Del 3
Erfaringer med bruk av arbeidsvurdering

7 Norske erfaringer med arbeidsvurdering som likelønnspolitisk virkemiddel

To offentlige utvalg Likelønnskomiteen av 1949 og Kvinneyrkers lønnsplassering innenfor offentlig virksomhet (Bratholmutvalget) av 1972, har tidligere tatt opp spørsmålet om arbeidsvurdering er egnet som virkemiddel i arbeidet for likelønn mellom kvinner og menn. Likelønnskomiteen anbefalte arbeidsvurdering uten å gi noen entydig definisjon av begrepet arbeid av lik verdi (se kap 4) Bratholmutvalgets arbeid viser hvordan arbeidsvurdering i praksis kan brukes til å vurdere verdien av kvinners og menn arbeid.

Arbeidslivets organisasjoner har i liten grad vært opptatt av arbeidsvurdering som likelønnspolitisk virkemiddel. Det mest omfattende arbeidet for likelønn hvor arbeidsvurdering ble tatt i bruk, var i forbindelse med at kvinnetariffene i industrien ble avskaffet på 60-tallet. Stort sett har debatten om likelønn og arbeidsvurdering vært preget av kritiske holdninger, det gjelder både for organisasjonene i arbeidslivet og aktører som arbeider for likelønn mellom kvinner og menn. Som en følge av denne kritiske holdningen har den praktiske utprøvingen av arbeidsvurdering i arbeidet for likelønn vært ubetydelig. I de senere år har det vært en fornyet interesse for arbeidsvurdering som metode for likelønn, og det er gjennomført noen prosjekter for metodeutvikling.

7.1 Rammeavtalen om likelønn i industrien

Likelønnskomiteens omfattende datamateriell og ILO-konvensjon nr 100 sine anbefalinger, satte fortgang i arbeidet for likelønn. Det første skrittet var å fjerne kvinnetariffene i industrien. Foran tarifforhandlingene i 1961 reiste LO krav om likelønn, og gjennom forhandlinger ble LO og N.A.F. enige om en rammeavtale om gjennomføring av likelønnsprinsippet. Lønnstilpasninger skulle gjennomføres gradvis fra 1963 og være avsluttet innen utgangen av 1967.

I 1961 inngikk LO og N.A.F. også en rammeavtale om systematisk arbeidsvurdering. Avtalen omfatter hele produksjonslivet, og gjennomføringen skal baseres på lokale forhandlinger mellom partene. Partene skal forhandle om arbeidsvurdering skal tas i bruk i virksomheten, om gjennomføringen skal skje lokalt på den enkelte bedrift og hvilket system som skal brukes. Rammeavtalen inngår fortsatt som del av Hovedavtalen 1990-93 mellom LO og NHO.

Rammeavtalen om likelønn tok i første rekke sikte på å endre kollektivavtalene slik at det ikke skulle være særskilte tariffer for kvinner og menn, men at tariffene skulle avspeile arten av arbeidet som ble utført. Alle stillinger i industrien skulle deles inn i grupper og lønnsklasser etter dette prinsippet.

For å utvikle de nye lønnsstrukturene og skape felles tariffer for kvinner og menn, ble arbeidsvurdering tatt i bruk. Arbeidsvurderingen skulle gi en mer objektiv klassifisering av arbeidets innhold og verdi. Men det viste seg at de nye inndelingene og klassifiseringene stort sett fulgte gamle mønstre, og at de ikke representerte noen løsrivelse seg fra den etablerte og tradisjonelle vurderingen av arbeidets innhold.

En rapport om resultatene fra omleggingen av tariffene i industrien på 60-tallet, viser at det fortsatt var betydelige lønnsforskjeller mellom kvinner og menn. Arbeidet i industrien var delt etter kjønn, både med kvinnedominerte bransjer og fordelingen av arbeidet på den enkelte virksomhet. Arbeidsvurderingen førte til at arbeid som tradisjonelt ble utført av kvinner fortsatt ble lavere vurdert enn arbeid som vanligvis ble utført av menn. Resultatet av rammeavtalen og omleggingen av lønnsklassene ble derfor at yrkesgrupper dominert av kvinner systematisk ble plassert i de laveste lønnsgruppene, samtidig som hovedtyngden av de stillinger menn hadde ble plassert i høyere lønnsgrupper.

For eksempel viser en kartlegging fra perioden 1960-65 at det ble forhandlet frem et lønnssystem på åtte grupper i hermetikkindustrien. 97% av kvinnene ble plassert i laveste lønnsklasse. I konfeksjonsindustrien var 70% av kvinnene i gruppe to, mens over 70 % av det arbeidet menn utførte, ble plassert i lønnsgruppe tre, som var bedre betalt. (Likelønnsrådet, 1968.)

Rammeavtalen omfattet storparten av det private næringsliv og førte til at de egne kvinnetariffene og den direkte forskjellsbehandlingen ble fjernet. Avtalen hadde til tross for svakheter, betydning for kvinners lønnsutvikling. Lønnsgapet mellom kvinnelige og mannlige industriarbeidere sank fra 33 prosent i 1960 til 26 prosent i 1970.

7.1.1 To forklaringer på hvorfor det gikk så galt

Det er grunn til å stille spørsmål om hvorfor gjennomføringen av rammeavtalen om likelønn mellom LO og N.A.F., og de nye inndelingene i lønnsklasser, ikke førte til større lønnsutjevning mellom kvinner og menn i industrien. I prinsippet skulle arten av det arbeid som ble utført være grunnlaget for lønnsplasseringene. I ettertid ble det reist to typer kritikk på hvorfor resultatet ble som det ble.

En type kritikk tok for seg den tekniske utformingen av systemene for arbeidsvurdering, og de systemene som ble tatt i bruk i 60-årene ble gransket med hensyn til kjønnsnøytralitet. I løpet av 50-årene ble det utviklet metoder for systematisk arbeidsvurdering i industrien. Det ble utgitt rapporter om arbeidsvurdering, og forslag til systemer som kunne brukes i hele industrien. Systemene som ble foreslått var beregnet på all faglært og ufaglært arbeidskraft uansett bransje og industri. Disse systemene ble sett på som universalsystemer.

Systemene er senere kritisert for systematisk nedvurdering av arbeid som vanligvis utføres av kvinner. Hverken rammeavtalen om arbeidsvurdering eller universalsystemene hadde likelønn mellom kvinner og menn som mål. Nærmere granskning viste at den verdien som systemene satte på arbeid som vanligvis ble utført av kvinner, ikke kunne forsvares ut fra de krav som fulgte arbeidet. Et kjent eksempel er at systemene anbefalte at fysisk anstrengelse som tunge løft, skulle få tre ganger så høy poengverdi som psykisk anstrengelse ved monotont og rutinepreget arbeid (Valla, 1977).

En annen type kritikk går ut på at arbeidsvurdering ikke ble tatt i bruk etter forutsetningene i arbeidet med å fjerne kvinnetariffene. Det var lokale forhandlinger mellom partene som ble avgjørende for inndelingen i stillingsklasser og nye lønnssystemer. Gro Hageman har vist at det oppstod uenighet om hvilke kriterier en vurdering skulle bygge på, og at uenigheten oppsto mellom kvinne- og mannsdominerte fagforbund. Kvinneforbundene ønsket en systematisk vurdering av arbeidets verdi, mens mannsforbundene ville ha en vurdering som også baserte seg på sedvane og rådende oppfatninger. De sterke – mannsdominerte – forbundene fikk gjennomslag. Dermed kom likelønnsreformen til å bli gjennomført på en slik måte at de tradisjonelle og kjønnede vurderingene av arbeidet ble avspeilet i de nye lønnsplasseringene og posisjonene mellom yrkesgruppene (Gro Hageman, 1994).

Resultatet ble at tidligere skjevheter ble opprettholdt, og at lavere tariffer for kvinnedominert arbeid ble bygd inn i de nye stillings- og lønnstrukturene. De nye tariffene som ble innført for kvinner i industrien i 60-årene, er derfor ikke et resultat av en analytisk arbeidsvurdering, men var for det meste basert på en skjønnsmessig vurdering av arbeidet og forhandlingsmakt.

7.2 Arbeidsvurdering som likelønnspolitisk virkemiddel

7.2.1 Bratholmutvalget – Kvinners lønnsplassering innenfor statlig sektor

I 1972 ble det nedsatt et offentlig utvalg som skulle se på Kvinneyrkers lønnsplassering innen offentlig virksomhet (NOU 1974:47). Utvalgets arbeid ble avsluttet i 1974. Bakgrunnen var at det var reist tvil om staten som arbeidsgiver oppfylte likelønnsprinsippet, noe staten ifølge ILO-konvensjon nr 100 er forpliktet til. I mandatet ble det lagt vekt på at offentlig sektor som arbeidsgiver, har et særlig ansvar for at likelønnsprinsippet blir gjennomført på egne områder. Offentlige myndigheter skal ikke bare fremme prinsippet om lik lønn for arbeid av lik verdi overfor arbeidslivet generelt, men staten og kommunene bør også sørge for at de blir gjennomført på områder hvor de selv er part. Offentlig sektor bør med andre ord gå foran og vise vei.

Utvalget fikk i mandat å gi en faktisk fremstilling av lønnsforholdene for yrkesgrupper som for det meste rekrutterte kvinner, og som hadde staten og kommunene som arbeidsgivere. Det skulle vurderes om disse gruppene hadde lik lønnsplassering sammenlignet med andre yrkesgrupper med en annen kjønnssammensetning, og som utførte arbeid av lik verdi. Vurderingen skulle ta særlig hensyn til faktorer som utdanning, arbeidstid, arbeidsforhold, arbeidets ansvar og avansementsmuligheter. I denne undersøkelsen skulle det benyttes arbeidsvurdering, og utvalget skulle sammenligne yrker på tvers av yrkesgrensene.

Utvalget sammenlignet typiske kvinneyrker med yrker dominert av menn, i alt 22 yrker i offentlig sektor. For alle yrkene ble det foretatt detaljerte arbeidsbeskrivelser, og det ble gjennomført en systematisk vurdering av arbeidets verdi. Som grunnlag for sammenligningen brukte utvalget et poengsystem. Poengsystemene bygger i prinsippet på at de fleste stillinger har karakteristika som er felles, disse kalles faktorer og tildeles poeng.

Utvalget fant at ikke noe ferdig utviklet arbeidsvurderingssystem som passet for en sammenligning av så forskjellige yrker som de skulle vurdere. Utvalget tok derfor i bruk elementer fra andre systemer, og tilpasset systemet til oppgaven. Utvalget påpeker også at det kan rettes den innvending mot poengsystemet at det gir inntrykk av en objektivitet som ikke er reell. Selve valget av faktorer og deres poengverdi beror på et skjønn, et forhold som lett tilsløres av metoden. Utvalget har derfor bare i en viss grad benyttet deler av disse metodene som støtte for sitt arbeid og har forøvrig bygget sine endelige vurderinger på skjønn.

Utvalgets konklusjon var at det var flere yrker hvor kvinner ikke ble lønnet i samsvar med arbeidets relative verdi. For eksempel mente utvalget at en hjelpepleier og en barnepleier utførte arbeid av minst samme verdi som en postpakkemester. Og at det var et misforhold mellom disse gruppers lønnsplassering i det offentlige regulativet. En gruppe som ble trukket frem, og som fikk stor oppmerksomhet i media, var mannlige og kvinnelige renholdere ved jernbanen. Menn som vasket togene på utsiden fikk betraktelig høyere lønn enn kvinnene som gjorde rent inne i togene. Andre grupper som ble sammenlignet var arbeidsterapeut, fysioterapeut, fysiokjemiker, ingeniør, sykepleier, førskolelærer og lærer. Utvalget konkluderte med at det ikke var grunnlag for den eksisterende lønnsforskjellen som var mellom disse yrkene, særlig mellom ingeniør og lærer på den ene siden og sykepleier, førskolelærer og fysioterapeut på den andre siden.

Hovedkonklusjonen var at det var store lønnsforskjeller mellom yrkesgrupper som utførte arbeid av lik verdi. Utvalget mente at selv om arbeidet var forskjellig, så var det etter en samlet vurdering av belastninger, ansvarsforhold, avansemuligheter mm. ikke grunnlag for å opprettholde eksisterende lønnsforskjeller. Lønnsforskjellene hadde sammenheng med hvilket kjønn som dominerte yrkesgruppen, og kvinnedominerte yrker hadde systematisk lavere lønn enn tilsvarende mannsdominerte yrker.

Utredningen er et eksempel på at det er mulig å bruke arbeidsvurdering for å påvise urimelige lønnsforskjeller mellom kvinne- og mannsdominerte grupper. Utvalget brukte metoden som et hjelpemiddel for å undersøke om Norge innfridde sine internasjonale forpliktelser. Utvalget prøvde med andre ord ikke å finne noen objektiv riktig lønnsplassering i offentlig sektor, men undersøkte om det var lik lønn for yrker dominert av henholdsvis kvinner og menn, når de utførte arbeid av lik verdi.

Utvalgets arbeid skapte debatt og i en Stortingsmelding ble det uttalt at:

«Departementet tar avstand fra utvalgets sammenligninger på tvers av faggrensene, det er neppe riktig å bruke en slik sammenligning til å konstatere en diskriminering. Så lenge det er tale om forskjellige tariffområder, kan man ikke vente å finne klare overenskomster.»

Utvalget diskuterte også hvilken type ansvar som bør kvalifisere til høyere lønn, eller hvordan en skulle vektlegge ansvar. I rapporten tok de til orde for at:

«Ansvar, helse, sikkerhet og velferd bør telle mer enn ansvar for økonomiske verdier. Lederansvar kan omfatte begge former for ansvar.»

Om dette uttalte departementet at:

«Det er et betydelig antall statstjenestemenn som må sies å ta et ansvar for andres helse, sikkerhet og velferd, og om denne faktor skulle trekkes spesielt fram, ville man få en nærmest meningsløs omkalfatring av lønnsforholdene i staten. Naturlige karriereveier ville bli snudd opp ned.»

Utvalget som gjennomførte lønnssammenligningene hadde ingen virkemidler eller makt til å følge opp resultatene eller sørge for at arbeid av lik verdi virkelig fikk lik lønn. Rapporten hadde likevel en effekt, den fikk omtale i media og resultatene ble brukt som argument i lønnsforhandlingene. Resultatet ble derfor en forbedring, enten ved at lønnsplasseringen i kvinneyrkene ble hevet eller ved at stillingsgruppene ble forandret.

I 1982 foretok Likestillingsrådet en tilsvarende analyse og oppfølging av rapporten. Rådet konkluderte med at det hadde vært en utvikling mot likelønn mellom de samme yrkesgruppene, først og fremst blant ufaglærte. For andre grupper var det fortsatt lønnsforskjeller, og for noen var det vanskelig å sammenligne da yrkesgruppene og stillingene var forandret.

Dette eksemplet viste at det var fullt mulig å utvikle en metode som var kjønnsnøytral i den forstand at den fungerte etter hensikten. Det lot seg gjøre å foreta en arbeidsvurdering på tvers av yrkesgrensene i statlig sektor. Den største vanskeligheten lå ikke i å påvise manglende likelønn, eller urimelige lønnsforskjeller mellom kvinne- og mannsdominerte yrker. Den største utfordringen lå i det å omsette resultatet av analysene til lønnsjusteringer. Resultatet av den analytiske vurderingen ville i praksis føre til store forbedringer av kvinners relative lønn og en markant forandring av hele lønnsstrukturen.

I debatten om arbeidsvurdering som strategi for likelønn, har det vært lagt stor vekt på tekniske begrensninger i selve metoden. Bratholmutvalgets arbeid viser at det verken var metoden eller det å påvise kjønnsbaserte lønnsforskjeller, som var problemet. Problemet var at resultatet var kontroversielt, og det ble stilt spørsmål ved hele prinsippet om å sammenligne arbeidets verdi på tvers av yrkesgrupper. Arbeidsvurdering som metode manglet legitimitet, og den møtte liten forståelse og aksept.

7.2.2 Forsøk med arbeidsvurdering i offentlig og privat sektor

I 1990 ble LO og NHO gjennom forhandlinger enige om et samarbeide for å undersøke likelønnssituasjonen ute i bedriftene. Organisasjonene anbefalte lokale forsøk med arbeidsvurdering for å fremme likelønn, og Arbeidsforskningsinstituttet gjennomførte en undersøkelse i 14 virksomheter, både i offentlig og privat sektor. I dette arbeidet ble arbeidsvurdering prøvd ut som mulig tiltak for likelønn. Arbeidsvurdering ble brukt som verktøy for å gjennomgå kjennetegn ved kvinners og menns jobber og deres lønnsverdi. Undersøkelsen gjorde det mulig å trekke konklusjoner om arbeidsvurdering som virkemiddel for likelønn mellom kvinner og menn.

Rapporten Lønn som fortjent? Kan arbeidsvurderinger hjelpe oss til likelønn? konkluderer med at det ikke er kjønnsnøytralitet i avlønningen i de virksomhetene som ble undersøkt. Data viser at det eksisterer kjønnsbaserte lønnsforskjeller, men at de tildekkes av systemet for arbeidsvurdering som ble brukt. Gjennom et system for arbeidsvurdering basert på individuell egenvurdering ble ikke mekanismene som fører til ulikelønn fanget opp. (Bjørg Aase Sørensen, 1992)

Kartleggingen av lønn for kvinner og menn i virksomhetene viste en gjennomsnittlig lønnsforskjell mellom kvinner og menn på ca 10 prosent. Det var stor spredning, med lønnsforskjeller fra 6 til 29 prosent avhengig av sektor og bransje. Det ble foretatt arbeidsvurdering av ulike stillinger i ni av virksomhetene, fem industribedrifter, 3 kommuner og en statlig virksomhet. Sammenligninger mellom lønn og måling av verdien av arbeidet, viste at lønnsforskjellene i stor grad kan forklares med jobbklasse, utdanning og ansiennitet.

Det var større sprik mellom resultatet av arbeidsvurderingen og lønn i offentlig sektor enn i privat sektor. Det ble ikke påvist bevisst forskjellsbehandling av kvinner og menn. Det var tvert i mot flere bedrifter som hadde arbeidet aktivt for å skape et rettferdig lønnssystem. Kartleggingen viste at både kvinner og menn i stor grad deler samfunnets vurderinger og rangering av kvinners og menns arbeid.

I undersøkelsen ble det brukt et system for arbeidsvurdering med 11 jobbkjennetegn. Data ble samlet inn ved at den enkelte selv beskrev og vurderte sitt eget arbeid på grunnlag av kjennetegnene. Hvert kjennetegn har fem alternativer eller nivå rangert etter de krav eller belastninger som kreves for å utføre arbeidet.

• kyndighet – jobbkunnskap, omhandler krav til kunnskap og opplæringstid. Det høyeste nivå er oppgaver som krever spesialisert kompetanse og omfattende utdanning

• kommunikasjon som er følelsesmessig krevende og omfatter overtalelser, forsoning eller forhandlinger. Kravene spenner fra liten eller ingen kommunikasjon med andre til omfattende kommunikasjon med andre utenfor virksomheten

• hendighet, fingerferdighet, spenner fra arbeidsoppgaver som stiller små krav til hendighet og til krav om høyt tempo, presisjon og koordinering

• ustadighet, avbrudd, foranderlighet i arbeidsprosessen, omfatter nivå fra oversiktlig kontroll over tempo og frister, til arbeidssituasjoner med konstante avbrudd, skifte i frister og planer

• fysiske krav, omfatter nivå fra få krav til konstant, ofte repetisjonspreget fysisk innsats, ubekvemme arbeidsstillinger

• mentalt krevende arbeid, omhandler krav om mental innsats i form av konsentrasjon, oppmerksomhet, kreativitet

• ansvar for ressurser, omhandler ansvar for mer materielle og økonomiske ressurser, og i mindre grad menneskelige ressurser i bedriften

• ansvar for beslutninger, plassering på høyeste nivå krever ansvar for avgjørelser som påvirker planlegging og hvor feil kan få negative konsekvenser

• ansvar for andre, dreier seg om ansvar for andres innsats, sikkerhet, helse og trivsel.

• fysisk miljø, kartla graden av eksponering for fysiske miljøplager

• faremomenter, dreier seg om graden av ulykkesfare, med muligheter for livstruende ulykker og alvorlige skader.

Undersøkelsen viste at menn hadde arbeid som i større utstrekning krever kyndighet og jobbkunnskap, belastende kommunikasjon, ansvar for ressurser og beslutninger samt ansvar for andre. Kvinner hadde jobber som stilte større fysiske krav. På andre kjennetegn skårte kvinner og menn omtrent likt.

Undersøkelsen greide ikke å identifisere variable som skaper forskjell med hensyn til lønn for kvinner og menn. En konklusjon er at 10 prosent lønnsforskjell kan forklares med utdanning, ansiennitet, ansvar, mentale og fysiske krav i arbeidet, og at stillingsvurderingen mekanisk sett kan rettferdiggjøre den eksisterende lønnsforskjellen. Kvinner får mindre lønn fordi faktorer som betyr noe for lønn er fraværende i kvinners arbeidsbeskrivelse og jobbkarakterisering. Undersøkelsen viser med andre ord at stillingsvurdering ikke uten videre er den rette strategien for likelønn.

Så lenge menn skårer høyere på faktorene i systemet er det ikke urimelig at menn tjener mer enn kvinner. Men rapporten stiller spørsmålet om ikke systemet for arbeidsvurdering avspeiler vanlige holdninger og rangering, snarere enn å undersøke om vurderingen er rettferdig.

Resultatet fra analysen kan tyde på at det ble laget og brukt et system for arbeidsvurdering basert på menns arbeid og verdier, og at det i mindre grad tok hensyn til trekk som er typiske i kvinnedominerte stillinger. Utprøvingen av metoden bekreftet at kjennetegn som knyttes til menns arbeid er viktige i lønnsdannelsen.

Kjennetegn som er knyttet til menns jobber er blitt viktige i lønnsdannelsen. De er viktige kriterier fordi de i stor utstrekning er knyttet til menns arbeid. Siden menn har vært ledende i lønnskampen er det ikke usannsynlig at de har presset frem lønnskrav på grunnlag av kjennetegn ved egne jobber. Hvis f.eks omsorg hadde vært en viktig dimensjon i menns arbeid, ville ikke da omsorg vært en viktig faktor i lønnsdannelsen?

Undersøkelsen underbygger en del av den skepsis og motforestillinger som kan reises mot arbeidsvurderingssystemer. Systemene er med rette anklaget for å sementere lønnsforskjeller mellom kvinner og menn. Systemene viderefører og bekrefter de vurderinger av arbeidet som et mannsdominert samfunn har skapt.

I undersøkelsen ble det lagt opp til at den enkelte selv vurderte sin stilling i forhold til de 11 jobbkjennetegnene. En slik fremgangsmåte åpner for subjektive vurderinger. Det kan, som det heter i rapporten, være problematisk når en hevder at kriteriene både er kjønnsnøytrale og objektive. Resultatet viser at menn har mer ansvarsfulle stillinger enn kvinner, men det kan skyldes at kvinner og menn opplever arbeidet sitt forskjellig.

En annen fremgangsmåte er å la andre, for eksempel en komite, vurdere arbeidets innhold. Forsøk på en slik fremgangsmåte viste at det lett oppsto konflikter og uenighet om målingen. Selv en konkret måling av rutinepreget akkordarbeid åpnet for subjektive vurderinger, og det var vanskelig å frigjøre seg fra den personen som utførte arbeidet. Problemet med objektivitet ble enda større når faktorer som ansvar og kommunikasjon skulle vurderes. Rapporten konkluderer med at det er vanskelig å unngå subjektivitet uansett hvordan en legger opp arbeidsvurderingen.

I rapporten pekes det på en del metodiske problem med arbeidsvurdering. Skalering og vekting av faktorene reiser mange spørsmål. Skal vektingen ha noen mening må det være nøyaktig samsvar mellom kriteriene, poengsum og lønnsplassering. Når alle faktorene i arbeidet skal få poeng, er det nødvendig å avgjøre hvordan skal de ulike elementene skal vektes mot hverandre. Hvordan skal for eksempel bruk av kalkulator vektes i forhold til ansvaret for å ta vanskelige beslutninger. Det viste seg at arbeidet med å lage gode skalaer, førte til bevegelse bort fra vurderingen av jobbkjennetegn og over til vurdering av enkeltstillinger.

Et annet metodeproblem er knyttet til korrelasjonen mellom ulike jobbkjennetegn. I analysen ble det påvist høy korrelasjon mellom kyndighet og kommunikasjon. Det er ikke noe problem at kyndighet fører til høyere lønn, eller at kommunikasjon fører til høyere lønn. Problemet oppstår når kjennetegnene har tendens til å henge sammen. Den høye korrelasjonen kan være uttrykk for at de to kjennetegnene er en og samme sak. Kravet til kyndighet kan være det samme som kravet til kommunikasjon. Da blir det ikke riktig at samme faktor skal telle to ganger i forhold til lønnsnivået i arbeidsvurderingssystemet.

I arbeidet med å unngå denne type dobbeltellinger oppsto problemer med legitimitet. En del jobbkjennetegn oppfattes som riktige i forhold til fastsetting av lønn, det gjelder faktorer som innsats, kyndighet, ansvar, utdanning. En måte å fjerne korrelasjonen mellom kjennetegn på, er å fjerne noen av faktorene eller slå dem sammen. Problemet er en også kan risikere å fjerne faktorer som oppfattes som rettferdige.

Rapporten stiller spørsmål om det er mulig å finne et arbeidsvurderingssystem som kan hanskes med disse metodeproblemene. Det konkluderes med at det må stilles krav om at systemet er enkelt. Arbeidsvurderingen må være enkel å administrere og gjennomføre. Alle må kunne få innsikt i hvilke kjennetegn som inngår i vurderingen, hvordan poengene regnes ut og hvordan de er knyttet til fastsetting av lønn.

7.2.3 Arbeidsvurdering i statlig sektor

I 1991 innførte staten et nytt lønnssystem, som åpner for lokale lønnsforhandlinger mellom partene på den enkelte virksomheten. I NOU 1990 :32 Statens lønnskomite av 1988 blir stillingsvurdering sett på som et viktig element i den nye lønnspolitikken. Det legges vekt på at det er nødvendig med systematiske vurderinger av innholdet i ulike stillinger for å kunne bruke de mulighetene som ligger i det nye lønnssystemet.

I utredningen heter det:

Det økte spillerom for avlønninger av arbeidstakere krever ikke bare en egen lønnspolitikk – men også et mer systematisk grunnlag for å vurdere stillinger og arbeidstakere.

Stillingene i en virksomhet har sin lønnsplassering ut fra avgjørelser arbeidsgiver en gang har foretatt og senere lønnsendringer som er bestemt av styrken ved forhandlingsbordet. Det er derfor ikke sikkert at dagens lønnsplasseringer er i samsvar med de oppgavene stillingene er pålagt.

Statens lønnskomite vil derfor anbefale virksomhetene å vurdere de oppgaver og ansvar som stillingen er pålagt. En slik gjennomgang kan ikke gjøres objektivt – det vil hele tiden være sterke innslag av skjønn. Men skjønnet kan settes i system. Det kan f.eks. gjøres ved bruk av stillingsvurderinger.

Stillingsinnehaverens personlige forutsetninger og hans evne til å oppnå resultater kommer ikke inn i bildet ved stillingsvurderinger. Men også de bør tillegges vekt når en arbeidstakers lønn skal fastsettes.......

Komiteen ser det som en fordel om partene i den enkelte virksomhet foretar slike vurderinger. Det bør gjøres uavhengig av lokale forhandlinger, og det heter at resultatet vil kunne gjøre senere forhandlinger mer meningsfylte.

Statens lønnskomite drøfter også likestilling, men trekker ikke inn stillingsvurdering i sin gjennomgang av mål og virkemidler for likelønn. Komiteen tar ikke opp diskusjonen om eller hvordan stillingsvurdering kan brukes som et likelønnspolitisk virkemiddel for kvinner i staten. Tvert imot avviser de at stillingsvurdering kan brukes til å oppjustere typiske kvinneyrker generelt i staten. Det eneste området hvor komiteen nevner at statens nye lønnssystem kan bidra til å rette opp lønnsgapet, er for arbeidsledere.

Komiteen viser til en undersøkelse som konkluderer med at lønnsforskjellene mellom kvinner og menn i staten først og fremst skyldes at menn er plassert i høyere normerte stillinger enn kvinner, selv om arbeidsfelt og kvalifikasjoner kan sies å være sammenlignbare. I tillegg kommer det at at menn i større grad får lønnstillegg utover stillingens grunnlønn.(Myrvold 1990). Komiteen konkluderer med at

«Arbeidslederstillingene (i kvinneyrkene) har gjennomgående lavere lønnsplassering på tross av at stillingene f.eks. er tillagt ansvar for langt flere arbeidstakere enn tilsvarende stillinger i manndominerte yrker. Det nye systemet åpner for muligheter til å rette på dette innen den enkelte stillings lønnsalternativ»

Om oppvurdering av de typiske kvinneyrkenes lønnsplassering generelt, legges det vekt på at det er et felles partsansvar å analysere slike strukturelle forhold, og å gjøre noe med det i kommende forhandlinger. Forøvrig heter det at reell likestilling er avhengig av en rekke faktorer i samfunnet som lønnssystemet ikke kan ivareta, og det nevnes forhold som muligheter til utvikling, opplæring, barnehagetilbud, arbeidstidsordninger og handlingsplaner med konkrete mål.

St.meld nr.35 (1991-92) Om statens forvaltnings- og personalpolitikk. Fundament for fellesskap er mer konkret og peker på at stillingsvurdering kan være et virkemiddel for å oppnå lik lønn mellom kvinner og menn.

En lokal lønnspolitikk med kriterier for hvordan man skal vurdere stillinger og individer, vil åpne for å identifisere faktorer som kan føre til større grad av likelønn mellom kvinner og menn. ... Dette forutsetter imidlertid en bevisst styring og utforming av kriterier for stillings- og personvurdering.

I meldingen foreslo departementet at det skulle opprettes et prøveprosjekt for :

utvikling av et stillingsvurderingssystem for bruk i statlige virksomheter. En vil i dette prosjektet være spesielt oppmerksom på å utvikle et system som hindrer ulik behandling mellom kvinner og menn i forhold til lønn.

Det heter også at det vil bli foretatt en analyse av lønnskriteriene som utarbeides lokalt, og at de vil bli sett særskilt i forhold til et likelønnsperspektiv.

I 1992 tok Arbeids- og administrasjonsdepartementet initiativ til et pilotprosjekt for å utvikle et system for stillingsvurdering til bruk i statlige virksomheter. En av målsettingene var at systemet skulle vurdere både kvinne- og mannsdominert arbeid på en likeverdig måte. Representanter fra departementet, fire virksomheter, Statskonsult og et konsulentfirma deltok i prosjektet. Prosjektet resulterte i et stillingsvurderingssystem som blir tilbudt statlige virksomheter. (Veiledning om Stillingsvurdering i staten 1993)

Ragnhild Steen Jensen har gjennomført en undersøkelse av innføring og utprøving av stillingsvurdering i syv statlige virksomheter. En av virksomhetene deltok i det nevnte pilotprosjektet. Undersøkelsen ser nærmere på de systemene som ble brukt, for å se i hvilken grad faktorene i systemene dekker trekk som er typisk ved både kvinner og menns arbeid. Det skulle også vurderes om det ble satt fokus på likelønn og mulighetene for kjønns-bias ved gjennomføring og bruk av systemene. De systemene som ble undersøkt var Hartmark-IRAS, IP, BVT og to lokale systemer. (Jensen, 1994)

Undersøkelsen bekrefter internasjonale erfaringer om at menn har en tendens til å fremheve egne arbeidsoppgaver, mens kvinnene er mer forsiktige i sine beskrivelser. Det ble pekt på at menn ofte er flinke til å markedsføre og beskrive det arbeidet de utfører, mens kvinnene er mer forsiktige og unnlater å beskrive alle sine arbeidsoppgaver.

Det viste seg at ingen av systemene i undersøkelsen la spesiell vekt på krav som kjennetegner kvinners arbeid. For eksempel er beslutningsansvar, økonomisk ansvar, ledelse og formell utdanning tillagt stor betydning, mens rutinearbeid og arbeidserfaring er tillagt mindre vekt. Faktorer som dekker omsorgsfunksjon, fingerferdighet og simultankapasitet er helt fraværende. Generelt får stillinger med mye ansvar og autonomi høy uttelling i systemene samtidig som rutinearbeid, få beslutninger og lite ansvar scorer lavt.

Stillinger som i utgangspunktet er ansett som viktige og som er høyt lønnet, kommer også godt ut av systemene. Rapporten konkluderer med at stillingsvurderingssystemene bekrefter den eksisterende stillings- og lønnsstrukturen i virksomhetene.

Det er ikke grunnlag for å forvente at systemene vil ha noen særlig betydning for lavlønte kvinners situasjon. Rapporten viser også til at konsulentfirmaene la vekt på at systemene må føre til resultater som blir akseptert av de ansatte. I følge konsulentfirmaet bør ikke stillingsvurderingssystemet føre til for store lønnsforandringer på virksomheten.

Det var ingen av virksomhetene som brukte stillingsvurderingen i likelønnssammenheng. En vanlig uttalelse var at det har vi ikke tenkt på, samtidig som de hevdet at systemene var kjønnsnøytrale, fordi de vurderte stillingen og ikke personen. Problemstillingen likelønn og kjønnsnøytralitet ble ikke berørt ved innføringen av systemene. Heller ikke i den virksomheten som var med i pilotprosjektet hadde fokusert på stillingsvurdering som et verktøy for å redusere lønnsforskjellene mellom kvinner og menn.

7.2.4 Forsøk med arbeidsvurdering i kommunene

Ved tariffoppgjøret i 1991 ble et partssammensatt kvinnelønnsutvalg nedsatt i kommunesektoren. Da kvinnelønnsutvalget avsluttet sitt arbeid i 1994 anbefalte utvalget at det sentralt skulle tas initiativ til utvikling og utprøving av et system for stillingsvurdering i likelønnssammenheng. Hensikten var å styrke likelønnsarbeidet, med særlig fokus på lønnsplassering av kvinne- og mannsdominerte grupper.

En sentral styringsgruppe, som bestod av representanter fra Kommunenes Sentralforbund, LOK og AF-K og YS-K, ble nedsatt for å lede forsøksarbeidet. Et konsulentfirma ble valgt til å gjennomføre utviklingen og utprøvingen av systemet (Hartmann-IRAS/PA Consulting Group) Prosjektet ble fulgt av Sintef-IFIM, som har evaluert prosessen. Det foreligger tre rapporter fra prosjektet, en fra styringsgruppen (Kommunenes Sentralforbund 1996,) en fra konsulentfirma (Hartmark-IRAS 1996) og evalueringsrapporten (Sintef-IFIM 1996). Denne oversikten bygger på de to førstnevnte rapportene.

Prosjektet ble igangsatt høsten 1995. I forsøket deltok fire kommuner Bærum, Haugesund, Namsos og Hamarøy, og to fylkeskommuner, Sør-Trøndelag og Telemark. Ved gjennomføringen ble det oppnevnt lokale arbeidsgrupper, som bestod av arbeidsgiver- og arbeidstakerrepresentanter.

7.3 Kritikk av arbeidsvurdering som metode

Det er flere grunner til at arbeidsvurdering som et likelønnspolitisk virkemiddel har møtt motstand og kritikk. Et motargument er at arbeidsvurderinger kan føre til at tradisjonelle og kjønnede vurderinger av arbeidets innhold, blir forsterket og ført videre. Erfaringer med arbeidsvurdering viser at det er vanskelig å foreta objektive vurderinger, og at tilsynelatende kjønnsnøytrale systemer også kan ha innebygget diskriminerende elementer.

Det var særlig erfaringene med arbeidsvurderingssystemene som ble innført i industrien på 60-tallet som ga grobunn til denne kritikken. Systemene som skulle sikre likelønn i industrien da kvinnetariffene ble fjernet, førte i stedet til rettferdiggjøring og legitimering av eksisterende lønnsforskjeller mellom kvinner og menn.

Et annet sentralt argument er at arbeidsvurdering bryter med prinsippet om solidarisk lønnspolitikk. Metoden blir sett på som et redskap som skaper lønnsforskjeller mellom grupper, og ikke som et virkemiddel som kan bidra til lønnsutjevning. Arbeidsvurdering er derfor kritisert for at det vil føre til større lønnsforskjeller mellom kvinner. Målet om likelønn har særlig innen LO og arbeiderbevegelsen vært ensbetydende med oppjusteringer av lavlønnsgrupper. Med utgangspunkt i en slik problemforståelse fremstår ikke arbeidsvurdering som et egnet virkemiddel for likelønn. Når fokus rettes mot store lavlønnsgupper og kvinnedominerte bransjer, blir lavlønnsgarantier og sentrale lønnsoppgjør med lavlønnstillegg fremhevet som den beste strategien.

I tillegg kommer det forhold at likestillingsloven ikke åpner for sammenligning av forskjellig arbeid som grunnlag for krav om likelønn mellom kvinner og menn. I norsk rettspraksis ble arbeid av lik verdi ensbetydende med likt arbeid. Det har derfor ikke vært noe behov for et redskap som kunne måle hva som ligger i begrepet arbeid av lik verdi, når likestillingsprinsippet skulle håndheves.

I sum har disse forholdene ført til at arbeidsvurdering ikke ble tatt opp som strategi for likelønn, hverken i fagbevegelsen eller kvinnepolitiske aktører. Tyngden ble lagt på den solidariske lønnspolitikken og heving av lavlønnsgrupper. Det var ikke særlig behov for denne type systemer, samtidig som erfaringene viste at arbeidsvurdering kan virke mot sin hensikt og befeste lønnsforskjellene mellom kvinner og menn.

8 Internasjonale erfaringer med arbeidsvurdering

8.1 Innledning

I mange land er det i løpet av de siste 20 år lagt ned et betydelig arbeid for å oppnå likelønn mellom kvinner og menn i arbeidslivet. Virkemidlene som er tatt i bruk varierer. Alle vestlige, industrialiserte land har en form for lovgivning, som enten lovfester retten til lik lønn for likt arbeid eller lik lønn for arbeid av lik verdi. I tillegg har flere land satt i verk andre tiltak for likelønn gjennom det nasjonale systemet for lønnsdannelse.

Internasjonale erfaringer med arbeidsvurdering som virkemiddel for likelønn er også relativt omfattende. Erfaringene omfatter utvikling av nye kjønnsnøytrale systemer for arbeidsvurdering og kritikk av tradisjonelle systemer for at de virker kjønnsdiskriminerende. Erfaringene omfatter også koplinger mellom kjønnsnøytral arbeidsvurdering og lovfesting og håndheving av likelønnsprinsippet, og hvordan arbeidsvurdering kan tas i som del av lønnsforhandlinger og lønnsdannelsen mer generelt.

Arbeidsvurderingsutvalget har innhentet data og erfaringer fra Sverige, Finland, England, Canada, Australia og New Zealand. Prinsippet om likelønn er akseptert både i lovgivning og arbeidslivet i alle disse landene. Alle har lovfestet prinsippet om lik lønn for arbeid av lik verdi, og har erfaring med å sammenligne forskjellig arbeid i forbindelse med krav om likelønn for kvinner og menn. Felles for disse landene er en generell forståelse av at lønnsgapet mellom kvinner og menn skyldes strukturelle og historiske forhold. Det blir lagt vekt på at dersom nasjonale tiltak skal få noen effekt av betydning så må innsatsen rettes mot strukturelle forhold i lønnsdannelsen. Analyser og forskning viser at kun en mindre del av det gjennomsnittlige lønnsgapet mellom kvinner og menn kan forklares med personlige ressurser og utdanning (human capital). Lønnsgapet følger i stor grad det kjønnsdelte arbeidsmarkedet. Likeverdig lønn på tvers av yrkesgrenser er derfor felles målsetting i arbeidet for likelønn i disse landene.

Internasjonale sammenligninger av lønn er forbundet med en viss usikkerhet, da grunnlaget for lønnsstatistikken alltid vil variere og det ikke er mulig å sammenligne direkte. Tall over kvinners relative lønn må derfor betraktes som en indikasjon på lønnsforskjellene mellom kvinner og menn i de enkelte landene.

Den grunnleggende tilnærmingen for å endre på lønnsgapet mellom kvinner og menn er likevel forskjellig. Enkelte land benytter rettsapparatet i arbeidet for en effektiv håndheving av klagebasert likelønnslovgivning, andre land bruker lovgivningen eller arbeidsretten til å rette på diskriminering i tariffavtalene, lokalt eller sentralt. Ontarioprovinsen i Canada kommer i en gruppe for seg med sin detaljerte, proaktive likelønnslov som pålegger arbeidsgivere å foreta arbeidsvurdering som ledd i arbeidet for å fjerne urimelige lønnsforskjeller mellom kvinne- og mannsdominerte yrker.

De internasjonale erfaringene med arbeidsvurdering som likelønnspolitisk virkemiddel, er på tross av ulike tilnærmingsmåter, overraskende like på mange vesentlige områder. Det gjelder muligheter og begrensninger i utvikling av kjønnsnøytrale arbeidsvurderingssystemer, bruk av systemene i et kjønnsdelt arbeidsmarked og ikke minst hvordan resultatene fra arbeidsvurderinger skal omsettes til lønnsjusteringer. Selv om det er lagt ned mye arbeid i metodeutvikling, er ikke arbeidsvurdering som virkemiddel for likelønn tatt i bruk som integrert del av lønnsdannelsen. Unntaket er Ontarioprovinsen i Canada og tildels Australia.

Det er mange forhold som gjør det vanskelig å foreta internasjonale sammenligninger og trekke for bastante konklusjoner. Det er vanskelig å si hvilken direkte betydning lovfesting av likelønn og kjønnsnøytral arbeidsvurdering har for det gjennomsnittlige lønnsgapet mellom kvinner og menn. Lønnsgapet mellom kvinner og menn reflekterer også den generelle lønnspredningen i et land.

8.2 Sverige

8.2.1 Arbeidsvurdering som virkemiddel for likelønn

I Sverige har kravet om lik lønn for kvinner og menn fått stor oppmerksomhet og blitt et vesentlig element i arbeidet for likestilling i løpet av 90-årene. I 1993 forelå Löneskillnadsutredningen. Utredningen diskuterer årsaker til lønnsforskjeller mellom kvinner og menn og mulige tiltak for å hindre lønnsdiskriminering.

Bruk av arbeidsvurdering som et virkemiddel for likelønn er relativt nytt i Sverige. Löneskillnadsutredningen la størst vekt på lønnsforskjeller mellom kvinner og menn i forhold til prinsippet om lik lønn for likt arbeid. Spørsmålet om arbeidsvurdering som virkemiddel for likelønn ble tatt opp, men uten at det ble tatt stilling til bruken av et slikt virkemiddel. Revisjon av Jämställdhetslagen samt medlemskapet i EU har ført til at arbeidsvurdering har fått ny aktualitet som likelønnspolitisk virkemiddel i Sverige.

8.2.2 Arbeidsvurderingssystem for hele arbeidsmarkedet

På slutten av 70-tallet fikk svensk LO i oppdrag å utarbeide et arbeidsvurderingssystem for hele arbeidsmarkedet. Bakgrunnen var et ønske om å kunne drive en lønnspolitikk som behandler alle områder og sektorer på en enhetlig måte etter de krav som stilles til det arbeidet som utføres. Det ble lagt vekt på at den solidariske lønnspolitikken burde ha som mål at lønnsforskjellene i hele arbeidsmarkedet skulle være rettferdige og rimelige.

Et argument for LO var å utvikle et instrument som motvekt mot den økende desentraliseringen i lønnsdannelsen. Lo fryktet at desentralisering ville føre til økte lønnsforskjeller både generelt og mellom kvinner og menn. Offentlig sektor begynte å endre sine gjennomgående lønnssystemer, og åpnet for lokale forhandlinger og større lønnsforskjeller. Det ble også hevdet at arbeidsgivere i privat sektor i økende grad innførte arbeidsvurdering som et ledd i utviklingen mot et mer differensiert lønnssystem.

LO ønsket å utvikle sitt eget system for arbeidsvurdering som et instrument for å sikre den solidariske lønnspolitikken. Systemet skulle være et virkemiddel for lik lønn for arbeid av lik verdi og samtidig motvirke økte lønnsforskjeller.

Dvs arbetsgivarnas medel för att motivera ökande löneskillnader använder vi för att motivera rättvisa löner med lika lön för likvärdigt arbete. (Anita Harriman, 1992)

Systemet ble kalt svårighetsgradering. Forskjellen mellom en vanskelighetsskala og et arbeidsvurderingssystem ligger på detaljeringsnivået. Arbeidsvurdering brukes vanligvis til lokal lønnsfastsetting og stiller store krav til nøyaktighet. En vanskelighetsgradering ble definert som et redskap som kan gi informasjon om lønnsstrukturen.

Hensikten var å skape et målesystem for hele arbeidslivet. Det skulle ikke brukes til millimeterrettferdighet, men brukes til grove sammenligninger mellom ulike avtaleområder. Det skulle derfor kunne brukes til å avskaffe åpenbare urimeligheter uten å utløse en spiral av kompensasjonskrav over hele arbeidsmarkedet. (Anita Harriman, 1992)

I utviklingen av systemet ble det lagt vekt på å unngå å skape et kjønnsdiskriminerende system. Det vil si at systemet og vurderingen av arbeidet ikke ensidig skulle belønne arbeidsoppgaver som utføres av det ene kjønnet, noe som ble ansett som en svakhet med de tradisjonelle arbeidsvurderingssystemene.

Det tok lang tid å utvikle systemet som var ferdig i 1984. Under arbeidet ble det bygd opp en prosjektorganisasjon hvor alle de 24 forbundene i LO var representert.

Men det skulle vise seg at svårighetsgraderingen møtte motstand, både i arbeidslivet og i media. I høringsrunden kom det frem en skillelinje mellom manns- og kvinnedominerte forbund. De kvinnedominerte forbundene ville gjerne prøve systemet, mens de mannsdominerte var skeptiske. (Anita Harriman, 1992)

Forsøket med Svårighetsgradering avslørte tildels sterke konflikter i svensk arbeidsliv. Svensk LO måtte konstatere at andre parter, både blant arbeidsgiverorganisasjonene og andre arbeidstakerorganisasjoner ikke var interessert i systemet. Dermed var en sentral forutsetning for at systemet kunne tas i bruk, ikke tilstede. Systemet som både satte fokus på kvinners lønn samtidig som det skulle dekke hele arbeidslivet, var et fremmedelement i lønnsdannelsen.

8.2.3 Vanskelighetsgradering

Det svenske systemet for vanskelighetsgradering tar utgangspunkt i at det som skal vurderes er innsatsen som fører til at arbeidet blir utført. Denne innsatsen består av to hovedelementer: kompetanse og anstrengelse. For å kunne utføre et arbeid kreves en viss kompetanse, og for at arbeidet skal bli utført kreves en viss anstrengelse.

Denne oversikten gir en meget kort og skjematisk skisse av hovedfaktorene i systemet. Kompetanse er en hovedfaktor, mens anstrengelse er delt inn i seks hovedfaktorer. Hver av hovedfaktorene er igjen delt inn i underfaktorer. Oversikten viser hvor mange poeng hver faktor kan oppnå maksimalt. Rangeringen av arbeidet bestemmes av to forhold: hvilke faktorer som inngår i skalaen og hvilken vekt faktorene har.

8.2.4 Allmenn modell under utvikling

I 1995 tok Arbetslivsinstitutet i samarbeid med Likestillingsombudet initiativ til utvikling av et arbeidsvurderingssystem som skal dekke hele arbeidslivet. Det nye systemet som pr. dato er under utarbeidelse, bygger i større grad på faktorene kunnskap, innsats, ansvar og arbeidsforhold, slik ILO anbefaler i sine retningslinjer for arbeidsvurdering. Bakgrunnen for dette arbeidet er behovet for å gi Likestillingsombudet et verktøy til bruk ved håndheving av likestillingslovens likelønnsbestemmelser, og et verktøy som kan tilbys arbeidslivet når de skal utarbeide planer for likestilling.

En viktig forutsetning for et generelt anvendbart system er at det er enkelt og lett forståelig. Faktorene i dette systemet er utdypet ved hjelp av aspekter, noe som gir en mer forklarende ramme enn de mer konkrete delfaktorene som vanligvis brukes.

Systemet skal ikke vektes i utgangspunktet, men dersom systemet skal brukes som virkemiddel for likelønn, må det vektes.

8.2.5 Eksempel på lokal utvikling av system for arbeidsvurdering

Arbetsmarknadsstyrelsen (AMS) i Sverige har lagt om hele sin lønns- og personalpolitikk, og har i den forbindelse utviklet sitt eget system for arbeidsvurdering. Hensikten er å få et system som skal danne grunnlaget for lønnsstrukturen i hele virksomheten ut fra egne, lokale behov, og et system som skal sikre likelønn mellom kvinner og menn.

AMS satte som mål at systemet skulle:

• gi en god og riktig beskrivelse av arbeidets innhold og verdi

• gi en felles mal for vurdering av arbeidet i hele AMS

• gjøre det mulig å skille ulike typer arbeid fra hverandre, og rangere arbeidet

Fremgangsmåten i utviklingen av systemet kan i korthet beskrives i noen punkter: Gjennom arbeidsbeskrivelser fra de ansatte i etaten ble alle tenkelige egenskaper ved arbeidet samlet inn, systematisert og gruppert i klynger. Klyngene danner grunnlag for hovedfaktorene i systemet. Deretter ble faktorene prøvd ut i testforsøk og justert, og det ble utarbeidet en faktorplan. Faktorplanen gir detaljerte beskrivelser av arbeidets innhold. Spørreskjema som skal brukes for å beskrive arbeidets innhold, ble utarbeidet slik at det er samsvar mellom faktorene og spørreskjema. Systemet ble utarbeidet som datamodell og programvare.

På den måten blir systemet spesialsydd, og omfatter alle relevante sider ved arbeidet i etaten. Under hele prosessen med å utvikle systemet var det viktig å ta med alle involverte parter. Representanter fra hele organisasjonen deltok på flere nivå i prosessen, i tillegg til at det i stor grad ble benyttet eksperter utenfra. Et viktig prinsipp var at representanter fra alle deler av organisasjonen, vurderte alle stillingene. På den måten oppsto ikke noe problem med samordning til slutt, eller at enkelte grupper krevde å få egne spesialtilpassete systemer. Det ble lagt vekt på helheten og målet om et felles system under hele prosessen.

Arbeidsvurderingen skal inngå som en fast del av lønnspolitikken i etaten. Det ble bestemt at ca halvparten av lønna skal fastsettes på grunnlag av arbeidsvurdering av stillingen. Den andre halvparten av den enkeltes lønn skal bestemmes av personlig innsats og egenskaper, og i en viss grad av markedet. Det ligger derfor en stor utfordring i å sikre kjønnsnøytralitet i vurderingen av de personlige egenskapene.

8.2.6 Lovfesting og håndheving av likelønnsprinsippet

Sverige har tradisjonelt en sentralisert lønnsdannelse, med høy organisasjonsgrad og kollektive forhandlinger og tariffer. Arbeidet for likelønn har i stor grad inngått som del av den generelle lønnsdannelsen og blitt definert som et lavlønnsproblem. Sverige er det land som har minst lønnsforskjeller mellom kvinner og menn. Internasjonale studier og analyser viser at kvinners relativt høye lønn i Sverige kan forklares med liten lønnsspredning generelt (Blau 1992). Midt på 80-tallet begynte lønnsgapet mellom kvinner og menn å øke, og denne negative utviklingen var noe av bakgrunnen for at kravet om likelønn igjen ble satt på dagsorden.

Den svenske Jämställdhetslagen er revidert flere ganger, og det er særlig likelønnsbestemmelsene som de senere år har gjennomgått store og tildels radikale forandringer. Sverige hadde en bestemmelse i likestillingsloven som krevde at det ble foretatt en arbeidsvurdering for å kunne avgjøre om arbeidet var av lik verdi eller ikke. På dette punktet var den svenske loven en avskrift av den engelske likestillingsloven. England ble dømt av EU-domstolen til å fjerne denne bestemmelsen, og Sverige endret sin lov i 1992, som en forberedende EU-tilpasning. I den svenske (og engelske) loven heter det nå at arbeidsvurdering kun er en av flere mulige metoder til å vurdere arbeidets verdi.

Først i 1994 ble den svenske likestillingsloven endret slik at lovens krav om likelønn fikk gyldighet over tariffavtaler. Tidligere het det likeverdig på arbeidsmarkedet, noe som innebar at det var partene gjennom sine kollektivavtaler, som avgjorde hva som var likeverdig. I praksis førte det til at kollektivavtaler ble definert som kjønnsnøytrale.

Den svenske likestillingsloven setter forbud mot kjønnsdiskriminering i arbeidslivet. Diskriminering er en situasjon hvor arbeidsgiver gir lavere lønn eller dårligere arbeidsforhold (til det ene kjønn) når de utfører arbeid som er å betrakte som likt eller likeverdig. Bestemmelsen er en klagebasert rett, som beskytter individet mot lønnsdiskriminering.

Den svenske loven har også regler som tar sikte på å oppvurdere underbetalte kvinnedominerte yrker, men det er et mål som arbeidstakere og arbeidsgiver skal samarbeide om (§2). Ved utformingen av loven ble det lagt vekt på at problemet med underbetalte kvinnedominerte yrker er så stort, at det må løses i samarbeid mellom partene i arbeidslivet under lønnsforhandlingene.

I den reviderte likestillingsloven er det også tatt inn bestemmelser om arbeidsgivers bevisbyrde, og at alle virksomheter med mer en ti ansatte skal utarbeide handlingsplaner for likestilling hvert år. Som grunnlag for handlingsplanene skal det gjennomføres kartlegging i virksomhetene, bl.a. kvinners og menns lønn. Planene skal også inneholde forslag til tiltak. Likestillingsombudet ser arbeidsvurdering som et viktig virkemiddel både ved håndheving av bevisbyrderegelen og arbeidet med handlingsplanene.

I Sverige er det utarbeidet et forslag om muligheten for gruppesøksmål i likelønnssaker. Bakgrunnen for at ombudet ønsker denne muligheten er at de fleste likelønnssakene som blir tatt opp, i realiteten inngår som et ledd i et strukturelt problem. Å reise en individuell sak er en stor belastning for den enkelte, samtidig som de lønnspolitiske konsekvensene ofte er små.

Revisjonene av den svenske likestillingsloven, samt stor oppmerksomhet omkring temaet, har bidratt til at likelønn er blitt et viktig saksfelt for likestillingsombudet. Etter 10 år uten en eneste likelønnssak, er likelønnssaker nå de vanligste klagesakene som ombudet mottar. Det svenske likestillingsombudet mottar svært få saker fra privat sektor. Hennes erfaring er at private bedrifter ikke ønsker offentlige rettssaker, og at de heller løser konflikten lokalt.

Ombudet har også gransket flere arbeidsvurderingssystemer som er i bruk i arbeidslivet, for å vurdere om de er kjønnsdiskriminerende. Hun har påvist diskriminerende elementer i flere systemer, men har ingen kompetanse til å erklære dem ulovlige.

8.2.7 Resultater

8.2.7.1 Arbeidsvurdering i lønnsforhandlingene

I 1992 ble LOs svärighetsskala för lönestatistiska ändamål tatt i bruk av Kommunalarbeiderforbundet, avdeling 45 i Östergötland. Systemet ble da brukt i hver kommune som et underlag for lønnsforhandlingene. Resultatene av vurderingen ble lagt frem som et grunnlag for diskusjon. Hensikten med arbeidet var å gjøre noe med de gjennomsnittlige lønnsforskjellene mellom stillingsgrupper dominert av kvinner og menn. (Anderson, 1992).

Utgangspunktet var en kartlegging i 1988 som viste at det var en gjennomsnittlig lønnsforskjell på 7 lønnstrinn mellom kvinner og menn. I lønnsforhandlingene i 1990 ble likelønn satt på dagsorden, men etter oppgjøret viste det seg at den relative lønnsforskjellen var den samme. På det grunnlaget ble det besluttet å foreta en arbeidsvurdering av alle stillingsgruppene i fylket. En viktig forutsetning var at de måtte bruke et system som de fleste aksepterte, og valget falt på LOs vanskelighetsskala.

Resultatet av arbeidsvurderingen viste at det ikke var samsvar mellom eksisterende lønnsgradering og resultatet av arbeidsvurderingen. Ikke overraskende var det systematisk større avvik mellom lønn og poeng for arbeidsinnhold i de kvinnedominerte yrkene enn i de mannsdominerte yrkene. Grupper som hadde høyest lønn i forhold til arbeidets vanskelighetsgrad var håndverkere, maskinister og vaktmestere. Stillingsgrupper som hadde lavest lønn i forhold til arbeidets vanskelighetsgrad var de kvinnedominerte gruppene ekonombiträde, skolmåltidsbiträde og vårdbiträde. Alle de kvinnedominerte yrkesgruppe fikk en vurdering av arbeidets innhold som skulle tilsi fra fire til ni lønnstrinn høyere lønn. Tilsvarende sammenligning for de mannsdominerte gruppene viste et avvik fra minus to til pluss tre lønnstrinn.

Resultatet fra lønnsforhandlingene i 1992, hvor målingen av vanskelighetsgraden ved arbeidet ble lagt til grunn, førte til at forskjellen mellom kvinners og menns gjennomsnittlige lønn sank fra 6.89 lønnstrinn til 5,62 lønnstrinn. Resultatet tyder på at det ble tatt et visst hensyn til resultatet av arbeidsvurderingen, men som det heter i prosjektgruppens rapport det er arbeidsgruppens mening at vi gjennom et langsiktig arbeid kan forandre lønnsbildet slik at det får et mer likestilt utseende.

8.2.7.2 Arbeidsvurdering og klagebaserte rettssaker

En viktig strategi i det svenske likelønnsarbeidet er å prøve likelønnssaker for arbeidsdomstolen, hvor det sentrale er å vurdere verdien av kvinners og menns arbeid på tvers av faggrenser.

I 1995 ble prinsippet om lik lønn for arbeid av lik verdi prøvd rettslig i en likelønnssak for stillingsgruppene jordmor og to ingeniør på et sykehus. Bakgrunnen var et krav om likelønn for to forskjellige yrkesgrupper som var ansatt hos samme arbeidsgiver, Örebro läns landsting. En kvinnelig jordmor mente hun hadde like krevende og ansvarsfullt arbeid som to mannlige klinikkingeniører som var ansatt i samme landsting. Klinikkingeniørene tjente henholdsvis 19 200 og 18 800 kroner i måneden, mens jordmorens lønn var 15 186. Likestillingsombudet mente at lønnsgapet mellom jordmoren og klinikkingeniørene var en sak som egnet seg til å prøve prinsippet om likelønn for domstolen. Jordmoren mente at hun utførte et arbeid av like høy verdi som ingeniørene ved sykehuset, og krevde derfor lik lønn.

Som en del av bevisførselen foretok Jämställdhetsombudet en vurdering av innholdet i stillingene som ingeniør og jordmor. Hun fant at jordmorens arbeid var minst like krevende og ansvarsfullt som ingeniørenes, samtidig som jordmoren hadde betydelig lavere lønn. Arbeidsvurderingssystemet som ble tatt i bruk er utviklet i New Zealand, Equity at work. Resultatet av vurderingen viste at jordmoren hadde høyere skår på alle faktorene unntatt ett, som var ansvar for materielle ressurser. Resultatet ble kontrollvurdert mot et systemet som er utviklet av svensk LO, og kontrollen ga samme konklusjon.

Det svenske likestillingsombudet tapte saken. Arbetsdomstolens begrunnelse var at ombudets utredning og bevis ikke var tilstrekkelig omfattende nok til å trekke noen avgjørelse om arbeidets likeverdighet. Arbetsdomstolen tok derfor ikke stilling til om jordmorens arbeid er likeverdig med klinikkingeniørenes arbeid.

Det viktige og positive i denne saken er at domstolen uttalte at det er mulig å sammenligne forskjellig arbeid. Og at en slik vurdering kan gjøres uavhengig av om lønn er fastsatt gjennom kollektivavtaler. I sin gjennomgang av saken setter domstolen opp en rekke nye prinsipper for hvordan arbeidsvurdering bør gjennomføres for at den kan bli godkjent av domstolen.

8.2.8 Vurderinger

Likestillingsombudets oppgave er å håndheve likestillingsloven, som dekker individuelle klagesaker. Som ledd i bevisbyrden har kjønnsnøytral arbeidsvurdering vist seg som et egnet virkemiddel, samtidig som det er ombudets erfaring at det ikke er nødvendig å vente på det perfekte systemet for å oppnå resultater. Det svenske likestillingsombudets erfaringer viser at arbeidsvurdering som virkemiddel for likelønn omfatter både et system og en prosess. Det er nødvendig å stille krav om ikke-diskriminering, både til systemene, og til hvordan systemene brukes. Prosessen underveis har avgjørende betydning for resultatet. Muligheter for justeringer og fleksibilitet underveis er like viktig som å utvikle et allmenngyldig system. Et mål er derfor å utvikle en standardprosess for bruk av forskjellige systemer.

Det er også viktig å være oppmerksom på at vekting og poengsetting kan og bør brukes strategisk. Når et system skal brukes som grunnlag for lønnsfastsetting, må faktorene i systemet rangeres ved hjelp av poeng, slik at resultatet kan tallfestes. Koplingen mellom kjønnsnøytralitet og vekting av faktorene er et sentralt element. Arbeidsvurderingen beskriver virkeligheten empirisk. Men dersom systemet skal brukes til å skape kjønnsnøytralitet i lønnsdannelsen må verdiene vektes. For å nå målet om likelønn for likeverdig arbeid, er det nødvendig med normative føringer og de normative føringene kan konkretiseres ved hjelp av vekting og strategisk ulikebehandling.

Innføring av arbeidsvurdering som virkemiddel for likelønn i arbeidslivet har vist seg å være langt mer komplisert enn å utvikle selve metoden. Det er likestillingsombudets erfaring at arbeidsgiverorganisasjonene, særlig i offentlig sektor, ofte er negative til arbeidsvurdering som del av lønns- og personalpolitikken. Arbeidstakerorganisasjonene er mer nyanserte i sine holdninger, men også på arbeidstakersiden blir det gitt uttrykk for skepsis til at lønnsdannelsen skal baseres på arbeidsvurdering på tvers av yrkesgrenser. Organisasjonene ønsker ikke at arbeidsvurdering blir for dominerende i lønnsforhandlingene bl.a fordi arbeidsvurdering lett kan bli et rigid og lite fleksibelt kriterium for lønnsdannelse.

Lønnsdannelsen i Sverige blir i økende grad desentralisert. Likestillingsombudet ser en tendens til at arbeidsvurderingssystemene blir spesialisert og tilpasset hver enkelt yrkesgruppe noe som kan føre til at det blir vanskeligere å foreta sammenligninger på tvers av yrkesgrenser ved hjelp av en felles mal. Likestillingsombudets rolle i dag er i stor grad å bygge opp kunnskap om likelønnsprinsippet. Samt å utvikle beredskap for lokalt tilpasset arbeidsvurdering og sammenligninger av kvinners og menns arbeid.

8.3 Finland

8.3.1 Arbeidsvurderingsgruppens utredning

I Finland ble arbeidsvurdering en av de sentrale strategiene for å oppnå likelønn på slutten av 80-tallet. Det var særlig kvinner i fagbevegelsen og kvinnelige forskere som i fellesskap drev frem diskusjonen, og som tok initiativet til at partene så nærmere på arbeidsvurdering som et likelønnspolitisk virkemiddel.

Ved lønnsoppgjøret i 1990 ble hovedorganisasjonene i arbeidslivet enige om å opprette en felles arbeidsgruppe for å utrede arbeidsvurdering. Arbeidsgruppen bestod av medlemmer både fra arbeidstaker og arbeidsgiversiden. Gruppen fikk i oppdrag å:

• utrede eksisterende finske systemer for vurdering av arbeidets vanskelighetsgrad

• legge frem forslag til arbeidsvurderingssystem med hensyn til kvinnedominerte yrker

• vurdere mulighetene for sammenligning av arbeid på tvers av bransjer

• foreta en landsomfattende arbeidsvurderingsundersøkelse.

Det inngikk ikke i mandatet at arbeidsgruppen skulle vurdere arbeidsvurdering som et likelønnspolitisk virkemiddel. Det ble lagt vekt på systemer for måling av arbeidets vanskelighetsgrad generelt. Ordet likelønn ble utelatt i mandatet og resultatet ble en kjønnsnøytral rapport. Rapporten diskuterer i liten grad tiltak for likelønn direkte.

Arbeidsgruppen leverte to rapporter, en i 1992 og sluttrapport i 1994, Utvecklingen av värderingen av arbetets svärighetsgrad. Den første rapporten presenterte et teoretisk rammeverk, for hvordan et arbeidsvurderingssystem kan utvikles og brukes. I rapporten er det lagt vekt på fire faktorer som bør inngå i en arbeidsvurdering: kunnskap, ansvar, belastning og arbeidsforhold. Hensikten var ikke å fremheve disse faktorene som de eneste riktige, men å foreta en vurdering og vise hva som ligger i bruken av disse faktorene.

Sluttrapporten inneholder resultater fra en stor undersøkelse. Hensikten med undersøkelsen var å få frem forhold som er viktige ved utvikling og bruk av arbeidsvurderingssystemer, også med tanke på å oppnå likeverdighet mellom kjønnene. Arbeidsgruppen konkluderte med at det ikke er praktisk mulig å utvikle et felles system som er anvendelig i alle deler av arbeidslivet. Den ser det som mest hensiktsmessig å bygge opp systemer for vurdering av arbeidets vanskelighetsgrad, enten for bransjer med felles tariffavtaler eller grupper som dekkes av felles arbeidsgiverorganisasjoner. Det heter at ett felles arbeidsvurderingssystem på sentralt nivå, ville bli altfor komplisert med tanke på ulikhetene i arbeidslivet. Men selv om systemene blir utviklet bransjevis, anser arbeidsgruppen det som viktig at alle systemene går ut fra et felles, forskningsbasert grunnlag.

Arbeidsgruppen har derfor ikke utviklet et allmenngyldig system, men utviklet et teoretisk fundament, som ramme for bruk og gjennomføring av kjønnsnøytral arbeidsvurdering. Rapporten kan også brukes som grunnlag for å sammenligne og vurdere kvaliteten i forskjellige arbeidsvurderingssystemer som brukes i arbeidslivet.

8.3.2 Kort beskrivelse av en finske modell

Arbeidsvurderingsgruppen har utarbeidet en ramme for vanskelighetsfaktorer, for vurdering og innbyrdes rangering av arbeidet.

Rammen inneholder fire faktorer: kunnskap, ansvar, belastning og arbeidsforhold med underfaktorer. Systemet har store likhetstrekk med andre systemer som er utviklet med tanke på likelønn.

Arbeidsgruppen gir en oversikt over hvordan et system kan bygges opp, og setter opp følgende allmenne krav:

• akseptert, det må bygges i samarbeid mellom partene

• faktorene må være vesentlige i arbeidet

• faktorene må kunne skilles fra hverandre

• systemet må være objektivt, det skal ta hensyn til trekk ved alle stillingsgrupper

• systemet skal være forståelig, det skal vise basis for lønn og vurdering

• systemet skal være enkelt

• systemet skal være sammenlignbart, noe som forutsetter åpenhet omkring systemet

• fleksibilitet, systemet skal kunne tilpasses endringer i arbeidslivet

8.3.3 Arbeidsvurdering i kommunal sektor

Kommunal sektor i Finland har arbeidet for å utvikle et felles system for hele sektoren, slik at det kan dekke alle stillingsgrupper i de fem avtalebransjene, dvs sosial- og helse, undervisning, teknisk sektor, legene og fagarbeidere. Hensikten med systemet er at det skal brukes til å vurdere alle stillingsgruppene og at resultatet skal koples til lønnsfastsettingen. Resultatet i form av konkrete sammenligninger mellom arbeidets verdi og lønn, skal inngå som et premiss ved lønnsforhandlingene.

Med et slikt utgangspunktet var det viktig at systemet ble enkelt og forståelig, og at det vil oppleves som rettferdig. For å få et fleksibelt system ble det lagt vekt på få faktorer, slik at systemet ble oversiktlig og lett å bruke på tvers av faggrenser. Det ble også satt som krav at det på en god måte kunne skille mellom ulike vanskelighetsfaktorer, og være fleksibelt og tidsmessig uavhengig av arbeidet og organisasjonen.

Systemet ble til gjennom en prosess hvor faktorene ble testet og justert gjennom flere pilotundersøkelser. Systemet er pr.dato ikke ferdig utviklet, og er heller ikke tatt i bruk ved lønnsforhandlingene. Men resultatene så langt i prosessen, viser at dersom systemet tas i bruk så vil det bidra til å redusere lønnsforskjellene mellom kvinne- og mannsdominerte yrkesgrupper. Det har for eksempel vist seg at hjemmehjelpere vil gjøre et betydelig lønnshopp dersom arbeidsvurderingen skal følges opp med lønnsjusteringer.

Systemet bygger i stor grad på de tradisjonelle faktorene, og det som gjør systemet fleksibelt er bruken av tilleggsfaktorer:

• kunnskap, arbeidets grunnkarakter og krav til basiskunnskap, selvstendige avgjørelser.

• ansvar, effekten og betydningen av de beslutninger som fattes

• belastning, vanskelighetsgraden i samarbeid, påvirkning fra andre instanser, evnen til å sette seg inn i andre menneskers følelsesliv og problemer.

• tilleggsfaktorer, kan være oppgavens mangsidighet, instrumentell kapasitet, evnen til å uttrykke seg, språkkunnskap, belastning og arbeidsforhold.

Bruk av tilleggsfaktorer medfører fare for dobbel uttelling, eksempelvis ved at en oversetter får tillegg for språkkunnskap. For en som arbeider i mottaket på et sykehus er det derimot relevant å gi tillegg for språkkunnskap. Mangel på arbeidskraft kan være en tilleggsfaktor, fordi mangel på en bestemt type arbeidskraft kan være en indikasjon på vanskelighetsgraden i arbeidet. Hensikten med tilleggsfaktorer er at det kan tas i bruk etter behov, og at det gjør systemet fleksibelt. Det er avgjørende for kjønnsnøytraliteten at tilleggsfaktorene brukes etter objektive kriterier.

Erfaringene fra prosessen med å utvikle et arbeidsvurderingssystem i kommunal sektor kan oppsummeres:

• organisasjonen bør selv gjennomføre arbeidsvurderingen, og ikke overlate det til utenforstående konsulenter

• utvikling av et nytt tilpasset arbeidsvurderingssystem tar tid. Dette arbeidet startet i 1990, og etter tre pilotundersøkelser ventes resultatet å være ferdig i 1996

• arbeidsbeskivelser må gjøres i samarbeid med representanter fra partene

• organisasjonen må utdanne en spesialist som får ansvar for prosessen

8.3.4 Metodeprosjekt i Esbo kommune

Esbo-kommune har utviklet et system for arbeidsvurdering i kommunal sektor. Arbeidet har vært et rent metodeprosjekt, hvor målet var å utvikle et system for arbeidsvurdering. Det lå ikke i mandatet at systemet skulle brukes til å foreta lønnssammenligninger eller virkeliggjøre likelønn i kommunen.

Prosjektet fikk i oppdrag å rangere og vurdere kvinners og menns arbeidsoppgaver og forsøke å finne et hensiktsmessig arbeidsvurderingssystem. Den andre oppgaven var å poengsette kvinners og menns arbeidsoppgaver og ut fra det utarbeide forslag til nye tiltak.

Prosjektet tok mål av seg til å utvikle et kjønnsnøytralt system for sammenligning av alle yrkene i kommunen. Systemet skulle egne seg til å fange opp sider ved kvinners arbeid som vanligvis var usynlige, og samtidig være moderne, klart og enkelt.

I konklusjonene fra forundersøkelsen heter det at arbeidslivet endrer seg raskt og nye faktorer og krav til arbeidet må ofte komme i tillegg til de tradisjonelle faktorene. Organisasjonene fornyes og arbeidet utvikles, slike forandringer gir arbeidet nytt innhold og stiller nye krav. I datasamfunnet er for eksempel formidling av informasjon en ny faktor som kommer i tillegg til de tradisjonelle.

Esbo-prosjektet lykkes i å synliggjøre kvinners ferdigheter, men de har også erfart at et kjønnsnøytralt system ikke kommer av seg selv, men at det må skapes bevisst. De faktorene som stiller krav til kvinners arbeid kom tydelig frem i undersøkelsene. Det er særlig faktorer som stiller krav til menneskelige relasjoner, interaksjon og service, som systematisk utgjør en større del av kvinners arbeid enn i menns arbeid. Av kvinners arbeid kreves i større grad sosiale ferdigheter og gode menneskelige relasjoner, ansvar for oppdragelse og utvikling av service. Kravene som stilles til kvinners arbeid kommer særlig tydelig frem gjennom faktoren behandling av informasjon.

Prosjektet valgte selvvurdering som metode. Det vil si at arbeidstakeren selv ga en arbeidsbeskrivelse av sitt arbeid på et spørreskjema, samtidig som de selv tok stilling til hvor krevende arbeidet var. Deretter vurderte leder/ overordnet det utfylte skjemaet, og til slutt ble resultatet diskutert mellom begge parter. Skjema ble også vurdert av en spesialist, som var opplært til formålet.

Systemet har følgende faktorplan:

• samarbeid (väkselverkan)

• problemsløsning

• utdanning og erfaring

• tungt arbeide og negative virkninger

• ansvar for mennesker

• spesialkunnskap

• økonomisk ansvar

• personalansvar

• negative virkninger av arbeidsmiljø og bruk av maskiner

• ansvar for utvikling av arbeidet

• ansvar for materiell

• bundethet til arbeidet

Prosjektarbeidet har ikke ført til lønnsjusteringer i kommunen. Prosjektets oppgave var å utvikle en metode for arbeidsvurdering. Hvordan det skulle tas i bruk i kommunens personalpolitikk var ikke avklart. I mellomtiden har teknisk sektor i Esbo-kommune utviklet sitt eget system for arbeidsvurdering. Med støtte i egen fagforening truet det tekniske personalet med konflikt om de ikke fikk gjennomført en tilpasset vurdering av egen sektor. Resultatet fra teknisk sektor skal brukes som grunnlagsmateriale ved tarifforhandlingene. Som en følge av at systemet ikke ble koplet til lønnsjusteringer, har arbeidstakerorganisasjonene vist liten interesse for utviklingsarbeidet.

8.3.5 Lovfesting og håndheving av likelønnsprinsippet

Den finske Jämställdhetslagen inneholder bestemmelser om lik lønn for arbeid av lik verdi, men loven har ikke spilt noen sentral rolle i det likelønnspolitiske arbeidet. Loven ble revidert i 1995, og likelønnsbestemmelsen ble betydelig innskjerpet. Loven har fått en bestemmelse om at en arbeidsgiver som bryter forbudet mot diskriminering kan bli pålagt å betale godtgjørelse. I tillegg ble prinsippet om arbeidsgivers bevisbyrde i likelønnssaker innført, og arbeidsgivers plikt til å utarbeide handlingsplaner for likestilling på arbeidsplasser med mer enn 30 ansatte.

Revisjon av likestillingsloven og arbeidsgruppens arbeid i tillegg til medlemskapet i EU, har bidratt til stor oppmerksomhet og positive holdninger til arbeidet for likelønn i Finland. Samlet har dette ført til at likelønn er satt på dagsorden, både i media og i det likestillingspolitiske arbeidet.

Antallet likelønnssaker som blir klaget inn for likestillingsombudet har økt sterkt de senere år. Det gjelder både individuelle saker (ca.200) og klager på at arbeidsvurderingssystemer kan virke diskriminerende.

Dersom arbeidsvurdering blir tatt i bruk på en arbeidsplass, kan arbeidstakergrupper ta kontakt med ombudet for å få en vurdering av kjønnsnøytraliteten i det systemet. Likestillingsombudet kan vurdere om et arbeidsvurderingssystem er diskriminerende og i strid med loven, men en rettslig avgjørelse om systemet er ulovlig ligger hos domstolen. En slik vurdering er en krevende oppgave som forutsetter både kapasitet og ekspertise hos ombudet.

8.3.6 Resultater

De nye systemene som er utviklet i Finland, ville dersom resultatene av vurderingene ble omsatt til lønnsjusteringer, føre til betydelige lønnsøkninger for enkelte kvinnedominerte yrkesgrupper. Erfaringene fra Finland viser at et arbeidsvurderingssystem har to funksjoner. Det kan både beskrive arbeidets innhold, og brukes som et virkemiddel for likelønn. I Finland er det lagt ned mye arbeid i å utvikle systemer som på en likeverdig måte kan beskrive og vurdere innholdet i både kvinners og menns arbeid. Men systemene er ikke tatt i bruk som aktivt verktøy i arbeidet for likelønn. Systemene er i liten grad koplet til lønnsdannelsen og gjennomføring av likelønn basert på prinsippet om lik lønn for arbeid av lik verdi.

Det har i praksis vist seg at ulike bransjer og yrkesgrupper ønsker å utvikle og bruke sine egne, lokalt tilpassede systemer. Ved innføring av et desentralisert lønnssystem i offentlig sektor, ble det slått fast at hver virksomhet står fritt i valg av lønnssystem og system for arbeidsvurdering. I statlig sektor har for eksempel alle departementene tatt i bruk arbeidsvurdering, men det viser seg at de ulike departementene og nivåene i organisasjonene velger hver sine systemer. Tendensen er at på høyt nivå i organisasjonen brukes tradisjonelle systemer for arbeidsvurdering, mens på lavere nivå er det flere som utvikler egne systemer.

På samme måte har tekniske yrker i kommunesektoren utviklet egne systemer. Det har for eksempel ført til at omsorgssektoren og teknisk sektor i samme kommune har utviklet og tatt i bruk hvert sitt system for arbeidsvurdering. Innføring av arbeidsvurdering har med andre ord ikke gjort det lettere å sammenligne arbeidet og lønn over yrkesgrenser.

8.3.7 Vurderinger

Fagbevegelsens generelle holdning er at likelønn er et økonomisk og strukturelt problem, som må løses i arbeidsmarkedet gjennom forhandlinger. Prinsippet om likelønn er ikke et individuelt spørsmål, og den finske fagbevegelsen ser heller ikke at arbeidsvurdering er egnet til å løse individuelle tvister om lønnsdiskriminering. Der arbeidsvurdering likevel er aktuelt ønsker fagforbundene å beholde retten til å utvikle og bruke egne systemer som er tilpasset egne medlemmer i et forbund eller på en arbeidsplass.

Den finske utviklingen hvor de forskjellige yrkesgruppene utvikler sine egne systemer for arbeidsvurdering, oppfattes av likestillingsombudet som en alvorlig trussel mot likelønnsarbeidet. En slik bruk av arbeidsvurdering gjør det vanskelig å sammenligne på tvers av yrkesgrenser. I følge ombudet hjelper det ikke at helsesektoren bruker tid og ressurser på å utvikle gode systemer for arbeidsvurdering, som fanger opp vanskelighetsgraden i kvinners arbeid, dersom de tekniske yrkene samtidig utvikler egne systemer. Hver for seg kan systemene fungere kjønnsnøytralt, men det blir vanskelig å sammenligne på tvers av faggrensene, og dermed vanskelig å avgjøre om en kommune praktiserer prinsippet om lik lønn for likeverdig arbeid eller ikke, på gruppenivå.

På den annen side har det vist seg vanskelig å skape et felles system for alle grupper i arbeidslivet. Et viktig argument for å utvikle et lokalt tilpasset system for arbeidsvurdering i samarbeid med arbeidstakerne, er at systemet lettere oppfattes som legitimt. Da kan partene delta i utviklingsarbeidet og på den måten gi metoden større legitimitet. Ferdige systemer som kommer utenfra blir ofte møtt med skepsis og motstand.

Diskriminerende elementer kan være innebygd i de tradisjonelle systemene fra konsulentfirmaene som har spesialisert seg på arbeidsvurdering, selv om systemene blir fremstilt som kjønnsnøytrale. Likestillingsombudet har erfart at det er nødvendig å granske slike systemer ut fra faren for at de ved bruk kan føre til diskriminerende lønnsfastsetting. En vesentlig forskjell fra systemer som er utviklet med tanke på likelønn, er at de tradisjonelle systemene ikke har som mål å skape endring i lønnsrelasjoner, men skal reprodusere den eksisterende lønnsfordelingen på en mer konsekvent måte.

Det har også vist seg at når et system er utviklet lokalt er det lettere å bevare vitaliteten og aktualiteten i systemet. Et avgjørende punkt er oppfølging og justering av systemet i takt med utviklingen i arbeidslivet. Den store utfordringen ifølge det finske likestillingsombudet, er derfor å utvikle kunnskap slik at de kan bygge broer over ulike systemer som er i bruk, med tanke på sammenligninger på tvers av yrkesgrenser.

Den finske løsningen er å utvikle en felles teori- og rammesystem, som gir en mal for arbeidsvurdering som på en likeverdig måte tar hensyn til innholdet i kvinners og menns arbeid. Et slikt rammesystem kan danne en basis som både domstolen, partene i arbeidslivet og konsulentfirmaene kan bygge på når de skal praktisere arbeidsvurdering. Lokal tilpassing og praktisk arbeid blir en form for operasjonalisering av felles ramme og forutsetninger.

8.4 Canada

Canada har omfattende erfaring fra likestillingspolitisk virksomhet, og arbeid for likelønn mellom kvinner og menn i arbeidslivet. I et omfattende lovverk på føderalt og delstatsnivå, skilles det mellom tre definisjoner av likelønnsprinsippet.

8.4.1 Definisjoner av likelønnsprinsippet

8.4.2 Lovgivning og lønnsdannelse

The Canadian Human Rights Act lovfester prinsippet om lik lønn for arbeid av lik verdi. Loven dekker alle områder under føderal jurisdiksjon, inkludert føderalt, offentlig ansatte. I tillegg til den føderale loven, har Canada tolv provinser med egen jurisdiksjon. Alle provinsene har som minimum lovfestet prinsippet om lik lønn for likt arbeid, og det er bare to områder som ikke har lovgivning eller regulering som omfatter arbeidsvurdering. Fem av disse provinsene har proaktive likelønnslover, og loven i Ontarioprovinsen dekker både offentlig og privat sektor. Alle de andre proaktive lovene dekker bare offentlig sektor, og i praksis har de klagebaserte lovene kun betydning for offentlig sektor.

The Canadian Human Rights Act slår fast at det er diskriminerende praksis dersom arbeidsgiver lønner kvinner og menn forskjellig på samme virksomhet, dersom de utfører arbeid av lik verdi basert på standardkriteriene: ferdighet, innsats, ansvar og arbeidsforhold. Håndhevingsapparatet Human Rights Commission, kan både ta initiativ til å fremme klagesaker, og behandle klagesaker fra individer, fagforeninger eller grupper.

Canada har liten erfaring med å ta opp likelønnssaker i det ordinære rettsapparatet. I arbeidet for å oppnå likelønn er vekten lagt på administrative ordninger og arbeid med å etablere standarder for ansettelsesforhold, basert på opplysning og opplæring av partene om deres ansvar. Når konflikter skal løses blir det tatt i bruk mekling, forhandlingsløsninger og bruk av arbeidsretten, (tribunals). Likelønnsprinsippet er nedfelt i lovgivning om menneskerettigheter og lover som forbyr diskriminering. Likelønnssaker kan derfor behandles av domstolen, men rettsapparatet har vanligvis vært lite villig til blande seg inn i slike spørsmål.

I 1984 ble Labour Canada's Equal Pay Programme iverksatt av Labour Canada, som en videreføring av regelverket for arbeidslivet, Canada Labour Code. Hensikten med programmet er å fremme frivillige tiltak for likelønn, på områder som ligger under føderal jurisdiksjon. Fordelen med programmet er at det er mer proaktivt, enn den klagebaserte loven. Programmet bygger på en tre-trinns prosess som skal sikre håndheving av likelønnsbestemmelsene i loven. Første skritt er å oppsøke arbeidsgivere, for å gi informasjon om legale forpliktelser og for å gi råd. Neste skritt er flere besøk til samme arbeidsgiver, for å svare på tekniske spørsmål og kontroll. Siste skritt er inspeksjon og fremme av klagesaker for kommisjonen, dersom det kan påvises brudd på loven. Canada Labour Code gir inspektører i arbeidslivet rett til å fremme klager for brudd på likelønnsprinsippet for Canadian Human Rights Commission. Det er denne muligheten som aktivt er tatt i bruk i likelønnsprogrammet. Programmet inneholder også en rekke andre tiltak som informasjon, seminarer og publikasjoner.

Canada har et desentralisert system for lønnsdannelse, hvor lønn blir fastsatt gjennom lokale forhandlinger på virksomhetsnivå. Mange fagforeninger har engasjert seg i kravet om lik lønn for kvinner og menn, og tatt opp likelønnsprinsippet som en viktig sak. Det gjelder særlig fagforeninger i offentlig sektor, hvor kvinner utgjør en stor del av medlemsmassen. Men også sentrale paraplyorganisasjoner har tatt opp og lagt stor vekt på likelønnskravet. Virkemidlene som fagforeningene har tatt i bruk er både lokale kollektive forhandlinger, og bruk av Canadian Human Rights Commission for behandling av klagesaker. Det er mange eksempler på at det er etablert spesielle kvinneavdelinger i fagforeningene og at de har utdannet spesialister på likelønn. Fagforeningene utvikler kurs, arrangerer konferanser og utgir en rekke publikasjoner med sikte på holdningsendring og forståelse.

8.4.3 Resultater

En rapport fra OECD gir noen eksempler på resultater av likelønnsbestemmelsene på føderalt nivå, og behandlingen av klager i Canadian Human Rights Commission. De fleste av likelønnssakene som er fremmet og behandlet av kommisjonen, dreier seg om forhold i offentlig sektor. Det viser seg at lønnsjusteringene kan bli betydelige. En fagforening for ansatte i offentlig sektor (Public Service Alliance of Canada, PSAC) som har fremmet en rekke klager, har beregnet at for fem saker som er avgjort i kommisjonen, beløper lønnsjusteringene for 10 000 ansatte seg til over $ 20 millioner. I tillegg kommer fremtidige kostnader i form av høyere lønnsnivå. (OECD 199

Den første store saken som dreide seg om prinsippet arbeid av lik verdi, ble tatt opp i 1979 av PSAC. Ansatte i vitenskapelige biblioteksstillinger mente de utførte arbeid av minst like høy verdi som historieforskerne, og krevde lik lønn. 65 prosent av de kvinnelige ansatte (470 personer) var ansatt i vitenskapelige biblioteksstillinger, mens 75 prosent (230) av de mannlige ansatte var historieforskere. Det ble foretatt sammenligninger mellom et representativt utvalg på 30 stillinger fra biblioteksgruppen, og 25 stillinger fra historiegruppen. Arbeidsvurderingen ble gjennomført i en prosess hvor både fagforening, arbeidsgiver og Canadian Human Rights Commission deltok. Vurderingen var basert på et tradisjonelt system for arbeidsvurdering. Kommisjonen konkluderte med at biblioteksgruppen var lønnsdiskriminert, noe som førte til en total lønnsjustering på $2. 3 millioner.

Samme fagforening la frem en annen likelønnsklage på vegne av 2300 kvinner og 1000 menn, som var konsentrert i de tre laveste lønnsklassene i offentlig tjenestevirksomhet. De tre lønnsklassene omfattet arbeid i kjøkken og vaskeri. De kvinnedominerte lønnsgruppene sammenlignet seg med mannsdominerte grupper i bygningsarbeid, lagerarbeid, vaktmestertjenester og budtjeneste. Disse mannsdominerte gruppene var nederst på lønnsstigen sammenlignet med andre menn, men hadde betydelig høyere lønnsnivå enn de kvinnedominerte lavlønnsgruppene. Alle stillingsgruppene hadde forskjellig lønn, men ved hjelp av arbeidsvurdering ble det slått fast at de utførte arbeid av lik verdi. En avtale ble forhandlet frem i 1982, hvor de tre gruppene som hadde klaget fikk kompensasjon for tidligere diskriminering. De mottok i alt $ 17 millioner, noe som tilsvarte gjennomsnittlig lønnsøkning for hver på $ 5000 over fire år. Den andre del av avtalen etablerte lik lønn for arbeid av lik verdi for alle tjenesteytende grupper i virksomheten.

Senere er det behandlet en annen type klager, som både dreier seg om krav om lik lønn for arbeid av lik verdi og om systematisk diskriminering i de systemene for arbeidsvurdering som brukes til klassifisering og fastsetting av lønn i offentlig sektor. Den føderale loven dekker også den siste typen klager.

I 1982 ble det lagt frem en klage fra hjelpepleierne på et føderalt sykehus, om brudd både på likelønnsprinsippet og lovens krav om ikke-diskriminerende bruk av arbeidsvurderingssystemer. I det tradisjonelle systemet for arbeidsvurdering som var i bruk på sykehuset, var hjelpepleiernes arbeid vurdert til å ha samme verdi som de mannlige renovasjonsarbeiderne på sykehuset. I denne saken ble det påvist at det var klart større krav til opplæring og utdanning i det kvinnedominerte yrket enn for renovasjonsarbeiderne. Klagen førte til avtale om lønnsøkning på $ 2200 for 280 hjelpepleiere.

I en tilsvarende sak i 1984 ble det fremmet likelønnsklage på vegne av 55 000 ansatte innen stillingsgruppene sekretærer og kontorarbeid. Gruppen besto av 80 prosent kvinner, og de hevdet at de utførte arbeid av minst like høy verdi som 20 000 i den mannsdominerte gruppen innen administrasjon (program administration group). Denne klagesaken tilsvarte hjelpepleiersaken, fordi det tradisjonelle systemet for arbeidsvurdering ble anklaget for å virke diskriminerende. Resultatet ble lønnsjusteringer og tilbakebetalinger til sekretærgruppen.

8.4.4 Ontario-provinsen i Canada

Ontario er den provinsen i Canada som har innført den mest omfattende lovgivningen for likelønn. The Pay Equity Act, er enestående av flere grunner. Hensikten med loven er å fjerne den systematiske lønnsdiskrimineringen for arbeid som utføres i kvinnedominerte stillingsgrupper. Loven er pro-aktiv og pålegger arbeidsgivere, både i offentlig og privat sektor, å arbeide aktivt for likelønn på egen virksomhet. Loven iverksettes ved hjelp av et omfattende informasjons- og håndhevingsapparat.

8.4.5 Lovregulert system for likelønn i praksis

The Pay Equity Act ble vedtatt i provinsen Ontario i 1987 og trådte i kraft i 1989. Om formålet og intensjonene med the Pay Equity Act heter det:

4. The purpose of this act is to redress systematic gender discrimination in compensation for work performed by employees in female job classes.

6. For the purposes of this act, pay equity is achieved when the job rate for the female job class that is the subject of comparison is at least equal to the job rate for a male job class in the same establishment where the work performed in the two job classes is of equal or comparable value.

Loven tar sikte på å fjerne lønnsgapet mellom manns- og kvinnedominerte grupper, og er ikke en lov som retter seg mot individuell diskriminering. Forbud mot lønnsdiskriminering og individuell rett til lik lønn for likt arbeid, er nedfelt i Employment Standards Act. Pay Equity Act dreier seg kun om sammenligning av grupper som utfører forskjellig arbeid. Prinsippet om pay equity innebærer at arbeid som vanligvis utføres av kvinner skal sammenlignes med arbeid som er forskjellig, og som vanligvis utføres av menn. Hvis verdien forskjellig arbeid er lik eller sammenlingbar og arbeidet lønnes ulikt, så skal lønnen justeres.

Pay Equity Act stiller en rekke konkrete og detaljerte krav til hvordan prinsippet om lønnsrettferdighet for kvinnedominerte stillingsgrupper skal gjennomføres på en arbeidsplass. Loven pålegger arbeidsgivere å sette iverk konkrete tiltak, og sentralt i dette arbeidet er utviklingen av likelønnsplaner.

8.4.6 Lokale likelønnsplaner

I Pay Equity Act heter det at planer for likelønn skal inneholde opplysninger om stillingsgrupper, oversikt over alle kvinnelige stillingsgrupper som dekkes av planen, hvilke stillingsgrupper som sammenlignes og hvordan de blir sammenlignet. Planen skal også gi en beskrivelse av hvilket system for arbeidsvurdering som er brukt, hvilke lønnsjusteringer som er nødvendig for å oppnå likelønn og hvordan lønnsjusteringene skal gjennomføres.

Det skal utarbeides en plan for hver fagforening på en virksomhet, og en for de som ikke er organisert. I utgangspunktet skal det foretas sammenligninger for stillingsgrupper innen samme fagforening. Dersom det ikke er mulig for en kvinnedominert stillingsgruppe å sammenligne seg med en mannsdominert stillingsgruppe i egen fagforening, er det mulig å foreta sammenligninger med andre stillingsgrupper i de andre fagforeningene i virksomheten.

Likelønnsplanene skal gjøres kjent på virksomheten, og planen skal være slik utformet at den viser alle berørte parter hvordan likelønn skal bli en realitet.

Pay Equity Act setter en rekke krav til hvordan planen skal utformes:

• virksomheten skal defineres

• liste over alle kvinnelige stillingsgrupper som dekkes av planen, og alle mannlige stillingsgrupper som er aktuelle for sammenligning

• arbeidsvurderingssystemet som er brukt til å måle arbeidets verdi, skal beskrives med underfaktorer og vekting. Hvis det er brukt et rangeringssystem, skal metoden beskrives. I tillegg kommer definisjoner av lik og sammenlignbare verdier, og metoder som er brukt for å bestemme stillingsgrupper som kan sammenlignes

• liste over resultatet fra sammenligningen. Det vil si alle kvinnelige og mannlige stillingsgrupper som fikk lik eller sammenlignbar verdi, og forskjellen i lønn mellom stillingsgruppene

• liste over alle kvinnelige stillingsgrupper hvor det ikke var noen mannlig gruppe som de kunne sammenligne seg med

• forklaring på hva som er lovlige lønnsforskjeller og hvorfor. Lønnsforskjeller som blir opprettholdt kan begrunnes med at det blir gitt lønn etter innsats, midlertidig opplæring, red-circling eller at virksomheten har særskilt behov for en spesiell type arbeidskraft,

• beskrivelse av hvordan og når lønnen skal justeres for de aktuelle stillingsgruppene. Arbeidsgiver er pålagt å bruke minst 1 prosent av lønnsmassen til likelønnsjusteringer hvert år til likelønn er gjennomført.

En viktig del av prosedyren er å finne stillingsgrupper som lar seg sammenligne. Her gir loven retningslinjer for hvordan en skal gå frem for å finne en egnet mannlig stillingsgruppe. En mannlig stillingsgruppe kan brukes til sammenligning med flere kvinnelige grupper.

Alle metodene for sammenligning forutsetter at arbeidsgiver først identifiserer og deler inn i stillingsgrupper. De som inngår i en stillingsgruppe bør ha omtrent samme type plikter og ansvar, liknende krav til kvalifikasjoner, lik form for rekruttering, og samme lønnssystem.

En stillingsgruppe kan klassifiseres som kvinnelig, mannlig eller kjønnsnøytral. En kvinnelig stillingsgruppe er definert som en stilling hvor kvinner vanligvis utgjør minst 60 prosent. I en mannlig stillingsgruppe må mennene utgjøre 70 prosent. Både kvinner og menn kan arbeide i kvinnelige og mannlige stillingsgrupper, men det er nødvendig å avgrense og definere gruppene for at de skal kunne sammenlignes.

8.4.7 Likelønnslovens virkeområde

I prinsippet pålegger Pay Equity Act alle arbeidsgivere å sette i verk tiltak for likelønn, men kravet om å utarbeide en likelønnsplan varierer med størrelsen på virksomheten, og om det dreier seg om offentlig eller privat sektor. Virksomheter i privat sektor, med mindre enn 100 ansatte, er ikke pålagt å utarbeide en plan for likelønn, men bedriften må kunne vise at den har gjennomført likelønn. I virksomheter i privat sektor med mer enn 100 ansatte, skal det utarbeides en likelønnsplan, som skal være tilgjengelig for alle ansatte. I offentlig sektor skal alle virksomheter med mer enn 10 ansatte utarbeide en likelønnsplan. Både fulltids og deltidsansatte dekkes av loven, men studenter er unntatt.

Pay Equity Act ble revidert i 1991. Den viktigste grunnen for lovrevisjonen, var behovet for å utvide lovens virkeområde. Arbeidsmarkedet i Canada er svært kjønnsdelt, noe som fører til at det er mange kvinnedominerte stillingsgrupper særlig, i offentlig sektor, som i praksis ble utestengt fra lovens virkeområde. Den reviderte Pay Equity Act, som trådte i kraft i 1993, innførte nye regler for hvilke grupper som kan sammenlignes. Revisjonen førte til at flere kvinnedominerte stillingsgrupper nå kan finne mannsdominerte grupper for sammenligning av arbeidsinnhold og lønn.

Det er tre fremgangsmåter for sammenligning av stillingsgrupper og lønn. Metoden for sammenligning av stilling mot stilling –job to job– er den opprinnelige varianten, fra 1987. Den brukes i virksomheter hvor det er kvinne- og mannsdominerte stillingsgrupper som kan sammenlignes direkte, dvs si at gruppene som er vurdert har lik eller tilsvarende verdi og kan følgelig sammenlignes med sikte på lønnsjusteringer.

De to andre metodene er forholdsmessig sammenligning – proportional value- og sammenligning med stedfortreder – proxy. Forholdsmessig sammenligning er en metode for indirekte sammenligning av kvinnelige stillingsgrupper med representative mannlige stillingsgrupper i samme virksomhet. Forholdsmessig sammenligning brukes når det ikke er mulig å foreta direkte sammenligninger mellom stillingsgrupper. For å gjennomføre dette utarbeides en stillings- og lønnsprofil i virksomheten, hvor grupper kan innplasseres etter resultatet fra arbeidsvurderingen.

Sammenligning med stedfortreder er en metode som brukes i kvinnedominerte virksomheter, hvor det ikke er mulig å finne mannlige grupper for sammenligning. Loven sier at sammenligning ved hjelp av stedfortreder bare kan brukes i større offentlige virksomheter. Forutsettningen er at det ikke kan oppnås likelønn ved å sammenligne stillinger direkte eller med ved hjelp av forholdsmessig sammenligninger, og hvis de får pålegg om det fra the Pay Equity Commission. Metoden tillater en virksomhet å sammenligne kvinnelige stillingsgrupper med andre kvinnelige stillingsgrupper som har oppnådd likelønn i en annen større offentlig virksomhet, og som utfører tilsvarende arbeid.

Pay Equity Act dekker 33 000 arbeidsgivere i 1993. 800 000 kvinner kom inn under lovens virkeområde da den ble vedtatt i 1987. Etter lovrevisjonen i 1991 ble ytterligere 420 000 omfattet av loven, på grunn av mulighetene til å foreta forholdsmessig og stedfortredende sammenligninger.

Totalt dekker loven 1.22 millioner kvinner i Ontario. Fordelingen etter metode for sammenligning så slik ut i 1993:

8.4.8 Apparat for håndheving

Pay Equity Commission er organisert i to separate, uavhengige enheter, Pay Equity Office og Pay Equity Hearings. Pay Equity Office er ansvarlig for å iverksette Pay Equity Act gjennom forskning, anbefalinger til regjeringen, utdanningsprogrammer, informasjon til offentligheten og støtte til ansatte og partene i arbeidslivet.

Pay Equity Hearings Tribunal håndhever loven, og har enekompetanse til å avgjøre alle spørsmål tilknyttet loven. Handlinger og beslutninger fra Pay Equity Hearings Tribunal er endelige. Tribunalet er sammensatt av tre parter. Leder er en nøytral fagperson (jurist) og de andre er representanter fra arbeidsgiver- og arbeidstakersiden.

En likelønnsplan er gyldig og forpliktende når den er forhandlet frem av partene på virksomheten. Planene skal ikke godkjennes av the Pay Equity Commission. Likelønnsplanen har gyldighet over andre lønnsavtaler, også kollektive avtaler. Det forutsetter at resultatet av planarbeidet inkorporeres i de kollektive avtalene.

Etter at en plan er offentliggjort, har alle ansatte som er berørt av planen en frist på 30 dager til å klage til the Pay Equity Commision. Ansatte som ikke er organisert, kan ta opp spørsmål i forbindelse med planen direkte med arbeidsgiver, etter at den er offentliggjort. Arbeidsgiver kan så endre planen på grunnlag av en individuell klage. Dersom klagen ikke tas til følge, kan klagen legges frem for kommisjonen.

The Pay Equity Commission er en stor organisasjon, med betydelige menneskelige og økonomiske ressurser. I 1995 var 80 ansatt i kommisjonen. Alle, unntatt syv, er engasjert i den daglige service og informasjon overfor ansatte og arbeidsgivere i arbeidslivet, samt grupper som deltar i lønnsforhandlinger og offentligheten.

I 1994-1995 mottok kommisjonen 25 668 muntlige henvendelser. 59 prosent fra offentlig sektor, 36 prosent fra privat sektor og 5 prosent fra enkeltpersoner. I et gjennomsnittsår gjennomgår kommisjonen over 1000 klagesaker. 25 ansatte arbeider med å oppnå forlik, noe de oppnår i over 85 prosent av tilfellene.

I samme periode gjennomførte kommisjonen 93 seminarer for i alt ca 4000 personer, og publiserte 22 ulike informasjons- og instruksjonspublikasjoner. Kommisjonen har også ett av verdens mest omfattende bibliotek på feltet, som er åpent for publikum.

8.4.9 Rettspraksis og kjønnsnøytral arbeidsvurdering

Et sentralt element i planarbeidet er definisjon av kjønnsnøytralitet. The Pay Equity Act stiller ikke krav om at arbeidets verdi skal måles ved hjelp av et arbeidsvurderingssystem, men dersom arbeidsvurdering tas i bruk må systemet være kjønnsnøytralt, (a gender neutral comparison system). Loven har ikke bestemmelser om hvilke systemer som bør eller kan brukes, og den definerer heller ikke kjønnsnøytralitet. Det settes imidlertid som minstekrav at målingen skal bygge på faktorene ferdighet, innsats, ansvar og arbeidsforhold, ( skill, effort, responsibility and working conditions).

The Pay Equity Hearings Tribunal har behandlet begrepet kjønnsnøytralitet i tre rettssaker. Det er sykepleierforbundet i Ontario (ONA) som har brakt tre forskjellige arbeidsvurderingssystemer for The Pay Equity Hearings Tribunal, med anklager om at alle tre systemene er kjønnsdiskriminerende.

I rettssaken mellom ONA og the Municipality of Haldiman-Norfolk nektet fagforeningen å bruke kommunens arbeidsvurderingssystem Mercer. Den andre saken ble lagt frem på

vegne av over to tusen sykepleiere, mot flere sykehus. I denne saken var det et system som ble anbefalt av ledelsen som ikke ble godtatt av fagforeningen. I den tredje rettssaken anklaget sykepleiere på ett sykehus det verdensomspennende Hay-systemet for å være kjønnsdiskriminerende. Her ble partene bedt om å finne nye løsninger ved forhandlinger, og saken er ikke tatt opp til doms. (siste kilde, 1992). I den første rettssaken ble det avsagt dom i mai 1991, i de andre to foreligger pr. dato (1992) ikke rettsavgjørelser.

I hver sak hevder sykepleierforbundet at de tradisjonelle systemene er kjønnsdiskriminerende. Forbundet legger vekt på at systemene ble utviklet i en tid da det var vanlig og legalt å betale kvinner mindre enn menn. Systemene reflekterer markedsverdier, det vil si verdier som ofte undervurderer kvinners arbeid. Det er nettopp denne undervurderingen the Pay Equity Act skal eliminere, og den viktigste grunnen til at systemene er i strid med lovens intensjoner. Tradisjonelle systemer for arbeidsvurdering er ikke skapt for å endre systematisk diskriminering, men vil heller føre til at tidligere vurderinger av kvinners arbeid blir opprettholdt.

Sykepleiernes argument er at så lenge likelønnsloven anerkjenner behovet for aktive tiltak, og det eksisterer systematisk lønnsdiskriminering, er det nødvendig at den tradisjonelle undervurderingen og det usynliggjorte innholdet i kvinners arbeid blir gjort synlig og verdsatt. En slik endring krever at det skapes arbeidsvurderingssystemer som er i stand til å fange opp verdien av kvinners arbeid. (Armstrong and Cornish,1992)

Rettssaken mellom sykepleierne og the Municipality of Haldiman-Norfolk var den første juridiske diskusjonen om kjønnsnøytral arbeidsvurdering. Det ble en omfattende sak hvor alle dokumenter om arbeidsvurderingssystemet ble lagt frem. Sykepleierforbundet la frem bevis for at mange aspekter ved deres arbeid ville forbli usynlig dersom det aktuelle systemet ble brukt. Det ble innkalt en rekke eksperter og vitner, som uttalte seg om alle deler av arbeidsvurderingssystemet.

Rettsavgjørelsen aksepterer de fleste argumentene som ble lagt frem av sykepleierforbundet. Dommen utgjør et omfattende og detaljert dokument, som stiller en rekke betingelser som samlet skal sikre større grad av kjønnsnøytralitet i arbeidet for likelønn i arbeidslivet. (Decision of the Tribunal, May 29, 1991, Ontario Nurces' Association v. Haldiman-Norfolk)

Dommen setter flere betingelser for hva som ligger i begrepet kjønnsnøytralitet. Et system må bla. a.:

be able to analyse and rectify systematic patterns of wage discrimination. (to do this) particular attention must be paid in valuing the work of female job classes to ensure the comparison system remedies the historical underevaluation of women's work.

Videre heter det at et kjønnsnøytralt system:

positively identifies and values characteristics of work, partcularly women's work, which were historically undervalued or invisible. The Act recognises that gender-biases have existed and the gender neutral comparison system must work to consciously remove these biases. ..... The purpose of using a gender neutral comparison system is to remove the arbitrariness and gender biasing in the valuing of work.

Rettsavgjørelsen setter krav om kjønnsnøytralitet i alle ledd i arbeidet for likelønn på en virksomhet. Kjønnsnøytral arbeidsvurdering defineres som en omfattende prosedyre, hvor selve systemet bare utgjør ett ledd. Ett system kan pr. definisjon ikke være kjønnsnøytralt i seg selv, fordi det er avhengig av i hvilken kontekst det blir brukt.

I dommen blir det lagt vekt på at en kjønnsnøytral arbeidsvurdering må bestå av fire komponenter. De fire komponentene; innsamling av informasjon, måling av arbeidets verdi, lokal tilpasning og sammenligning av stillingsgrupper, utgjør en prosess hvor alle ledd er en forutsetning for gjennomføring av likelønnsprinsippet. Vanligvis inngår bare de første leddene i en arbeidsvurdering, men i dommen ble det slått fast at hele prosessen er avgjørende for resultatet og at det må legges vekt på kjønnsnøytralitet i alle ledd. Selve verktøyet d.v.s. metoden for arbeidsvurdering, er bare ett ledd i denne prosessen.

8.4.10 Resultater

I 1986 var den gjennomsnittlige årslønnen for kvinner som arbeider heltid i Ontario, $ 20.710, tilsvarende lønn for menn var $ 32,120. En undersøkelse viste at 25 til 33 prosent av lønnsgapet skyldes undervurdering av kvinnedominert arbeid, og kan tilbakeføres til forhold som diskriminering og et kjønnsdelt arbeidsmarked. The Pay Equity Act tar med andre ord sikte på å fjerne en tredjedel av eksisterende lønnsgap mellom kvinner og menn.

Kvinners lønnsutvikling i forhold til menn, har vært bedre i Ontario enn i andre delstater i Canada etter 1987. Kvinners relative lønnsutviklingen kan derfor tyde på at Pay Equity Act har hatt en direkte effekt på det gjennomsnittlige lønnsgapet mellom kvinner og menn.

I 1993 var lønnsgapet mellom kvinner og menn i gjennomsnitt beregnet til 26,5 prosent. Det er fortsatt en betydelig forskjell, men vesentlig mindre enn lønnsgapet på 36 prosent da loven ble vedtatt i 1987.

Likelønnsloven iverksettes på virksomhetsnivå, og skal ikke godkjennes av the Pay Equity Commission. Kommisjonen har derfor ikke noen fullstendig oversikt over resultatene av loven, men har likevel samlet en rekke typiske, konkrete eksempler på konsekvensene av det lokale likelønnsarbeidet.

Eksempler på lønnsjusteringer i offentlig og privat sektor:

• i et bakeri ble den kvinnedominerte stillingsgruppen personalledere sammenlignet med en mannsdominert gruppe som hadde lederansvar for tjenester. Stillingen som personalleder fikk økt sin lønn med $4,65 per time

• i et oljeraffineri ble den kvinnedominerte stillingen som bedriftssykepleier sammenlignet med regnskapsfører, som er en mannsdominert gruppe. Justeringen for å oppnå likelønn førte til at sykepleierstillingen fikk $1,81 mer i timen

• i en industribedrift innen jern og metall, ble den kvinnedominerte gruppen regnskapsassistent sammenlignet med industriarbeidere, ved hjelp av forholdsmessig sammenligning. Regnskapassistenten økte sin lønn med $1,41 per time

• i et forskningslaboratorium ble den kvinnedominerte stillingen ledende økonomiansvarlig sammenlignet med ledere for tekniske tjenester. De økonomiansvarlige fikk justert sin lønn med $600 per måned

• i en supermarkedkjede ble det kvinnedominerte arbeidet i kassene og pakking sammenlignet med mannsdominert lagerarbeid. Resultatet ble lønnsøkning på $1.477 per år for kassadamen

• i en liten kommune ble de kvinnelige sosialassistentene sammenlignet med den mannsdominerte gruppen vaktmester. Sosialassistentene fikk en lønnsøkning på £1.44 per time

• i et sykehus i Ontario ble kvinnedominert arbeid med sinnslidende sammenlignet med mannsdominert personalarbeid, og resultatet ble $2.20 per time i lønnsøkning for den kvinnedominerte gruppen

• i politiet førte sammenligninger mellom kvinnedominert og mannsdominert arbeid også til lønnsøkning for kvinnegrupper. Kvinnedominert arbeide med innføring og kontroll av datasystemer ble sammenlignet med en mannsdominert stilling som hadde ansvaret for politiets garasje. Den sammenligningen førte til en øking av årslønnen fra $35.883 til $40.489 for dataarbeidet. Kvinnedominert ekspedisjonsarbeid som ble sammenlignet med mannsdominert ansvar for radiosamband, førte til at årslønnen økte fra $30 000 til $37,179 for ekspeditørene.

• førskolelærere i en barnehage fikk en likelønnsjustering på $2,28 per time som et resultat av stedfortredende sammenligninger med en annen barnehage.

8.4.11 Vurderinger

En kritikk som ofte rettes mot The Pay Equity Act er at den ikke dekker mindre bedrifter i privat sektor. Mange kvinner arbeider i små bedrifter, og det er ofte kvinner med lavt lønnsnivå. Et annet forhold er problemet med å finne mannsdominerte grupper for sammenligning. Den siste lovrevisjonen fra 1991 har styrket loven på det punktet, men muligheten til å foreta sammenligninger basert på stedfortreder er fortsatt begrenset til offentlig sektor.

Andre aktører, særlig kvinner i fagforeningene, har fokusert på at likelønnsloven kan føre til større lønnsforskjeller mellom kvinner. Fordi loven skal iverksettes lokalt med en virksomhet som enhet, kan kvinner som gjør samme arbeid tjene forskjellig i ulike deler av arbeidsmarkedet. Kvinners lønn blir avhengig av hvilke mannsgrupper de har å sammenligne seg med på sin arbeidsplass.

Det er også reist kritikk mot at the Pay Equity Act og arbeidsvurdering er så komplisert, at det er vanskelig for ansatte å ta del i prosessen med å utvikle en likelønnsplan og vurdere resultatet. Det er ikke avklart hvilken informasjon arbeidsgiver er forpliktet til å gi. Fordi planer ikke skal godkjennes eller sendes inn til the Pay Equity Commission, kan det være vanskelig for den enkelte å vurdere innholdet i en plan. Andre tema for diskusjon har vært og er hvem som er arbeidsgiver og hvordan virksomhet skal defineres. Det er viktige spørsmål som har betydning for hvem som dekkes av loven og hvor mye 1 prosent av lønnsmassen er, dvs hvor mye midler som skal avsettes til lønnsjusteringer. I tillegg kommer hva som kan defineres som et kjønnsnøytralt system for arbeidsvurdering og prosessen for gjennomføringen.

Et komplisert tema for diskusjon og tvistesaker er forholdet mellom likelønnsloven og fagforeningenes rolle, og de kollektive lønnsforhandlingene. Tribunalet har behandlet en rekke saker på dette feltet, og det er saker som ofte dreier seg om hvordan likelønnsplanene skal opprettholdes på en virksomhet.

Generelt er fagforeningene positive til likelønnslovgivningen. Desentralisert iverksetting og lokale løsninger har aktivisert fagforeningene på bedriftsplan, og fagforeningene har fått styrket sin innflytelse i lønnsforhandlinger og personalpolitikken generelt.

8.4.12 Drivkreftene bak likelønnsarbeidet

Det er grunn til å spørre hvorfor Canada har kommet så lang i arbeidet for likelønn, og hva som er drivkraften bak den omfattende lovgivningen og håndhevingsapparatet. Det er i hovedsak tre grupper som har markert seg i arbeidet for likelønn; det er kvinnebevegelsen, kvinner i fagbevegelsen og kvinner som arbeider i offentlig forvaltning.

På 1970-tallet ble det etablert en koalisjon The Equal Pay Coalition, som har vært den viktigste drivkraften bak kvinnebevegelsens arbeid for likelønn. Denne likelønnsbevegelsen er i stor grad drevet frem av feminister under innflytelse av tilsvarende grupper i USA. The Equal Pay Coalition står i prinsippet utenfor både statsfeministene og fagforeningene, men koalisjonens medlemmer består stort sett av kvinner fra fagforeningene og kvinnelige jurister som har spesialisert seg på arbeidsrett.

The Equal Pay Coalition hadde til hensikt å presse lokale regjeringer til å lovfeste prinsippet om lik lønn for arbeid av lik verdi, og bevegelsen tok i bruk aktiv lobbyvirksomhet overfor lovgivende myndigheter. På 1980-tallet ble likelønnsprinsippet utvidet og omdefinert til å omfatte pay equity.

Fagforeninger i offentlig sektor har spilt en aktiv rolle i arbeidet for likelønn. Mannsdominerte fagforeninger i privat sektor er lite opptatt av dette spørsmålet, det er de kvinnedominerte fagforeningene, som sykepleierforbund og lærerforbund som har vært drivkreftene. Etter at likelønnsprinsippet ble lovfestet, er det også kvinnedominerte fagforeninger som har fremmet klagesaker overfor kommisjonen.

I 1981 startet Canadian Union of Public Employees, CUPE, en kampanje, Equal Pay is Fair Pay. Over 11 000 offentlige ansatte gikk ut i streik i 15 uker, for å støtte kravet om likelønn. Men det var vanskelig å få støtte til prinsippet om lik verdi, og resultatet ble lønnsøkning for lavlønnsgrupper.

Den føderale regjeringen har arbeidet aktivt for å ivareta kvinners interesser i offentlig forvaltning og politikk. I 1967 ble the Commission on the Status of Women etablert, og den er etterfulgt av en rekke komiteer og tiltak for kvinners rettigheter. En viktig målsetting har vært arbeid for å integrere kvinners interesser inn i politiske beslutningsprosesser på alle nivå. I 1983 ble Commission on Equality and Employment oppnevnt. Hovedfokus var på likestilling i arbeidslivet, men den satte også rammene for utviklingen av likelønnslovgivning i Canada i 80-årene. Kommisjonen anbefalte pro-aktive lovgivningsstrategier, og kommisjonen påvirket skifte i definisjonen av likelønn til innføring av begrepet pay equity – lønns rettferdighet. Kommisjonen utvidet med andre ord arbeidet for likestilling fra en rettighetsbasert lovgivning, knyttet til menneskerettigheter og forbud mot diskriminering, og til aktive tiltak for grupper av kvinner i arbeidslivet.

Det var innen denne rammen Ontario's likelønnslov fra 1987 ble utviklet og drevet gjennom. Equal Pay Coalition ledet kampen for likelønnsreformer i kvinnebevegelsen og fagbevegelsen. Koalisjonen samordnet uttalelser til regjeringens forslag og formulerte kompromisser som de fleste innen kvinnebevegelsen kunne akseptere. Innen offentlig forvaltning var det ansatt en rekke kvinner, de såkalte femocrats, som også spilte en aktiv rolle. Kvinner innad i Ontario's kvinnedirektorat formulerte og organiserte utviklingen av forslag til likelønnsloven. Det var med andre ord sterke kvinnegrupper, både innad i forvaltningen og utenfor, med sterk forankring i fagbevegelsen, som var pådrivere i arbeidet med lovfesting av likelønnsprinsippet.

Et stridstema som kvinnebevegelsen la stor vekt på var lovens virkeområde, og hvordan kvinner på kvinnedominerte arbeidsplasser skulle oppnå lønnsrettferdighet. På kvinnedominerte lavlønnsbedrifter har ikke kvinnene noen mannsdominerte stillingsgrupper å sammenligne seg med, og kan følgelig ikke kreve likelønn. Ontario LO og Equal Pay Coalition gikk sammen i en felles kampanje for å presse regjeringen i Ontario til å utvide virkeområdet for Pay Equity Act, sommeren og høsten 1988. Det ble hevdet at mer enn en million kvinner var ekskludert fra lovens nedslagsfelt, fordi de arbeider på kvinnedominerte arbeidsplasser. Senere vedtak og lovrevisjon som tillater sammenligning ved hjelp av stedfortreder, proxy, og forholdsmessig sammenligninger av stillingsgrupper, er resultater av denne striden.

I en rapport utarbeidet av Sue Findlay, heter det at The Equal Pay Coalitioneier likelønnssaken i Ontario. Det er vanskelig for andre grupper å ta opp spørsmålet, noe som forsterkes av at saken er blitt så kompleks at den i praksis er forbeholdt ekspertisen. Likelønn for kvinner og menn i arbeidslivet har utviklet seg til å bli et fag og en profesjon. (Findlay, 1991)

8.5 England

8.5.1 Arbeidsvurdering som del av lønnsdannelsen

England har lange tradisjoner med arbeidsvurdering både som virkemiddel i lønnsdannelsen generelt, og som et verktøy for håndheving av Pay Equity Act. Det er reist kritikk mot bruken av de tradisjonelle arbeidsvurderingssystemene for at de kan virke kjønnsdiskriminerende. Det er derfor utviklet alternative systemer som har som mål å oppvurdere kvinners arbeid eller sikre mer likeverdig vurdering av både kvinners og menns arbeid. Erfaringene tyder på at de alternative systemene utgjør bare en liten del av alle systemene som tilbys i markedet, og at bare et fåtall av disse igjen er tatt i bruk. Det er flere eksempler på at når arbeidsvurdering er gjennomført med tanke på likelønn, så har det gitt resultater og oppjustering av lønn for stillingsgrupper dominert av kvinner.

Arbeidsvurdering ble først tatt i bruk på 50-tallet blant funksjonærer i store selskaper i privat sektor. I 1967 anbefalte et offentlig pris- og inntektsråd arbeidsvurdering som en rasjonell basis for rangering av stillinger, både i offentlig og privat sektor.

Den teknologiske utviklingen, organisasjonsforandringer og privatisering har ført til omfattende endringer i det engelske arbeidslivet, fra midten av 80-årene. Gamle systemer for lønnsforhandlinger, lønnsdannelse og hierarkier ble satt under press. I tillegg kom endringer i likelønnslovgivningen, som aktualiserte kravet om lik lønn for arbeid av lik verdi for kvinner og menn. Som en følge av disse endringene har arbeidsvurdering fått stor og økende utbredelse i det engelske arbeidslivet de siste ti årene. I den senere tid er det innført Computerised Job Evaluation, som har ført til at prosessen er blitt mindre tid- og ressurskrevende, og at systemene i større grad kan skreddersys i bedriften. (Neathey)

Som følge av kritikken mot de tradisjonelle systemene for arbeidsvurdering er det utviklet og tatt i bruk systemer som vurderer kvinners og menns arbeid mer likeverdig.

For eksempel ble de tradisjonelle systemene fra 70-tallet, som dannet grunnlaget for lønnsgradering i kommunesektoren, kritisert både fra ledelsen og fagforeningene for å virke diskriminerende. På slutten av 80-tallet ble flere systemer, både for lavlønnsgrupper og funksjonærer, revidert med tanke på å eliminere de mest diskriminerende delene i de gamle systemene. Det er også utviklet andre systemer med kjønnsnøytralitet som mål, for ulike organisasjoner i privat sektor som bank, finansieringsselskap og frivillige organisasjoner.

Det er vanligvis berørte parter som tar stilling til om en virksomhet skal ta i bruk arbeidsvurdering. Det er også et spørsmål om forhandlinger hvilket system og hvilke kriterier som skal velges. Det foreligger ingen standard definisjon av hva som ligger i begrepet likelønn, og partene må gjennom lønnsforhandlinger sørge for at avtaler og tariffer er i samsvar med likelønnsbestemmelsene.

8.5.2 Standard for ikke-diskriminerende arbeidsvurdering

The Advisory Conciliation and Arbritation Service og the Equal Opportunities Commission har utviklet retningslinjer for bruk av arbeidsvurdering, Job Evaluation Schemes Free of Sex Bias. Retningslinjene er en hjelp til brukere av arbeidsvurdering, og hensikten er å sikre at systemene ikke diskriminerer eller i det minste ikke bryter loven.

En kort oppsummering av de viktigste punktene i retningslinjene:

• systemets virkeområde. Et system som ikke dekker hele arbeidsstokken kan gi mindre beskyttelse mot et likelønnskrav, og vil ha mindre innflytelse på forandringer i stillingshierarkiet i virksomheten. Men, et system som er utviklet for å vurdere alle stillinger i en organisasjon, kan være ute av stand til å fange inn finere skiller mellom stillinger.

• systemets alder. Equal Opportunity Commission anbefaler at ethvert system som har vært i bruk i flere år må undersøkes for diskriminerende effekter, med tanke på revidering eller overhaling. Forandringer i arbeidsstokken, teknologi og formelle rettigheter, kan føre til at systemet mister sin verdi over tid.

• komiteens sammensetning. Det er vanlig at alle komiteer som er involvert i utforming og iverksetting av systemer, må representere alle de typer stillinger som skal vurderes. Equal Opportunity Commission anbefaler en rettferdig representasjon av kvinner, både i forhold til antallet kvinner i virksomheten og i forhold til den type arbeid kvinnene har. Kommisjonen anbefaler også at komiteen ledes av en uhildet person som er opptatt av å gjennomføre prosedyrer som ikke diskriminerer stillinger som vanligvis utføres av kvinner.

• valg av faktorer. Valg av faktorer er subjektivt, og det er vanligvis på dette stadiet at urimelige vurderinger av kvinnedominert arbeid sniker seg inn. Det er viktig å forsikre seg om at elementer og trekk ved stillinger som vanligvis utføres av kvinner, ikke blir utestengt og at det arbeidet som utføres av menn ikke blir for dominerende. Det er viktig å unngå faktorer som måler samme element i arbeidet flere ganger, noe som vil gi urettferdige fordeler til enkelte stillingsgrupper. Noen systemer legger uforholdsmessig stor vekt på formelle kvalifikasjoner, på bekostning av bredere erfaringer og ferdigheter. Det kan ofte virke diskriminerende for kvinner.

• definisjon av nivåer. For at det skal bli mulig å sammenligne alle stillinger som er involvert, må nivåene defineres slik at det blir mulig å differensiere mellom stillingene.

• vekting av faktorer. Vekting innebærer vurdering av hvor viktige de ulike faktorene er i forhold til hverandre. Equal Opportunity Commission legger vekt på at det er ekstremt lett å legge kjønnsdiskriminering i en arbeidsvurdering som følge av diskriminerende vekting. Det er spørsmål om det i det hele tatt er mulig å vekte rettferdig. Vekting vil underminere effekten av riktig valg av faktorer, hvis de gir lav verdi til faktorer som er typisk i kvinners arbeid og høy verdi til faktorer som er typiske i menns arbeid. Det er også slik at de fleste systemer bruker en metode for vekting som har som mål å reprodusere rangeringen av stillingene. Denne prosessen, på grunn av sin svært subjektive natur, er spesielt åpen for kjønnsdiskriminering. Den har en tendens til å reprodusere status quo og dermed redusere mulighetene for endring som ligger i en ny arbeidsvurdering.

• opplæring av komitemedlemmer. Equal Opportunity Commission legger vekt på viktigheten av opplæring av alle som er involvert i utvikling og iverksetting av arbeidsvurderingssystemer. Opplæringen må inneholde råd om hvordan kjønnsdiskriminering kan oppstå i en arbeidsvurderingsprosess.

• valg av representative stillinger. For å sikre at arbeidsvurderingen er i stand til å vurdere arbeid som vanligvis utføres av kvinner, må kvinnedominerte stillinger være representert i det utvalget av stillinger som er utgangspunktet for utformingen av systemet, dvs test-stillinger (benchmark-jobs).

• arbeidsbeskrivelser. Siden arbeidsvurdering er basert på skriftlig arbeidsbeskrivelse eller spørreskjema, er kvaliteten og helheten i beskrivelsen av stor betydning for resultatet. Equal Opportunity Commission anbefaler at det brukes en standard og at det utformes retningslinjer for innsamling av arbeidsbeskrivelser. Det anbefales også at stillingsinnehaveren, ledelsen og en uavhengig stillingsanalytiker, blir involvert i prosessen.

• utforming av lønnsstrukturen. Equal Opportunity Commission advarer mot at selv om diskriminering er unngått så langt i prosessen, så kan det oppstå skjevheter når gradering eller tariffer skal knyttes til resultater fra arbeidsvurderingen. Det anbefales at grenser for lønnsgradering trekkes i den posisjonen i stillingshierarkiet hvor det er et gap mellom poengsummene. Grensene bør være objektivt basert på resultater fra vurderingen, uavhengig av om stillingene innehas av kvinner eller menn ( Equal Opportunity Commission.).

8.5.3 Likelønnsloven

Likelønnsprinsippet ble lovfestet i Equal Pay Act i 1970. I England er det sterk kopling mellom arbeidsvurdering og likelønnslovgivningen. Arbeidsvurdering inngår som en avgjørende del av bevisførselen ved håndheving av likelønnsloven. Effekten av loven er derfor avhengig av hvilke systemer for arbeidsvurdering som blir tatt i bruk og hvordan de praktiseres.

Pay Equity Act er klagebasert. I loven fra 1970 het det at dersom det ble reist et likelønnskrav, var arbeidsvurdering den eneste aksepterte metoden for å sammenligne arbeidets verdi på. I tillegg kom at det kun var arbeidsgiver som kunne foreta en slik arbeidsvurdering, uten å være forpliktet til det. Prinsippet om likelønn ble tolket som rett til lik lønn for likt arbeid. Disse begrensningene som lå i definisjonen av likeverdig arbeid og bevisførsel, gjorde at i praksis fikk likelønnsloven av 1970 liten betydning for individuelle klagesaker.

Da Equal Pay Act ble utformet var intensjonene å lovfeste prinsippet om lik lønn for arbeid av lik verdi, slik det er tatt inn i ILOs konvensjon nr. 100. Men loven fungerte ikke etter intensjonene, og måtte revideres etter pålegg fra EU. Domstolen i EU ga pålegg om at prinsippet om arbeid av lik verdi måtte lovfestes, og at lovens krav om arbeidsvurdering som eneste grunnlag for sammenligning, var et hinder for effektiv håndheving av likelønnsprinsippet. EF-domstolen slo fast at arbeidsvurdering kun er en av flere metoder for å sammenligne arbeidets verdi på.

Equal Pay Act ble revidert i 1984:

The Act provides for equal pay between women and men in the same employment by giving a women the right to equality in the terms of her contract of employment when she is employed:

• on like work to that of a man – that is work of the same or a broadly similar nature to the man's;

• on work rated as equivalent to that of a man – that is, in a job which a job evaluation study of part or all of her employer's workforce has shown to have an equal value to the man's; or

• on work of equal value to that of a man – that is , in a job which is equal in value to the man's in terms of the demands made on her under such headings as effort, skill and decision-making.

Equal Pay Act gir kvinner rett til samme lønn som en mann når hennes stilling er vurdert som lik eller likeverdig med hans stilling. Arbeid av lik verdi er ikke definert i lovteksten, men skal avgjøres av Industrial Tribunal på basis av sammenligninger av en kvinnes og en manns arbeid, ved hjelp av faktorene; ferdigheter, beslutninger og innsats. Stillinger som er plassert i samme lønnsgruppe som resultat av arbeidsvurdering, skal behandles som likeverdige.

En arbeidsvurdering tilfredsstiller bare lovens krav hvis den kan klassifiseres som analytisk. Det vil si at innholdet og den verdien som tillegges en stilling skal vurderes ut fra faktorene; innsats, ferdigheter og beslutninger. Systemer som er basert på sammenligning av hele stillinger, tilfredsstiller ikke lovens krav om analytisk måling.

Etter revisjonen ble det ble mulig å fremme likelønnskrav både for stillinger som er dekket av et arbeidsvurderingssystem og stillinger som ikke er det. Men et likelønnskrav skal fortsatt avvises dersom arbeidsretten konkluderer med at det ikke er noen rimelig grunn til å beslutte at to forskjellige stillinger har lik verdi. I likelønnsloven heter det at dersom en stilling er dekket av en arbeidsvurdering, så kan det ikke kreves at det blir foretatt en ny vurdering. Det fører til at når det er gjennomført arbeidsvurdering av aktuelle stillinger som viser at stillingene ikke har lik verdi, så blir saken avvist. Et krav om likelønn kan bare fremmes på nytt dersom det kan bevises at analysen og det systemet som er brukt er kjønnsdiskriminerende. I praksis har det vist seg vanskelig å fremskaffe denne type bevis, som må baseres på kunnskap om hvordan systemer er konstruert og iverksatt.

De viktigste endringene i Equal Pay Act av 1984 var at prinsippet om lik lønn for arbeid av lik verdi ble styrket, og det ble mulig å sammenligne forskjellig arbeid hos samme arbeidsgiver. Lovrevisjonen har ført til at det blir lagt større vekt på arbeidsvurdering i arbeidet for å minske lønnsgapet mellom kvinner og menn.

8.5.4 Håndhevingsapparatet

Med Equal Pay Act ble det innført et apparat for håndheving av likelønnsprinsippet. Equal Opportunity Commission er uavhengig, offentlig organisasjon som håndhever. Sex Discriminating Act og Equal Pay Act. Equal Opportunity Commission skal arbeide for å hindre diskriminering og fremme like muligheter for kvinner og menn. Kommisjonen skal også vurdere loven og rettspraksis, og eventuelt fremme forslag om revidering av loven.

Equal Opportunity Commission gir støtte til kvinner som vil fremme et likelønnskrav og prøve saken for retten. Støtten omfatter rådgivning, arbeidet med å fremme saken, og i noen tilfeller, økonomisk og juridisk bistand eller hjelp fra en likelønnsekspert. Equal Opportunity Commission mottar ca 500 telefoner i året, hvor et fåtall velges ut til formell støtte og oppfølging. Kommisjonen legger ned mye arbeid i å velge ut prinsipielle enkeltsaker (test-cases) som prøves for The Industrial Tribunal.

Pay Equity Act kan ikke brukes til å kjenne systemer for arbeidsvurdering ugyldige eller diskriminerende. Equal Opportunity Commission kan vurdere kvaliteten i et arbeidsvurderingssystem, men vil ikke anbefale spesielle systemer som virkemiddel for likelønn mellom kvinner og menn.

The Industrial Tribunal behandler og avgir dom i individuelle likelønssaker. Industrial Tribunal er en relativt uformell arbeidsrett, som består av en juridisk leder og to legdommere med erfaring fra arbeidslivet. Erfaringer viser at behandlingen i arbeidsretten tar lang tid og er ressurskrevende for alle parter. I gjennomsnitt blir det reist ca 10 likelønnssaker i året, og ca halvparten får medhold.

Til grunn for behandling i The Industrial Tribunal skal det utarbeides en rapport av uavhengige eksperter. De uavhengige ekspertene består av en fast gruppe med tilknytning til arbeidslivet. Ekspertene får tildelt saker og foretar en grundig vurdering, som bl.a. er basert på intervjuer av saksøker og arbeidsgiver. Vanligvis bruker ekspertene en form for analytisk arbeidsvurdering når de måler verdien i arbeid som skal sammenlignes, og de bestemmer selv hvilket system de vil bruke. Alle parter i saken kan uttale seg om rapporten, og i tillegg kan partene gjøre bruk av andre eksperter i rettssaken.

I løpet av de fire første årene etter lovendringen i 1984, ble ialt 46 saker oversendt ekspertene, som fullførte 29 rapporter i løpet av perioden. Av de sakene hvor det ble utarbeidet rapport, ble det i 15 saker anbefalt at arbeidet burde vurderes til å ha lik verdi (Bowey, 88).

8.5.5 Resultater

8.5.5.1 Likelønnslovens betydning for lønnsdannelsen

I perioden 1970 til 1986 ble de gjennomsnittlige lønnsforskjellene mellom kvinner og menn mindre, og kvinners relative lønn steg fra 64 til 74 prosent. Halvparten av utjevningen kom i årene 1970 til 1975, og sammenfaller med perioden for iverksetting av Pay Equity Act. Da likelønnsloven ble vedtatt fikk arbeidsgivere fem år til å sørge for at lønnsavtalene var i samsvar med lovens krav.

Den viktigste følgen av Pay Equity Act fra 1970, var at de spesielle kvinnetariffene ble fjernet i næringslivet. Prinsippet om likelønn omfattet kvinnedominert arbeid som var dekket av lønnstariffer, og arbeid som var likt eller tilnærmet likt med arbeid dominert av menn. Intensjonen med loven var at kvinner som arbeidet i et kjønnsdelt arbeidsmarked, skulle oppnå lønnsjusteringer. Selv om justeringene ofte ble foretatt i kjølevannet av en arbeidsvurdering var lønnsjusteringene resultat av forhandlinger mellom partene. I bakeriene i næringsmiddelindustrien ble det for eksempel oppnådd enighet om å fjerne det laveste lønnsnivået, som stort sett omfattet kvinner. Dette ble forhandlet frem som et svar på fagforeningenes argumenter, basert på likelønnsprinsippene i Pay Equity Act.

Tariffavtalene kunne legges frem for arbeidsretten, for vurdering ut fra prinsippene i likelønnsloven. Resultatet ble at ingen kvinnedominerte grupper skulle betales mindre enn laveste tariff for menn. Likelønnsloven fikk med andre ord betydning for alle kvinnedominerte lavlønnsgrupper.

I 1985 ble det introdusert et nytt kjønnsnøytralt arbeidsvurderingssystem for lavlønnsstillinger i kommunal sektor (Local Authority Manual Workers). Fagforeningene var involvert i utviklingen av systemet og hensikten var å fjerne diskriminerende elementer i det systemet som var i bruk. Analysen førte til at kvinnedominerte yrker som hjemmehjelpere og kantinepersonale ble oppgradert i forhold til mannsdominerte grupper som gartner, veiarbeider og gatefeier. Resultatet av analysene og sammenligningene dannet grunnlaget for lønnsforhandlinger, og nye lønnsrelasjoner og tariffer som ble inngått i 1987. Hele prosessen førte til betydelige lønnsøkninger for alle grupper som var involvert (Hastings, 1992).

Revisjonen av Pay Equity Act i 1984, hvor prinsippet om lik lønn for likeverdig arbeid ble styrket, har likevel ikke påvirket det gjennomsnittlige lønnsgapet nevneverdig. Kvinners relative lønn ligger fortsatt på ca. 74 prosent av tilsvarende lønn for menn.

8.5.5.2 Prinsippsaker for arbeidsretten

Equal Opportunity Commission har som strategi at de velger ut test-cases, som de mener har mulighet til å vinne frem i en arbeidsrettssak og som vil ha prinsipiell betydning for likelønnsarbeidet. Equal Pay Act gir ikke rett til gruppesøksmål, men dekker bare enkeltsaker. Det har likevel vist seg at selv om avgjørelser i enkeltsaker ikke er juridisk bindende for tilsvarende stillinger i samme bedrift, så kan rettsavgjørelser få betydelige økonomiske konsekvenser.

Bilindustrien i England er et eksempel hvor et individuelt likelønnskrav førte til lønnsjusteringer for et betydelig antall kvinnelige ansatte. Bakgrunnen var at kvinner og menn var tildelt forskjellige arbeidsoperasjoner i produksjonen i en bedrift. En kvinne som sydde bilseter, reiste et likelønnskrav, sammenlignet sitt arbeid med andre mannsdominerte arbeidsoperasjoner i bedriften og fikk medhold i arbeidsretten. Arbeidsgiver sto overfor valget om å justere lønnen for alle tilsvarende jobber i bedriften, eller bruke tid og krefter på en rekke enkeltsaker, hvor utfallet var gitt. Resultatet ble frivillig ordning og lønnsjusteringer.

Likelønnssaker som er ført for the Industrial Tribunal har vist at arbeidsvurderingssystemer kan virke kjønnsdiskriminerende. En rettsavgjørelse, Bromley-saken, kom til samme resultat som tilsvarende saker som er ført for EF-domstolen, Danfoss og Rummler- sakene (se avsnitt om EU). I dommene blir det påvist at diskriminering kan forekomme både i utformingen av de tradisjonelle systemene og i måten de blir iverksatt på. I Bromley-saken ble det advart mot direkte eller indirekte diskriminering i arbeidsvurderinger. I dommen heter det at diskrimineringen også kan skyldes vanvare, og oppstår gjerne når det skal foretas vurderinger om hvordan stillinger skal graderes under en faktor og hvordan faktorene skal vektes (Bromley v H&J Quick Ltd, 1988).

En undersøkelse om bruk av arbeidsvurdering i arbeidslivet i England viser at på grunn av likelønnsloven og rettspraksis har en rekke konsulentfirmaer foretatt forandringer i de tradisjonelle arbeidsvurderingsssystemene. For å unngå rettssaker er det er utviklet egne retningslinjer, som skal sikre kundene systemer som ikke strider med loven, eller systemer som ikke virker diskriminerende (Industrial Relations Services, udatert).

8.5.6 Vurdering

Det er reist omfattende kritikk mot likelønnsloven og håndhevingsapparatet i England. Erfaringene har vist at også den reviderte loven fra 1984 medfører flere hindringer og gjør det både vanskelig og tidkrevende å ta opp en likelønnssak. Rollen til de uavhengige ekspertene og kvaliteten på arbeidsvurderingssystemene som brukes, er de viktigste kildene til kritikk.

Equal Opportunity Commission ser de sterke kravene om arbeidsvurdering som del av bevisførselen, som et hinder for å fremme likelønnssaker. Kommisjonen har derfor tatt til orde for å få fjernet den sperre som arbeidsvurdering representerer i likelønnssaker.

I en rapport fra fagbevegelsens forskningsenhet blir arbeidsvurdering slik den tradisjonelt brukes i arbeidslivet, kritisert for å virke kjønnsdiskriminerende. Den viktigste kritikken er at hensikten har vært å produsere et system som binder opp og rasjonaliserer gamle hierarkier, uten å føre til merkbare endringer. Når gamle hierarkier hadde elementer av kjønns-diskriminering, så ble dette reprodusert i utforming og iverksetting av nye job-vurderte strukturer. Fordi arbeidsvurderingssystemene gir en rasjonell begrunnelse for nye strukturer, blir diskrimineringen befestet slik den var, og til og med enda vanskeligere å identifisere og eliminere (Hastings, 1992).

En undersøkelse iverksatt av Equal Opportunity Commission viser at det er lite bevis for at arbeidsvurdering sikrer kvinner og menn lik lønn for arbeid av lik verdi. Dette kan skyldes svakheter ved systemene, som innebygde diskriminerende elemeter. En annen grunn er antakelig at systemene bare er en del av prosessen som bestemmer lønn. Individuell lønn kan bestå av flere elementer, inkludert resultat-relatert eller markedsrelatert lønn, som ikke har noen forbindelse med resultatene fra arbeidsvurderingen. Økende vekt på lokal lønnsdannelse og prestasjonsrelaterte lønnssystemer vil også sannsynligvis føre til at arbeidsvurdering får mindre betydning for den enkeltes totale lønnsutbetaling i fremtiden (Neathey, udatert).

Men det er viktig å merke seg at erfaringene fra England viser at det lar seg gjøre å skape mindre kjønnsdiskriminerende systemer, og at arbeidsvurdering kan føre til lønnsutjevning mellom stillingsgrupper dominert av henholdsvis kvinner og menn.

For et vellykket resultat er det viktig å være klar over at det er vanskelig å konstruere et system som vurderer kvinners og menns arbeid på en likeverdig måte. Gode resultater forutsetter at de som tar i bruk systemet er villige til å ta intensjoner om likelønn på alvor. Det må aksepteres at gjennomføringen vil innebære forandringer i organisasjonens hierarkier. Deltakelse fra arbeidstakersiden, særlig fra kvinnelige ansatte, både ved utforming av systemet og gjennomføringen av målingen er helt nødvendig. I England diskuteres også hvilke virkemidler som er mest hensiktsmessige eller nødvendige for å minske lønnsgapet mellom kvinner og menn. I fagbevegelsen blir det fremhevet at det ikke er å vente at dagens tiltak og strategier for likelønn kan resultere i statistisk signifikante resultater, slik det gjorde etter at likelønnsloven ble vedtatt i 1970. Forskjellen er at likelønnsloven den gangen fikk betydning for store kvinnegrupper og at hele tariffer ble endret. Dagens tiltak omfatter kun enkeltvise test-saker for arbeidsretten, med noe usikker iverksetting og uten muligheter til gruppesøksmål.

Fagforeningene foretrekker tradisjonelle lønnsforhandlinger fremfor å fremme krav på grunnlag av likelønnsloven. På den annen side ser fagforeningene ofte nytten av å bruke likelønnsloven som brekkstang i forhandlingene om lønn for kvinnelige medlemmer. Strategisk bruk av formelle rettigheter, rettspraksis og arbeidsvurdering som underlag i forhandlingene, blir sett på som bedre strategi enn å føre lange og usikre enkeltsaker for arbeidsretten. Det blir fra fagforeningshold hevdet at begge metoder er nødvendige og at de utfyller hverandre. Lovgivning og arbeidsvurdering kan være viktig som støtte til lønnsforhandlingene, når målet er å redusere lønnsforskjellene mellom kvinne- og mannsdominerte stillingsgrupper (Hastings, 1992).

8.6 New Zealand

8.6.1 Equity at Work – likeverdig vurdering av arbeidet

I New Zealand er det utviklet et system for arbeidsvurdering som har som målsetting å sikre en likeverdig arbeidsvurdering av kvinners og menns arbeid. Equity at Work er i liten grad tatt i bruk i new Zealand, men har likevel fått internasjonal anerkjennelse og er blant annet tatt i bruk i Sverige.

Bakgrunnen for at systemet ble utviklet var at The Employment Equity Act ble vedtatt i 1990. Loven om likestilling i arbeidslivet la rammene for en formell prosess for gjennomføring av likelønn på tvers av yrkesgrupper. Loven satte som forutsetning for likelønn at yrkesgrupper som ble sammenlignet var like med hensyn til faktorene; ferdigheter, innsats, ansvar og arbeidsforhold. Med loven ble Commission for Employment Equity opprettet, og kommisjonen fikk i oppgave å utvikle en metode som gjorde det mulig å sammenligne forskjellig arbeid. Utviklingen av Equity at Work var et ledd i metodeutviklingen og iverksettingen av loven. Selv om loven ble avskaffet etter kort tid, fortsatte arbeidet med utviklingen av et system som på en helhetlig og rettferdig måte kunne brukes til å sammenligne kvinne- og mannsdominerte yrkesgrupper.

Equity at Work har som begrepsmessig ramme at kvinners og menns arbeid skal måles og vurderes på en likeverdig måte. Systemet bygger i stor grad på den internasjonale kritikken av tradisjonelle systemer og metoder for arbeidsvurdering, som ifølge forfatterne ikke makter å fange opp alle aspekter ved arbeid som vanligvis utføres av kvinner. En sentral kritikk av de tradisjonelle systemene er at de ikke inkluderer faktorer som omsorg eller arbeid med andre personer, som er typiske aspekter ved mye kvinnedominert arbeid. Tilsvarende gjelder faktoren ledelse, hvor de tradisjonelle systemene undervurderer eller ignorerer den støtten og det ikke lederrelaterte arbeidet som gjør ledelse mulig, og som kvinner ofte utfører.

I Equity at Work blir det lagt vekt på at praktiseringen av arbeidsvurdering må bygge på to elementer. For det første må selve systemet være kjønnsnøytralt og for det andre må prosessen for gjennomføring være i tråd med prinsipper for likestilling i arbeidslivet. Equity at Work inneholder både en faktorplan og informasjon om ikke-diskriminerende praktisering av faktorplanen.

Systemet er utformet slik at det kan modifiseres etter behov på den enkelte arbeidsplass. Det gjelder både faktorplan, vekting og innsamling av stillingsbeskrivelser.

8.6.2 Kort beskrivelse av Equity at Work

Faktorplanen gjenspeiler det begrepsmessige rammeverket som systemet er bygd på. Det som gjør systemet forskjellig fra andre systemer er at arbeid defineres til å omfatte menneskelige relasjoner og følelsesmessige aspekter, så vel som mentale og fysiske aspekter. Menneskelige relasjoner og følelsesmessige aspekter har derfor fått en selvstendig plass i systemet.

Faktorplanen har 14 faktorer, hver med fem nivåer. Utrykket faktorfamilie dekker hver av de vanlige overskriftene kompetanse, anstrengelse, ansvar og arbeidsforhold.

8.6.3 Lønnsdannelse og likelønnslovgivning

New Zealand har gjennomgått store forandringer i arbeidsmarkedet og den økonomiske politikken. New Zealand hadde frem til slutten av 80-årene en meget sentralisert lønnsdannelse, med gjennomgående tariffavtaler for hele arbeidslivet.

I perioden 1984 til 1990 introduserte en regjering utgått fra arbeiderpartiet en liberalistisk, markedsorientert økonomisk politikk. En omfattende restrukturering av arbeidsmarkedet og systemet for de sentraliserte, kollektive forhandlingene var et sentralt element i denne omlegging av politikken. Men det var først i 1991, etter at the National Party overtok regjeringsmakten, at hele systemet for lønnsdannelse ble fullstendig forandret. Kollektive forhandlinger ble erstattet med individuelle lønnsavtaler på bedriftsnivå.

Treparts – prinsippet ble avskaffet, og med det fagforeningenes formelle rolle. I det gamle treparts-systemet utgjorde forhandlinger og avtaler mellom fagforeninger, arbeidsgiverorganisasjoner og staten, fundamentet for beslutninger i arbeidsmarkedet. Systemet legitimerte fagforeningenes rolle som del av beslutningsprosessen, enten det gjaldt håndheving av lover som regulerte arbeidsmarkedet eller etablering av tariffavtaler. Lønnsforhandlingene foregår nå på bedriftsnivå basert på frivillige løsninger, og fra 1989/90 til 1992 sank antallet som var dekket av kollektive avtaler med 45 prosent. Staten har ikke lenger noen rolle som megler i lønnsdannelsen. Tvungen lønnsnemnd ble avskaffet i 1984, og siste rest av systemet med lønnsnemnd ble fjernet i 1991.

Den viktigste kritikken mot trepartsystemet var at det virket lite fleksibelt og at det bidro til et rigid og lite effektivt arbeidsmarked. Systemet ble også kritisert for å hindre den enkelte arbeidstakers frihet til å forhandle direkte om egen lønn og arbeidsvilkår. I lønnsforhandlingene var det fagforeningene som forhandlet på vegne av arbeidstakerne.

Likelønn for kvinner og menn ble lovregulert i 1972 med The Pay Equity Act og forbud mot lønnsdiskriminering basert på kjønn. Loven setter krav om lik lønn for likt arbeid, samtidig som den åpnet for lønnsforskjeller basert på spesielle kvaliteter. Loven førte til at lønnsgapet mellom kvinner og menn ble mindre etter 1972, blant annet fordi de spesielle kvinnetariffene ble fjernet.

I 1986 ble det slått fast at Arbritation Court, Arbeidsretten, ikke hadde jurisdiksjon under Equal Pay Act til å behandle et krav om lik lønn for arbeid av lik verdi. Det var nødvendig med en lovendring for å sikre at kvinners arbeid kunne bli vurdert på nytt ut fra likelønnsprinsippet, i forbindelse med de kollektive lønnsforhandlingene. Dette var en avgjørelse som satte fortgang i arbeidet for å endre The Pay Equity Act og styrke arbeidet for likeverdig vurdering av kvinners og menns arbeid.

8.6.4 Lov om likestilling i arbeidslivet

En ny lov om likestilling i arbeidslivet og likelønn ble vedtatt 1. oktober 1990. Employment Equity Act hadde som mål å styrke kvinners stilling i arbeidslivet. Hensikten med loven var å sikre kvinner tilgang til lønnet arbeid, likebehandling i arbeidslivet og en rettferdig metode for å vurdere lønn for arbeid vanligvis utført av kvinner. Loven hadde som formål å endre den historiske diskrimineringen basert på kjønn, som kom til uttrykk i form av lavt lønnsnivå i kvinnedominerte yrker. Det var en pro-aktiv lov, til forskjell fra klagebaserte lover som setter forbud mot ulik lønn for likt eller lignende arbeid. Et sentralt element ved loven av 1990 var at den innebar en prosedyre som ville integrere arbeidet for likelønn som del av den ordinære prosessen for kollektive forhandlinger.

Employment Equity Act ble vedtatt etter seks års arbeid med utredning, lovarbeid og politisk behandling. Men allerede 21. desember 1990 ble loven avskaffet, etter tre måneders gyldighet. The Employment Equity Act ble avskaffet som følge av den nye økonomiske politikken som den nye regjeringen introduserte i New Zealand. En pro-aktiv lov om likelønn som skulle integreres i det sentraliserte systemet for lønnsdannelse, sto i direkte motsetning til regjeringens økonomiske politikk om et arbeidsmarked styrt av markedskrefter.

Om Employment Equity Act ville blitt et effektivt virkemiddel for likelønn vil det aldri bli gitt noe svar på. Men selv om loven er avskaffet og aldri fikk noen praktisk betydning, kan det være av interesse å se nærmere på hvordan loven var utformet med tanke på arbeidsvurdering.

Hensikten med Employment Equity Act var ikke å styrke individuelle rettigheter. Generelt forbud mot diskriminering av kvinner og andre grupper er nedfelt i Human Rights Commission Act. På dette punktet tilsvarer Employment Equity Act den Canadiske likelønnsloven. Begge har som mål å skape strukturelle endringer i arbeidslivet, med særlig vekt på metoder for å endre lønnsgapet mellom yrker dominert av henholdsvis kvinner og menn.

Employment Equity Act er, slik den ble vedtatt i 1990, delt i tre deler. Første del omfatter etableringen av et kontor for håndheving, Employment Equity Commissioner. De viktigste oppgavene til Employment Equity Commissioner var å administrere loven, og å hjelpe arbeidsgivere, arbeidstakere og fagforeningen til å iverksette programmet for likestilling og utvikle metode for rettferdig lønnsvurdering.

Andre del av Employment Equity Act stiller krav om handlingsplaner for likestilling i arbeidslivet. Alle arbeidsplasser med mer enn femti ansatte i privat sektor og alle i offentlig sektor, ble pålagt å utvikle og iverksette treårige likestillingsprogrammer. I tillegg til kvinner omfattet kravet også gruppene Maori, Pacific Island People og handikappede.

Tredje del av Employment Equity Act omhandlet likelønn. I loven brukes uttrykket pay equity assessment, rettferdig lønnsvurdering. Loven åpnet for at arbeidsgiver, fagforening eller tyve kvinner i et kvinneyrke, kunne søke om at Employment Equity Commission foretok en likelønnsvurdering av et kvinneyrke. Et kvinneyrke ble definert som et yrke med mer en 60 prosent kvinner. Det ble satt som krav at klageren måtte spesifisere to mannsdominerte yrker som kvinneyrket kunne sammenlignes med. Men the Employment Equity Commission kunne utøve skjønn i valg av yrkesklasser for sammenligning. Den endelige vurderingen skulle være resultatet av sammenligning av faktorene ferdigheter, innsats og ansvar i stillingsgruppene, og resultatet skulle settes opp mot den lønn som ble utbetalt i de to yrkene. Vurderingen skulle gi et konkret utrykk for den eventuelt påviste diskrimineringen ved hjelp av prosent eller antall dollar. Vurderingen skulle ikke føre direkte til lønnsjustering, men være underlag for forhandlinger. Dersom partene ikke ble enige under forhandlingene, skulle saken legges frem for arbeidsretten.

Employment Equity Act la til rette for en prosess hvor arbeidet i stillingsgrupper dominert av kvinner, kunne bli revurdert og hvor resultatet av revurderingen skulle iverksettes gjennom den ordinære prosessen for lønnsforhandlinger. Effekten av loven var dermed avhengig av et kollektivt forhandlingssystem, og den ville derfor i alle tilfelle hatt liten verdi etter omleggingen av arbeidsmarkedspolitikken, da det sentraliserte lønnssystemet ble avskaffet.

I 1991 ble arbeidet for likestilling i arbeidslivet delvis privatisert gjennom opprettelsen av stiftelsen Equal Employment Opportunities Trust. Fondet har som mål å fremme likestilling i arbeidslivet, i både offentlig og privat sektor. Hensikten er å fremme prinsippet om like muligheter for kvinner og menn i arbeidslivet, som praksis for godt lederskap og som et virkemiddel for å bedre bedriftenes effektivitet og konkurranseevne gjennom en suksessrik styring av mangfold. Fondet styres av arbeidsdepartementet og the Ministry of Women's Affairs. Fondet får noe offentlig støtte, men er i hovedsak basert på frivillige bidrag og medlemskap fra bedrifter.

Equal Employment Opportunities Trust ser det som en sentral oppgave å vise at likestilling i arbeidslivet gir fordeler for bedriften. I en brosjyre fra fondet heter det bl.a at praktisering av likestilling i arbeidslivet vil hjelpe bedriften til å få den beste person for jobben, sikre en mer variert arbeidsstyrke med bredere spekter av ferdigheter, kvalifikasjoner og kontakter, redusere turnover, osv. Gjennom cost- benefit analyser og historier om gode erfaringer, kan fondet vise at fordelen med å satse på kvinner og likestilling i arbeidslivet er økt produktivitet og effektive, stabile arbeidstakere.

8.6.5 Resultater

Lønnsgapet i New Zealand minket etter at Equal Pay Act ble vedtatt i 1972. Mellom 1972 og 1979 steg kvinners gjennomsnittslønn fra 69,9 prosent til 79,2 prosent i forhold til menns gjennomsnittslønn for ett årsverk. Lønnsgapet har endret seg lite siden og ligger i overkant av 20 prosent.

New Zealand fikk aldri anledning til å prøve effekten av Employment Equity Act i samspill med arbeidsvurderingssystemet Equity at Work.Equity at Work er utarbeidet som en manual, og var offentlig tilgjengelig september 1991. Systemet ble utgitt av regjeringen og deles ut etter forespørsel, men det er sparsomt med tilbakemelding om hvordan systemet er brukt og hvilke resultater det har gitt. Det er derfor vanskelig å gi noen fullstendig evaluering av Equity at Work og hvilken utbredelse systemet har.

I en rapport fra 1992 vises det til at både offentlige og private organisasjoner har anskaffet systemet. To offentlige tjeneste-organisasjoner har prøvd det ut i deler av organisasjonene, og andre har brukt det som hjelp til kritiske analyser av de tradisjonelle systemene for arbeidsvurdering. T he Nurses Association tok i bruk systemet for å vurdere arbeidet til sine medlemmer mot andre stillinger på et sykehus, som en hjelp til å fremme likelønnskrav. Resultatet av denne vurderingen viste at charge nurses og medical consultants oppnådde samme totale poengsum i vurderingen av arbeidsinnholdet, samtidig som det var en lønnsforskjell mellom de to yrkesgruppene på NZ$ 50 – 60 000 pr år (Burns and Coleman, 1992).

Et sentralt spørsmål i New Zealand i dag er hvilke konsekvenser den nye organiseringen av arbeidslivet vil få for kvinners situasjon og lønnsgapet mellom kvinner og menn. Det er lite data om resultatet av den desentraliserte lønnsdannelsen for lønnsgapet mellom kvinner og menn. Arbeidsledigheten har steget etter restruktureringen av arbeidsmarkedet, og det har vist seg at kvinner i mindre grad enn menn mistet arbeidet. En sannsynlig forklaring er at kvinner har lavere lønnsnivå, og at de dermed er billigere arbeidskraft.

8.6.6 Vurderinger

Arbeidet for kvinners økonomiske stilling i New Zealand ble, som i andre vestlige land, drevet frem av feminister, og kvinner i fagbevegelsen og Arbeiderpartiet. Både the Clerical Workers Union og the Nurses Association, som begge er kvinnedominerte fagforeninger, har tatt opp likelønnskravet, og engasjerte seg for endring av likelønnslovgivningen da det i 1986 viste seg at the Pay Equity Act ikke var bindende for avgjørelser i arbeidsretten. Employment Equity Act ble vedtatt under en arbeiderpartiregjering (1984-90), i en periode hvor regjeringen også introduserte den store omleggingen og liberaliseringen av den økonomiske politikken. At regjeringen vedtok en lov som medførte ytterligere reguleringer i arbeidsmarkedet parallelt med dereguleringen i den økonomiske politikken, kan forklares med sterk innflytelse fra feministiske grupper innad i Arbeiderpartiet. At arbeidsdepartementet også hadde en kvinnelig arbeidsminister tillegges avgjørende betydning (Wilson, 1990).

M. Wilson var drivkraften bak forarbeidet og utformingen av Employment Equity Act. Hun har kritisert loven slik den ble vedtatt, og hevder at den i realiteten ikke innebar noen trussel mot grupper som var imot loven. Under forarbeidet og den politiske behandlingen møtte lovforslaget stor motstand, og Employment Equity Actreflekterte kompromisser som ble gjort underveis. Resultatet ble etter hennes vurdering lite tilfredsstillende. Den alvorligste kritikken er at prosedyren som loven foreskrev ble lang og omstendelig, og full av mange vurderinger og avveininger som måtte tas underveis.

Equal Pay Act fjernet i sin tid de spesifikke kvinnetariffene, men har siden, i følge Ministry og Women's Affairs, i økende grad blitt en irrelevant bestemmelse. Loven er også kritisert for å være lite effektiv, og vanskelig å forstå, fortolke og iverksette, og det har vist seg vanskelig å avgjøre om lønnsforskjeller mellom kvinner og menn skyldtes spesielle kvaliteter ved arbeidet eller diskriminering. Loven må styrkes betraktelig eller erstattes med et annet mer tilfredsstillende verktøy, dersom den skal fungere som et effektivt instrument for likelønn.

8.7 Australia

8.7.1 Arbeidsvurdering i arbeidslivet

Allerede i 1907 slo arbeidsretten i Australia fast at tariffene i arbeidslivet skulle fastsettes på grunnlag av arbeidets innhold, i tillegg til arbeidstakernes behov. Siden har Australia utviklet nasjonale standarder hvor arbeidets innhold er direkte relatert til nasjonale tariffer og lønnsrelasjoner i arbeidslivet (se avsnitt 2).

Bruk av tradisjonelle former for arbeidsvurdering er mest vanlig i områder som ikke dekkes av de sentrale tariffene, som lederstillinger i privat sektor og i bank og forsikring. Det er først i den senere tid at arbeidsvurdering er tatt i bruk i områder som er dekket av nasjonale tariffer.

I arbeidet for likelønn er det satt fokus både på hvilken verdi som settes på kvinners arbeid i de nasjonale tariffene, og hvordan kvinners arbeid vurderes i de tradisjonelle systemene for arbeidsvurdering. Det har oppstått en viss konflikt om hvilken metode og strategi som gavner kvinner og prinsippet om likelønn. En mulighet er å integrere prinsippet om lik lønn for arbeid av lik verdi i de nasjonale tariffene med mål om å endre relasjoner. En annen vei å gå er å ta i bruk tradisjonell arbeidsvurdering for oppjustering av kvinners arbeid, som et korrektiv til de etablerte tariffene.

Australia har erfaringer med begge disse strategiene. Her vil vi først ta opp noen erfaringer fra prosjektarbeid med arbeidsvurdering som virkemiddel for likelønn, og utvikling av retningslinjer for ikke-diskriminerende bruk av slike systemer. Avsnittet om lønnsdannelse og lovgivning viser hvordan arbeidet for likelønn er håndtert innen det etablerte og formelle systemet for fastsetting av nasjonale tariffer.

8.7.2 Arbeidsvurdering og likelønn

I arbeidet for likelønn er det satt fokus på de tradisjonelle systemene for arbeidsvurdering. På grunnlag av forskning, utprøving og kritikk av de etablerte systemene, er det utarbeidet retningslinjer for arbeidsvurdering som skal sikre at metoden på en likeverdig måte tar hensyn til innholdet i både kvinners og menns arbeid.

I 1990/91 ble det gjennomført et pilotprosjekt, om bruk av arbeidsvurdering i offentlig sektor i New South Wales. I studien ble tre ulike, tradisjonelle systemer for arbeidsvurdering tatt i bruk for å vurdere 1000 stillinger. På grunnlag av erfaringene fra prosjektet har Department of Industrial Relations, Employment, Training and Further Education utviklet standard for god praktisering av arbeidsvurdering, Standards of Best Practice for Job Evaluation, 1991.

Standarden har et avsnitt om kjønns- og rasemessig diskriminering. Der heter det at kjønnsdiskriminering er allment akseptert som en historisk kilde til ulikhet i måling av den relative verdien av kvinners og menns arbeid. Fordelen med arbeidsvurdering er at den gir en åpen analyse og at prosessen skal gi en bedre forståelse av innholdet i alle typer stillinger. Arbeidsvurdering gjør det derfor mulig at sider ved arbeidet som er oversett eller nedvurdert i tradisjonelle vurderinger, kan synliggjøres.

Standarden inneholder et spørreskjema og mal for stillingsbeskrivelser som er utviklet for å unngå innebygd kjønns- og rasediskriminering. Likevel legges det vekt på at spørsmålet om diskriminering må tas opp eksplisitt i opplæringsprogram for brukere av systemet, og når det blir inngått avtaler med konsulentfirma om bruk av arbeidsvurderingssystemer.

Prosjektet i New South Wales er unikt ved at tre ulike konsulentfirmaer som konkurrerer med hverandre, ble invitert til å arbeide sammen. Resultatene fra de tre skulle sammenlignes underveis. Hensikten var å undersøke om det var forskjell i resultatet når det ble brukt forskjellige metoder for arbeidsvurdering. På grunn av visse metodeproblemer ble det vanskelig å trekke klare konklusjoner, men resultatet tyder på at de tre metodene i stor grad produserte de samme resultatene (Burton,1991).

I prosjektet ble de tre systemene for arbeidsvurdering justert og modifisert, i tråd med krav om mer likeverdig vurdering av kvinners og menns arbeid. Det ble lagt størst vekt på kravet om kjønnsnøytralitet i prosessen for gjennomføring, som innsamlingen av data, arbeid med spørreskjema, språket i beskrivelsene og vurderingene av stillingene. I den mer tekniske utformingen av systemene ble det bare foretatt mindre justeringer. Justeringene skjedde i nært samarbeid og diskusjoner med konsulentene. (en konsulent måtte forlate prosjektet fordi han systematisk refererte til ledere med han.) Kjønnsnøytrale resultater ble satt som mål for prosessen, og konsulentene ble vurdert etter sin evne til å nå dette målet.

I konklusjonen fra prosjektet heter det: at tre tradisjonelle arbeidsvurderingssystemer, uforandret i sin design, men modifisert i måten de ble iverksatt på, førte til korrigeringer av kjønnsbaserte skjevheter i et utvalg stillinger.

På basis av erfaringene fra prosjektet i New South Wales legger Clare Burton vekt på at det ikke har noen hensikt å forsøke å utvikle et objektivt arbeidsvurderingssystem. Verdien som knyttes til stillinger, ferdigheter og krav, i relasjon til verdien av godtgjørelsen for arbeidet, vil alltid være uttrykk for verdier og prioriteringer i en videre økonomisk og sosial kontekst (Burton,1992).

Et kjønnsnøytralt system kan ikke utvikles i et vakuum. Nytten av systemer med faktorer og poengsetting, ligger i at de greier å fange opp en abstrakt verdi via identifisering, beskrivelser og vekting av faktorer. I følge Burton er det derfor mot denne prosessen vi må rette vår oppmerksomhet, og ikke bruke energien på å endre de tekniske systemene til noe som hevdes å være kjønnsnøytralt.

Burton trekker den konklusjonen at den beste strategien for likelønn, er å modifisere tradisjonelle systemer og samtidig sette strenge krav til bruken av systemene. Systemene kan modifiseres ved å:

• utvide antallet indikatorer som inngår i en faktor i arbeidet

• bygge inn faktorer som er typiske for kvinnedominert arbeid, slik at det blir likevekt mellom faktorer som er typiske både for kvinne- og mannsdominert arbeid.

Første skritt i en slik forandring er å akseptere de vanlige verdiene som faktorer og vekting er bygd på, og deretter forandre fortolkningen av dem gjennom arbeidsvurderingsprosessen. Sider ved kvinnedominerte stillinger som i dag er utestengt fra anerkjennelse, kan bli fanget opp gjennom et bredere sett av faktordefinisjoner og indikasjoner. Neste skritt blir å undersøke eksisterende faktorer og vekting nærmere. Det er nødvendig med kontinuerlige modifikasjoner, basert på empiriske og statistiske øvelser. Disse to prosessene, utvidelse av indikatorer og etablering av et hensiktsmessig forhold mellom faktorene, kan utføres innen tradisjonelle systemer. Endringer som blir gjort bør inkorporeres i de systemene som tilbys av konsulentfirmaene.

I stedet for å overse eksisterende systemer som har en sikker posisjon i arbeidslivet og forsøk på å introdusere alternative systemer, er tiden, i følge Clare Burton, kommet for at de store konsulentfirmaene nå bør gi sitt bidrag til å skape ikke-diskriminerende metoder. Konsulentfirmaene bør ta kritikken alvorlig og ta hensyn til de ikke-diskriminerende standarder og indikatorer som er utviklet. Det foreligger en mengde data og teknikker som kan tas i bruk i et slikt modifiseringsarbeid. Det gjelder empiriske undersøkelser, resultater fra arbeid med å skape kjønnsnøytrale vurderinger og rettspraksis på området likelønn.

8.7.3 Vurdering av kompetanse

Australia har lovfestet og satt iverk et stort opplæringsprogram, The National Training Reform Agenda. Siden midten av 80-tallet er opplæring i arbeidslivet sett på som viktig for å bedre landets økonomi, produktivitet og arbeidsmiljø. Det nasjonale opplæringsprogrammet gjennomføres i forbindelse med modernisering av avtaleverket, og det er utviklet nye systemer for klassifisering av kompetanse. I tråd med Australske tradisjoner, skal målingen av arbeidstakernes kompetanse relateres direkte til lønn. Hensikten med programmet er å styre kompetansen i arbeidsstyrken slik at den blir i samsvar med fremtidige behov for kompetanse i arbeidslivet.

Det blir lagt vekt på at opplæringsprogrammet har potensiale til å endre på forhold som i dag fører til manglende likestilling i arbeidslivet. Opplæring kan føre til større mobilitet, bedre karriere- og utviklingsmuligheter for kvinner og mindre kjønnsdelt arbeidsmarked.

Equity Pay Unit har utgitt retningslinjer for mer rettferdig vurdering av kompetanse, Making Job and Skills Evaluation More Equitable,1992. Retningslinjene kan brukes til å utarbeide nye systemer for evaluering av kompetanse eller til å forbedre og sikre kvaliteten i etablerte systemer. Retningslinjene beskriver prosedyrer som bør følges for å sikre at analyser av arbeid og kompetanse er relativt kjønnsnøytral.

Utgangspunktet for slike systemer er at alle ansatte har et bredt spekter av kompetanse. Under målingen av kompetansen, blir alle ferdighetspoengene summert, eller vektet, og summen utgjør den enkeltes kompetanseprofil. Kompetanseprofilen skal så koples til muligheter for videre opplæring og fastsetting av lønn.

Det eksisterer mange definisjoner av kompetanse og hva som skal måles i et kompetansebasert vurderingssystem. Equity Pay Unit legger denne definisjonen til grunn:

• det settes fokus på arbeidets rolle, ikke bare oppgavene

• det settes fokus på resultatet (outcome), ikke bare på ytelsen (input – output)

• kompetanse som er vanskelig å måle inkluderes.

Når arbeidstakernes kompetanse skal måles og vurderes oppstår mange av de samme problemene som når arbeidets innhold skal vurderes. I retningslinjene heter det at kompetanse – skills – er et begrep åpent for fortolkning. Verdien av kompetanse er ikke teknisk, men sosialt bestemt, noe som kan føre til at kvinners kompetanse slik den faktisk brukes i arbeidslivet, ofte blir neglisjert eller undervurdert.

Retningslinjene stiller en del krav til hvordan likestillingsorienterte analyser av kompetanse kan og bør gjennomføres:

• når informasjon om kompetansen skal samles inn er det nødvendig å foreta en fullstendig kartlegging, og ikke basere seg på utvalg av arbeidsstyrken. Det må brukes spesielle teknikker for å sikre god forståelse og deltakelse fra kvinner. Det blir viktig å unngå kjønnsbaserte skjevheter ved innsamling av informasjon, for eksempel ved å utelate kompetanse som er ervervet utenfor lønnet arbeid. Det anbefales at det utarbeides en omfattende liste over alle typer kompetanse og ferdigheter, slik at det blir lettere å bli oppmerksom på den kompetansen kvinner faktisk har.

• fokus på arbeidets rolle, i stedet for de enkelte oppgavene. Ved å fokusere på arbeidets funksjon er det mulig å få en mer dynamisk og helhetlig forståelse av hva den enkelte virkelig gjør og hva kompetansen krever.

• ingen kompetanse skal få merkelappen naturlige evner. Personlige eller naturlige evner, som kvinners evne til omsorgsarbeid, har tradisjonelt ført til lavere verdsetting av kvinners ferdigheter, når de skulle omsettes til lønn i arbeidslivet.

• det er viktig å få frem den reelle kompetansen. Det kan sikres ved at det tas hensyn til både formelle kvalifikasjoner og uformelle ferdigheter. Kvinner har ofte ervervet mange av sine ferdigheter gjennom erfaring. Bedrifter kan synliggjøre de uformelle kvalifikasjonene ved å utvikle sin egen sertifisering som knyttes til intern opplæring og fastsetting av lønn.

• bedrifter blir anbefalt å utvikle egne systemer for vurdering av kompetansen på en arbeidsplass. Det finnes ingen tilgjengelige systemer pr. dato som kan tilfredsstille kravet om likeverdig vurdering av kvinners og menns kompetanse.

Equity Pay Unit anbefaler poengsystem ved måling av kompetanse, som for arbeidsvurdering. Det er bedre å sammenligne generelle faktorer innen en type kompetanse enn hele kompetansen som en enhet. Faktorer og faktorbeskrivelser må dekke kompetansen både i kvinne- og mannsdominert arbeid, og på alle nivåer. Muligheten til å sammenligne på tvers av yrkesgrenser er like viktig ved vurdering av kompetanse som for vurdering av arbeidets innhold. Ethvert system for vurdering av kompetanse må dekke alle ansatte på en arbeidsplass, eller det må i det minste være mulig å knytte systemene til hverandre, slik at segregert arbeid med tilhørende tariffer, kan sammenlignes.

Det anbefales at det opprettes en representativ komite for klager og at all informasjon om systemene og prosessen er tilgjengelig for alle ansatte. Systemene må revurderes etter to år for å sikre at målsettingen blir ivaretatt og for å tilpasse systemene til utviklingen i arbeidslivet og behovet for ny kompetanse.

I retningslinjene blir det tatt til orde for at hensikten med denne type vurderinger, må være å skape forandring og minske lønnsgapet mellom kvinner og menn. Det heter at dersom systemer for måling av kompetanse skal redusere lønnsgapet mellom kvinner og menn, er det nødvendig at systemet ikke passivt reproduserer eksisterende lønnsrelasjoner mellom kvinne- og mannsdominerte grupper. Det er sannsynlig at nåværende lønnshierarki, særlig hvis det er eldre enn ti år, reflekterer tidligere diskriminering. Det er derfor viktig at effekten av tidligere diskriminering blir unngått i nye klassifikasjonsstrukturer. I retningslinjene heter det også at når de individuelle kompetanseprofilene foreligger, og det viser seg hvilken effekt det kan få på lønnssystemet, kan det lett oppstå konflikt og motsetninger.

8.7.4 Lønnsdannelse og lovgivning

Australia har en lang historie med sentral styring av lønnsdannelsen. I både offentlig og privat sektor fastsettes nasjonale tariffavtaler og kontrakter for arbeidsforhold, national awards, i et system styrt av lovverk, tvungen mekling, lønnsnemnd og formelle bånd mellom partene i arbeidslivet og staten. Formelt kan ikke systemet fastsette lønn direkte, men forutsetter at det foreligger en konflikt. I praksis har systemet utviklet seg til å bli et styringsverktøy for fastsetting av lønn siden 1920.

Det er Arbeidsretten – Industrial Tribunals – som fastsetter minimumslønn og arbeidsforhold gjennom et system med formelt bindene voldgiftsdommer – awards. The awards har status som kontrakter i arbeidslivet, og for de fleste ansatte fastsetter kontraktene minimumslønn og arbeidsforhold i minste detalj. Kontraktene fungerer som en minimumsstandard og et sikkerhetsnett, og fastsetter også goder som sykepenger, ferie og rettigheter i forbindelse med oppsigelser.

En kontrakt setter forskjellig minimumslønn for forskjellig arbeid, men alle ansatte som dekkes av en kontrakt har vanligvis like sosiale rettigheter. Alle stillinger som er dekket av en kontrakt er klassifisert. Arbeidet klassifiseres på basis av faktorene ferdigheter, ansvar og arbeidsforhold. Det vil si at minimumslønn blir fastsatt på grunnlag av arbeidets innhold og de krav som stilles til det arbeidet som skal utføres. Systemet bygger på at like eller tilsvarende stillinger skal ha tilsvarende minimumslønn på tvers av ulike bransjer og fag i arbeidslivet. For å kunne relatere ulike klassifikasjoner på tvers av kontrakter, er det derfor utviklet en nasjonal standard for klassifisering av alle stillinger i arbeidslivet, the Australian Standards Framework. Standarden er en nasjonal avtale, som gjelder for hele arbeidslivet. Standarden er delt inn i åtte hovedgrupper, fra arbeid som er under direkte ledelse til arbeid med selvstendig ansvar.

Det nasjonale systemet for lønnsdannelse bygger på relasjoner mellom stillingsklassifiseringer og måling av arbeidets innhold. Alle stillinger og klassifikasjoner blir relatert og rangert i forhold til en fagarbeider i metallindustrien. Sentralt i systemet er derfor de lønnsrelasjoner som oppstår mellom de ulike klassifikasjonene. Kontrakten for metallindustrien – Metall Industry Awards – er derfor en nøkkelkontrakt som påvirker lønnsnivået og arbeidsforhold i alle andre kontrakter. Lønnskrav dreier seg om hvilken klassifisering en stillingsgruppe bør ha og innplassering i den nasjonale standarden.

I den nasjonale standarden har for eksempel en ingeniør i ledende stilling med universitetsgrad, klassifikasjonstittel Principal Technical Officer, en lønnsrelasjon på 160 %. Fagarbeider med klassifikasjonstittel Engineering Tradesperson har lønnsrelasjon 100 % og en arbeider i produksjonen med opp til 38 timers opplæring har lønnsrelasjon 78 %. Til standarden følger omfattende klassifikasjonsdefinisjoner med beskrivelse av arbeidsinnhold, ansvar og krav til utdanning for alle typer stillinger. Alle klassifikasjonene er plassert i lønnsgrupper.

I 1980 var 80 prosent av alle lønnstakere innordnet i en avtale om minimumslønn. Utover minimumslønn kan partene inngå avtaler om overawards. Overawards er ikke basert på avgjørelser i arbeidsretten, men skal bygge på formaliserte avtaler, som godkjennes av arbeidsretten.

Den sentraliserte lønnsdannelsen har også vært bestemmende for kvinners lønn og lønnsgapet mellom kvinner og menn. Tradisjonelt har ikke Australia hatt noen lovgivning som legaliserer prinsippet om likelønn. Likelønn er sett på som en del av lønnsdannelsen, og skal derfor behandles av den etablerte arbeidsretten på nasjonalt eller delstats nivå.

Det australske systemet for lønnsdannelse har visse likhetstrekk med det norske, men er også forskjellig på vesentlige områder. Den største likheten ligger i systemet for sentralisert lønnsdannelse, med kollektive forhandlinger og nære bånd mellom partene i arbeidslivet og staten i lønnsdannelsen. Forskjellen er Australias lange tradisjoner for å sammenligne forskjellig arbeid, ut fra arbeidets innhold og verdi, ferdigheter, ansvar. Det er utviklet nasjonale standarder for måling og vurdering av arbeidets innhold, på tvers av faggrenser og bransjer. Kombinasjonen av sentralisert lønnsdannelse og erfaringer med å relatere arbeidets verdi til lønn, gjør at Australia har høstet interessante erfaringer med hensyn til arbeidet for likelønn mellom kvinner og menn

8.7.5 Kort historisk oversikt – likelønn i lønnsdannelsen

I 1907 ble the Australian Commonwealth Court of Conciliation and Arbritation bedt om å fastsette et rettferdig og fornuftig lønnsnivå for en ufaglært arbeider. I sin avgjørelse så ikke retten på hvilken verdi arbeidet hadde for arbeidsgiver, men tok hensyn til det normale behovet for en gjennomsnittlig arbeider, ut fra menneskelige behov i et sivilisert samfunn. Disse normale behovene inkluderte kone og tre barn, og familielønnen ble fastsatt i tråd med det. Kvinners lønnsnivå ble ikke nevnt. I 1912 ble kvinners lønn behandlet i en annen lønnssak, og det ble etablert to prinsipper som siden skapte presedens i arbeidsretten. For det første skulle lik lønn for likt arbeid betales til kvinner når billig kvinnelig arbeidskraft kunne fortrenge menn. For det andre skulle kvinner i kvinnejobber motta en viss prosent av menns lønn. Det ble antatt at visse jobber var mer naturlig for kvinner enn for menn. I 1919 ble kvinners lønn i kvinneyrker satt til 54 prosent av menns lønn. I 1949-50 ble spørsmålet om lik lønn for likt arbeid tatt opp, og kvinners lønn ble satt opp fra 54 prosent til 75 prosent av menns lønn.

På 70-tallet skjedde en del endringer, som førte til at lønnsgapet mellom kvinner og menn ble mindre. I 1969 ble kravet om lik lønn for likt arbeid tatt opp i arbeidsretten. Retten aksepterte lik lønn for likt arbeid når kvinners arbeid var av samme natur og verdi som menns arbeid, noe som førte til justeringer for ca 18 prosent av kvinnene i arbeidslivet.

I 1972 tok fagforeningene og flere kvinneorganisasjoner opp kravet om lik lønn for arbeid av lik verdi. Prinsippet om at alt arbeid skulle vurderes uten hensyn til kjønn fikk en begrenset definisjon av retten, og det ble åpnet for muligheten til å sammenligne kvinners- og menns klassifikasjoner innen tariffene. I praksis ble det aldri gjennomført slike sammenligninger. Men det ble etablert en del nye relasjoner basert på forhandlinger og enighet mellom partene, uten at det ble foretatt direkte sammenligninger basert på vurdering av arbeidets innhold.

I 1974 ble minimumforsørgerlønn for menn fjernet, og erstatet av minimumslønn for foreldre. Det var en endring som førte til betydelig reduksjon i lønnsgapet mellom kvinner og menn.

I 1985 la ACTU (australsk LO) frem en test-sak om prinsippet lik lønn for arbeid av lik verdi for arbeidsretten. Men arbeidsretten – the Conciliation and Arbritation Commission – fastholdt prinsippene fra 1972, og slo fast at prinsippet om sammenlingbar verdi (Comparable Worth) ville ramme i hjertet av aksepterte metoder for lønnsfastsetting i dette landet og ville bli særlig destruktivt for de nåværende prinsippene for lønnsdannelse.

I de senere år har prinsippet om likelønn kommet sterkere frem som et premiss i lønnsdannelsen og fastsetting av tariffer. I den omfattende moderniseringen av tariffene, særlig i arbeidet med minimumslønningene, er det satt fokus på kvinners lønnsnivå.

I 1988 ble det iverksatt et stort program for restrukturering og modernisering av avtaleverket. Programmet ble støttet av regjering, fagforeninger, arbeidsgiverforeninger og arbeidsretten (nå Industrial Relations Commission). I denne prosessen ble det gjennomført en styrt desentralisering av lønnsdannelsen, antallet fagforeninger ble redusert og tariffene ble forenklet. Målet var å skape større fleksibilitet i arbeidslivet og produktivitetsbaserte lønnsforhandlinger. Prosessen ble også sett på som en mulighet til å revurdere lønnsnivået i de kvinnedominerte tariffene.

8.7.6 Minimum Rates Adjustment – MRA

I 1989 ble det vedtatt å gjennomføre en prosess for justering av minimumslønningene, MRA. Prosessen skal fjerne gamle urimeligheter og urettferdige relasjoner mellom forskjellige klassifikasjoner. Måle er å sikre at arbeid som utføres under en klassifikasjon blir vurdert på samme måte som andre klassifikasjoner innen en kontrakt; og i forhold til tilsvarende klassifikasjoner i andre kontrakter. Australian Industrial Relations Commission har fastslått at i denne prosessen skal verdien av arbeidet fastsettes ut fra måling av ferdigheter, ansvar og arbeidsforhold. I prinsippet skal alle klassifikasjoner i arbeidslivet vurderes på nytt, i lys av disse faktorene. Der det blir påvist undervurdering av arbeidets innhold i klassifikasjonene, skal det etableres nye klassifikasjoner og foretas lønnsjusteringer.

Det er knyttet store forventninger til at denne moderniseringen av lønnsrelasjoner også kan føre til reduksjon av lønnsgapet mellom kvinne- og mannsdominerte stillingsgrupper. Et eksempel på ny klassifisering og lønnsjustering som har betydning for kvinnedominert arbeid, er en gjennomgang av arbeids- og lønnsforhold for ansatte i barnehagene, (child care industry awards). Australian Industrial Relations Commission revurderte kontraktene og klassifiseringen for førskolelærere i Australian Capital Territory og Northern Territory. Etter et grundig arbeid bestemte kommisjonen at en førskolelærer med ett års erfaring hadde arbeid av samme verdi som en fagarbeider i jern- og metallindustrien og bygningsindustrien.

Den nye karriere og lønnsstrukturen etablerer en likhet mellom førskolelærer med ett års erfaring og tariffen for en fagarbeider i jern- og metallindustrien. Likheten ble etablert med referanse til krav om opplæring for begge grupper og nivået på kompetansen i begge gruppene. De nye klassifikasjonene og lønnsstrukturene for ansatte i barnehagesektoren, ble så bygd opp rundt klassifikasjonen for førskolelærer, avhengig av nivå på utdanning, ansvar og plikter. Kommisjonen utvidet antallet klassifikasjoner som inngikk i kontraktene for ansatte i barnehagesektoren og etablerte relasjoner som rangerte fra 80 til 165 prosent, med fagarbeider i jern og metall som referanse på 100 prosent.

Dette var en viktig prinsipiell sak, og i kommisjonens uttalelser heter det:

It is enough to say that members of the industrie's workforce, from the community expects so much, have been disadvantaged. They form part of that class of lower paid worker whose position was recognised by the decision in the national Wage Case March 1987 and who qualify for special attention according to the principle providing for adjustment of minimum rates which was published by full bench in the National Wage Case, August 1989.

I en brosjyre fra arbeidsdepartementet heter det at dommen er et konkret eksempel på en avgjørelse som endrer en historisk undervurdering av kvinnedominert arbeid, og at det er oppnådd likelønn under kontrakter for kvinnelige arbeidere. Andre bransjer som har gjennomført lignende vurderinger er sko- og tekstilindustrien, banksektoren, sykehusene og handel- og kontorsektoren. Det legges vekt på at de fremskritt som er gjort blir ført videre for å sikre at alt arbeid blir vurdert på en god måte, enten det er manns- eller kvinnedominert. MRA åpner for en slik mulighet og bør gjøres gjeldene for alle kontrakter, for å sikre at vårt system for lønnsdannelse er basert på rettferdig vurdering av arbeidet. (Equal Pay Unit, 1992).

I moderniseringen av tariffene legges det vekt på at likelønn har fordeler for arbeidslivet og økonomien. Begrunnelsen er at likelønn vil redusere den ineffektiviteten som følger i kjølevannet av en kjønnsbasert lønnsdannelse. Lønnsdannelsen er ineffektiv fordi den forstyrrer yrkesvalg for både kvinner og menn, den legger begrensninger i fordeling av arbeidsstyrken i arbeidslivet og begrenser veksten i den nasjonale kunnskapsbasen. Resultatet er at produktiviteten lider.

I mars 1992 la regjeringen frem sin Equal Pay Policy Statement, hvor de forplikter seg til å :

• sikre rettferdige resultater av de lokale lønnsforhandlingene

• sikre at moderniseringen av tariffene gir likeverdig vurdering av kvinners ferdigheter

• støtte arbeidsretten med tiltak som kan belyse diskriminering i tariffavtalene

• fremme kjønnsnøutral arbeidsvurdering til partene i arbeidslivet.

Equal Pay Unit ble etablert i 1991/ 92, og ligger under Department of Industrial Relations. Enheten skal iverksette regjeringens likelønnspolitikk og administrerer The Affirmative Action (Equal Opportunity for Women) Act 1986. Loven pålegger alle bedrifter med mer enn hundre ansatte å utvikle og iverksette et handlingsprogram for likestilling i arbeidslivet. Det skal rapporteres årlig til Affirmative Action Agency. Enheten utgir forskningsrapporter, nyhetsblad om kvinners lønn og følger utviklingen i kjølevannet av endringer i politikken for lønnsdannelse.

Human Rights Commission håndhever flere lover som omfatter likestilling og kvinners rettigheter, men ikke prinsippet om likelønn for kvinner og menn. De viktigste lovene er Sex Discrimination Act 1984 og Human Rights and Equal Opportunity Act 1986. Kommisjonen har kun indirekte muligheter til å påvirke spørsmål om likelønn og lønnsdiskriminering, med basis i sitt ansvar for å eliminere diskriminering i arbeidslivet. Kommisjonen kan henstille om at det blir foretatt vurderinger av prinsippet om likelønn i tariffene. Kommisjonen har iverksatt et pilotprogram for granskning av tariffer, og utarbeidet flere rapporter hvor de har påvist at det forekommer diskriminering i tariffene. Rapportene bygger på grundige analyser av kvinners lønn i ulike deler av arbeidslivet, og når slike rapporter legges frem, fører det til høringer og møter mellom involverte parter (Equal Opportunity Commission).

I 1993/ 94 ble arbeidet for å styrke kvinners stilling i arbeidslivet ytterligere prioritert, gjennom Industrial Reform Act. Samtidig som denne loven legger til rette for lokale forhandlinger, styrkes også det sosiale sikkerhetsnettet. En lov som sikrer rettigheter og beskyttelse av arbeidstakerne, blir sett på som en forutsetning for reelle lokale forhandlinger mellom partene i arbeidslivet.

Industrial Reform Act pålegger Industrial Relations Commission å arbeide for eliminering av lønnsdiskriminering basert på kjønn. Kommisjonen skal vurdere alle tariffer mot et antall kriterier, deriblant diskriminering. Det skal vurderes hvert tredje år om en tariff oppfyller lovens krav. Dersom det kan påvises diskriminering, skal kommisjonen ta initiativ til å endre tariffen. Loven pålegger årlig rapportering til Parlamentet om utviklingen i lønnsforhandlingene, med særlig vekt på betydningen for kvinner, deltidsarbeidende og minoriteter. Det er nytt at loven omfatter hele lønnsutbetalingen, og ikke bare grunnlønnen.

8.7.7 Resultater

Til tross for sentralisert og styrt lønnsdannelse har også Australia, som andre vestlige land, tradisjoner for systematiske lønnsforskjeller mellom kvinner og menn. Både når det gjelder lønn for likt arbeid og lønn i et kjønnsdelt arbeidsmarked. Det ser ut til at lønnsgapet mellom kvinner og menn i liten grad er påvirket av lovgivning om kvinners rettigheter. Lønnsbildet og kvinners relative lønn er skapt av Australias system for lønnsdannelse.

Bestemmelsen fra 1972 om lik lønn for arbeid av lik verdi og utvidelsen av minimumslønningene til å gjelde for kvinner, falt sammen i tid. Bestemmelsen fra 1972 er fremdeles ikke gjennomført i alle deler av arbeidsmarkedet. Det er derfor ikke mulig å isolere effekten av disse to vedtakene og si noe om den direkte betydningen for lønnsgapet mellom kvinner og menn. Men en rapport fra OECD, viser at samlet er effekten klar. Lønnsgapet mellom kvinner og menn sank fra 31.1 prosent i 1972 til 19 prosent i 1978. Siden har det vært liten endring i kvinners relative lønn (OECD, 1991).

Moderniseringen av tariffene og minimumslønningene blir brukt til å fjerne diskriminerende forhold i tariffene. Denne prosessen er en fordel for kvinners lønnsutvikling og en viktig mekanisme for å ta opp undervurdering av kvinners arbeid. Programmet har kommet kvinner til gode i flere bransjer. Etter at programmet for justering av minimumslønningene startet har kvinners grunnlønn økt med 7,6 prosent og menns grunnlønn med 6,8 prosent.

Men moderniseringen av tariffene er også kritisert for å ta lite hensyn til kvinners lønnsutvikling. En undersøkelse som tok for seg endringer i tre tariffavtaler, fant at moderniseringen hverken på papiret eller i praktisk gjennomføring tok hensyn til kvinners posisjon på arbeidsmarkedet. Det ble heller ikke vurdert å sette i verk spesielle tiltak for kvinner (Smith and Ewer, 1995).

I denne undersøkelsen blir også det nasjonale opplæringsprogrammet gjenstand for samme type kritikk. For å iverksette opplæringsprogrammet ble det utviklet en standard for måling av kompetanse, C ompetency Standard Framework. Forskningsrapporten viser at det ikke ble tatt spesielle hensyn til likestilling ved utarbeidelsen av standarden og det hevdes derfor at det ikke er noe i denne prosessen som automatisk vil sikre likestilling og rettferdighet for kvinner.

Undersøkelsen av det nasjonale opplæringsprogrammet viser at opplæringen i arbeidslivet i stor grad følger kjønnsdelingen i arbeidslivet. I kvinnedominerte yrker og bransjer gis lite opplæring. Det positive er at i mannsdominerte bransjer, får kvinner de samme mulighetene til opplæring som menn har. Likevel konkluderer rapporten med at et kompetansemarked ikke vil gavne kvinner, det vil bare forsterke eksisterende mønstre. En viktig grunn er at kvinner i større grad er deltidsarbeidende, er mer ustabil arbeidskraft og at arbeidsmarkedet i Australia er sterkt kjønnssegregert.

En annen rapport som er mer positiv til kompetansebaserte vurderinger som grunnlag for lønn, legger vekt på helhetsperspektivet og at det i større grad er resultatet av arbeidet som måles. Men det blir også her lagt vekt på at dette ikke er et svar på problemet med under-vurdering av kvinners ferdigheter. Systematiske skjevheter basert på kjønn og rase, vil fortsette å eksistere også i denne type vurderinger. Farene knyttet til kompetansebaserte vurderinger tilsvarer problemene ved arbeidsvurdering. Jo mer objektivt et system synes å være, jo mindre vil bli gjort for å sikre at det blir tatt hensyn til likestilling i iverksettingsprosessen. (Burton, 1994)

Kompetanse som grunnlag for lønnsfastsetting er også kritisert for å være en form for praktisering av human capital teorien, som verdsetter utdanning og opplæring i rene økonomiske termer. En følge av et arbeidsmarked basert på utdanning kan være at det blir lagt for stor vekt på kortsiktig, spesialistutdanning og at bredere generalist utdanning kan bli mindre verdt enn fagopplæring. Andre hevder at kompetansebasert vurdering setter helhet og resultat i fokus, til forskjell fra tradisjonelle arbeidsvurderingssystemer som deler arbeidet i enkelte faktorer og har en mer mekanisk og lite helhetlig tilnærming.

Det er sparsomt med resultater fra arbeidsvurderingsprosjektet i offentlig sektor i New South Wales. Prosjektet som omfattet arbeidsvurdering av 1000 ansatte, indikerer at i gjennomsnitt har kvinnedominerte stillinger en lønn på 85 prosent av tilsvarende stillinger i mannsdominerte stillingsgrupper. Det gjelder både for kvinner og menn innen de ulike stillingskategoriene.

Men prosjektet er ikke fulgt opp med innføring av arbeidsvurdering i delstaten. Grunnen er at det er ikke oppnådd enighet med fagforeningene om å innføre arbeidsvurdering som grunnlag for lønnsjusteringer. Initiativet til prosjektet ble tatt av administrasjonen og delstatsregjeringen ønsker å ta i bruk arbeidsvurdering. Forutsetningen er at prosessen skal dekke alle offentlige stillinger og at de lokale enhetene kan velge mellom de tre systemene som ble utprøvd i prosjektet. Dersom resultatet av slike arbeidsvurderinger skal føre til lønnsjusteringer, så vil de eksisterende tariffene bli berørt. Innføringen av et nytt system for lønnsfastsetting er derfor et politisk spørsmål og et spørsmål om forhandlinger mellom fagforeninger og ledelsen.

8.7.8 Vurderinger

Når det gjelder bruk av arbeidsvurdering som virkemiddel for likelønn, står vi i følge Clare Burton overfor et tosidig problem. For det første selve utformingen av systemene, som med sine faktorer og vekting reflekterer kvinners historiske mangel på forhandlingsstyrke. Kvinner har ikke oppnådd anerkjennelse for de ferdighetene som faktisk er brukt for å utføre et arbeid, eller for den verdien som resultatet av arbeidet har tilført organisasjonen. For det andre reflekterer iverksettingsprosessen kvinners marginale posisjon og mulighet til å påvirke organisasjonens lønns- og personalpolitikk.

I tillegg til at systemene må utvikles, er resultatet avhengig av kunnskap og god vilje hos dem som bruker systemene. Stor mangel på ekspertise kombinert med maktforhold og motstridende interesser i en organisasjon, gjør det usannsynlig at aktører på en arbeidsplass kan lykkes, uten reguleringer og mekanismer som kan pålegge at en standard eller minstekrav blir fulgt.

Clare Burton går derfor inn for at bruk av arbeidsvurdering koples til lovgivning og det legale rammeverket. Det bør stilles krav om at de som tilbyr arbeidsvurderingssystemer også tar hensyn til nye standarder. Formelle krav om å ta hensyn til nye retningslinjer for ikke-diskriminering er den eneste måten som kan få internasjonale firma til å endre sin praksis.

Hun mener også at resultatet av en diskriminerende arbeidsvurderingsprosess kan være basis for en klage for retten eller arbeidsretten. Hun foreslår at bruk av arbeidsvurdering bør komme under bestemmelser som regulerer kvinners rettigheter og forbud mot diskriminering i arbeidslivet. Arbeidsvurdering er en del av et ansettelsesforhold, og det bør derfor stilles krav til at systemet og iverksettingen blir kontrolleret for diskriminerende elementer og diskriminerende resultater.

Burton ser prinsippet om likelønn mellom kvinner og menn som del av en større sosial prosess, som har som mål å redusere ulikheter i arbeidsmarkedet og samfunnet. Kjønnsnøytral arbeidsvurdering er en del av en omfattende sosial reform. Arbeidsvurdering kan vise hva som er verdsatt i arbeidslivet, og hvilke verdier det blir betalt for og hvilke det ikke blir betalt for.

Erfaringene fra prosjektet i New South Wales kan si noe om hvilke holdninger ulike grupper i Australia har til bruk av systemer for arbeidsvurdering som grunnlag for fastsetting av lønn. Arbeidsvurdering er mer utbredt i områder som ikke dekkes av nasjonale tariffer, og det er motsetning mellom hvordan arbeidets verdi vurderes i tariffsystemet og hvordan arbeidet måles av de tradisjonelle systemene for arbeidsvurdering.

I offentlig sektor i New South Wales går fagforeningene imot innføring av tradisjonelle systemer for arbeidsvurdering. De mener metoden måler noe annet enn de vurderinger av arbeid som blir lagt til grunn i tariffene. Arbeidets verdi er et fleksibelt begrep, og fagforeningene ønsker å beholde de etablerte relasjonene mellom tariffene og innen tariffene.

Kvinnene i fagforeningene er delt i dette spørsmålet. Noen er enig med sine mannlige kolleger og mener at den beste måten å ta opp spørsmålet om verdien av kvinners arbeid, er gjennom det etablerte tariffsystemet. Prinsippet om likelønn er lovfestet og bør integreres i lønnsdannelsen. Denne gruppen begrunner sitt standpunkt med skjevheter i arbeidsvurderingssystemene.

Andre kvinner i fagforeningene hevder at arbeidets verdi, slik det er fastsatt i tariffene er kjønnsdiskriminerende. Etter deres mening har ikke fagforeningene tatt i bruk de mulighetene som ligger i likelønnsprinsippet, enten ved å avvise prinsippet eller ved at tariffene ikke har maktet å tilpasse prinsippet på en riktig måte. Arbeidsvurdering gir i det minste en systematisk og dokumentert basis for lønnsfastsetting, som er mer åpen for vurdering og kritikk enn tariffene (NSW Government).

Historisk er Australia, som andre vestlige land, et samfunn hvor kjønn har betydning for sosiale forhold, og et samfunn som har diskriminert kvinner. Slike holdninger er også inkorporert i institusjonene og de strukturelle rammene som ble etablert rundt velferdssamfunnet og lønnsdannelsen. Dette kommer til uttrykk i avtaleverket som har inkorporert og formalisert nedvurdering av kvinners arbeid. Det sentraliserte systemet er og har vært administrert av menn, som arbeidsgivere, fagforeningsledere og offentlig administrasjon. I det etablerte rammeverket, med tariffer og avtaler ble antakelsen om at menns viktigste rolle var i arbeidslivet og kvinners i hjemmet, befestet. Resultatet ble økonomisk diskriminering av kvinner i arbeidslivet. Denne modellen er utfordret etter 1970.

Sentraliseringen gir mulighet for styring av lønnsfastsettingen. Hvilken betydning det får for kvinners lønn og lønnsgapet mellom kvinner og menn er og har vært, et politisk spørsmål. Det sentraliserte systemet gir styringsmuligheter, men endringer forutsetter at det eksisterer politisk vilje, både på regjeringsnivå og blant partene i arbeidslivet.

9 Oppsummering av erfaringer med arbeidsvurdering som virkemiddel for likelønn

Likhetspunktene i internasjonale erfaringer med arbeidet for likelønn er slående. Et tilsynelatende enkelt prinsipp – lik lønn for arbeid av lik verdi – blir svært komplekst når det skal omsettes til praktisk politikk. Arbeidsvurdering dreier seg om både teknikk og politikk, og problemene oppstår når de politiske implikasjonene skal skilles fra den tekniske utformingen.

Erfaringene dokumenterer både en rekke enkeltvise positive endringer i retning likelønn, men også situasjoner hvor prosesser og mekanismer fører til at tiltakene for likelønn blir blokkert eller at gamle forskjeller gjenopprettes. Et kritisk punkt ser ut til å oppstå når resultatene av arbeidsvurderingen skal omsettes til lønnsjusteringer. Det er rikelig med eksempler på at arbeidsvurdering er gjennomført og kvinnedominerte stillingsgrupper har fått oppjustert sin verdi, men uten at det har fått konsekvenser for lønnsnivået.

9.1 Drivkreftene bak arbeidet for likelønn

Internasjonalt fremstår kvinner som sentrale aktører og drivkreftene bak den omfattende lovgivningen og tiltakene for likelønn. Det gjelder kvinnebevegelsen, kvinner i fagbevegelsen, kvinner i politikken og kvinner som arbeider med håndheving og iverksetting av de liklønnspolitiske tiltakene.

De internasjonale tendensene og utviklingen i kvinnebevegelsen har store likhetstrekk. Arbeidet for likestilling og kvinners frigjøring begynte med krav om stemmerett og politisk deltakelse, og har utviklet seg gjennom krav om formelle rettigheter og retten til utdanning og arbeid. Økonomisk frigjøring og muligheten til å forsørge seg selv har under hele kvinnekampen vært et sentralt stridstema. Kvinners krav om lik lønn for likt arbeid og krav om lik lønn for likeverdig arbeid, har møtt motstand fra både arbeidsgiversiden, fagbevegelsen og mannlige kolleger.

Kvinnebevegelsen er en internasjonal bevegelse, hvor mål og virkemidler sprer seg over landegrensene. Kvinner lærer av andres erfaringer, og tiltak som er satt i verk i ett land kan få stor betydning i et annet land. Kravet om likelønn er et godt eksempel på en slik spredningsprosess. Sentralt i denne prosessen står ILOs konvensjon nr. 100 om lik lønn for arbeid av lik verdi, og alle industrialiserte land har etterhvert fått likelønnslover som har store likhetstrekk. Norge er nå det landet som skiller seg ut, ved at vår lovgivning ikke definerer begrepet arbeid av lik verdi, til å dekke arbeid på tvers av faggrenser.

En felles erfaring som gjennomsyrer alle internasjonale og norske erfaringer er at prinsippet om likelønn ofte medfører konflikt og motsetninger mellom ulike interessegrupper. Spørsmål om arbeidsvurdering, valg av metoder og virkeområde, hva som skal lovfestes og hvordan håndhevingsapparatet skal organiseres, kan tolkes som avledningsmanøver for å unngå kjernespørsmålet om fordeling av økonomiske goder, prestisje og posisjoner i arbeidslivet. Et dominerende stridstema er virkeområde for formelle bestemmelser, det vil si om retten til likelønn og sammenligninger skal være sektorovergripende, omfatte jobbklasser eller begrenses til individnivå.

Kvinnebevegelsen hevder at likelønn er en verdi- og fordelingskonflikt, og ikke en teknisk uenighet om valg av system. Det er bare med den bakgrunn det er mulig å forstå hvorfor gjennomføring av likelønnsprinsippet blir så komplisert. Dersom det var slik at alle var for likelønn, burde det være en smal sak å heve kvinners lønn. De internasjonale erfaringene gir innblikk i et omfattende byråkrati, komplisert lovgivning, lange tids- og ressurskrevende rettssaker. Konflikten kommer også til syne når systemene for arbeidsvurdering skal utformes, den tekniske øvelsen skal gjennomføres og når resultatene skal vektes. Partene i arbeidslivet, kvinnedominerte yrkesgrupper og myndighetene kan ha motstridende interesser, og arbeidsvurdering som en teknisk rasjonell løsning, er et forsøk på å temme denne uenigheten.

Begrepet arbeid av lik verdi slik det brukes i denne sammenheng internasjonalt, er ikke relatert til abstrakte økonomiske termer og forestillinger om det perfekte marked. Det dreier seg om realistiske sammenligninger av forskjellig arbeid, hvor hensikten er å gi en korreksjon til eksisterende verdsetting i markedet. En slik korreksjon begrunnes med at markedet ikke er perfekt, men er påvirket av holdninger og eksisterende verdier som oppstår både i og utenfor arbeidsmarkedet.

De internasjonale erfaringene som det refereres til her omfatter land som utvalget har innhentet informasjon om (Sverige, Finland, England, Canada, Australia, New Zealand) i tillegg til USA og øvrige EU-land.

9.2 Hovedfunn

9.2.1 Arbeidsvurdering har potensial som virkemiddel for likelønn

De internasjonale erfaringene gir samlet sett, grunnlag for en konklusjon om at arbeidsvurdering har potensial som virkemiddel for likelønn. Den viktigste styrken ligger i metodens konkretisering av begrepet arbeid av lik verdi og at metoden er utviklet for å foreta sammenligninger på tvers av faggrenser.

Et felles trekk ved internasjonale bestemmelser og erfaringer er at arbeid av lik verdi blir definert til å omfatte sammenligninger på tvers av faggrenser. Norge er unntaket med en likelønnsbestemmelse som ikke har tillatt sammenligninger på tvers av faggrenser. Det er allment akseptert og påvist av forskere, at det eksisterer urimelige lønnsforskjeller basert på kjønn, og at mye av problemet ligger i at lønnsforskjellene følger et kjønnsdelt arbeidsmarked. Det er som virkemiddel i et kjønnsdelt arbeidsmarked at arbeidsvurdering kan forsvare sin posisjon, fordi metoden gjør det mulig å sammenligne forskjellig arbeid utført av henholdsvis kvinner og menn.

Sammenligning av forskjellig arbeid med tanke på likelønnsprinsippet og definisjon av begrepet arbeid av lik verdi, har større potensial til å minske lønnsgapet, enn tradisjonelle likelønnskrav, dvs. lik lønn for likt arbeid. Grunnen er at metoden kan gripe fatt i forskjeller som oppstår som følge av det kjønnsdelte arbeidsmarkedet.

Selv om arbeidsvurdering og begrepet lik verdi er ufullkomment, så viser det seg at metoden kan være et effektivt instrument for å redusere den delen av lønnsgapet som kan relateres til lavere verdsetting av kvinners arbeid. Metoden har fordeler og ulemper, som må vurderes mot andre tiltak og virkemidler, med samme målsetting.

9.2.2 Potensialet har begrensninger

Den viktigste begrensningen ser ut til å ligge i metodens legitimitet. Arbeidsvurdering som virkemiddel for likelønn er en balansegang mellom å skape endring og bli akseptert av det bestående. Dersom en metode for arbeidsvurdering avviker for mye fra gjeldende oppfatninger av hva som er rimelig rangering og lønnsforskjeller i arbeidslivet, så vil hverken systemet eller resultatet bli godtatt som grunnlag for lønnsjusteringer. De beste resultatene med tanke på likelønn, ser ut til å være en følge av en omstendelig og tidkrevende prosess, hvor alle påstander om innhold og krav i arbeidet er påvist i minste detalj. Arbeidsvurdering som metode vil alltid inneholde et element av skjønn. Det er derfor avgjørende at alle tekniske og konkrete forhold blir kartlagt. Den ressurskrevende prosessen er brukt som argument mot arbeidsvurdering, men det kan virke som detaljene er en nødvendig forutsetning for å oppnå legitimitet.

En annen typisk begrensning ligger i tilgang på grupper for sammenligning. Lovgivning om likelønn er vanligvis begrenset til samme arbeidsgiver/ virksomhet. For kvinnedominerte arbeidsplasser betyr det problemer med å kunne sammenligne seg med mannsdominerte fag- eller yrkesgrupper. Denne begrensningen er og har vært en av de store stridstemaene i arbeidet for likelønn i Ontario. Det kjønnsdelte arbeidsmarkedet førte til at store, lavlønte kvinnegrupper falt utenfor lovens virkeområde.

Det samme problemet oppstår når mannsdominerte yrkesgrupper, også innen samme virksomhet, tar avstand fra å bli sammenlignet med kvinnedominerte grupper ved hjelp av felles metode for arbeidsvurdering. I Finland viste det seg at det hjelper lite om en kommune utvikler et mer rettferdig og likestilt system for arbeidsvurdering, dersom mannsdominerte yrkesgrupper i kommunen nekter å ta i bruk systemet. En forutsetning for at det skal være mulig å sammenligne verdien av forskjellig arbeid, er at arbeidet vurderes ved hjelp av samme målemetode.

9.2.3 Kritikk av de tradisjonelle systemene for arbeidsvurdering

Internasjonale erfaringer dokumenterer en omfattende kritikk av tradisjonelle systemer for arbeidsvurdering. Kritikken går i hovedtrekk ut på at systemene virker kjønnsdiskriminerende og forhindrer forandring i lønnsdannelsen. Systemene legitimerer etablerte holdninger og verdier, noe som fører til at eksisterende diskriminering blir videreført. Systemene makter ikke å gi en rettferdig beskrivelse av innholdet i kvinners arbeid. Grunnen kan være at faktorer som er typisk i kvinnedominert arbeid er fraværende eller lavt vektet. Tradisjonelle systemer er ikke utformet for å skape endring, men har ofte til hensikt å gi en teknisk og rasjonell begrunnelse for den etablerte lønnsdifferensieringen i en virksomhet. Det viser seg også at konsulentfirmaene er lite villige til å foreta endringer i systemene.

En strategi som er blitt mer vanlig i arbeidet for likelønn, er å granske tradisjonelle systemer med tanke på å påvise diskriminerende elementer. Hensikten er å tvinge konsulentfirmaene til å endre systemene, med henvisning til at systemene slik de praktiseres bryter med likelønnslovene. Det er ført rettssaker for EF-domstolen og arbeidsretten i Canada, hvor arbeidstakere har saksøkt arbeidsgiver for å benytte systemer for arbeidsvurdering som fungerer kvinnediskriminerende. I to store saker (EU og Ontario) ble det påvist diskriminerende elementer i de tradisjonelle systemene, og begge dommene utgjør et omfattende materiale som gir retningslinjer for hvordan en kan sikre likeverdig vurdering av kvinners og menns arbeid. Rettsavgjørelsene innebærer at det blir satt formelle krav til hvordan et system for arbeidsvurdering skal være utformet, dersom det ikke skal bryte med intensjonene i lovens forbud mot diskriminering i arbeidslivet.

9.2.4 Utvikling av alternative systemer for arbeidsvurdering

Internasjonalt er det lagt ned mye arbeid i å utvikle nye systemer for arbeidsvurdering, som er særlig egnet til å gi en likeverdig vurdering av både kvinners og menns arbeid. Slike systemer har gjerne som målsetting å oppvurdere den historiske diskrimineringen av kvinners arbeid.

Systemene bygger på ILOs prinsipper om vurdering av arbeidets verdi. Kjernen i systemene er de fire hovedfaktorene: kompetanse, anstrengelse, ansvar og arbeidsforhold.

Arbeidets verdi defineres som vurdering av en stilling og de krav som stilles, og ikke verdien for arbeidsgiver eller enkeltindividets prestasjoner eller resultater. Arbeidsvurdering er grunnlag bare for en del av lønnen, prestasjonslønn og markedslønn kan komme i tillegg. Vekting er en sentral del av prosessen som brukes strategisk for å oppnå endring og målet om likelønn.

En rekke tekniske forhold er forbundet med design og iverksetting av arbeidsvurdering. Disse innebærer:

• definisjon av kvinne og mannsdominerte grupper

• definisjon av virksomhet

• kjønnsbaserte skjevheter i systemene, definisjon av faktorer

• poengsetting og vekting

• rutiner for lønnsjusteringer

• tillatte lønnsforskjeller, som lønn basert på resultatsvurdering, ansiennitet, etterspørsel i markedet

• klagebasert eller handlingsbasert lovgivning

• håndhevingsapparatet

• kostnadsgrenser og tidsgrenser

Utvikling av et nytt system er et langvarig og komplisert arbeid. Den vanligste fremgangsmåten er å ta utgangspunkt i en arbeidsplass, og så prøve å utvikle faktorer som fanger opp både kvinners og menns arbeid på en likeverdig måte. En viktig forutsetning er at både arbeidsgiver- og arbeidstakersiden medvirker i arbeidet. Utviklingsarbeidet tar tid, fordi metoden må prøves ut og justeres underveis. Det er utviklet noen systemer for bruk i hele arbeidslivet og en rekke mer spesialtilpassete systemer. I tillegg har både myndigheter og fagforeninger i flere land utarbeidet omfattende manualer for kjønnsnøytral arbeidsvurdering.

Utformingen av den tekniske siden av systemene er viktig, men et teknisk godt system er ikke noen garanti for en kjønnsnøytral arbeidsvurdering. Alle internasjonale erfaringer tyder på at hele prosessen har betydning for resultatet. Prosessen omfatter mange trinn som beskrivelsen av arbeidet, inndeling i kvinne og mannsdominerte grupper, valg av personer og grupper for sammenligning, hvordan tilbakemelding skjer underveis, hvem som er med i vurderingskomiteer osv.

Hele prosessen omfatter en rekke valg, og alle valg er igjen basert på et element av skjønn. Prosessen kan lett oppfattes som komplisert fordi det ikke finnes noen absolutte løsninger på hva som er riktig og galt. Når metoden i tillegg skal brukes til å bryte med etablerte holdninger og skape endring, så må det stilles store krav til gjennomføringen og hvordan verktøyet brukes. Et felles trekk ved retningslinjene er derfor en absolutt forutsetning om at en ikke-diskriminerende arbeidsvurdering, omfatter både den tekniske delen av systemet og prosessen for gjennomføring. Det er grunnen til at ingen offentlige myndigheter anbefaler eller garanterer for kvaliteten i ett konkret system for arbeidsvurdering.

9.2.5 Erfaringer med lønnsjusteringer

Arbeidsvurdering kan ikke jevne ut alle lønnsforskjeller mellom kvinner og menn. ILO har foretatt en internasjonal undersøkelse (land fra Norden er ikke med) og sett nærmere på hvilken betydning arbeidsvurdering har hatt for gjennomføring av likelønn. Rapporten viser at erfaringsmessig kan ca en tredjedel av det gjennomsnittlige lønnsgapet mellom kvinner og menn, fjernes ved hjelp av arbeidsvurdering og prinsippet om lik lønn for arbeid av lik verdi i samme virksomhet. Størstedelen av den gjenværende forskjellen skyldes forskjell i kompetanse, anstrengelse, ansvar og arbeidsforhold i kvinne- og mannsdominerte stillinger. I tillegg kommer at mange kvinner arbeider i samme yrker som menn, og at store deler av det gjennomsnittlige lønnsgapet i arbeidslivet som helhet, reflekterer forskjeller i lønn mellom virksomheter, bransjer, offentlig og privat sektor. Dette omfattes ikke av prinsippet om lik lønn for arbeid av lik verdi (Morley, 1994).

ILO-rapporten viser at når likelønn håndheves gjennom klagebaserte lover, er det bare få arbeidstakere som oppnår lønnsjusteringer. Handlingsbasert likelønnslovgivning har et langt bredere nedslagsfelt, og erfaringsmessig vil større del av arbeidsstyrken motta lønnsjusteringer, når det arbeides aktivt for å fjerne kjønnsbaserte lønnsforskjeller i en virksomhet.

En annen hovedtendens er at det er enklest å foreta justeringer i offentlig sektor. I Canada hvor lovfesting av arbeidsvurdering har gått lengst, er loven i praksis bare gjennomført i offentlig sektor. Også i Ontario hvor den handlingsbaserte likelønnsloven gjelder for hele arbeidslivet, har det vist seg langt vanskeligere å sørge for en effektiv iverksetting av loven i privat sektor.

Alle klagebaserte likelønnslover dekker hele arbeidslivet. Men i følge rapporten, har slike bestemmelser hatt liten betydning for kjønnsbaserte lønnsforskjeller i privat sektor. Det til tross for at potensialet for lønnsjusteringer ofte er større i privat enn i offentlig sektor, fordi det generelt er større kjønnsrelaterte forskjeller i privat enn i offentlig sektor. Problemet er at selv om lønnsgapet er større, så er motstanden mot å lukke gapet også større.

ILO-rapporten har anslag over den lønnsmessige betydningen av at det blir gjennomført arbeidsvurdering i en virksomhet, med sikte på å oppnå likelønn mellom kvinner og menn. I offentlig sektor viser det seg erfaringsmessig, at en vellykket arbeidsvurdering fører til at ca. 3-4 prosent av lønnsmassen går med til lønnsjusteringer. Justeringene for den enkelte arbeidstaker vil i slike tilfeller dreie seg om 10 til 20 prosent lønnsøkning. I privat sektor viser det seg at justeringene i praksis blir færre og mindre, og utgjør ca. 1 prosent av lønnsmassen.

9.2.6 Arbeidsvurdering og tradisjoner for lønnsdannelse

Den internasjonale oversikten gir inntrykk av et omfattende apparat for håndheving og informasjon om kvinners rettigheter og forbud mot diskriminering. Norden har opprettet likestillingsombud, og de øvrige landene har ulike former for commissions. Arbeidsoppgavene går i hovedtrekk ut på å håndheve loven, informere og gi støtte til arbeidslivet. Likelønnssaker blir vanligvis fremmet for en form for arbeidsrett, tribunals. Selve likelønnsbestemmelsene er som nevnt, svært like og bygger på prinsippet om at kvinner og menn skal tilbys like vilkår i et ansettelsesforhold. Retten til lik lønn for arbeid av lik verdi dekker også arbeid som i det ytre er forskjellig, men er begrenset til samme arbeidsgiver. Det eneste unntaket er Norge, hvor likestillingsloven har definert arbeid av lik verdi til kun å omfatte arbeid som er tilnærmet likt.

Det går et skille mellom land som har tradisjoner for individuell, desentralisert lønnsdannelse og land med tradisjoner for forhandlinger mellom organiserte parter. Dette skillet har betydning for hvordan likelønnslovgivning og arbeidsvurdering fungerer i lønnsdannelsen.

Skillet gir seg utslag ved:

• rettmessige krav eller forhandligsrett

• handlingsbasert eller klagebasert lovgivning

9.2.7 Rettmessige krav eller forhandlingsrett

Det viktigste skillet går mellom likelønn som et rettmessig krav og likelønn som et forhandlingskrav. Land med desentralisert lønnsdannelse, har også sterkere tradisjoner for å lovfeste rettigheter og forbud mot diskriminering. Canada og USA er de land som har bidratt mest til å utvikle lovfesting av likelønn og begrepet arbeid av lik verdi. Dersom en arbeidsvurdering påviser kjønnsbasert lønndiskriminering, gir det rettmessige krav om lønnsjusteringer for hele lønnsgrupper innen en virksomhet.

Direkte kopling mellom lønnsjustering og resultatet av arbeidsvurdering har vist seg vanskelig i land med tradisjoner for kollektive lønnsforhandlinger. Organisasjonene i arbeidslivet er lite villige til å la arbeidsvurderinger gå foran de tradisjonelle lønnsforhandlingene. En mer akseptert strategi er å bruke resultatet fra arbeidsvurderingen som grunnlag for lokale forhandlinger.

Land med tradisjoner for sentralisert, kollektiv lønnsdannelse har styringsmuligheter og virkemidler til å minske lønnsgapet. De ulike virkemidlene kan være små lønnsforskjeller generelt og lavlønnsgarantier, (Norden) heving av laveste lønn i kvinneyrkene, (Australia); eller fjerning av egne manns- og kvinnetariffer, slik det ble gjort i alle industrialiserte land på 60- og 70 tallet. Slike tiltak fører til at kvinners lønn i gjennomsnitt øker i forhold til menns lønn, uten å gå gjennom kompliserte prosedyrer for arbeidsvurdering på virksomhetsnivå. Men internasjonale erfaringer viser at sentraliserte, kollektive lønnsforhandlinger også kan ignorere krav om likelønn eller oppjustering av kvinners lønn. Da kvinnetariffene ble fjernet på 60 og 70-tallet ga det statistisk utslag på det gjennomsnittlige lønnsgapet mellom kvinner og menn, siden har det vært små endringer i lønnsgapet mellom kvinner og menn. (OECD, 1991)

Muligheten til å oppnå likelønn i systemer for kollektive forhandlinger er avhengig av definisjonen og forståelsen av prinsippet om likelønn. Hvis målet er å øke lønnen i kvinnedominerte bransjer, så er det sannsynlig at sentrale forhandlinger er den mest effektive fremgangsmåten. Men hvis målet er å fjerne ulik lønn for arbeid av lik verdi, innen samme virksomhet, så ser det ut til at arbeidsvurdering kan være vel så effektivt og målrettet.

9.2.8 Handlingsbasert eller klagebasert lovgivning

Handlingsbaserte lover pålegger arbeidsgiver å arbeide aktivt for likestilling og likelønn i den enkelte virksomhet. Lovene omfatter gjerne krav om at det skal utarbeides planer for gjennomføring av likestilling eller likelønn, med krav om lønnsjusteringer hvis det kan påvises diskriminering. Erfaringer fra handlingsbaserte tiltak for likelønn er få og begrenset til Canada og USA, hvor de stort sett er satt i verk i offentlig sektor.

Canada har lovfestet handlingsbaserte likelønnstiltak, som skal sikre rettferdig lønn for kvinner og menn basert på arbeidsvurdering i virksomheten. Det innebærer at likelønnstiltak skal iverksettes uavhengig av klager om at noen grupper eller individer blir lønnsdiskriminert. Finland og Sverige har nå lovfestet pålegg om at det utarbeides likestillingsplaner i både offentlig og privat sektor. Lovene gjelder likestilling generelt, og er ikke utviklet med særlig tanke på likelønn. Lovene ble nylig vedtatt og foreløpig er det sparsomt med erfaringer.

Klagebasert likelønnslovgivning er mest vanlig. En klagebasert likelønnslov er gjerne individbasert og forutsetter at den enkelte kan bevise at hun er lønnsdiskriminert. Erfaringsmessig fører klagebaserte prosedyrer til mindre aktivitet. Grunnen kan være at rettssaker tar lang tid, har store kostnader, bygger på kompliserte prosedyrer og at loven ofte har et uavklart forhold til arbeidsretten. Men det foreligger en rekke eksempler, særlig fra England og Danmark, hvor enkeltsaker har vunnet frem og hvor resultatet har fått betydning for store kvinnegrupper. Arbeidsvurdering har vært et sentralt element og bevismateriale i slike saker.

Likelønnsbestemmelsene i EU og medlemslandene er klagebaserte. Flere EU-land har brukt EF-domstolen til å ta opp større og prinsipielle likelønnssaker. Det gjelder land som Danmark, England, Tyskland og Belgia. Gjennom disse sakene har rettspraksis styrket likelønnsprinsippet, og kvinner som har ment seg diskriminert og fremmet sak, har stort sett fått medhold. Sentrale prinsipper som EF-domstolen har tatt stilling til, er blant annet at begrepet arbeid av lik verdi også omfatter forskjellig arbeid, arbeidsgivers bevisbyrde og at det må stilles krav til systemer for arbeidsvurdering for at de ikke skal virke kjønnsdiskriminerende. EF-domstolen har med andre ord styrket den klagebaserte lovgivningen i medlemslandene. Flere av dommene har fått stor betydning i form av lønnsjusteringer for kvinnedominerte grupper på virksomhetsnivå.

I Norge og Norden, med våre tradisjoner for sentraliserte og kollektive lønnsforhandlinger, har vi sparsomt med erfaringer med arbeidsvurderinger. I Sverige, England og Danmark brukes arbeidsvurdering som bevismateriale i enkeltsaker, men vi har ingen erfaringer med at metoden har styrt lønnsdannelsen direkte. Men lønnsdannelsen er i endring, og beveger seg mot mer desentralisert og individbasert lønn, også i Norden. I kjølvannet av den utviklingen følger ulike systemer for arbeidsvurdering, noe som gjør metoden mer aktuell også i land med tradisjoner for kollektive forhandlinger.