7 Markedsføringslovens territoriale grenser
7.1 Mandatet
I mandatet heter det:
«Utvalget bør vurdere markedsføringslovens geografiske rekkevidde. Dette omfatter regulering av markedsføringsaktiviteter som primært retter seg utover det norske marked. Markedsføringsloven får anvendelse på markedsføring rettet mot Norge. Det bør ses på hvordan lovens krav kan bli gjennomført i praksis når det gjelder markedsføring fra andre land.»
7.2 Markedsføring rettet mot Norge
Markedsføringsloven har ingen bestemmelser om hvilket geografisk område den gjelder for. Spørsmålet er ikke omtalt i forarbeidene.
At loven gjelder for markedsføring fra utlandet rettet mot Norge, er lagt til grunn i sak nr 5/86 for Markedsrådet. Den gjaldt et dansk selskap som markedsførte musikk-kassetter for salg i Norge. Markedsrådet nedla forbud mot deler av reklamen. Det ble imidlertid ikke tatt opp til særskilt vurdering om loven kom til anvendelse overfor markedsføring fra utlandet.
Utvalget er ikke i tvil om at det var riktig å behandle denne saken i relasjon til mfl. I utgangspunktet må loven respekteres også av utenlandske næringsdrivende som retter sin reklame mot det norske markedet med sikte på omsetning her i landet. At de respektive lands markedsføringlover har et slikt anvendelsesområde, synes også å være den alminnelige oppfatning i Danmark, Sverige og Finland, jf nedenfor under punkt 7.3.
Et forhold bør nevnes særskilt. Utenlandske aviser og tidsskrifter importeres i en viss utstrekning til Norge. Reklamen i disse vil som regel primært være rettet mot personer bosatt i det landet skriftet stammer fra. Men en del tidsskrifter har internasjonal utbredelse, og reklamen kan da være rettet mot store deler av verdensmarkedet. Noen håndheving av norsk markedsføringslov overfor slik reklame blir det normalt ikke tale om. Unntak kan tenkes der tidsskriftet inneholder reklame som må antas å være særskilt rettet mot norske forbrukere – f eks der produktet har en spesiell tilknytning til Norge og/eller det er benyttet norsk språk.
Selv om norsk markedsføringslovgivning i prinsippet også gjelder for utenlandske næringsdrivende som markedsfører sine varer eller tjenester i Norge, er det store problemer knyttet til håndheving av bestemmelsene. Norge har ikke jurisdiksjonsmyndighet overfor borgere i andre land, og vedtak av Markedsrådet eller Forbrukerombudet vil ofte ha liten virkning.
Dersom varen distribueres i Norge via en norsk importør, vil et vedtak kunne rettes mot denne, jf mfl § 19. Dette har Markedsrådet lagt til grunn i sak 22/1994. Den norske importøren framholdt at selskapet ikke hadde innflytelse over markedsføringen som ble planlagt og satt i verk fra utlandet. Markedsrådet så det slik at handlingene var iverksatt av det italienske selskapet på vegne av den norske importøren, jf mfl § 19, og vedtaket ble rettet både mot importøren og det utenlandske selskapet.
Markedslovens § 17 oppstiller et medvirkningsansvar. Det har vært reist spørsmål om ansvar også kan rettes mot norske aviser, tidsskrifter o lign som tar inn utenlandsk lovstridig reklame, jf Løchen, Markedsføringsloven med kommentarer, utg 1992 side 24-25. Han skriver:
«Et særlig problem reiser seg når utlendinger averterer i Norge uten å være representert her på annen måte. Må man da anse vedkommende avis eller blad som noen som opptrer på utlendingens vegne? Etter det som er sagt foran, synes det ikke naturlig å fortolke loven slik. Spørsmålet er ikke nevnt i forarbeidene, og det kan være betenkelig å tøye loven på dette punkt hvor det jo kan bli tale om straffeansvar.
Hvis dette er den riktige tolking, står man overfor et punkt hvor den nye lov har mindre slagvidde enn den gamle lovs § 2, og tilgift, den gamle lovs § 8. Begge disse bestemmelser hadde uttrykkelige regler om at aviser, tidsskrifter o.l. kunne gjøres direkte ansvarlig for reklame inntatt for utlendinger.
Det er imidlertid spørsmål om man ikke allikevel kan nå fram overfor aviser og tidsskrifter i de nevnte tilfeller. Dels kan det bli tale om medvirkningsansvar, jf lovens § 17. Dels kan det også være et spørsmål om ikke avisene og tidsskriftene i denne relasjon må ses som selvstendige næringsdrivende og derfor er direkte ansvarlige som sådanne.
– – –
Andre aktuelle medvirkere er distributører og reklamebyråer. Oslo Namsrett fant at Narvesen A/S kunne nekte å medvirke til distribusjon av blad som inneholdt kvinnediskriminerende annonser, og som Forbrukerombudet og senere Markedsrådet hadde funnet lovstridige (RG. 1984 s.400). Høyesterett har for medvirkning straffedømt reklamekonsulenter og byråledere (Rt 1978 s.1475 og 1980 s.683).»
Når det her er vist til den gamle loven, siktes det til lov om utilbørlig konkurranse av 7.7.1922.
I avgjørelsen inntatt i Rt 1980 side 683 uttaler førstvoterende:
«Anken over lovanvendelsen kan heller ikke føre fram. Selv om – – Reklamebyrå A/S bare var en formidler av annonsen, har byrået – og dets direktør – et selvstendig ansvar for at annonsen var i samsvar med norsk lov, og hadde plikt til å føre kontroll med dette og å unnlate å innsende annonserekvisisjonen dersom annonsen var lovstridig.»
Også aviser og tidsskrifter er formidlere av reklame, og utvalget kan vanskelig se at det er grunn til å behandle aviser, tidsskrifter eller f eks distributører av postordekataloger o lign anderledes enn reklamebyråer i denne forbindelse. Utvalget legger til grunn at aviser m v har et selvstendig ansvar, og at det er unødvendig å si noe uttrykkelig om dette i mfl § 17. Medvirkningsansvar i norsk strafferett har normalt en ganske stor rekkevidde.
At annonsen formidles fra en utenlandsk oppdragsgiver, kan ikke ha betydning. Medvirkningsansvar for reklamebyråer, aviser m v må ha samme rekkevidde i disse tilfellene som der en norsk næringsdrivende står bak annonseringen.
Når straff kan anvendes, må handlingen også kunne påtales av Forbrukerombudet, og Markedsrådet må kunne reagere med forbudsvedtak. Dette er også lagt til grunn av Markedsrådet i sak nr 19/1992.
Der reklamemateriell sendes til norske forbrukere direkte fra utlandet, uten noen mellommann i Norge, vil aktuelle reaksjoner vanskelig nå sitt mål. Henvendelser kan selvsagt rettes til den utenlandske næringsdrivende, men dersom loven ikke etterleves, er det små muligheter for reaksjoner, bortsett fra når det gjelder straffereaksjoner overfor borgere i de nordiske land.
Etter lov av 15.11.1963 om fullbyrding av nordiske dommer på straff m.v. § 2 kan bøtestraff som er fastsatt i Norge, søkes fullbyrdet i de øvrige nordiske land. Etter denne loven kan for øvrig også viter som er ilagt av den finske marknadsdomstolen eller den svenske konsumentombudsmannen m fl fullbyrdes i Norge. Bøtestraff anses som den aktuelle straffereaksjon i disse tilfellene. Utvalget finner det unødvendig å gå inn på vilkårene for at slik dom kan avsies i Norge.
I mandatet er det bedt om at utvalget vurderer hvordan lovens krav kan bli gjennomført i praksis når det gjelder markedsføring fra andre land. Utvalget viser til det som er sagt ovenfor om straffereaksjoner. Dersom Norge hadde tilsvarende lovsamarbeid med andre land som det som har ført til lov om fullbyrding av nordiske straffedommer, ville problemene i forbindelse med straffereaksjoner for en stor del vært løst. Slike spørsmål må imidlertid tas opp i en større sammenheng.
Straff er ikke det ordinære reaksjonsmiddel overfor overtredelser av markedsføringsloven. Administrative forbud er i hvertfall i første omgang den aktuelle reaksjonsform. Utvalget kan som sagt ikke se at det er noe i veien for å reagere administrativt overfor næringsdrivende bosatt i utlandet som markedsfører produkter/tjenester overfor norske forbrukere. Men dersom det skal kunne reageres effektivt overfor slik markedsføring, (foretatt uten norsk mellommann), kan ikke utvalget se noen annen vei å gå enn å innlede et internasjonalt samarbeid.
7.3 Situasjonen i Danmark, Sverige og Finland
Danmark
Markedsføringslovens rekkevidde er ikke omtalt i den nye markedsføringsloven fra 1994. Problemene i forbindelse med grenseoverskridende reklame er imidlertid omtalt i forarbeidene. Det heter her bl a:
«En begrænsning af lovens anvendelsesområde til markedsføring rettet imod det danske marked er ikke foreneligt med, at loven skal gennemføre EF-direktiver i dansk ret. En sådan begrænsning i lovens anvendelseområde betyder også, at indgrebsmulighederne over for grænseoverskridende markedsføring er begrænsede.
Det er imidlertid uafklaret, i hvilket omfang loven med den nuværende formulering indeholder en sådan begrænsning. EU-Kommisionen har i sit arbejdsprogram og i en netop udsendt grønbog om bileggelse af tvister på forbrugerområdet peget på de juridiske problemer i forbindelse med indgreb over for grænseoverskridende markedsføring. Med etableringen af Det Indre Marked forventes problemstillingen at blive meget aktuel. Der vil derfor under Industri- og Samordningsministeriet blive nedsat en arbejdsgruppe, som skal gennomgå problemstillingen og fremkomme med forslag, som sikrer effektive indgrebsmuligheder over for grænseoverskridende uetisk markedsføring.»
I Karnov 1992 side 4025 er spørsmålet omtalt i forbindelse med den tidligere loven. Det heter her:
«Det er en forudsætning for anvendeligheten af loven, at den erhvervsmæssige adfærd har relation til den danske marked, ... Det traditionelle utgangspunkt er, at foranstaltninger foretaget af en dansk virksomhed i relation til eksportmarkeder falder uden for loven, mens omvendt foranstaltninger foretaget af en udenlansk virksomhed i relation til det danske marked faller indenfor. Med opbygningen af EFs indre marked bliver grænserne for det danske marked imidlertid udflytende.»
Finland
Heller ikke den finske loven eller forarbeidene omtaler spørsmålet. Marknadsdomstolen er i to saker kommet til at loven omfattet markedsføring fra utenlandske aktører, MD 13/87 og MD 19/90. Begge sakene gjaldt TV-reklame. Domstolen la til grunn at lovens regler om markedsføring var anvendelige på markedsføring rettet mot forbrukere i Finland, uansett om markedsføringen var kommet i stand utenfor landets grenser.
Sverige
I forarbeidene til den svenske markedsføringsloven er det uttrykkelig sagt at den også gjelder utlendingers markedsføring på det svenske markedet. At materialet er produsert i utlandet, anses i prinsippet ikke å ha betydning. Men om reklamen i hovedsak tar sikte på et utenlandsk marked – slik det oftest vil være ved annonsering i utenlandske aviser og tidsskrifter – bør loven ikke anses å gjelde.
Det finnes også uttalelser om spørsmålet i prop. 1990/91 som gjelder TV-reklame. Avgjørende er om reklamen er rettet mot de svenske seerne. Den svenske markedsføringsloven anses ikke anvendelig overfor annonser på dansk TV, rettet mot danske forbrukere, selv om programmene regelmessig følges av mange seere i Syd-Sverige.
Spørsmålet er behandlet av professor Ulf Bernitz i en arbeidsrapport for Nordisk Embetsmannskomité for Konsumentspørsmål (Nord 1988:76).
Marknadsdomstolen har hatt flere saker om dette. En av sakene (MD 1989:6) – riktignok om reklame for tobakk og alkohol – kan være av interesse. Den gjaldt Scanorama – det engelskspråklige tidsskriftet som SAS deler ut både på innenriks og utenriks fly. I forarbeidene til lovene som regulerer tobakk- og alkoholreklame var det sagt at anvendelsesområdet skulle tilsvare det som gjaldt for markedsføringsloven. Men det var også sagt at loven ikke omfattet annonser i tidsskrifter som i hovedsak var ment for spredning utenfor Sverige.
Marknadsdomstolen kom til at forbudene ikke omfattet annonsene i Scanorama. Om annonsene kunne sies å være rettet mot det svenske markedet, måtte bero på en helhetsbedømmelse. Det ble lagt vekt på at bare en mindre del av opplaget ble spredt i Sverige, og at også denne del av opplaget primært var rettet mot utenlandske reisende, noe som ikke var bestridt og som ble underbygget ved at tidsskriftet var på engelsk, samt at annonsene ikke syntes å være særskilt rettet mot et svensk publikum.
7.4 Markedsføring rettet mot utlandet
Spørsmålet her er om markedsføring fra næringsdrivende i Norge rettet mot eksportmarkedet rammes av markedsføringsloven, eventuelt om loven bør ramme slik virksomhet, i tilfelle i hvilket omfang og på hvilken måte.
Det er ingen ting i loven, forarbeidene eller praksis som tilsier at loven er ment å få anvendelse på markedsføring i utlandet. De særlige problemer som reiser seg i denne forbindelse, er ikke drøftet. Det kan ikke anses tvilsomt at det er hensynet til forbrukerne her i landet markedsføringsmyndighetene skal vareta ved håndheving av loven. Disse forhold trekker mot at loven ikke er ment å skulle anvendes overfor markedsføring rettet mot eksportmarkedet. Som nevnt under punkt 7.3 må det antas at situasjonen etter dansk lov også er at den ikke kommer til anvendelse overfor markedsføring rettet mot eksportmarkedene.
Legger en til grunn at loven ikke får anvendelse på markedsføring rettet mot utlandet, kommer selvsagt ikke straffebestemmelsen i mfl § 17 til anvendelse. Utvalget nevner dette fordi straffelovens (strl) § 12 bl a setter straff for handlinger begått i utlandet av en person som er hjemmehørende i Norge, når handlingen er straffbar i Norge og også etter det lands lov der handlingen er begått, jf strl § 12 nr 3 c. Når markedsføringslovens anvendelsesområde anses begrenset som nevnt, vil heller ikke straff kunne anvendes på grunnlag av bestemmelsen i strl § 12 nr 3 c.
I forbindelse med utarbeidelse av ny markedsføringslov i Danmark ble det foreslått at loven på visse vilkår også skulle gjelde markedsføring i utlandet. Forslaget møtte motbør. Justisdepartementet mente forslaget reiste en del spørsmål som ikke var avklart, og det ble også vist til at en gruppe innen EU arbeidet med disse spørsmålene. Som det fremgår av punkt 7.3, ble resultatet at lovens rekkevidde ikke er avklart, men at det vil bli nedsatt en arbeidsgruppe som skal se på spørsmålet om inngrepsmuligheter for grenseoverskridende uetisk markedsføring.
7.5 Behov for nærmere avklaringer
Problemstillingene i tilknytning til markedsføringslovens geografiske virkeområde er mange og kompliserte. Blant annet reiser reklame i fjernsynsoverføringer over landegrensene særlige spørsmål. EFTA-domstolen har for tiden flere saker om slik reklame og forholdet til EØS-avtalen til behandling.
Avgjørelsene vil formodentlig bringe klarhet i hvordan og i hvilken grad norske myndigheter kan gripe inn overfor fjernsynsreklame fra utlandet rettet mot norske seere.
Utvalget er kommet til at det ville være mer hensiktsmessig å overlate spørsmålene om markedsføringslovens geografiske virkeområde til et utvalg som – etter at en avklaring som nevnt har funnet sted – kan vurdere disse spørsmål på en bredere basis og i sammenheng med internasjonale avtaler på området.
Utvalget anbefaler at dette blir gjort, og avgir sin innstilling uten videre drøfting av problemstillingene.