2 Sammendrag

2.1 Innledning

Utvalget legger til grunn en erkjennelse om at det skjer en lønnsmessig forskjellsbehandling av kvinner i arbeidslivet. En rekke studier av lønnsgapet mellom kvinner og menn avslører forskjellsbehandling, både på individuelt plan og i form av lavere verdsetting av arbeid som vanligvis utføres av kvinner.

Det finnes sterke rettferdighetsargumenter for likelønn og prinsippet om lik lønn for arbeid av lik verdi. Likelønn dreier seg ikke om likhet i kroner og øre, i den forstand at alle kvinner skal tjene like mye som alle menn. Arbeidet for likelønn dreier seg om å fjerne diskriminerende mekanismer i lønnsdannelsen. Utvalget mener at tiden er moden for at likelønn blir realisert, og at det er nødvendig å sette i verk tiltak for å nå dette målet. Målet om likelønn mellom kvinner og menn er i stor grad et spørsmål om valg av verdier, og gjennomføring må baseres på prioriteringer mellom ulike og ofte motstridende interesser.

Oppfatninger av hva som er rettferdig endres over tid. Tidligere ble forsørgertillegg og forsørgerlønn sett på som et rettferdig argument i lønnsdannelsen. Det ble ansett som rimelig at menn med forsørgeransvar for familie, hadde høyere lønn enn kvinner. Dette ble begrunnet med at kvinner i arbeidslivet vanligvis var enslige og uten familieforpliktelser. Egne kvinnetariffer i industrien var uttrykk for en slik tenkning.

I dag har dette bildet endret seg, i den forstand at det ikke lenger oppfattes som rettferdig at kvinner skal lønnes lavere fordi de er kvinner. Familie- og forsørgelsesplikter er ikke lenger akseptert som grunnlag for lønnsfastsetting. I tillegg til tilbud og etterspørsel i markedet, styres lønn av normer. Den viktigste normen i lønnsdannelsen i dag er at lønn skal fastsettes på grunnlag av krav til hvordan arbeidet bør utføres, og lønn blir gitt som individuell kompensasjon for utført arbeid. Faktorer som anses som legitime for fastsetting av lønn, er individuelle ressurser som kompetanse, og de krav som følger med arbeidet, som ansvar, anstrengelse og arbeidsforhold.

Selv om normene har endret seg og skapt nye oppfatninger av rettferdighet, så er virkeligheten fortsatt preget av tidligere holdninger. Ulikelønnen er derfor ikke nødvendigvis resultat av bevisst diskriminering av kvinner, men resultat av at tidligere holdninger og strukturer føres videre. Forhold i arbeidslivet som tidligere ble betraktet som naturlige, blir i dag oppfattet som diskriminering. Analyser av lønnsforskjellene mellom kvinner og menn viser at det ikke er samsvar mellom gjeldende normer om likebehandling av kvinner og menn i arbeidslivet og den faktiske lønnsdannelsen. Det er fortsatt urimelige lønnsforskjeller mellom kvinner og menn, som i dag må betegnes som resultat av kjønnsmessig diskriminering.

Likelønn har en viktig symbolsk betydning i arbeidet for likestilling mellom kvinner og menn. Et sentralt tema i kvinnekampen var økonomisk selvstendighet, og retten og mulighet til utdanning og arbeid. Kvinner har tatt denne muligheten og gir et betydelig bidrag i samfunnsøkonomien i form av lønnet arbeid. Arbeidet for likestilling er ikke fullført før kvinner får likeverdig økonomisk uttelling for sitt bidrag til verdiskapingen i arbeidslivet.

Lønn har også stor symbolsk betydning for den status et arbeid får. Når et arbeid har lav lønn blir det også ofte oppfattet slik at arbeidet har lav verdi. Likelønn dreier seg derfor ikke bare om fordeling av økonomiske goder, men også om fordeling av status og posisjoner i arbeidslivet.

Det kan også argumenteres mot gjennomføring av likelønn. Det vanligste argumentet imot er at likelønn fører til økte lønnskostnader og økt økonomisk belastning for den enkelte virksomhet. En slik lønnsvekst kan igjen føre til lavere sysselsetting i kvinneyrkene. Det vil si at kvinners lønnsutvikling og lønnslikhet mellom kvinne- og mannsdominerte yrkesgrupper, må veies opp mot trygghet for arbeidsplasser og sysselsetting.

På den annen side er ikke likelønn mellom kvinner og menn ensbetydende med økte kostnader for arbeidslivet. Det er grunn til å anta at kjønnsbaserte lønnsforskjeller og diskriminering har klare dysfunksjonelle sider i arbeidslivet. En annen og likere fordeling av kvinner og menn på alle nivå og yrker, vil sannsynligvis gi en positiv samfunnsøkonomisk gevinst og mer produktiv bruk av arbeidskraften. I dag opprettholdes en lite produktiv kjønnsdeling i arbeidsmarkedet som har negative konsekvenser på produktiviteten, blant annet som følge av lønnsforskjellene mellom kvinne- og mannsdominert arbeid.

Når det gjelder valg av virkemidler for å eliminere effekten av lønnsdiskrimineringen, er det ulike interesser og vurderinger av hva som er mest hensiktsmessig. Utvalgets mandat og oppgave har vært å drøfte arbeidsvurdering som virkemiddel for likelønn. Likelønn er et gammelt kvinnepolitisk krav. Det er tidligere satt i verk en rekke tiltak for likelønn, som felles tariffer for kvinner og menn, kvinnepotter og lavlønnstillegg i tariffoppgjørene og lovfestet forbud mot lønnsdiskriminering. Kjønnsnøytral arbeidsvurdering er ett av flere likelønnspolitiske tiltak, og må betraktes som et suplement til det øvrige arbeidet for likestilling i arbeidslivet. Arbeidsvurdering er i første rekke ment som et praktisk verktøy for den enkelte virksomhet, som ønsker å sette iverk konkrete tiltak for likeverdig avlønning av kvinner og menn.

Det er reist en del kritikk mot arbeidsvurdering som virkemiddel for likelønn. Det viktigste motargumentet er at lønnsfastsetting på grunnlag av arbeidsvurdering vil innebære en innblanding i forhandlingssystemet og markedskreftene. Arbeidsvurdering blir sett som et forstyrrende element i et arbeidsmarked hvor tilbud og etterspørsel bør bestemme lønn. Men diskriminering er i dag et forstyrrende element i markedet, som fører til imperfeksjoner. Det kan derfor argumenteres for at bedre kunnskap om innholdet og de krav som stilles til ulike typer arbeid, vil føre til en bedre vurdering av kvinners og menns produktivitet. Arbeidsvurdering vil gi bedre innsikt i de krav som stilles til ulike stillinger og innholdet i det arbeidet som utføres. Åpenhet og synliggjøring er sentrale elementer i arbeidsvurdering, og kan føre til justeringer av eksisterende imperfeksjoner i markedet.

Det som gjør arbeidsvurdering til et særlig aktuelt virkemiddel, er at det setter fokus på lønnsforskjellene i et kjønnsdelt arbeidsmarked. En viktig del av lønnsforskjellen mellom kvinner og menn i dag, skyldes gjennomgående lavere lønn i kvinnedominerte stillinger og yrker. Det betegnes som verdsettingsdiskrimineringnår en kvinnedominert gruppe har lavere lønn enn en mannsdominert gruppe, selv om de utfører arbeid av lik verdi. Arbeidsvurdering måler arbeidets verdi for grupper på tvers av fag og yrkesgrenser, og gjør det mulig å sammenligne og vise verdien i kvinners og menns arbeid, i et kjønnsdelt arbeidsmarked.

Men bruk av arbeidsvurdering har også sine svake sider. En stor utfordring ligger i å sikre at vurderingen av arbeidet blir gjennomført på en kjønnsnøytral måte. I utredningen drøftes og stilles opp en rekke betingelser som må være oppfylt for at vurderingen kan betegnes som kjønnsnøytral.

Arbeidsvurdering som virkemiddel for likelønn er en rasjonell tilnærming til et kontroversielt tema. Arbeidsvurdering tar ikke hensyn til forhandlingsstyrke og maktforhold i lønnsdannelsen, men baserer seg på synliggjøring og argumentasjon om hva som er rimelig og rettferdig. Det lå ikke i utvalgets mandat å vurdere hvordan eller om arbeidsvurdering kan bryte med alminnelige normer for lønnsdannelse, dvs. gjennom forhandlinger mellom partene i arbeidslivet. Utvalget har likevel diskutert hvordan arbeidsvurdering kan integreres i forhandlingsprosessen, og på den måten bidra til kjønnsnøytral lønnsdannelse. Hensikten har vært å utvikle metoden slik at den kan sikre en kjønnsnøytral vurdering, og – kanskje like viktig – diskutere hvordan metoden kan bli tatt i bruk i norsk arbeidsliv i dag.

2.2 Hovedpunkter

I denne utredningen legger Arbeidsvurderingsutvalget frem forslag til retningslinjer for kjønnsnøytral arbeidsvurdering. Utvalgets anbefalinger er basert på et omfattende materiale om lønnsforskjeller mellom kvinner og menn, og nasjonale og internasjonale erfaringer med arbeidsvurdering som likelønnspolitisk virkemiddel. Utvalget har utarbeidet retningslinjer for kjønnsnøytral arbeidsvurdering, og anbefaler at partene i arbeidslivet gjennom frivillige avtaler, tar i bruk arbeidsvurdering som et virkemiddel for likelønn mellom kvinner og menn. I tillegg drøfter utvalget behov for revisjon av Lov om likestilling mellom kjønnene.

2.3 Lønnsforskjeller mellom kvinner og menn

Utvalget har foretatt en gjennomgang av tilgjengelig materiale om lønnsforskjeller mellom kvinner og menn i Norge. I kapitel 3 er det gitt en oversikt over lønnsforskjellene mellom kvinner og menn, både slik de kommer til uttrykk i lønnsstatistikken og forskning. Det er lagt vekt på å avklare hva som ligger i begrepet lønnsdiskriminering, og det skilles mellom direkte lønnsdiskriminering, stillingsdiskriminering og verdsettingsdiskriminering.

Lønnsstatistikken viser at det eksisterer lønnsforskjeller mellom kvinner og menn i alle deler av arbeidslivet. I gjennomsnitt er det stor forskjell mellom kvinners og menns arbeidsinntekt. Når det kontrolleres for arbeidstid, synker den gjennomsnittlige lønnsforskjellen til ca 20 prosent. Samlet viser utviklingen at lønnsgapet mellom kvinner og menn for et beregnet årsverk, langsomt blir mindre. Midt på 80-tallet kom en periode med tilbakegang, hvor tilnærmingen mellom kvinners og menns lønn stoppet opp. I overgangen til 1990-årene har det vært en svak forbedring, men det er tendenser til at utjevningen igjen er i ferd med å stoppe opp.

2.4 Analyser av lønnsgapet

De analysene som det er gjort rede for, viser at en rekke faktorer påvirker lønnsgapet mellom kvinner og menn. Analysene gir derfor et svært sammensatt bilde, hvor en rekke årsaker og trekk i arbeidslivet kan belyse og forklare lønnsgapet.

Analyser av lønnsgapet mellom kvinner og menn viser at lønnsgapet både kan forklares med legitime forhold og diskriminering. En del av lønnsgapet skyldes faktorer som vanligvis kompenseres med høyere lønn, det gjelder utdanning, lederansvar, risiko og etterspørsel i markedet. Slike faktorer anses som legitime, og bidrar til at menn har høyere lønn enn kvinner. Likelønn betyr ikke lik lønn for alle, men at lønn skal fastsettes på samme måte for kvinner og menn.

I tillegg viser analysene at en betydelig del av lønnsgapet ikke kan forklares med legitime faktorer. Slike kjønnsbaserte lønnsforskjeller kan observeres på ulike nivå, og omfatter både direkte diskriminering og at kvinnedominerte stillinger, yrker og bransjer har lavere lønnsnivå enn sammenlignbare mannsdominerte grupper.

Omfanget av den direkte, individuelle lønnsdiskriminering ser ut til å være relativt beskjeden. Direkte diskriminering gir seg uttrykk ved at f.eks en kvinne har lavere lønn selv om hun utfører samme arbeid eller arbeid som er tilnærmet likt, og har samme kvalifikasjoner som en mann i samme virksomhet.

Det viser seg at arbeidsmarkedet fortsatt er svært kjønnsdelt, og at kvinner og menn er fordelt i hver sine yrker. Yrker og arbeid som vanligvis utføres av kvinner har gjennomgående lavere lønnsnivå enn yrker og arbeid dominert av menn. Det gjelder også når kompetansen og de krav som stilles til utførelsen av arbeidet, kan betegnes som likeverdige. Dette betegnes som verdsettingsdiskriminering. Verdsettingsdiskriminering er derfor en viktig faktor når det gjelder å forklare lønnsforskjellene mellom kvinner og menn.

Det viser seg også at kvinner og menn gjennomgående er plassert i hver sine typer stillinger, og at heller ikke denne segregeringen i sin helhet kan forklares med kvalifikasjoner eller arbeidets verdi. Det vil si at menn har lettere tilgang til stillinger med høyere status og høyere lønn enn kvinner har. Denne sorteringen betegnes som stillingsdiskriminering, og fører til at kvinner i gjennomsnitt har lavere lønn enn menn, selv om de personlige ressursene er like.

Analysene viser at den faktoren som forklarer det meste av lønnsgapet er ulik stillingsplassering. Det gjelder både i offentlig og privat sektor. I privat sektor har kvinner i gjennomsnitt en årslønn som er ca 10 til 30 prosent lavere enn tilsvarende gjennomsnittslønn for menn, i samme virksomhet. Når det kontrolleres for stilling reduseres lønnsgapet betraktelig, og det viser det seg at når kvinner og menn arbeider i samme type stilling i samme virksomhet, synker denne lønnsforskjellen til ca 2-6 prosent. I staten tjener heltidsansatte kvinner ca 12 prosent mindre enn menn. Når det kontrolleres for stilling i staten forsvinner nesten hele lønnsgapet, og ligger under 1 prosent. Tall fra kommunal sektor viser tilsvarende forhold. Også der er lønnsgapet i utgangspunktet 12 prosent, og reduseres til ca 2 prosent når kvinner og menn arbeider i samme stilling.

Gjennomsnittlig lavere lønn i kvinnedominerte stillinger gjør at kvinner fortsatt får mindre igjen for utdanning, yrkeserfaring, anstrengelse og ansvar i arbeidet. Det er nær sammenheng mellom kjønnsdelingen i arbeidsmarkedet og de registrerte, gjennomsnittlige lønnsforskjellene mellom kvinner og menn.

2.5 Tiltak for likelønn

Det har alltid eksistert lønnsforskjeller mellom kvinner og menn. Den historiske arven som tilsier at kvinners arbeidskraft er billigere enn menns arbeidskraft, påvirker fortsatt lønnsdannelsen og gjeldende normer om hva som er rimelig lønn. Men kravet om lik lønn for kvinner og menn har også lange tradisjoner, og myndighetene og organisasjonene i arbeidslivet har satt i verk tiltak som skal hindre lønnsdiskriminering og minske lønnsgapet.

I 1947 tok Sosialdepartementet initiativet til en kartlegging av kvinnearbeid og kvinnelønninger. utredningen viste at lønnsforskjellen mellom kvinner og menn var mellom 20 og 40 prosent, og det ble stilt spørsmål om menns forsørgelsesbyrde kunne forsvare den store lønnsforskjellen. Det viste seg at menn hadde samme lønn uavhengig av familieforsørgelse, og at det var vanskelig å forsvare lønnsgapet ut fra familieforhold.

I 1949 ble Likelønnskomiteen nedsatt. Den fikk i oppdrag å utrede spørsmålet om lik lønn for kvinner og menn, og skaffe oversikt over kvinners lønnsmessige stilling i arbeidslivet. Komiteen skulle også drøfte forslag til hvordan misforholdet mellom kvinners og menns lønninger kunne rettes opp. Komiteen la frem sin innstilling ni år senere. I sin innstilling gikk komiteen inn for at likelønn må forstås som rett til lik lønn for arbeid av lik verdi, og at arbeidsvurdering burde brukes som virkemiddel for å oppnå likelønn. Men komiteen hadde ikke noen entydig forståelse av begrepet arbeid av lik verdi. Etter komiteens vurdering burde begrepet omfatte både arbeidsoppgaven slik den var definert og hvordan arbeidet ble utført.

2.6 Internasjonale forpliktelser

2.7 Arbeidsvurdering som et likelønnspolitisk virkemiddel.

Utvalget har sett nærmere på sentrale begreper og definisjoner og foretatt en avklaring av hvordan arbeidsvurdering kan være et egnet virkemiddel for å oppnå likelønn. Begrepet arbeid av lik verdi er sentralt. Prinsippet om lik lønn for arbeid av lik verdi dreier seg om sammenligning av forskjellig arbeid. Begrepet danner basis i begrunnelsen for hvorfor arbeidsvurdering er et aktuelt virkemiddel i arbeidet for likelønn.

Det blir også gitt en definisjon av arbeidsvurdering slik det vil bli brukt i utvalgets arbeid. Arbeidsvurdering dreier seg om sammenligninger mellom arbeidstakergrupper og yrkeskategorier, og ikke om vurdering av den enkelte arbeidstakers prestasjoner. For å kunne avgjøre om forskjellig arbeid har samme verdi, må de sammenlignes og vurderes etter felles målestokk.

2.8 Erfaringer med arbeidsvurdering

Arbeidsvurdering er i liten grad benyttet som virkemiddel for likelønn i Norge, og erfaringene er få. I 1972 ble det nedsatt et offentlig utvalg som skulle se på kvinneyrkers lønnsplassering i offentlig virksomhet. Bakgrunnen var at det var reist tvil om staten oppfylte sine forpliktelser som følge av ILO-konvensjonen om lik lønn for kvinner og menn for arbeid av lik verdi. Utvalget foretok en omfattende vurdering av verdien i 22 yrker, ved hjelp av et system for arbeidsvurdering som utvalget selv utviklet. Utvalgets konklusjon var at yrkene i stor grad var delt etter kjønn, og at mange kvinneyrker ikke ble lønnet etter sin relative verdi. Det var store lønnsforskjeller mellom yrkene, og lønnsforskjellene hadde sammenheng med hvilket kjønn som dominerte i yrkesgruppen.

Et forskningsprosjekt som LO og NHO tok initiativ til i 1990 gjennomførte arbeidsvurdering i 14 bedrifter. Prosjektet konkluderte med at lønnsforskjeller mellom kvinner og menn i liten grad skyldes bevisst forskjellsbehandling. Forskjellene kan i stor grad tilbakeføres til etablerte strukturer og holdninger. I følge rapporten bør hele stillingsstrukturen i en virksomhet vurderes i arbeidet for likelønn, det gjelder oppbygging av lønnsklasser, stillingsstruktur og karriereutviklingsmuligheter, samt kvinners og menns plassering i stillingsstrukturen.

Partene i KS-området har avsluttet et forsøksprosjekt med stillingsvurdering som likelønnspolitisk virkemiddel. Partene anbefaler at systemet prøves ut lokalt i kommunal sektor.

Internasjonalt foreligger omfattende erfaringer med arbeidsvurdering som likelønnspolitisk virkemiddel. Det gjelder særlig land som Canada, USA, New Zealand, Australia og England. Sverige og Finland har også tatt opp arbeidsvurdering som et aktuelt virkemiddel, og har en del erfaringer fra lokale forsøk. Utvalget har gjennomført studiereiser til disse landene, unntatt Canada og USA, og foretatt en gjennomgang av aktuelle systemer for arbeidsvurdering og de erfaringer og resultater som er oppnådd.

LO i Sverige har utviklet et system for arbeidsvurdering, hvor det er lagt vekt på likeverdig vurdering av kvinners og menns arbeid, Svårighetsskala för lönestatistiska ändamål. Systemet møtte i utgangspunktet en del motstand, men er senere tatt i bruk i kommunal sektor, med positive resultater. Det svenske likestillingsombudet har erfart at det er nødvendig å stille krav om kjønnsnøytralitet til både systemet for arbeidsvurdering og hvordan systemet brukes. Prosessen underveis har avgjørende betydning for resultatet.

Finland har utviklet et rammeverk for arbeidsvurdering, som gir oversikt over hvordan et arbeidsvurderingssystem kan utvikles og brukes. Finland har også gjennomført omfattende prosjekter for utvikling av kjønnsnøytrale systemer. I dette arbeidet viste det seg at det var mulig å utvikle systemer som vurderer kvinners og menns arbeid på en likeverdig måte. Men Finland har også opplevd problemer med å få omsatt resultatene av målingene til lønnsjusteringer for grupper som hadde for lav lønn i forhold til arbeidets verdi. Både i Sverige og Finland har man erfaringer fra sammenligninger på tvers av fagorganisering og faggrenser, men det viser seg at mannsdominerte yrkesgrupper ofte er lite interessert i å bli sammenlignet med kvinnedominerte yrkesgrupper.

Canada er det landet som har mest omfattende lovgivning og erfaringer med arbeidsvurdering som virkemiddel for likelønn. Det er særlig Ontarioprovinsen, som gjennom sin lovgivning har gjort viktige erfaringer. Denne loven tar sikte på å fjerne lønnsdiskriminering mellom kvinne- og mannsdominerte grupper, og er ikke en lov som retter seg mot individuell diskriminering. Loven pålegger arbeidsgivere å gjennomføre tiltak for likelønn mellom kvinner og menn, hvor arbeidsvurdering inngår som et vesentlig element. Loven inneholder et detaljert regelverk for hvordan arbeidsvurdering skal gjennomføres for grupper som utfører helt forskjellig arbeid. Loven ble vedtatt i 1987, og man kan vise til en rekke konkrete resultater. Det viser seg at kvinners relative lønnsutvikling har vært bedre i Ontario enn i andre deler av Canada. Da loven ble vedtatt var det gjennomsnittlige lønnsgapet på 36 prosent, i 1993 var det sunket til 26,5 prosent i Ontario. Det er ikke registrert tilsvarende utjevning i andre provinser.

England har også en likelønnslov som tillater sammenligning og vurdering av innholdet i forskjellig arbeid på tvers av yrkesgrenser. Den engelske loven er svært forskjellig fra den canadiske, og bygger på individuelle klager. I England er det høstet en del erfaringer med bruk av arbeidsvurdering som et virkemiddel for likelønn, da arbeidsvurdering blir brukt som en viktig del av bevisførselen i likelønnssaker som føres for rettsapparatet. Arbeidsretten har behandlet en rekke prinsipielle likelønnssaker, hvor behandlingen av individuelle saker har ført til lønnsjusteringer for hele kvinnedominerte grupper på virksomhetsnivå.

England har erfart at pålegg om at arbeidsvurdering skal inngå som del av bevisførselen, kan ha uheldige sider, bl.a. fordi det har vist seg at tradisjonelle systemer for arbeidsvurdering kan virke kjønnsdiskriminerende. England har derfor utviklet nye systemer som måler kvinners og menns arbeid på en mer likeverdig måte.

I 1990 vedtok New Zealand en likelønnslov som hadde mange fellestrekk med loven i Ontario. Det ble utviklet et system for arbeidsvurdering som skulle sikre likeverdig vurdering av kvinners og menns arbeid, som et ledd i iverksettingen av loven. Men som følge av den store omleggingen og liberaliseringen av den økonomiske politikken på New Zealand, ble likelønnsloven avskaffet og systemet er derfor lite utprøvd.

Metodeutviklingen i New Zealand har likevel hatt betydning for den internasjonale kunnskapen om likelønn. Systemet som ble utviklet legger avgjørende vekt på at arbeidsvurdering må bygge på to elementer. For det første må systemet være kjønnsnøytralt og for det andre må prosessen for gjennomføring være i tråd med prinsipper for likestilling i arbeidslivet. Systemet inneholder både en liste over faktorer som skal måles og informasjon om hvordan dette skal praktiseres på en kjønnsnøytral måte.

Australia har lange tradisjoner for sentral styring av lønnsdannelsen. I både offentlig og privat sektor fastsettes nasjonale tariffavtaler og kontrakter for arbeidsforhold. I prinsippet blir alle stillinger klassifisert på basis av noen faktorer og relatert til hverandre. Systemet bygger på at stillinger som klassifiseres som like med hensyn til krav og innhold i stillingen, skal ha tilsvarende minimumslønn på tvers av ulike bransjer og fag i hele arbeidslivet. Alle stillinger blir rangert i forhold til en fagarbeider i metallindustrien. Lønnsdannelsen bygger derfor på en omfattende arbeidsvurdering og sammenligning av alle stillinger i arbeidslivet. Selv om det også her er mulig å påvise diskriminerende elementer, så er dette systemet for lønnsdannelse noe av forklaringen på at lønnsforskjellene mellom kvinner og menn i Australia er relativt små.

På slutten av 80-tallet ble det gjennomført en moderninsering av det australske systemet for lønnsdannelse, og det ble reist krav om at det skulle tas hensyn til likelønn i denne prosessen. I den forbindelse ble det eksempelvis foretatt en gjennomgang av arbeids- og lønnsforhold for ansatte i barnehagene. Kontraktene og klassifiseringen for denne gruppen ble revurdert, og det ble fastsatt at en førskolelærer med ett års erfaring utførte arbeid av samme verdi som en fagarbeider i jern- og metallindustrien. Likheten ble etablert med referanse til likhet i utdanning og kompetanse.

Samlet sett er det mange likhetstrekk i de internasjonale erfaringene med arbeidet for likelønn. Et tilsynelatende enkelt prinsipp, likeverdig lønn for kvinner og menn, blir fort meget komplekst når det skal omsettes til praktisk politikk. Erfaringene omfatter en rekke positive enkeltsaker, hvor kvinner har fått justert sin lønn i tråd med likelønnsprinsippet. På den annen side er problemer og hindringer som fører til at gjennomføring av likelønn blir blokkert, minst like fremtredende. Et ofte forekommende kritisk punkt oppstår etter at at resultatet fra arbeidsvurderingen foreligger, og det blir reist krav om lønnsjusteringer. Det viser seg at selv om systemene kan påvise brudd med prinsippet om lik lønn for arbeid av lik verdi, så må det settes inn nye tiltak for å sikre lønnsjusteringer og gjennomføring av likelønn. Selve den kjønnsnøytrale vurderingen ser med andre ord ut til å fungere etter hensikten, men er ingen garanti for likelønn.

Den viktigste konklusjonen er likevel at arbeidsvurdering har potensial som virkemiddel for likelønn. Styrken ligger i at metoden kan konkretisere begrepet arbeid av lik verdi, og at metoden er utviklet for å foreta sammenligninger på tvers fag- og yrkesgrenser. Det siste er viktig fordi lønnsforskjellene i dag i stor grad følger skillelinjer i et kjønnsdelt arbeidsmarked. Norge skiller seg ut ved at vår praksis knyttet til likelønnsbestemmelsen, ikke har tillatt slike sammenligninger på tvers av faggrenser.

2.9 Utvalgets anbefalinger

Utvalget bygger sine vurderinger på nasjonale og internasjonale forpliktelser, nedfelt i Lov om likestilling mellom kjønnene, ILO-konvensjon nr 100, FNs kvinnekonvensjon, EU-direktivet om likelønn etc. Disse forpliktelsene innebærer at diskriminering pga. kjønn ikke er tillatt. Prinsippet om lik lønn for arbeid av lik verdi er retningsgivende.

Utgangspunktet for utvalgets anbefalinger om arbeidsvurdering som likelønnspolitisk verktøy, er at det eksisterer kjønnsbetingede lønnsforskjeller i arbeidslivet, og at myndighetene og arbeidslivets organisasjoner er forpliktet til å arbeide for likelønn mellom kvinner og menn. Utvalget har derfor ikke diskutert berettigelsen av likelønn.

Ulikelønn i Norge kommer dels til uttrykk som direkte diskriminering, dels som stillingsdiskriminering og dels som verdsettingsdiskriminering. Utvalget har tatt utgangspunkt i at arbeidsvurdering kan være et verktøy for å rette opp verdsettingsdiskriminering.

Utvalget har samlet seg om noen sentrale prinsipper og forutsetninger, og diskutert muligheter og rammebetingelser for kjønnsnøytral arbeidsvurdering i norsk arbeidsliv. Utvalget anerkjenner at lønnsdannelsen i Norge normalt skjer gjennom frie forhandlinger mellom partene, basert på avtaler og innenfor rammen av arbeidslivslovgivningen. I arbeidet for likelønn må det derfor tas hensyn til at den viktigste arenaen for lønnsdannelse er gjennom forhandlinger og kollektive avtaler. Utvalget anbefaler at gjennomføringen av arbeidsvurdering med likelønn som mål, må baseres på frivillighet og avtaler mellom partene i arbeidslivet.

Utvalget mener at arbeidsvurdering kan være et egnet virkemiddel for å kartlegge og avdekke ulikelønn mellom kvinne- og mannsdominerte grupper, og danne grunnlaget for utvikling av tiltak for likelønn. Utvalget peker på at det finnes flere virkemidler for å rette opp diskriminerende lønnsforskjeller mellom kvinne- og mannsdominerte grupper, som er avdekket gjennom arbeidsvurdering.

Utvalget foreslår et rammeverk for kjønnsnøytral arbeidsvurdering fremfor ett konkret system. Retningslinjer for kjønnsnøytral arbeidsvurdering stiller en del krav som må oppfylles for at vurderingen kan betegnes som kjønnsnøytral og som et egnet verktøy for likelønn. Retningslinjene for kjønnsnøytral arbeidsvurdering følger utredningen som Vedlegg I.

Utvalget anbefaler at i alle fall de dimensjoner i arbeidet som de fire hovedfaktorene kompetanse, anstrengelse, ansvar og arbeidsforhold representerer, legges til grunn for arbeidet med å utvikle tilpassede arbeidsvurderingssystemer.

Kjønnsnøytral arbeidsvurdering defineres som sammenligninger av arbeid utført av kvinnedominerte og mannsdominerte grupper ved hjelp av de fire hovedfaktorene, i en prosess hvor det stilles krav om kjønnsnøytralitet i alle ledd. Retningslinjene presiserer begrepene arbeid av lik verdi, virksomhet og kvinne- og mannsdominerte grupper. Retningslinjene viser hvordan det kan stilles krav til kjønnsnøytralitet i selve systemet for arbeidsvurdering, utviklingen av stillingsbeskrivelser og selve lønnsjusteringen. For å oppnå likelønn er det nødvendig både med en grundig og nøyaktig innsamling av informasjon om arbeidet, kjønnsnøytrale målinger og kjønnsnøytral bruk av resultatet, i form av sammenligninger og lønnsjusteringer.

Retningslinjene bygger på følgende prinsipper:

• hensikten med arbeidsvurderingen må avklares på forhånd, og må bygge på avtaler mellom sentrale parter i arbeidslivet og / eller lokale avtaler

• kjønnsnøytral arbeidsvurdering omfatter både den tekniske delen av et system og prosessen for gjennomføring

• representanter for arbeidstakerne trekkes aktivt inn i prosessen for gjennomføring av arbeidsvurderingen

• alle grupper i virksomheten må vurderes ved hjelp av samme system

• faktorene må fange opp kvinne- og mannsdominert arbeid på likeverdig måte

• vektingen av faktorene må sikre kjønnsnøytral vurdering.

Utvalget anbefaler at sammenligninger må kunne skje både for grupper og for enkelt stillinger. Utvalget har likevel primært drøftet hvordan arbeidsvurdering kan gjennomføres på gruppenivå og på tvers av fag- og yrkesgrenser.

Kjønnsnøytral arbeidsvurdering som virkemiddel for likelønn kan gjennomføres på flere måter. Hvordan arbeidsvurdering tas i bruk er avhengig av situasjonen og problemet som skal løses. Det kan dreie seg om alt fra total gjennomgang av lønns- og arbeidssituasjonen i en virksomhet, til behandling av en enkelt klagesak.