken overfor primærnæringene er dels begrunnet i hensynet til å effektivisere driften i disse næringer, men karakteristisk for denne del av næringspolitikken er også en rekke andre begrunnelser og hensyn. Primærnæringenes betydning for inntektsnivået i distriktene og for bosettingsmønsteret i landet er tillagt betydelig vekt i landbruks- og fiskeripolitikken.

I utformingen av landbrukspolitikken er en rekke hensyn med i bildet. I St.prp nr 8 (1992-93) legger regjeringen vekt på landbruksnæringens betydning i distriktspolitikken, i miljøpolitikken, i ernæringspolitikken og i sikkerhetspolitikken (blant annet som beredskap mot økologiske kriser og ressurskriser). Regjeringen legger også vekt på landbruksnæringens betydning i fordelingspolitikken gjennom inntektsnivået i landbrukssektoren og gjennom husholdningenes utgifter til matvarer.

De mange hensyn som er tillagt vekt i landbrukspolitikken gjenspeiles i den offentlige virkemiddelbruken. Den offentlige støtten til landbruksektoren er høy sammenlignet med støtten til andre næringer og støtten til landbruket i andre land. Mangfoldet i støtteordninger er også stort. Statsstøtten til jordbruk består i hovedsak av subsidier over landbruksavtalen. I 1994 utgjorde jordbruksstøtten¹⁰) 10 om lag halvparten av den samlede næringsstøtten på 25 milliarder kroner dette året.

Målsettingene i landbrukspolitikken er dels knyttet til inntektsnivå i landbruket (fordelingspolitikk) og dels til ulike effektivitetshensyn.

Det sentrale virkemiddel i fordelingspolitikken er overføringer til ulike grupper i samfunnet. Styrking av inntektsgrunnlaget for enkeltgrupper gjennom næringsstøtte er et lite presist virkemiddel fordi støtten også vil påvirke struktur og produksjonsbeslutningene i næringslivet. Noe av næringsstøtten vil således gå til andre formål og kunne få negative effektivitetsvirkninger i tillegg til de inntektseffekter som er tilsiktet. Norsk landbruk har for tiden en viss overproduksjon i forhold til det som kreves av beredskapshensyn mv. Dette tilsier at i dagens situasjon er støtte i form av produksjonsstøtte eller investeringsstøtte lite egnede virkemidler for å påvirke inntektsnivået i landbrukssektoren.

Landbrukspolitikken er et sentralt element i distriktspolitikken. Vurdering av distriktspolitikken er nærmere behandlet i avsnitt 3.4. Det er viktig at virkemidlene i distriktspolitikken og næringspolitikken ses i sammenheng. Ut fra effektivitetshensyn bør landbruket omfattes av de samme virkemidler som annen næringsvirksomhet.

Den teknologiske utvikling har redusert arbeidskraftbehovet i landbrukssektoren. Dette gjenspeiles blant annet i at 60 prosent av jordbrukshusholdningene ikke har jordbruket som viktigste inntektskilde. Denne utviklingen illustrerer at den generelle distrikts- og næringspolitikken har fått stadig større betydning for folk i bygdene. En dreining i virkemiddelbruken fra produksjonsavhengig støtte til produksjonsnøytrale ordninger er således viktig for å bedre effektiviteten i virkemiddelbruken. Dette er i tråd med regjeringens syn i den ovenfor nevnte stortingsproposisjon om landbrukspolitikken.

Det er også lagt til grunn andre målsettinger i utformingen av jordbrukspolitikken. Blant annet tas det sikte på å få gjennomført miljøtiltak i landbruket og sektorens betydning i ernæringspolitikken og sikkerhetspolitikken er også tillagt vekt. Offentlige mål og virkemiddelbruk for miljøpolitikken er drøftet i avsnitt 3.8. På bakgrunn av at prisene på landbruksprodukter av ulike årsaker er subsidierte, samt de omfattende støtteordninger som sektoren er omfattet av, er det vanskelig å se at negative miljøeffekter i landbruket kan løses ved hjelp av produksjonsavgifter alene. Det kan derfor være nødvendig dels å pålegge landbruket å gjennomføre miljøtiltak, og dels å stimulere til dette gjennom offentlige støtteordninger for dette formålet. Prinsippene for gjennomføring av miljøtiltak og for offentlig støtte til slike tiltak bør være de samme for landbrukssektoren som for andre deler av næringslivet.

Positive eksterne virkninger ved landbrukssektorens virksomhet bør i utgangspunktet behandles som ved slike virkninger ved annen næringsvirksomhet. Den omfattende regulering som landbrukssektoren er omfattet av, kompliserer imidlertid den offentlige virkemiddelbruken.

Landbruksbanken er ett av mange elementer i det offentlige virkemiddelapparatet overfor landbrukssektoren. Landbruksbankens virksomhet er nærmere beskrevet i kapittel 5. På bakgrunn av de ulike målsettinger i landbrukspolitikken har utvalget ovenfor drøftet enkelte aspekter ved offentlig virkemiddelbruk overfor landbruket. Av drøftingene fremgår det at subsidiert kredittgivning som favoriserer landbrukssektoren i forhold til annen næringsvirksomhet, er et lite målrettet virkemiddel. Dette skyldes for det første den eksisterende overkapasitet i sektoren, som innebærer at offentlig kreditt for investeringer i produksjonsutstyr er lite ønskelig. For det andre må det i dagens situasjon antas at landbrukssektoren har like gode muligheter som andre næringer i samme område til å stille sikkerhet for låneopptak. Dette trekker i retning av at denne sektoren generelt ikke er rasjonert i det private kredittmarkedet.

Det kan av hensyn til å styrke næringsutviklingen i økonomien generelt og ut fra distriktspolitiske målsettinger være grunnlag for offentlig subsidierte finansieringsordninger knyttet til etablering av alternative arbeidsplasser i distriktene. For å sikre en samfunnsøkonomisk effektiv utnyttelse av de offentlige virkemidler, bør slike ordninger innrettes næringsnøytralt. Dette tilsier en stor grad av koordinering og samordning av de offentlige finansieringsordningene for landbrukssektoren med øvrige ordninger i nærings- og distriktspolitikken.

Det overordnede mål for fiskeripolitikken er i Langtidsprogrammet 1994-97 formulert som å skape en bærekraftig og lønnsom fiskeri- og havbruksnæring. Hovedelementet i fiskeripolitikken er dermed å sikre en effektiv og lønnsom fiskeri- og havbruksnæring. Næringens avhengighet av fiskeressursene i havet medfører at kapasiteten i næringen må tilpasses utviklingen i fiskeressursene over tid. I tillegg til disse effektivitetsbegrunnede målsettinger i fiskeripolitikken er det gjerne lagt vekt på fiskerinæringens betydning for inntektsnivå og bosetting i kystdistriktene.

De statlige støtteordninger til fiskerinæringen er nå så lave at næringen kan karakteriseres som nesten subsidiefri, jf St.prp nr 1 (1994-95). I Langtidsprogrammet 1994-97 uttalte også regjeringen at det er en målsetting at næringen gjøres selvbærende og uavhengig av støtte om kort tid. Nedtrapping av støtten til fiskerinæringen har vært nødvendig både for å tilpasse kapasiteten i næringen til ressursgrunnlaget og for å oppfylle internasjonale avtaler.

En sentral offentlig oppgave er å ivareta forvaltningen av fiskebestanden. Sentralt i denne sammenheng er regulering av kapasiteten i næringen gjennom fastsetting av kvoter for de ulike fartøys- og redskapsgrupper. Gjennom kvotefastsettelsen kan også distrikts- og sysselsettingsmålsettinger ivaretas.

Både ut fra hensynet til en effektiv næringsutvikling og distriktspolitiske målsettinger, vil anvendelse av offentlige finansieringsordninger få størst effekt når de utformes næringsnøytralt. Dette trekker i retning av at eventuelle offentlige finansieringsordninger for fiskeflåten bør samordnes med de øvrige finansierings ordninger for næringslivet.

Ut fra kulturpolitiske målsettinger er det et mål å bidra til en tilfredstillende dekning av dagsaviser i landet. For pressepolitikken er det videre stilt opp mål om å medvirke til

• å opprettholde et høyt aviskonsum,

• at det kan komme ut aviser på de fleste steder der det er grunnlag for det,

• at det kan gis ut riksdekkende aviser, og til

• lokal aviskonkurranse på flest mulige steder.¹¹) 11

Myndighetene yter på denne bakgrunn næringsstøtte til avissektoren. Støtten består i hovedsak av pressestøtte og i noen utstrekning av lån fra Statens lånekasse for aviser.

Pressestøtte ytes over Kulturdepartementets budsjetter og gis som produksjonstilskudd, tilskudd til pressekontorene, mediaforskning, samiske aviser, særskilte publikasjoner og som distribusjonstilskudd til avisene i Finnmark. Statens lånekasse for aviser yter toppfinansiering og stiller garantier for lån i forbindelse med investeringer i aviser som har vanskelig økonomi. Statens lånekasse for aviser er nærmere beskrevet i avsnitt 5.4.7.

Offentlige virkemidler for å sikre en rimelig dekning av dagsaviser kan innrettes som direkte tilskudd til avisene gjennom produksjonssubsidier eller som støtte til innkjøp av produksjonsutstyr. Pressestøtte har først og fremst som funksjon å bedre økonomien i avisene. For mindre aviser med svak økonomi kan det være vanskelig å finne privat finansiering for investeringer i produksjonsutstyr. Dette skyldes i hovedsak at slike aviser kan ha vanskeligheter med å stille tilfredsstillende sikkerhet for låneopptak. Tilførsel av risikokapital er således først og fremst rettet inn mot å bedre finansieringsmulighetene for slike aviser ved at det offentlige overtar deler av risikoen ved låneopptak.

3.4 DISTRIKTSPOLITISKE MÅLSETTINGER

Regional- og distriktspolitikken har over lang tid hatt som overordnet mål å bevare hovedtrekkene i bosettingsmønsteret og sikre likeverdige levevilkår i ulike deler av landet. Om distriktspolitikken sier regjeringen i Langtidsprogrammet 1994-97:

Svak lønnsomhet i deler av distriktsnæringslivet og en ugunstig befolknings- og sysselsettingsutvikling i mange regioner krever fortsatt aktiv distriktspolitisk innsats. Målet om å bevare hovedtrekkene i bosettingsmønsteret og sikre likeverdige levevilkår i alle deler av landet ligger fast.

Regionalpolitikken omhandler også andre deler av landet enn det som tradisjonelt defineres som distrikter. Det er således i senere år også lagt vekt på å løse regionale problemer i sentrale strøk, blant annet i tilknytning til storbyproblemer. Regionalpolitikken har også som oppgave å fremme et positivt samspill mellom ulike regioner. I St.meld nr 33 (1992-93) By og land hand i hand - Om regional utvikling heter det således:

Målet for den statlige innsatsen i sentrale strøk er både å fremme en positiv utvikling innenfor disse områdene og bidra til at de kan fungere som funksjonelle sentra for hele landet.

Utviklingen i distriktene henger nært sammen med den regionale næringsutviklingen og dermed med sysselsettings- og inntektsforholdene i næringslivet. Det er derfor stilt opp særskilte målsettinger om å prioritere omstillinger og nyskapninger slik at det legges et grunnlag for lønnsom næringsdrift i distriktene. Det er således klare berøringsflater mellom distriktspolitiske og næringspolitiske målsettinger.

De distriktspolitiske målsettingene atskiller seg imidlertid fra de næringspolitiske ved at de sistnevnte er begrunnet ut fra effektivitetshensyn, mens de distriktspolitiske mål kan sies også å ha store likhetstrekk med fordelingspolitiske målsettinger. Distriktspolitiske målsettinger kan også begrunnes i positive indirekte virkninger av å opprettholde hovedtrekkene i bosettingsmønsteret, forvalte kulturlandskapet etc. Målet om å opprettholde hovedtrekkene i bosettingsmønsteret kan komme i konflikt med rene effektivitetshensyn.

Flere av statsbankene utøver funksjoner som har betydning for regional- og distriktsutviklingen. Landbruksbanken og Fiskarbanken er rettet inn mot primærnæringene, som utgjør et viktig element i denne sammenheng. SND har særlige ordninger for næringslivet i distriktene, og Kommunalbanken spiller en betydelig rolle i finansieringen av kommunal virksomhet. Husbankens virksomhet har betydning for finansieringen av boliger over hele landet, og enkelte av bankens ordninger er rettet inn mot byfornyelsestiltak i de store byene. Statsbankenes virkemidler består av gunstig kredittgivning og direkte tilskudd.

SNDs distriktspolitiske virkemidler er dels rettet inn mot å korrigere for markedssvikt knyttet til finansieringen av prosjekter med høy risiko, og dels mot spesielle aktiviteter for å styrke næringsutviklingen i distriktene. En viktig funksjon ved virkemidlene er overføring av subsidier, i form av tilskudd eller subsidierte lån.

Kommunalbanken gir lån til ulike investeringsformål i kommuner og fylkeskommuner. Banken finansierer seg ved obligasjonslån med statlig garanti, og oppnår derfor lavere rente enn de fleste kommuner kunne oppnådd på egen hånd. Banken kan derfor yte kommunene lån til gunstige betingelser. Kommunalbankens virksomhet er mest betydningsfull for de små og mellomstore kommunene. Disse vil gjennomgående ha mindre finansiell kompetanse og være mindre attraktive i lånemarkedet enn større kommuner. Ikke minst av denne grunn har Kommunalbanken en rådgivningsfunksjon for mindre kommuner. Større kommuner finansierer seg i stor grad direkte i det norske og internasjonale lånemarkedet. Ved sin betydning for finansieringen av mindre kommuner spiller Kommunalbanken en rolle i distriktspolitikken. Det bør imidlertid understrekes at også private finansinstitusjoner og Postbanken yter lån og finansieringsbistand til kommuner og fylkeskommuner.

Det er et stort antall virkemidler som anvendes i distriktspolitikken. De relativt store overføringene knyttet til primærnæringene spiller en vesentlig rolle for utviklingen i distriktene. Videre spiller kommunene en sentral rolle i distriktspolitikken. Kommunenes inntektsgrunnlag, som fastsettes av staten, og retningslinjene for kommunenes oppgaver er således viktige distriktspolitiske virkemidler.

Skatte- og avgiftssystemet kan anvendes distriktspolitisk ved skatte- og avgiftssatser differensiert etter geografisk lokalisering. For eksempel er det på enkelte områder lavere beskatning i Nord-Norge enn i landet for øvrig. Et annet eksempel er transportstøtteordninger rettet inn mot å redusere transportkostnadene for bedrifter som er lokalisert langt fra markedene.

Ordningene med differensiert arbeidsgiveravgift og transportstøtte skal vurderes av overvåkningsorganet i EØS innen 1. januar 1997. Ordningene vil bli vurdert i forhold til EØS-avtalens bestemmelser om statsstøtte.

Det offentlige kan også påvirke distriktsutviklingen gjennom lokalisering av egen virksomhet og gjennom virkemidlene innen for eksempel samferdsels-, arbeidsmarkeds- og utdanningssektoren.

Et hovedproblem knyttet til å opprettholde bosettingen i distriktene er tilgangen på arbeidsplasser som tilfredsstiller befolkningens krav om arbeidssikkerhet, varierte oppgaver, utdanningsnivå etc. Tilgangen på arbeidsplasser for kvinner må også antas å påvirke bosettingsmønsteret. Videre er kommunikasjonsforholdene og nivået på annen infrastruktur av betydning for levevilkårene i distriktene. Ambisjoner om å opprettholde stabilt folketall på lavt geografisk nivå, for eksempel innen den enkelte kommune, vil kunne bli samfunnsøkonomisk kostbart ettersom rammevilkårene for de tradisjonelle distriktsnæringene endres og ettersom befolkningens krav til levestandard og arbeidsplasser økes. Ambisjonsnivået i distriktspolitikken er også til en viss grad endret ved at virkemidlene i mindre grad enn tidligere er rettet inn mot de svakest utbygde områdene og i større grad mot å fremme næringsutvikling og bosetting i folkerike og utviklingsdyktige distriktsregioner, jf St.meld nr 29 (1989-90) Politikk for regional utvikling.

Kravene til varierte arbeidsplasser og et tilfredsstillende nivå på infrastruktur trekker i retning av at distriktspolitiske virkemidler i stor grad bør rettes inn etter de samme formål som de generelle næringspolitiske virkemidler, det vil si at de bør konsentreres om å bidra til etablering og utvikling av lønnsom næringsvirksomhet. Virkemidlene i distriktspolitikken bør i så fall være næringsnøytrale.

Diskusjonen ovenfor trekker også i retning av at næringslivet i distriktene ikke bør behandles vesensforskjellig fra næringsvirksomhet i andre deler av landet. De prinsipielle grunner for å igangsette offentlige tiltak overfor næringslivet er beskrevet i avsnitt 3.3.2.

For næringslivet i distriktene vil kapitalutstyr, som bygninger og maskiner, ofte ha få alternative anvendelsesmuligheter. I tilfelle avvikling av virksomhet vil kapitalutstyret således ha lav verdi, og investeringer i distriktene vil da vurderes som mer risikable fra investorers synspunkt. Sammenlignet med bedrifter i sentrale strøk vil bedrifter i distriktene også kunne ha større vanskeligheter med å finne lånefinansiering i private finansinstitusjoner. Dette skyldes at de vil kunne ha dårligere muligheter til å stille god pantesikkerhet for låneopptak. Dette er et argument i favør av et offentlig tilbud om risikokapital til lønnsomme investeringer i distriktene, jf avsnitt 3.3.2.

I den grad virkemidlene i distriktspolitikken skal rettes inn mot bosettingshensyn i enkelte områder eller distrikter, bør virkemidlene utformes slik at det samfunnsmessige effektivitetstapet ved å oppfylle denne målsettingen blir minst mulig. Den mest direkte måten å påvirke sysselsetting og bosetting på, vil være å subsidiere bruk av arbeidskraft eller redusere bokostnadene. Tiltak for å bedre levevilkårene i området, for eksempel ved å bedre infrastrukturen, vil også bidra til å fremme bosettingen.

Selektiv støtte til næringslivet vil lett kunne medføre uheldige vridninger mellom ulike næringer og mellom bedrifter innen samme næring lokalisert i forskjellige deler av landet. Ved at forskjellige deler av næringslivet underlegges ulike rammevilkår, vil ressurser i økonomien i for liten grad kanaliseres til de mest lønnsomme virksomheter. De negative langsiktige virkningene av dette kan være høye.

Statsbankenes virkemidler retter seg mot å tilføre bedrifter (inklusive landbruk og fiske) subsidier og kreditt. Dette påvirker bedriftenes tilpasning. Ved å subsidiere investeringer vil kapitalutstyr bli relativt billigere enn arbeidskraft, noe som kan føre til økt bruk av kapitalutstyr og mindre bruk av arbeidskraft. På den annen side kan investeringer medføre bedret lønnsomhet over tid, slik at bedriften kan utvide og dermed sysselsette flere. Effekten av å subsidiere investeringer er derfor usikker med hensyn til sysselsettingsutvikling og derfor også på bosettingsutviklingen i distriktene.

3.5 BOLIGPOLITISKE MÅLSETTINGER

Statsbanksystemet er et sentralt virkemiddel i boligpolitikken. Det er derfor naturlig å ta utgangspunkt i boligpolitikken når en skal drøfte statsbanksystemets rolle på dette området. Først gis en kort omtale av dagens boligpolitikk med myndighetenes målsettinger og begrunnelser. Deretter drøftes dagens virkemidler i boligpolitikken, før det skisseres alternative virkemidler som kan benyttes for å nå de angitte målene. Utvalgets vurderinger og tilrådinger om statsbankenes rolle i boligpolitikken følger i kapittel 8.

3.5.1 Om boligpolitikkens målsettinger og begrunnelser

Langtidsprogrammet 1994-97 presenterer myndighetenes overordnede målsetting med boligpolitikken: Alle skal kunne disponere en god bolig i et godt bomiljø.¹²) 12

Bakgrunnen for myndighetenes boligpolitikk er at boligen og bomiljøet er av stor betydning for den enkeltes levekår gjennom hele livsløpet. Boligen er utgangspunkt for familiefellesskap, sosial omgang, læring og rekreasjon. Undersøkelser av tidsbruk viser at de fleste tilbringer en meget stor del av tiden i hjemmet og bomiljøet. Et viktig grunnlag for de unges utvikling og muligheter senere i livet legges i nærmiljøet.

Boligpolitikkens sentrale plass i fordelingspolitikken må ses på bakgrunn av den betydningen boligen og bomiljøet har for den enkeltes muligheter på andre områder. Store ulikheter i boligforhold og bomiljø vil kunne påvirke det sosiale miljøet. I enkelte storbyområder kan en i tillegg få konsentrasjon av vanskeligstilte husholdninger i dårlige boligområder. Et mål er derfor å bidra til en mer likeverdig fordeling av boligstandard og bomiljø enn det inntekts- og formuesfordelingen alene ville ha gitt. Den sentrale oppgaven for den offentlige boligpolitikken beskrives på den bakgrunn som å sikre tilgang på rimelige boliger av nøktern standard. Boutgiftene for en nøktern bolig må stå i et rimelig forhold til husholdningenes økonomiske ressurser.

Økonomisk og juridisk botrygghet er også en sentral målsetting i boligpolitikken. Dette forholdet var spesielt aktuelt i forbindelse med gjeldsbetjeningsproblemene til en del husholdninger, borettslag og boligbyggelag i begynnelsen av 1990-årene.

I St.meld nr 34 (1988-89) Boligpolitikk for 1990-årene, ble det i tillegg til det overordnede målet satt opp en rekke andre mål for boligpolitikken. Boligpolitikken skal bidra til

• at alle bor i boliger med god kvalitet,

• en god boligfordeling,

• stabil utvikling på boligmarkedet,

• effektiv ressursbruk i boligbyggingen,

• utnyttelse av den eksisterende boligmassen,

• utbedring av den eksisterende boligmassen, og

• utvikling av gode bomiljøer.

En del av de avledede målene kan utledes av det overordnede målet om at alle skal kunne disponere en god bolig i et godt bomiljø, mens andre må kunne sies å stå på egne ben. De ulike målene er til dels innbyrdes uavhengige.

En begrunnelse for myndighetenes boligpolitikk er argumentet om at det er imperfeksjoner i boligmarkedet. En vanlig begrunnelse for at boligmarkedet ikke virker perfekt i denne forstand er at ved tilpasning i boligmarkedet tar foreldre ikke tilstrekkelig hensyn til sine barns behov. En tenker her ofte på boligen og bomiljøets betydning for barnas muligheter på andre områder i livet. Det kan også hevdes at det er positive eksterne effekter forbundet med en god boligstandard, for eksempel at dette har gunstige virkninger på det sosiale miljøet som den enkelte normalt ikke tar hensyn til ved kjøp av bolig.

En annen type begrunnelse for å subsidiere boligen knytter seg til at myndighetene har en annen vurdering enn forbrukeren av hvilken standard det bør være på vedkommendes bolig og bomiljø. Myndighetene kan velge å overprøve forbrukerens valg mellom boligkonsum og annet konsum, og kan stimulere til at mer ressurser benyttes på boligen fremfor andre konsumgoder.

3.5.2 Om virkemidler i boligpolitikken

Hovedspørsmålet i boligpolitikken er om boligmarkedet av seg selv dekker ulike boligbehov, om boligbyggingen blir tilstrekkelig for å unngå for sterke ubalanser, og om de samlede ressursene som investeres i sektoren blir best mulig utnyttet. Gjennomføringen av boligpolitikken skjer i et samspill mellom staten, kommunene og private. De statlige myndighetenes ansvar for å tilrettelegge rammebetingelsene for boligmarkedet er i hovedsak knyttet til lover og regler, skattesystemet og statsbanksystemet. Krav til minstestandard for hvordan folk bør bo er ivaretatt gjennom lovverket (plan- og bygningsloven med tilhørende byggeforskrifter). Gjennom statsbanksystemet søker myndighetene å påvirke boligmassen ved at det gis incentiver til å velge en bestemt boligstandard. Videre søker myndighetene å påvirke forhold som byggtekniske løsninger, funksjonalitet for flere generasjoner (livsløpsstandard), byggeskikk, kvalitet på utearealer mv. Dette kan sies å ha en sosialpolitisk kobling, ved at det stimuleres til boliger som er hensiktsmessige også for eldre og funksjonshemmede. I tillegg til å stimulere til en bestemt utforming av boligmassen, ivaretar statsbanksystemet også målsettinger av fordelingspolitisk karakter og yter tilskudd og billige lån for å tilgodese bestemte grupper og formål.

I boligpolitikken har kommunene ansvar for å gi et tilbud om boliger til vanskeligstilte samt ansvar for tomteforsyning og annen tilrettelegging av boligbygging. Det er kommunene som gir byggetillatelse og kontrollerer at byggingen er i tråd med relevante forskrifter. Kommunene formidler også enkelte av statsbanksystemets låneordninger (for eksempel lån til unge i etableringsfasen). Husholdningene har på sin side, sammen med private utbyggere og boligsamvirket, ansvar for investeringsbeslutninger og gjennomføring og dermed også risikoansvaret.

Husbanken har siden 1946 vært et sentralt instrument i gjennomføringen av boligpolitikken. Husbankens kredittyting er i første rekke innrettet mot å ivareta et boligproduksjonsmål om god tilgang på rimelige boliger av nøktern størrelse og standard. Husbanken yter lån med rimelige rentevilkår til bygging av nye boliger, utbedring av eldre boligmasse og til unge i etableringsfasen. Under disse lånekategoriene ytes det også lån til barnehager, sykehjem og utleieboliger. Husbankens kredittyting består i hovedsak av lån med god pantesikkerhet i boligen, mens behov for topplån, byggelån og lån for kjøp i annenhåndsmarkedet må dekkes i det private kredittvesen. Det er det private kredittvesen som forestår kredittvurdering av lånsøker, også for Husbankens kunder. Husbanken har videre en rekke generelle og selektive tilskuddsordninger. En nærmere beskrivelse av Husbanken og dens låne- og tilskuddsordninger er gitt i kapittel 5.

Boligpolitikken er blant annet rettet mot grupper som kan ha vansker med å oppnå lån i det private kredittmarked ved at de er kredittrasjonerte. Eksempler på slike grupper kan være vanskeligstilte grupper og folk som ønsker å bygge bolig i grisgrendte strøk, hvor et svakt annenhåndsmarked for boliger gir dårlig pantesikkerhet. Forhold som dårlig evne til sikkerhetsstillelse og redusert kredittverdighet, kan gjøre at det i praksis ikke eksisterer et lånetilbud til slike grupper. Det kan da være en oppgave for det offentlige å yte kreditt for å kompensere for en slik markedssvikt.

Utformingen av lovverket og skattesystemet er sentrale boligpolitiske virkemidler. Absolutte minimumskrav til boligstandard er for eksempel ivaretatt gjennom plan- og bygningsloven med byggeforskrifter som omfatter all boligbygging uansett finansiering.

I tillegg til lovgivning som regulerer boligers utforming, vil fastsetting av vilkår for boligbyggelag kunne påvirke boligmassens utforming. Boligbyggelag har blant annet hatt som formål å skaffe sine medlemmer rimelige boliger. Gunstige vilkår for opprettelse og drift av slike lag kan ha betydning for standarden på oppføring av ny boligmasse. Det kan hevdes at boligbyggelagene har bidratt til at flere har fått adgang til å eie sin egen bolig. Ved at boligbyggelagene har sørget for felles finansiering av utbyggingsprosjekter, har terskelen for å kjøpe en bolig antakelig vist seg lavere for mennesker som av ulike årsaker ikke ville søke eller få finansiering i ordinære kredittinstitusjoner.

Undersøkelser¹³) 13 viser at subsidieringen av boligen gjennom skattesystemet¹⁴) 14 har vært større enn subsidieringen gjennom Husbanken. Beregninger i Barlindhaug (1992) anslo skattesubsidiene knyttet til en fordelaktig beskatning av avkastning av boligkapital til rundt 30 milliarder kroner, mens boligsubsidiene over statsbudsjettet lå i underkant av 4 milliarder kroner (fordelt på rentestøtte, bostøtte og andre tilskudd). Skattefordelen knyttet til investering i egen bolig er definert ved å benytte beskatningen av finanskapital som referanse. Skattefordelen fremkommer da som forskjellen mellom den faktiske beskatningen av boligen og beskatningen av boligens verdi plassert som finanskapital. Skattefordelen knytter seg til asymmetrier i skattesystemet, som for eksempel oppstår når ligningsverdien av boligformuen settes til en brøkdel av markedsverdien, og som påvirker både formuesbeskatningen og inntektsbeskatningen av fordel ved egen bolig. Disse skattesubsidiene har vært mest fordelaktige for de med størst boligkapital.

3.5.3 Drøfting av alternative virkemidler i boligpolitikken

Prinsipielt bør en ha et klart forhold mellom de mål som settes og de virkemidler en har til disposisjon. Bruk av et spesielt virkemiddel har ikke sjelden flere virkninger, som kan hende går i ulik retning i forhold til de mål en har formulert. Det er da mest fruktbart å ta utgangspunkt i én overordnet målsetting, så får de andre målene søkes oppfylt i den grad de støtter opp om hovedmålet eller ikke er i konflikt med andre mål i den økonomiske politikken.

De boligpolitiske målene kan deles i to hovedgrupper - boligproduksjon/boligkvalitet og fordelingspolitikk. Med mål knyttet til boligproduksjon stimulerer myndighetene tilbudet av boliger av en gitt standard og kvalitet ved at det settes både en øvre og nedre grense for boligstandarden dersom en skal motta støtte. Det kan være hensiktsmessig å skille slike mål fra fordelingspolitiske mål, som på sin side knytter seg til å bidra til at visse befolkningsgrupper får en bedre boligstandard enn det inntekts- og formuesforhold alene ville ha gitt.

I den etterfølgende drøftingen av alternative virkemidler i boligpolitikken er det tatt utgangspunkt i de mest sentrale virkemidlene i dagens politikk (subsidierte låneordninger), og det diskuteres hvorvidt alternative virkemidler kan nyttes for å oppnå de samme målene.

For at det skal være hensiktsmessig å gripe inn i boligmarkedet, må avviket fra den situasjonen det er politisk ønskelig å oppnå være såpass betydelig at velferdsgevinsten ved at det offentlige griper inn og yter subsidier tydelig overstiger de samlede samfunnsøkonomiske kostnadene ved subsidiering.

Hvorvidt slik subsidiering av det å bo bør finne sted, må videre avhenge blant annet av den boligstandard og det bomiljø som i utgangspunktet eksisterer. Et argument om at boligkonsumet burde subsidieres fordi boligstandarden generelt er dårlig, kan for eksempel ikke ha samme gyldighet i dag som det hadde like etter krigen.

Dersom det besluttes å yte boligsubsidier, må en i neste omgang ta stilling til hvordan subsidiene bør innrettes. Et generelt behov for bedre boligstandard taler for generelle virkemidler, mens selektive virkemidler i utgangspunktet er å foretrekke dersom problemene er begrenset til enkelte befolkningsgrupper. Å benytte et generelt virkemiddel for å avhjelpe et avgrenset problem, gir dårligere treffsikkerhet og blir alltid dyrere. Det er derfor nødvendig å definere klart hvilke grupper som bør motta støtte, og i lys av begrunnelsen for støtten velge det best egnede virkemiddelet.

Virkemiddelbruken i statsbanksystemet gjenspeiler målene i boligpolitikken. De generelle låneordningene som ikke er behovsprøvde kan i hovedsak sies å være rettet mot mål for boligproduksjon, mens de behovsprøvde selektive lånene i større grad har en fordelingspolitisk begrunnelse.

Avveiningen mellom å yte støtte i form av tilskudd eller subsidierte lån er et sentralt spørsmål i forbindelse med statsbanker, jf nærmere drøfting i avsnitt 3.2.6. Et argument som er blitt benyttet for å yte subsidierte lån, er at det gir bedre kontroll med at subsidiene benyttes etter forutsetningene. Det kan imidlertid ytes tilskudd med de samme kravene, og dersom kravene brytes kan tilskuddet kreves tilbakebetalt eller omgjort til et ordinært lån. Behovet for å utøve kontroll overfor subsidiemottakeren ved oppføring av en bolig, er i praksis av begrenset varighet i og med at kravene som stilles for å motta støtte, i hovedsak knytter seg til forhold ved utforming av boligen.

En fordel ved å yte støtten i form av direkte tilskudd fremfor lån med rentesubsidier, er at tilskudd i større grad bidrar til å synliggjøre boligsubsidiene både for mottaker og bevilgende myndigheter. Usikkerheten ved det samlede støttenivå reduseres. Hvis en ønsker å påvirke en investeringsbeslutning, vil et engangstilskudd være mest effektivt dersom mottaker tillegger kortsiktige betraktninger stor vekt. For mottaker vil lånebehovet reduseres tilsvarende tilskuddets størrelse, og samtidig reduseres behovet for dyr toppfinansiering.

I tilknytning til spørsmålet om en statsbank bør formidle ordinære boliglån som i større eller mindre grad er subsidierte, kan en også reise problemstillingen knyttet til arbeidsdelingen mellom offentlig og privat virksomhet. Et vanlig synspunkt er at det offentlige først og fremst skal løse oppgaver som ikke løses tilfredsstillende på privat hånd, altså supplere privat virksomhet.

Et sentralt virkemiddel for å påvirke boligproduksjon og boligkvalitet er gjennom regelverket for boligbygging, det vil i hovedsak si gjennom fastsettelse av byggeforskriftene. I den grad det er ønskelig å stimulere til valg av visse byggeløsninger og kvaliteter som går ut over de absolutte minimumskrav som er fastlagt i byggeforskriftene, kan informasjonsvirksomhet overfor utbyggere være et egnet tiltak dersom utbyggerne har en egeninteresse i å velge slike byggeløsninger. Et ønske om å påvirke sammensetningen av boligmassen kan alternativt gjøres ved målrettede støtteordninger ved nybygg og utbedring, samt i en viss utstrekning ved støtte til etablering. Støtten bør i så fall knyttes til bestemte krav om minimums- og maksimumsstandarder.

Utformingen av boligbeskatningen er et annet virkemiddel som erfaringsmessig har hatt stor betydning for sammensetningen av boligmassen. Skattesystemet har stimulert til en høyere bostandard gjennom lave ligningstakster for bolig og lavt skattenivå for inntekt av egen bolig. I prinsippet kan skattesystemet i stedet utformes slik at det i sterkere grad stimuleres til nøktern standard. Det er imidlertid viktige hensyn som taler mot å behandle boligen på en skattemessig gunstigere måte enn andre investeringer. Aarbakkeutvalget som utredet skattereformen av 1992, la blant annet vekt på nøytralitet i skattesystemet. Ut fra effektivitetshensyn bør ikke spesielle investeringer beskattes lempeligere enn andre investeringer. Dette hensynet taler mot å benytte skattesystemet som virkemiddel i boligpolitikken.

Myndighetene kan også benytte mer indirekte virkemidler for å bidra til god tilgang på rimelige boliger, ved for eksempel å legge til rette for en effektiv konkurranse i byggebransjen og bidra til lave kostnader.

Drøftingen hittil har fokusert på mål og virkemidler knyttet til boligproduksjon. Den overordnede målsettingen for boligpolitikken, at alle skal kunne disponere en god bolig i et godt bomiljø, kan oppfattes som et klart fordelingspolitisk mål. Husbanken forvalter også låne- og tilskuddsordninger der tildeling av boligsubsidier skjer etter nærmere behovsprøving, slik at disse ordningene har eksplisitte fordelingspolitiske mål.

Et viktig spørsmål er om fordelingspolitiske hensyn i boligpolitikken best ivaretas ved behovsprøving av støtten (enten det er lån eller tilskudd), eller om også ikke-behovsprøvde ordninger kan sies å fylle fordelingspolitiske målsettinger. En stor del av Husbankens utlån ytes uten behovsprøving, noe som samtidig betyr at store deler av subsidiene tilfaller grupper hvis eneste felles kjennetegn er at de kjøper en ny eller utbedret bolig med husbankfinansiering. Det kan hevdes at en husbankbolig har nøktern standard og således er en god indikator for målgrupper i fordelingspolitikken. På den annen side kan det stilles spørsmål ved om det å bo med en nøktern boligstandard er ensbetydende med at en bør være en målgruppe i fordelingspolitikken. Videre kan det stilles spørsmål ved hvor nøktern dagens husbankstandard er. Subsidiene i Husbankens låneordninger tilfaller i stor utstrekning de som eier egen bolig (i motsetning til de som leier), og det er i utgangspunktet ikke opplagt at det er fordelingspolitiske begrunnelser for å subsidiere eierne. Det er altså mye som tyder på at treffsikkerheten av subsidiene i de ikke-behovsprøvde låneordningene ikke er særlig god fra et fordelingspolitisk synspunkt, i den forstand at subsidiene ikke når de som er dårligst stilt.

Et generelt problem ved å yte subsidier er at deler av subsidiene tilfaller aktører som ikke var tiltenkt subsidiene. Når subsidier benyttes til kjøp av bestemte goder, vil dette normalt påvirke prisen både på disse godene og på andre goder. Ved subsidiering av nybygging av boliger vil dette ventelig heve fortjenesten til entreprenører og prisene på tomter, samtidig som en kan vente lavere priser på allerede eksisterende boligmasse.

Deler av Husbankens utlånsvirksomhet er rettet mot låntakere som av ulike årsaker er kredittrasjonerte i det ordinære kredittmarkedet og har vansker med å oppnå lån. En målsetting om at særskilte grupper med for eksempel dårlig sikkerhetsstillelse og redusert kredittverdighet skal kunne få lån, vil som oftest måtte ivaretas ved at det offentlige trer inn. Et alternativ til at en statsbank som Husbanken skal være kredittyter, er at det private bankvesen formidler statens utlån eller at staten stiller en garanti for slike utlån formidlet gjennom bankene. En slik løsning kan tenkes å stimulere til mer effektiv ressursbruk ved at kredittytingen på dette området blir eksponert for konkurranse. På den annen side vil myndighetene kunne stå overfor kontroll- og incentivproblemer. I utgangspunktet vil kredittinstitusjonene være interessert i at flest mulig låntakere, også de som ville ha fått lån uten statlig garanti, kvalifiserer for statsgaranti, slik at staten tar mest mulig av kredittrisikoen. I tillegg vil kredittinstitusjonene da få en egeninteresse av at staten yter subsidier til de formål som kvalifiserer for statsgaranti og ha interesse av at kretsen av slike formål utvides. Videre vil det med en slik desentralisering av fordelingen av subsidier kunne være vanskeligere for staten å beholde oversikten og foreta nødvendige justeringer i ordningene over tid.

Husbanken er blitt brukt som stabiliseringspolitisk virkemiddel ved at utlånsrammene er økt i nedgangstider og redusert i oppgangstider. Det vises til avsnitt 3.9 for en drøfting av statsbankenes rolle i stabiliseringspolitikken generelt. I lavkonjunkturer er Husbanken blitt benyttet til å stimulere etterspørselen etter nye boliger, og på den måten opprettholde sysselsettingen i byggebransjen og bidra til at det er kapasitet til å møte oppgangskonjunkturen når den kommer. Fra samfunnets synspunkt er det vesentlige kostnader forbundet med først å bygge ned og så bygge opp en næring. I en nedgangskonjunktur vil det lett kunne gå tapt kompetanse som ikke er tilgjengelig i den etterfølgende oppgangsfasen. Således kan det lettere oppstå flaskehalser og presstendenser. Husbanken vil i første rekke kunne ha en positiv stabiliseringspolitisk effekt i nedgangstider og i liten grad i oppgangstider. Bortsett fra boligbyggingen påvirkes bygge- og anleggsbransjen også av offentlige investeringer og investeringslysten i næringslivet. Videre har forholdene i bygge- og anleggsbransjen i våre naboland betydning for sysselsettingen i den samme bransjen i Norge. Fremskynding av mindre reparasjons- og utbedringsarbeid av den eksisterende boligmassen synes også å ha en gunstig effekt.

Ved å stimulere til nybygging gjennom Husbanken, påvirkes ikke bare etterspørselen etter boliger, men også tilbudssiden i boligmarkedet. Dette bidrar isolert sett til lavere boligpriser i annenhåndsmarkedet. En ubalanse i boligmarkedet i nedgangstider er kjennetegnet av at prisene i annenhåndsmarkedet ligger betydelig under nybyggingsprisene. En har dermed det dilemma at når en stimulerer boligbygging i nedgangstider av hensyn til byggebransjen, medfører dette samtidig at den underliggende ubalansen i boligmarkedet forsterkes og at det tar lenger tid før balansen gjenopprettes. Hvorvidt denne effekten er viktig, er vanskelig å si. På kort og mellomlang sikt er boligmassen mer eller mindre gitt, og en marginal økning i boligbyggingen på grunn av offentlig stimulans vil derfor neppe ha avgjørende innflytelse på prisutviklingen i boligmarkedet.

I dag ivaretar statsbanksystemet ulike rådgivnings- og veiledningsfunksjoner knyttet til de ulike sektorpolitiske områder (som for eksempel boligpolitikk). Disse funksjonene strekker seg ut over formidlingen av subsidier og kreditt. En drøfting av dette følger i avsnitt 3.11.

3.6 KOMMUNEFINANSIERING

Fylkes- og primærkommunene utgjør en betydelig del av den offentlige sektor. Målt ved andel sysselsatte eller andelen av offentlige midler som de forvalter, utgjør fylkes- og primærkommunene om lag 70 prosent av offentlig virksomhet. Kommunenes virksomhet er således av stor betydning for oppnåelse av ulike målsettinger i den økonomiske politikken, hvor gjennomføringen av regional utjevning og makroøkonomisk stabilisering står sentralt. De institusjonelle rammebetingelser for kommunal virksomhet består av det statlige styringssystemet av kommunene, finansieringssystemet for kommunal virksomhet og av kommuneinndelingen. Utformingen av kommunale virkemidler i den økonomiske politikken skjer delvis som følge av lokale prioriteringer, og delvis som følge av at kommunene gjennom lovverket er pålagt å utføre visse oppgaver. Dette er et resultat av den funksjonsfordeling mellom statlige og kommunale oppgaver som Stortinget har fastlagt.

Kommunenes inntekter styres av inntektssystemet for kommunene. Dette består av kommunenes rett til å inndrive skatter og kommunale avgifter samt tilskudd fra staten. De statlige tilskudd gis dels i form av øremerkede midler og dels i form av rammetilskudd. Skatteinntektene og rammetilskuddene gir kommunene rom for egne disposisjoner. Som for andre økonomiske aktører, som husholdninger og bedrifter, kan kommunenes utgifter i det enkelte år avvike fra inntektene. For eksempel kan det være aktuelt å lånefinansiere investeringer eller å bygge opp reserver i år med høye inntekter.

Styringen av kommunenes virksomhet kan organiseres på ulike måter. En stor grad av detaljstyring ved at de kommunale inntekter øremerkes av staten til bestemte formål, gir lite rom for lokale prioriteringer. Motsatt gir overføringer uten krav om gjennomføring av bestemte oppgaver stor lokal innflytelse, men liten statlig styring. I dagens styringssystem er det valgt en mellomform der kommunene gjennom lovverket er pålagt å utføre visse oppgaver, men der kommunene for øvrig kan disponere sine midler relativt selvstendig innenfor de rammevilkår som gjelder for kommunenes økonomi.

For å begrense kommunenes muligheter til å velge et høyere aktivitetsnivå enn det er økonomisk grunnlag for på lengre sikt, er det i styringssystemet lagt inn begrensninger i kommunenes muligheter til å oppta lån. I kommuneloven er det nedfelt et prinsipp om at løpende driftsutgifter, inklusive renter og avdrag på lån, skal finansieres av løpende inntekter. Som hovedregel kan således den løpende drift ikke lånefinansieres. Kommunale låneopptak må godkjennes av fylkesmannen eller departementet, og staten kan nekte en kommune å oppta lån. I praksis er imidlertid godkjenningen av låneopptak først og fremst en legalitetskontroll. Begrensningene av kommunenes anledning til å lånefinansiere sin virksomhet kan begrunnes i ulike forhold. Inntektssystemet for kommunene kan sies å utgjøre en form for statlig garanti for at krav på kommunene vil bli innfridd. Långivere vil derfor ikke i samme grad som overfor private låntakere ta hensyn til kredittrisiko ved utlån til kommuner. Gjennom inntektssystemet kan det ligge et uheldig incitament, fordi svak kommunal økonomi som følge av en høy gjeldsandel, delvis vil kompenseres ved høyere overføringer. Kommunene kan derfor ha incentiver til å velge et høyere aktivitetsnivå enn deres økonomiske bæreevne på sikt skulle tilsi. Ut fra stabiliseringspolitiske hensyn bør aktivitetsnivået i kommunene tilpasses statens finanspolitiske opplegg. Da kommunenes driftsutgifter ligger relativt fast på kort sikt, vil endringer i aktivitetsnivå først og fremst avhenge av investeringsaktiviteten. Det kan derfor være gunstig å begrense kommunenes anledning til å lånefinansiere et høyt investeringsnivå i perioder der dette ikke er forenlig med konjunktursituasjonen.

Som nevnt ovenfor er det i kommuneloven fastsatt begrensninger på kommunenes anledning til å lånefinansiere løpende utgifter. Det er spørsmål om det er hensiktsmessig å regulere nivået på lånefinansierte kommunale investeringer og eventuelt det enkelte investeringsprosjekt. Det samlede låneopptak reguleres indirekte ved bestemmelsen om at fremtidige utgifter til avdrag og renter ikke kan lånefinansieres. Dessuten kan staten nekte enkeltkommuner å oppta lån. Disse styringsredskapene bidrar til å motvirke at kommunene i for stor grad lånefinansierer et aktivitetsnivå som ikke er forenlig med inntektsnivået.

Spørsmålet som gjenstår er om det enkelte lånefinansierte investeringsprosjekt bør kontrolleres, og i så fall om kontrollfunksjonen bør knyttes sammen med finansieringen av det enkelte prosjekt. Dette spørsmålet er av betydning for statsbankenes funksjon i kommunefinansieringen. Det vises til at kommunene i dag står relativt fritt til å velge investeringsprosjekt innenfor de rammer som styringssystemet fastsetter. Det kan diskuteres om dagens styringssystem gir tilfredsstillende nasjonal kontroll av investeringsnivå og utgiftsvekst i kommunene. Det ligger imidlertid utenfor dette utvalgets mandat å vurdere det samlede styringssystemet for kommunene.

Kommunale investeringsbeslutninger og beslutningene om hvordan disse skal finansieres kan fattes separat. Det er ingen grunn til å knytte et bestemt låneopptak til et bestemt investeringsprosjekt. Valg av investeringsform bør først og fremst foretas med sikte på å gjøre finansieringskostnadene så lave som mulig. Det kan således være aktuelt å finansiere et investeringsprosjekt med flere låneopptak fra ulike finansieringskilder, og det kan være hensiktsmessig å oppta et stort lån for å finansiere en rekke mindre investeringer. Det er betingelsene i finansieringsmarkedene som avgjør hvordan finansieringen bør organiseres.

Styringssystemet for kommunene innebærer at det ikke er grunnlag for et eget statlig styringsinstrument med hensyn til finansieringen av kommunale investeringer. Statsbankene kunne alternativt blitt anvendt for å styrke styringen av kommunenes virksomhet. Dette ville imidlertid vært et brudd med de gjennomførte reformer som har bidratt til utvidet kommunalt ansvar. Det synes derfor mer naturlig å påvirke sammensetningen av kommunale investeringer gjennom andre virkemidler enn via statsbanksystemet.

Et eventuelt behov for statlige finansieringsordninger for kommunene avhenger derfor av om de private finansmarkeder fungerer tilfredsstillende. På bakgrunn av inntektssystemet for kommunene kan utlån til kommuner sies å ha tilnærmet statsgaranti. Det vil generelt være god konkurranse i finansmarkedet om å tilby finansiering til prosjekter med så god kredittverdighet. Dette gjenspeiles i at en betydelig andel av kommunenes låneopptak skjer i det private markedet.

Kommunalbanken spiller en betydelig rolle i kommunefinansieringen. Dette kan ikke minst tilskrives bankens statsgaranti, som innebærer at den kan tilby gunstig finansiering. Kommunalbanken spiller en relativt viktigere rolle for de mindre kommuner enn for de større. Dette kan skyldes at mindre kommuner oppnår dårligere betingelser på det private kredittmarkedet. Variasjonen i betingelser henger antakelig sammen med forskjeller i kommunenes administrative kompetanse i transaksjoner i finansmarkedet, og ikke i forskjeller i kommunenes kredittverdighet eller i de enkelte investeringsprosjekter. Mindre kommuner har behov for rådgivning om valg av finansieringstjenester, og det kan være effektivt å samordne mindre kommuners låneopptak i markedet.

Husbanken og SND har også ordninger for finansiering av kommunale prosjekter. Subsidieelementet i disse ordningene innebærer et incentiv til å gjennomføre de investeringer som dekkes av ordningene, fremfor andre prosjekter som kommunene må finansiere gjennom Kommunalbanken eller i det private markedet. Disse ordningene er dermed et virkemiddel for å påvirke sammensetningen av de kommunale investeringer. For enkelte finansieringsordninger under SND og Husbanken er kredittgivningen delegert til fylkeskommunene og kommunene. Fylkeskommunenes rolle må her vurderes i forhold til om et sentralisert eller desentralisert styringssystem synes hensiktsmessig. Vi vil komme tilbake til en vurdering av dette spørsmålet i forbindelse med vurderingene av de enkelte statsbankene.

3.7 FORSKNINGS- OG UTDANNINGSPOLITIKKEN

3.7.1 Innledning

Forsknings- og utdanningspolitikken kan inndeles i den generelle utdannings- og kompetansepolitikken og den politikken som spesielt omhandler forskning og utvikling rettet mot næringslivet. Den generelle utdanningspolitikken omfatter det ordinære utdanningssystemet for ungdom og ulike former for voksenopplæring. Mål og virkemidler i den generelle utdanningspolitikken omhandles i avsnitt 3.7.2. Mål og virkemidler som spesielt er rettet mot næringslivet omhandles i avsnitt 3.7.3.

3.7.2 Den generelle utdanningspolitikken

I Langtidsprogrammet 1994-97 heter det at et viktig mål for regjeringen er lik rett til utdanning og opplæring for alle, uavhengig av bosted, kjønn, sosial bakgrunn, etnisk tilhørighet eller funksjonsdyktighet. Dette begrunnes blant annet ved at kunnskap og utdanning er det viktigste grunnlaget for verdiskapning og for å videreutvikle velferdssamfunnet.

Målsettingene for utformingen av politikken for høyere utdanning ble fastlagt gjennom Stortingets behandling av St.meld nr 14 (1993-94) Studiefinansiering og studentvelferd. Av målene for politikken i denne sektoren er målet om lik rett til utdanning sentralt. Målsettingen begrunnes dels i hensynet til det enkelte individs interesser (rettferdighetshensyn), og dels i samfunnets behov for gjennom en høyning av utdanningsnivået i landet å bidra til økonomisk vekst og verdiskapning (effektivitetshensyn).

Målsettingene i utdanningspolitikken gjenspeiles i lovverket. I lov om utdanningsstøtte pålegges det offentlige å legge forholdene økonomisk til rette for likhet i utdanningstilbudet, og det presiseres at støttesystemet skal bidra til at studiearbeidet blir effektivt.

Ut fra målsettingene i utdanningspolitikken må virkemiddelbruken bidra til at svakerestilte grupper sikres økonomiske muligheter for høyere utdanning. Virkemiddelbruken må også innrettes slik at ressursene anvendes effektivt, slik at samfunnet får mest mulig kunnskap igjen for de ressurser som anvendes i utdanningssystemet. Det kan tenkes motsetningsforhold mellom behovet for effektiv ressursbruk og hensynet til likhet i utdanningstilbud.

Utdanning er investering i menneskelig kapital. Dersom denne investeringformen i sin helhet kunne beskrives ved privatøkonomiske effekter, det vil si utgifter i utdanningstiden og avkastning i form av høyere inntekter i den yrkesaktive periode, kunne lønnsomheten ved utdanning beregnes ved vanlige bedriftsøkonomiske prinsipper. Kostnadene ved utdanning kunne da dekkes av studentene, og utformingen av utdanningstilbudet kunne overlates til de private markeder.

Det er imidlertid flere grunner til at markedskreftene alene ikke vil fremskaffe den samfunnsmessig ønskelige utforming eller nivå på utdanningstilbudet. For det første forutsetter argumentasjonene ovenfor at det er full sikkerhet om de fremtidige inntektsstrømmer, hvilket ikke er tilfelle. For det andre verdsettes utdanning i seg selv som et gode også utover den økonomiske meravkastning som utdanningen legger grunnlag for. For det tredje får ikke den enkelte hele den økonomiske avkastningen idet en andel alltid vil tilfalle arbeidsgiver og samfunnet i form av skatteinnbetalinger. Høyere utdanning kan med andre ord beskrives som et gode med indirekte positive virkninger. Den enkelte student kan vurdere risikoen som høy ved å investere i høyere utdanning, blant annet på grunn av usikkerheten om utviklingen i arbeidsmarkedet. Slik usikkerhet vil trekke i retning av at den enkelte velger et lavere utdanningsnivå.

Samfunnet kan se utdanningssystemet i sammenheng, og samfunnet vil derfor vurdere risikoen ved å investere i utdanning som lavere enn summen av studentenes private vurderinger skulle tilsi. Investering i høyere utdanning kan dermed sammenlignes med investeringer i næringslivet med kjennetegnene høy privatøkonomisk risiko og høy samfunnsøkonomisk lønnsomhet. Som beskrevet i avsnitt 3.2.3 kan en ren markedsbestemmelse av slike investeringer bli lavere enn det som er ønskelig ut fra samfunnsøkonomiske hensyn. På grunn av incitamentproblemer eksisterer det i liten grad markeder som kan bidra til å fordele risikoen ved slike investeringer. Særlig for studenter som ikke kan stille tilstrekkelig sikkerhet for låneopptak, kan det være vanskelig å finansiere studier i det private finansmarkedet. Det er med andre ord elementer av både indirekte virkninger og svikt i risikofordelingsmarkedene knyttet til investering i høyere utdanning. Det sistnevnte er særlig knyttet til den manglende evne til sikkerhetsstillelse som gjerne vil gjelde for studerende.

De momenter som er nevnt ovenfor trekker i retning av en viss subsidiering av høyere utdanning og tiltak som sikrer tilgang på finansiering under studietiden. Det er flere virkemidler som påvirker studentenes økonomi. Foruten studiefinansieringsordningene er utformingen av velferdssystemet for studenter i regi av studentsamskipnadene sentralt. Videre er fastsettelse av studieavgift, prisen på lærebøker og annet lærematriell, ordninger for reisemoderasjon, etc., elementer i virkemiddelbruken. De ulike elementer i virkemiddelbruken må ses i sammenheng for å sikre effektivitet i bruken av de ressurser som anvendes i utdanningspolitikken.

På bakgrunn av de markedsimperfeksjoner som karakteriserer finansmarkedets evne til å finansiere utdanning, samt målsettingene om å høyne utdanningsnivået i landet, er det naturlig at offentlige finansieringsordninger har en sentral plass i virkemiddelbruken. Slike ordninger kan bidra til å sikre kredittilgangen til studenter, og det kan bygges inn subsidieordninger i form av subsidierte lån eller stipend som vil bidra til lavere utdanningskostnader for den enkelte. Statens lånekasse for utdanning forvalter i dag de offentlige låne- og tilskuddsordninger innen studiefinansiering.

Av hensyn til effektiviteten i utdanningssystemet er det viktig at finansieringsordningene inneholder incentiver til en effektiv ressursbruk, blant annet ved en rask studentgjennomstømning. Fordelingen mellom lån og stipend, reglene for maksimal støtteperiode og for tilbakebetaling av lån er eksempler på faktorer som påvirker effektiviteten i en offentlig finansieringsordning.

En offentlig finansieringsordning for høyere utdanning vurderes som et hensiktsmessig virkemiddel for oppnåelse av de målsettinger som er formulert i utdanningspolitikken. Det ligger utenfor dette utvalgets mandat å vurdere den konkrete utformingen av denne politikken. Det vises til rapportene fra de offentlige utvalg som har vurdert disse problemstillingene (NOU 1992:33 og NOU 1993:19 begge med tittelen Leve og lære - Om utdanningsfinansiering og studentvelferd) samt den etterfølgende behandling i Stortinget.

3.7.3 Forskning og utviklingstiltak for næringsformål

Målsettingene innen forsknings- og utdanningspolitikken er knyttet til det overordnede mål om økt verdiskapning og økonomisk vekst. I Langtidsprogrammet fremhever regjeringen betydningen av kompetanseoppbygning for økonomisk vekst og næringsutvikling blant annet gjennom utvikling av ny teknologi og nye produkter. Forskning og utvikling (FoU) kan inndeles i ulike virksomhetsområder. Mens utviklingsarbeid sikter mot å anvende eksisterende kunnskap for å utvikle nye produkter, tjenester eller produksjonsprosesser, er anvendt forskning og grunnforskning rettet inn mot fremskaffelse av ny kunnskap. Anvendt forskning er rettet inn mot praktiske mål og anvendelser, mens grunnforskning ikke er rettet inn mot særskilte praktiske mål og anvendelser.

Begrunnelsen for offentlige tiltak innen FoU er positive indirekte virkninger samt svikt i risikokapitalmarkedet. Begrunnelsene er som nevnt ovenfor stort sett sammenfallende med (de effektivitetsmessige) begrunnelsene for offentlige støtteordninger for høyere utdanning.

Det offentliges rolle er, og bør være, forskjellig overfor de ulike FoU-aktiviteter. Det er allment akseptert at grunnforskning er et offentlig ansvar. Store deler av grunnforskningen foregår også i universiteter, høyskoler og rene forskningsinstitusjoner. Utviklingsarbeid vil i utgangspunktet ha direkte kommersielle siktemål. Det kan således i mindre grad enn for grunnforskning argumenteres med at de samfunnsøkonomiske gevinster ved virksomheten er større enn de privatøkonomiske. Dersom kunnskapen ikke spres utover den bedrift som har foretatt utviklingsarbeidet, vil den samfunnsøkonomiske meravkastningen reduseres.¹⁵) 15 For snevre bedriftsøkonomiske utviklingsprosjekter vil det vanligvis være liten grunn til å anvende offentlige virkemidler i form av støtteordninger. Offentlige utviklingskontrakter innebærer subsidier til prosjekter som både kan være bedriftsøkonomisk interessante og nyttige for vedkommende offentlige etat.

En betydelig andel av FoU-virksomheten faller i en mellomstilling mellom grunnforskningssystemet og det direkte kommersialiserte utviklingsarbeid i bedriftene. På grunn av høy risiko og lav kommersialiseringsgrad vil store deler av anvendt forskning i liten grad kunne finansieres i det private markedet. Den enkelte bedrift kan vurdere risikoen ved å egenfinansiere slike prosjekter som for stor, og markedene for risikolån vil være tilbakeholdne med å tilby kapital til risikofylte prosjekter, spesielt når mulighetene for sikkerhetsstillelse er lav. Selv om usikkerheten ved det enkelte FoU-prosjekt er betydelig, kan samfunnet se slike prosjekter i sammenheng, og samfunnets avkastning av slik virksomhet vil være sikrere enn avkastningen av det enkelte prosjekt. FoU-prosjekter vil ofte gi erfaringer og informasjon som kan nyttiggjøres av flere enn de som gjennomfører prosjektet. Med andre ord kan slike prosjekter ofte karakteriseres ved positive indirekte virkninger.

De ovenfor nevnte forhold er begrunnelser for offentlige tiltak overfor FoU-virksomhet. Den institusjonelle organiseringen av offentlig forskningsvirksomhet og formidlingen av kunnskap fra forskningsinstitusjonene og ut til næringslivet er et virkemiddel for å bedre utbyttet av den FoU-virksomhet som blir utført. Virksomheten i Norges Forskningsråd står sentralt i denne sammenheng. I forhold til FoU-virksomheten i næringslivet kan offentlige virkemidler i form av ordninger for støtte eller risikodeling være et virkemiddel. Tilskudd til investeringer i FoU-virksomhet vil bidra til å øke omfanget av slike investeringer. Hensynet til risikodeling og det offentliges behov for å kontrollere at støtte anvendes som forutsatt, trekker i retning av at støtten bør knyttes til kredittgivning i stedet for som engangstilskudd.

Motargumentene mot offentlige finansieringsordninger rettet mot FoU-virksomhet er de samme som for offentlig finansiering av andre risikofylte investeringsprosjekter. Som vi drøftet i avsnitt 3.2.7 er kostnadene ved slik virkemiddelbruk betydelige. Det offentlige vil ha store problemer med å skille ut støtteverdige prosjekter, slik at det er vanskelig å unngå at offentlige midler anvendes til å støtte prosjekter som ikke er samfunnsøkonomisk lønnsomme, samt prosjekter som også er bedriftsøkonomisk lønnsomme og som derfor ville blitt gjennomført uten offentlig støtte. Informasjonsproblemet kan i noen grad reduseres ved at det stilles krav om privat kapital i tillegg til den offentlige. Initativtagerne til FoU-prosjekter vil vanligvis være bedre informert enn det offentlige om prosjektets muligheter til å lykkes. En betydelig andel av FoU-investeringene bør derfor være i form av egenkapital fra bedriftene selv. Det vises til vurderingene i avsnitt 3.2 om at offentlige finansieringsordninger for støtte til risikoutsatte investeringsprosjekter i næringslivet kun bør anvendes i tilfeller der den samfunnsøkonomiske gevinst ved prosjektene er tydelig.

SND forvalter ulike låne- og tilskuddsordninger rettet mot FoU-investeringer i næringslivet. Foruten finansieringsstøtte til bedriftsinterne prosjekter tilbyr SND støtte til etablering av FoU-rettede samarbeids- og nettverksrelasjoner mellom leverandørbedrifter og kundebedrifter. Støtten gis delvis i form av tilskudd og delvis i form av subsidiert risikokapital. SNDs virksomhet er nærmere beskrevet i kapittel 5.

3.8 MILJØPOLITIKK

Hovedmålsettingen i miljøpolitikken er å bidra til bedre ressursbruk generelt i norsk økonomi og til en bærekraftig utvikling nasjonalt og internasjonalt (Langtidsprogrammet 1994-97). Uttrykket bærekraftig utvikling henspeiler på at dagens produksjonsmønster og livsstil ikke skal forringe kommende generasjoners muligheter. Ut fra den overordnede målsettingen er det formulert en rekke avledede målsettinger og prinsipper for virkemiddelbruk. Det legges blant annet vekt på å styrke det internasjonale miljøsamarbeidet, og det er målsettinger knyttet til å bevare naturgrunnlaget og om fortidsminnevern. Gjennom internasjonale avtaler er Norge forpliktet til å følge opp ulike målsettinger om miljøtiltak.

Begrunnelsen for målsettingene i miljøpolitikken er negative indirekte virkninger.¹⁶) 16 En bedrift som forurenser nærmiljøet gjennom utslipp av røyk eller ved et høyt støynivå, er eksempel på slike virkninger. Et annet eksempel er bedrifter som anvender naturressurser som er et fellesgode. Negative eksterne virkninger kan også fremkomme i konsumet av goder dersom konsumet innebærer negative virkninger for andre i samfunnet. Negative indirekte virkninger karakteriseres således av at de privatøkonomiske kostnader i utgangspunktet er lavere enn de samfunnsøkonomiske kostnader. Dette forholdet fører generelt til en ineffektiv utnyttelse av ressursene i samfunnet, og kan således være en begrunnelse for offentlige tiltak.

De tradisjonelle virkemidler for å håndtere problemet med indirekte virkninger er tiltak som bidrar til bedre samsvar mellom de privatøkonomiske og de samfunnsøkonomiske kostnader. Dette kan gjøres ved at de samfunnsmessige kostnader internaliseres, slik at produsenten eller konsumenten tar hensyn til disse i sine beslutninger. Ved å avgiftsbelegge produksjon eller konsum, avhengig av hvor de samfunnsmessige kostnader fremkommer, vil aktørenes beslutninger fattes på grunnlag av riktige samfunnsøkonomiske priser. Produksjons- og konsumbeslutningene kan dermed overlates til markedsdeltakerne, og en unngår de uheldige virkningene av direkte reguleringer i form av forbud eller kvantumsreguleringer.

Det vil ofte være forbundet med store vanskeligheter å fastslå størrelsen av samfunnsøkonomiske miljøkostnader. Det er for eksempel svært vanskelig å anslå verdien av ren luft eller uberørt natur. Problemet kompliseres ytterligere ved at mange miljøødeleggelser har effekter som strekker seg langt inn i fremtiden. Ideelt sett bør en derfor også ta hensyn til kommende generasjoners betalingsvillighet for å opprettholde en tilfredsstillende miljøstandard. Det kan således være svært komplisert å utforme et avgiftssystem som gjenspeiler de reelle kostnadene ved enhver form for forurensning. Regulering via avgiftssystemet vil dessuten egne seg dårlig med hensyn til spesielt miljøskadelige virksomheter, for eksempel for å redusere bruken av farlige giftstoffer. I enkelte tilfeller kan det derfor være hensiktsmessig med direkte reguleringer i form av kvantitative krav eller forbud mot spesielle virksomheter og produkter. En annen form for direkte regulering er krav om gjennomføring av miljøinvesteringer, for eksempel krav om installering av renseanlegg i bedrifter.

Ut fra hensynet til effektiv ressursbruk i økonomien bør kostnadene ved negative indirekte virkninger bæres av den som er opphavet til kostnadene. Dette er i tråd med et prinsippvedtak fattet i OECD som Norge har sluttet seg til. Ifølge dette prinsippet bør det offentlige ikke yte støtte til gjennomføring av miljøtiltak i bedrifter eller husholdninger. Ved etablering av nye bedrifter eller investering i nytt produksjonsutstyr bør således bedriftene selv bære de samfunnsøkonomiske kostnadene knyttet til deres virksomhet. I forhold til miljøproblemer knyttet til virksomheten i eksisterende bedrifter, kan imidlertid prinsippet modifiseres.

Miljøinvesteringer i bedrifter og husholdninger kjennetegnes normalt ved at de samfunnsøkonomiske gevinstene ved investeringene er høyere enn de privat økonomiske. I enkelte tilfeller kan gjennomføring av miljøinvesteringer ha gunstigere effekter i form av miljøforbedringer enn det på kort sikt er mulig å få til gjennom avgiftssystemet. Dette skyldes at eksisterende produksjonsutstyr i bedriftene begrenser mulighetene til miljøforbedringer på kort sikt. Investeringer i miljøtiltak kan derfor være nødvendig for å oppnå hurtige miljøforbedringer. Pålagte krav om gjennomføring av betydelige miljøinvesteringer kan imidlertid vurderes som uheldig ut fra de effekter dette kan få for bedriftenes finansielle situasjon gjennom den likviditetsbelastning og soliditetsvirkning som investeringer innebærer. For en enkelt bedrift vil dette særlig være et problem når ikke alle bedriftens konkurrenter får de samme kostnader, og det derfor ikke er mulig å tilpasse produktprisene til det økte kostnadsnivået. Spesielt på kort sikt kan det derfor oppstå konflikter mellom hensynet til miljøforbedringer og hensynet til sysselsettings- og næringsutvikling. Den bedriftsøkonomiske lønnsomheten ved miljøinvesteringer vil bedres jo riktigere avgiftspolitikken er utformet. De nevnte målkonflikter kan imidlertid gjøre det problematisk å innføre en riktig avgiftspolitikk, i hvert fall på kort sikt. Disse forhold tilsier at avgifter og direkte reguleringer ikke alltid vil være tilstrekkelig for å få til et riktig omfang av miljøforbedrende tiltak i eksisterende bedrifter.

For miljøinvesteringer som vurderes som særlig samfunnsøkonomisk lønnsomme, kan det således være grunnlag for å anvende offentlige støtteordninger. Støtten bør i så fall rettes direkte mot gjennomføring av de prioriterte miljøinvesteringer. Subsidiert kreditt eller finansieringsordninger der det offentlige overtar noe av risikoen ved investeringene, for eksempel gjennom offentlige garantier, er eksempler på virkemidler som vil gjøre det mer attraktivt for bedrifter å investere i miljøtiltak. Hensynet til risikodeling og til offentlig kontroll med at støtte anvendes etter forutsetningene, trekker i retning av at støtten organiseres gjennom offentlige finansieringsordninger.

Det bør understrekes at offentlige finansieringsordninger bare i begrenset grad bør anvendes i miljøpolitikken. Hovedprinsippet, slik også regjeringen sier i siste Langtidsprogram, er at forurenseren skal betale, slik at prisen på varer og tjenester også gjenspeiler miljøkostnadene. Dette impliserer at offentlig støtte ikke skal gis. På kort sikt kan konsekvensene av en avgiftspolitikk som tar hensyn til de reelle miljøkostnadene bli så store at det kan oppstå konflikter med andre målsettinger i den økonomiske politikken. Når det legges stor vekt på hensynet til å få gjennomført miljøinvesteringer relativt raskt, kan offentlig støtte i form av finansieringsordninger være et virkemiddel.

Flere av statsbankene forvalter finansierings- og tilskuddsordninger rettet mot gjennomføring av miljøtiltak i næringsliv og husholdninger. SND yter tilskudd for utvikling av miljøprodukter samt garantier for lån til miljøtiltak i industrien. Landbruksbanken og Fiskarbanken forvalter ulike tilskudds- og låneordninger for miljøtiltak, og Husbanken yter lån og tilskudd til miljøtiltak i boliger og bomiljø. Kommunalbanken yter lån til miljøinvesteringer i kommuner. Statsbankenes virksomhet er nærmere beskrevet i kapittel 5.

3.9 STABILISERINGSPOLITISKE MÅLSETTINGER

Stabiliseringspolitikken kan kort beskrives som den delen av den økonomiske politikken som er rettet inn mot å begrense konjunktursvingningene i økonomien, og mot å redusere de negative virkninger av konjunkturbevegelser. Sterke konjunktursvingninger vurderes som et problem blant annet på grunn av negative virkninger på sysselsetting og økonomisk vekst over tid. En for sterk konjunkturoppgang skaper ubalanser i økonomien og øker dermed sannsynligheten for nye konjunkturtilbakeslag. Nedgangskonjunkturer har negative virkninger på mange områder, blant annet gjennom høyere arbeidsledighet. Det er også mye som taler for at dersom arbeidsledigheten stiger under nedgangsperioder, er det forbundet med store problemer å redusere ledigheten i kommende oppgangsperioder. Sterke konjunkturbevegelser kan derfor ha langsiktige negative virkninger for sysselsettingsutviklingen.

Stabiliseringspolitikk er således rettet inn mot å begrense konjunktursvingninger gjennom å korrigere aktivitetsnivået i økonomien som helhet, eller i deler av økonomien når spesielle konjunkturproblemer kan identifiseres for enkelte sektorer.

Statsbankene påvirker, gjennom kredittgivning og subsidiering, den økonomiske aktivitet i deler av økonomien. I prinsippet kan således det offentlige gjennom fastsettelse av utlånsrammer og bevilgninger for statsbankene påvirke konjunkturutviklingen. Dette forutsetter at fastsettelsen av utlånsrammer og bevilgninger medfører endringer i statsbankenes faktiske virksomhet, og at disse endringer ikke motsvares av motsatte endringer i private finansinstitusjoners utlån. I en oppgangsperiode vil reduserte utlånsrammer relativt klart føre til en nedgang i statsbankenes utlån. Det må imidlertid antas at en stor del av den låneetterspørsel som da faller utenfor statsbanksystemet, vil finansieres i det private kredittmarkedet. Denne effekten reduserer statsbankene som et egnet virkemiddel for å dempe en konjunkturoppgang. I nedgangsperioder vil økte utlånsrammer for statsbankene slå ut i økte utlån dersom kredittetterspørselen er tilstrekkelig. Dette forutsetter at det er en kø av lånesøknader i statsbankene som kan innvilges når utlånsrammene heves.

Sterke konjunktursvingninger påvirker kredittgivningen fra private finansinstitusjoner. Det kan være rimelig å anta at private finansinstitusjoner på grunn av høye tap og redusert lønnsomhet vil være mer tilbakeholdne med å yte kreditt i nedgangsperioder. I USA har det vært gjennomført en rekke undersøkelser angående spørsmålet om finansinstitusjoner i nedgangsperioder begrenser kredittgivningen mer enn det som følger av redusert låneetterspørsel. Konklusjonen fra disse undersøkelsene er stort sett at finansinstitusjonene ikke har drevet unormalt streng kredittrasjonering.

Statsbankenes funksjon som konjunkturpolitisk virkemiddel kompliseres av tidsfaktoren og at det er knyttet stor usikkerhet til hvordan kredittmarkedet virker inn på realøkonomien. Det tar tid fra konjunkturproblemer observeres og til myndighetene kan fatte beslutninger om endrede utlånsrammer for statsbankene. Det tar ytterligere tid før endrede utlånsrammer resulterer i faktiske endringer i statsbankenes kredittgivning. Endelig vil det ta betydelig tid fra endringer skjer i statsbankenes utlånspolitikk og til dette får realøkonomiske konsekvenser gjennom låntakernes disposisjoner. I hvor stor grad låntakerne vil endre sine investeringsplaner som følge av en endret utlånspolitikk fra statsbankene, er usikkert. Omfanget av de realøkonomiske effektene er således vanskelig å anslå på forhånd, men de effektene som kommer, vil komme på et betydelig senere tidspunkt enn da konjunkturproblemene ble identifisert. Denne tidsforskyvningen kan innebære at de realøkonomiske virkninger først inntreffer på et tidspunkt der konjunktursituasjonen er betydelig endret. I verste fall kan en risikere at effekten av å øke statsbankenes utlånsrammer blir å forsterke konjunktursvingninger i stedet for det motsatte. Dette forholdet reduserer statsbankenes betydning som stabiliseringspolitisk virkemiddel.

Under nedgangskonjunkturen de senere år ble rammebetingelsene for statsbankene justert med begrunnelse i konjunkturpolitiske hensyn. Utlånsrammene ble øket relativt sterkt fra år til år, og enkelte bevilgninger, som for eksempel tapsbevilgningene knyttet til SNDs låneordninger, ble hevet. Det var særlig for Husbanken og Lånekassen for utdanning at lånerammene ble økt, men også for Kommunalbanken var økningen betydelig. Økningen av utlånsrammen for Husbanken må ses i sammenheng med ønsket om å motvirke nedgangen i byggesektoren. For Statens lånekasse for utdanning var økningen i utlånsrammen en følge av opptrappingen av studietilbud i denne perioden. Endringene i utlånsrammer påvirket derfor aktivitetsnivået først og fremst gjennom effekten av økt subsidiert kreditt til enkelte sektorer i økonomien.

3.10 KONKURRANSEPOLITIKKEN

Det er en målsetting å sikre en tilstrekkelig konkurranse i tilbudet av finansieringstjenester. Som for andre markeder vil effektiv konkurranse mellom tilbyderne bidra til effektivitet i produksjonen. En effektiv utnyttelse av ressursene i samfunnet kommer etterspørrerne til gode gjennom god kvalitet og rimelige produkter.

Det norske finansmarkedet har de senere år vært preget av økt konsentrasjon ved fusjoner og ved dannelse av finanskonsern. Færre reelt uavhengige finansinstitusjoner kan trekke i retning av redusert konkurranse i markedet. På den annen side er det norske markedet nå åpnet for konkurranse fra utenlandske finansinstitusjoner. Utenlandske finansinstitusjoner kan nå betjene det norske markedet direkte fra hjemlandet eller via filialetablering i Norge. Etableringskostnadene for utenlandske aktører er derfor redusert sammenlignet med tidligere, da de var henvist til å etablere egne datterselskaper i Norge.

Dersom utøvelse av markedsmakt medfører at fortjenesten i det norske finansmarkedet skulle bli unormalt høy, må det antas at nyetableringer fra norsk eller utenlandsk hold vil gjennomføres. Dette vil bidra til at konkurransen på det norske finansmarkedet opprettholdes over tid. Utviklingen av ny teknologi har dessuten ført til mer åpne finansmarkeder ved at etterspørrerne av finanstjenester i mindre grad enn tidligere er avhengig av geografisk nærhet til finansinstitusjonene. Finansdepartmentet fikk i 1993 et internasjonalt konsulentfirma (Davis International Banking Consultants) til å vurdere konkurransen og kapasiteten i det norske finansmarkedet. I sin rapport, Davis-rapporten, konkluderte firmaet med at konkurransen var god i de fleste delmarkeder, og at det også var en viss overkapasitet i personkundemarkedet.

Statsbankene konkurrerer på mange områder med private finansinstitusjoner. På markedet for boligfinansiering har Husbanken en betydelig konkurranseflate mot de private finansinstitusjoner. Kommunalbanken konkurrerer innen kommunefinansiering og SND innen bedriftsfinansiering. I den grad konkurransen i det private finansmarkedet er for liten, det vil si at enkelte aktører er så store at de innehar markedsmakt, har det vært argumentert for at statsbankene kan fungere som et korrektiv til disse. Eksistensen av statsbanker skulle i så fall hindre private institusjoner i å anvende markedsmakt blant annet gjennom sin prissetting. Dette argumentet svekkes av at statsbankenes kredittgivning er begrenset innenfor de utlånsrammer staten fastsetter. Private finansinstitusjoner vil derfor i liten grad risikere å miste kunder til statsbankene. Statsbankenes prissetting vil derfor ikke påvirke prissettingen i de private finansinstitusjoner i særlig grad. Siden statsbankene ikke tilbyr innskuddstjenester, vil de ikke påvirke konkurranseforholdene i dette markedet.

På bakgrunn av forventet økt konkurranse fra utenlandske finansinstitusjoner, samt nyere undersøkelser om konkurranseforholdene på det norske finansmarkedet, synes behovet for statsbanker som et korrektiv til de private institusjoner å være begrenset. For enkelte deler av markedet kan det snarere oppfattes som et problem at statsbankene bidrar til å opprettholde en for stor kapasitet. I Davis-rapporten påpekes det at det er en viss overkapasitet i personmarkedet, som kommer i tillegg til den overkapasitet de mener det er i statsbanksystemet. De anbefaler på denne bakgrunn en strukturendring i retning av at privateide banker gis anledning til å distribuere subsidiert kreditt.

Dersom de private finansinstitusjonene svekkes så sterkt gjennom en nedgangskonjunktur at de ikke lenger vil tilby kreditt til lønnsomme prosjekter, kan statsbankene gjennom økte utlånsrammer korrigere for dette. På bakgrunn av den tilpasning som de private norske finansinstitusjoner har vært igjennom de senere år, samt den økte konkurransen fra utenlandske finansinstitusjoner, vurderes sannsynligheten for en sterk svekkelse av konkurransen i finansmarkedet som betydelig mindre i dag enn tidligere. Hensynet til konkurransen på finansmarkedet bør således ikke tillegges noen avgjørende betydning i en prinsipiell vurdering av statsbankenes virksomhet.

Strukturpolitikken på finansmarkedet vil naturlig være myndighetenes mest sentrale virkemiddel for å sikre en tilstrekkelig konkurranse på finansmarkedet. Rammebetingelsene for finansinstitusjonene, i form av lover og forskrifter, har også som oppgave blant annet å sikre en effektiv konkurranse mellom de finansinstitusjoner som deltar i det norske markedet.

Statsbankene påvirker konkurranseforholdene på finansmarkedet også på andre måter. Den delen av statsbankenes kredittgivning som alternativt ville blitt ytt av private finansinstitusjoner, er delvis i form av lån med god pantesikkerhet. Betydelige deler av statsbankenes utlån er i dag i form av lånefinansiering med relativt god sikkerhet og derfor lav risiko. I disse tilfeller står private finansinstitusjoner for toppfinansieringen og bærer således større risiko. Statsbankenes virksomhet kan derfor sies å begrense private institusjoners muligheter til å oppnå en diversifisert utlånsportefølje ved at andelen relativt sikre lån kan bli mindre. Manglende muligheter til en bedre porteføljesammensetning kan redusere lønnsomheten i institusjonene og medføre strengere kredittrasjonering av andre typer utlån.

3.11 ETABLERE KOMPETANSE- OG INFORMASJONSSENTRA

Mangelfull eller ujevnt fordelt informasjon kan føre til svikt i de private markedsmekanismer. Tiltak for å bedre informasjonstilgangen for markedsaktørene kan derfor bidra til å effektivisere de private markeder. Rådgivningstjenester kan ses på som en måte å bedre informasjonstilgangen på.

Det er ulike grunner til at det i samfunnsøkonomisk forstand kan være en for liten privat produksjon av informasjons- og rådgivningstjenester. Slike tjenester har i betydelig grad karakter av å være kollektive goder, det vil si at når informasjon først foreligger, kan den, uten vesentlige ekstrakostnader, gjøres tilgjengelig og anvendes av mange aktører på en gang. Det kan også være elementer av positive indirekte virkninger ved fremskaffelse av informasjon. Informasjon fremskaffet av èn aktør kan ofte nyttiggjøres av andre aktører uten at informasjonsprodusenten kan ta seg betalt for dette og derfor heller ikke vil tillegge dette vekt i produksjonsbeslutningen. For kollektive goder og goder med positive indirekte virkninger gjelder det generelt at private markeder i seg selv vanskelig vil føre til et samfunnsøkonomisk riktig produksjonsnivå. Det kan derfor være nødvendig å komplettere de private informasjons- og rådgivningsmarkeder med offentlige tiltak.

Informasjons- og rådgivningsproduksjon dreier seg dels om å fremskaffe ny informasjon eller kunnskap og dels om å samle allerede tilgjengelig informasjon og anvende denne i rådgivningstjenester. I relasjon til statsbankenes informasjons- og rådgivningsfunksjoner, er det særlig den sistnevnte virksomheten som er relevant.

Tiltak for å gjøre eksisterende informasjon tilgjengelig for markedsdeltakerne kan utformes på ulike måter. For det første kan markedsaktørene gjennom lover og forskrifter pålegges å opplyse om viktige sider ved sin virksomhet. På denne måten sikres en utjevning av informasjonstilgangen mellom markedsaktørene. Eksempler på slike tiltak er krav om offentliggjøring av regnskaper i bedrifter, fremleggelse av årsrapporter for børsnoterte selskaper, opplysningsplikt for banker og forsikringsselskaper om priser og øvrige betingelser ved de tjenester som tilbys, etc.

I tillegg til å bedre informasjonstilgangen gjennom utformingen av rammebetingelsene for markedsaktørene, kan det offentlige selv tilby informasjons- og rådgivningstjenester. Det er en rekke eksempler på offentlige informasjons- og rådgivningsinstitusjoner, hvorav statsbankene er én gruppe. En betydelig del av statsbankenes virksomhet er rettet mot utrednings-, informasjons- og rådgivningsvirksomhet. Informasjons- og rådgivningsvirksomheten omfatter primært veiledning til bankenes kunder med hensyn til valg av finansieringstjenester. Utredningsvirksomheten er normalt rettet mot de sektorer som statsbankenes finansieringsordninger omfatter. For eksempel er Husbanken engasjert i utredninger angående boligmarkedet, og Landbruksbanken og Fiskarbanken forestår utredninger med tilknytning til primærnæringenes virksomhet.

Spørsmålet om i hvor stor grad det offentlige bør tilby utrednings-, informasjons- og rådgivningstjenester, faller utenfor dette utvalgets mandat. I forhold til statsbankenes virksomhet er det imidlertid to aspekter ved denne problemstillingen som må vurderes. For det første er det spørsmål om det er hensiktsmessig at slik virksomhet utøves av statsbanker som er opprettet primært for å tilby finansieringstjenester. Det kan eksistere breddefordeler i å kombinere finansieringstjenester med informasjonstjenester. Dette skyldes at bankene som långivere uansett vil måtte skaffe seg spesialkompetanse om den sektor som bankens utlån retter seg mot. Gitt at det offentlige ønsker å tilby informasjonstjenster angående en sektor i økonomien, kan det derfor være kostnadsbesparende å legge denne tjenesten til en statsbank som allerede er involvert i disse problemstillingene.

Det neste spørsmålet er om den informasjonsvirksomhet som statsbankene i dag utøver, bør tillegges selvstendig vekt i vurderinger om statsbankenes fremtidige rolle. Begrunnelsen for offentlige institusjoner organisert som statsbanker er formidlingen av kreditt til prioriterte grupper og formål. Dersom begrunnelsen for å opprettholde offentlige finansieringsordninger ikke lenger er til stede, er det heller ikke grunnlag for å organisere den resterende virksomheten i statsbanker. Enkelte av de funksjoner som er nevnt ovenfor hører naturlig sammen med finansieringsvirksomhet. Andre funksjoner kan like naturlig organiseres uavhengig av finansieringsvirksomhet, for eksempel i egne offentlige eller private forsknings- og rådgivningsinstitusjoner. På mange av de områder der statsbankene har spesialkompetanse, er det også i dag institusjoner som har nærliggende kompetanse, og som eventuelt vil kunne overta statsbankenes rolle som ressurs- og kompetansesentra. Dette gjelder for eksempel rådgivning om valg av finansieringsordninger der private finansinstitusjoner er et naturlig alternativ.

Hensynet til å opprettholde ressurs- og kompetansesentra på de fleste av de områder statsbankene har spesialkompetanse, kan organiseres på flere alternative måter. Dette hensynet bør således ikke tillegges noen utslagsgivende vekt i en prinsipiell vurdering av statsbankenes virksomhet. Dersom begrunnelsen for å opprettholde offentlige finansieringsordninger ikke lenger er til stede, er det heller ikke grunnlag for å organisere den resterende virksomheten i statsbanker.

3.12 NORSK EIERSKAP I KREDITTINSTITUSJONER

Med norsk eierskap menes vanligvis at norske juridiske personer har en kontrollerende eierandel. Norske statsbanker er etter sin definisjon norskeide, og etablering av statsbanker vil således være et virkemiddel for å sikre norsk eierskap til noen tilbydere av kreditt. Ifølge EØS-avtalen må eiere fra andre EØS-land behandles på samme måte som norske eiere, og oppkjøp av norske banker fra juridiske personer i EØS-land kan ikke forbys, selv om konsesjonsregler fortsatt kan brukes for å sikre tilstrekkelig konkurranse på kredittmarkedene.

Det kan tenkes flere ulike formål med norsk eierskap til en kredittinstitusjon. Det første gjelder ønsket om reell konkurranse på kredittmarkedene, og er behandlet i avsnitt 3.10. Norsk eierskap til noen kredittinstitusjoner kan være spesielt ønskelig dersom det er fare for at det norske kredittmarkedet vil bli dominert av få store tilbydere med betydelig markedsmakt. Markedsmakt betyr at tilbyderne er i stand til å oppnå uvanlig høy fortjeneste, og fører til fordelings- og effektivitetstap i økonomien. Dette gjelder enten markedsmakten tilfaller norske eller utenlandske tilbydere, men fra et samfunnsøkonomisk synspunkt oppfattes det nok som enda mindre ønskelig om den ekstra fortjenesten går ut av landet.

Norsk markedsmakt til utenlandske kredittinstitusjoner kan videre være uheldig dersom de utenlandske institusjonene har sterke interesser i næringsvirksomhet som konkurrerer med norsk næringsvirksomhet. I så fall må en regne med at kredittinstitusjonene ved vurdering av lånesøknader fra norske kunder tar hensyn til konsekvensene for den næringsvirksomhet de selv har interesser i. Fra et norsk synspunkt vil dette være uheldig og gi for liten tilgang på kreditt til norsk næringsvirksomhet.

Det andre formålet med norsk eierskap kan være å sikre at alle lånsøkere kan henvende seg til långivere med grundig kjennskap til norsk økonomi. Kredittinstitusjonenes vurderinger av kredittverdighet er en form for rasjonering av lån, og fra deres synspunkt vil det være riktig med strengere rasjonering jo mer usikkerhet det er om prosjektet. Långivers oppfatning av usikkerhet vil blant annet avhenge av hans kjennskap til lånsøkeren og til de markeder lånsøkeren skal arbeide i. Slike kunnskaper om norske lånsøkere er det lettere å få og vedlikeholde om långiver er basert i Norge. I denne sammenheng er det altså ikke eierskapet i seg selv som er avgjørende, men det forhold at kredittvurderinger blir foretatt av personer med gode kunnskaper om norsk økonomi.

Også utenlandske kredittinstitusjoner kan ha filialer som foretar kredittvurderinger i Norge, og som har en velkvalifisert stab med godt kjennskap til norske forhold. Forskjellen fra kredittinstitusjoner med hovedkontor i Norge er at samlet kredittgivning fra den utenlandsk baserte långiveren blir fordelt til de ulike nasjonale markeder ved et hovedkontor som ikke har spesielt god kjennskap til norsk økonomi og norske lånsøkere. Dette kan igjen føre til at kredittilgangen til norske kunder blir mindre enn om fordelingen var gjort ved et norskbasert hovedkontor.

Det vil med andre ord være til fordel for norske lånsøkere at et norskbasert kredittilbud finnes. En kan likevel ikke regne med at markedskreftene vil sørge for at et slikt tilbud blir opprettholdt, fordi store utenlandske banker kan finne det svært lønnsomt å oppnå markedsmakt i deler av det norske markedet. Store etableringskostnader og fare for priskrig vil gjøre det vanskelig å utfordre en slik oligopolsituasjon.

Det er vanskelig å bedømme hvor sterke disse argumentene for norsk eierskap er. For mange typer utlån vil eierskapet i kredittinstitusjonen sikkert ikke spille noen stor rolle. For eksempel vil kredittvurdering ved lån med pant i bolig ikke stille store krav til kunnskaper om norsk økonomi. I den andre enden av skalaen har storbedrifter med internasjonal aktivitet i lang tid hatt utenlandske bankforbindelser. For disse bedriftene er det neppe vanskeligere å få lån i utenlandske banker enn i norske. Det er antakelig små og mellomstore bedrifter som særlig kan bli berørt i en situasjon med få norskbaserte kredittinstitusjoner. Fordelene ved norsk eierskap til kredittinstitusjoner, eller ved at kredittinstusjoner har hovedkontor i Norge, må veies mot ulempene som følger av de offentlige inngrepene. Viktigst er at en garanti om overlevelse til noen kredittinstitusjoner kan redusere deres incentiver til å drive kostnadseffektivt. Dette vil være i strid med regjeringens målsetting om effektivitet i finansnæringen, og er en reell kostnad som må veies mot fordeler som eventuelt kan oppnås for norske lånsøkere ved norsk eierskap eller hovedkontor. Effektivitetshensynet taler for at i alle fall store deler av kredittmarkedet er åpent for utenlandske eierinteresser.

Utenom den rene statsbanksektoren er utenlandske eierinteresser i dag stengt ute fra Postbanken, som er et statlig aksjeselskap. Videre er sparebankene selveiende institusjoner med spesielle regler for valg av styrende organer. For de sparebanker som har emittert grunnfondsbevis kan utenlandske eiere maksimalt ha 25 prosent av stemmene i forstanderskapene. En betydelig del av kredittinstitusjonene er dermed forbeholdt norsk eierskap og kontroll. Denne delen er særlig stor i personkundemarkedet, mens den er betydelig mindre i bedriftskundemarkedet. Og det er hensynet til bedriftskundene som særlig taler for et sterkt innslag av norske eierinteresser i kredittinstitusjonene.