3 Bakgrunn

3.1 Utviklingen på arbeidsmarkedet og behovet for arbeidskraft framover

3.1.1 Innledning

Det norske arbeidsmarkedet er i dag kjennetegnet av lav arbeidsledighet og en historisk høy yrkesdeltakelse. Sysselsettingen har vokst med om lag en kvart million personer i det siste tiåret. Tallene for samlet sysselsettingsvekst skjuler imidlertid at det til enhver tid legges ned og opprettes et betydelig antall arbeidsplasser. Den årlige tilgangen og avgangen på arbeidsplasser utgjør så mye som 8-10 pst. av det eksisterende antall arbeidsplasser. Parallelt med den gode sysselsettingsutviklingen i de siste årene har det imidlertid vært en betydelig vekst i avgangen fra arbeidslivet gjennom ulike tidligpensjonsordninger og uføretrygd. Innenfor deler av arbeidsmarkedet er det betydelig knapphet på arbeidskraft, særlig innen helsesektoren og deler av privat tjenesteyting. Befolkningsutviklingen, med stadig flere eldre og mindre ungdomskull, gjør at arbeidsstyrken i årene framover vil vokse mer moderat enn før. Samtidig vil behovet for arbeidskraft til helse- og omsorgssektoren øke.

3.1.2 Situasjonen på arbeidsmarkedet

Mens arbeidsstyrken årlig har økt med om lag 25 000 personer i gjennomsnitt siden begynnelsen av 1970-tallet, anslås den gjennomsnittlige årlige veksten i arbeidstyrken til om lag 10 000 personer fram til 2010. Deretter anslås veksten gradvis å stoppe opp. Gjennomsnittlig reell arbeidstid har fra 1970 falt med over 20 pst. Dersom nedgangen i gjennomsnittlig arbeidstid fortsetter, vil antall utførte timeverk vokse mindre enn arbeidsstyrken.

Yrkesfrekvensen, det vil si andelen av befolkningen som er yrkesaktiv, har endret seg mye i de siste 30 år. De viktigste endringene er:

• Økt yrkesdeltakelse blant kvinner, slik at yrkesfrekvensen nærmer seg nivået for menn.

• Nedgang i yrkesfrekvensen for eldre menn, særlig som følge av økt uførepensjonering, men også dels som følge av redusert pensjoneringsalder gjennom ordningen med avtalefestet pensjon.

• Til tross for at stadig flere tar utdanning, har yrkesdeltakelsen blant ungdom økt. Dette må ses i sammenheng med at flere kombinerer utdanning og deltidsarbeid.

I 2000 var 73 pst. av befolkningen i aldersgruppen 16-74 år yrkesaktiv, mot 61 pst. i 1972. Denne økningen kan i sin helhet henføres til at kvinner har økt sin yrkesaktivitet, jf. figur 3.1. Dette må blant annet ses i sammenheng med at det er blitt lettere å kombinere arbeid med omsorg for små barn, og at mange kvinner har ventet med å få sitt første barn. Høyere utdanningsnivå blant kvinner har også bidratt til at færre har trukket seg ut av arbeidsmarkedet når de har fått barn. Den sterke økningen i etterspørselen etter arbeidskraft i helse- og sosialsektoren og i undervisningssektoren har også gjort det mulig for kvinner å få større innpass i arbeidsmarkedet.

Kilde: Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Det har vært store forskjeller i utviklingen i yrkesdeltakelsen for menn og kvinner over 55 år . Blant menn i denne aldersgruppen har det vært en langsiktig tendens i retning av fallende yrkesdeltakelse, mens yrkesdeltakelsen blant eldre kvinner har økt. Den viktigste årsaken til lavere yrkesdeltakelse blant eldre menn er at flere menn er blitt uførepensjonister.

Sysselsettingen, både i antall og som andel av befolkningen i yrkesaktiv alder (16–74 år), er nå høyere enn noen gang tidligere. Fra 1990 til 2000 økte antall sysselsatte med nesten 235 000 personer, og andelen sysselsatte i befolkningen mellom 16 og 74 år utgjorde 71 pst. mot 66 pst. i 1990. Sysselsettingsveksten har i de siste tretti årene i all hovedsak kommet innenfor kommunal forvaltning. Sysselsettingen innenfor statlig forvaltning har vært stabil. Sysselsettingen i næringsvirksomhet har variert mer over konjunkturene, men ligger nå høyere enn i 1970, jf. figur 3.2.

Kilde: Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Beregninger fra Statistisk sentralbyrå (SSB) viser at behovet for arbeidskraft bare innenfor kommunal forvaltning vil være i overkant av 70 000 nye sysselsatte fra 1998 og fram til 2010. I disse beregningene er det tatt hensyn til vedtatte planer i blant annet eldreomsorg, sykehus og psykiatri. Dette innebærer at en vesentlig del av veksten i arbeidsstyrken for denne perioden vil kunne gå til å dekke opp arbeidskraftbehovet i kommunal sektor.

Sammen med den kraftige veksten i sysselsettingen og yrkesdeltakelsen har tidligavgangen fra arbeidslivet og sykefraværet økt. Figurene 3.3 og 3.4 viser utviklingen i sykefravær og uføretrygdede. I 2000 var det en nedgang i tilgangen til uføretrygd fra året før, men totalt antall uføretrygdede økte. Andelen uføre øker med alderen. Antall personer i alderen 50-66 år vil øke med nesten 200 000 personer fra 2000 til 2010. Dette vil bidra til en økning i nytilgangen til uføretrygd.

Kilde: Kilde: Rikstrygdeverket og Finansdepartementet.

Kilde: Kilde: Rikstrygdeverket og Finansdepartementet

Den kraftige veksten i sysselsettingen på 1990-tallet bidro til en markert reduksjon i arbeidsledigheten. I 2000 utgjorde arbeidsledigheten, målt ved Statistisk sentralbyrås arbeidskraftundersøkelse (AKU), 3,4 pst. av arbeidsstyrken mot i underkant av 6 pst. i 1990. Langtidsledigheten, det vil si antall personer som er ledige i mer enn 26 uker, var høy på begynnelsen av 1990-tallet. I løpet av 1990-tallet ble det imidlertid stadig færre langtidsledige. I 2000 var 16 pst. av de arbeidsledige ifølge AKU langtidsledige. Det er i hovedsak eldre personer som er langtidsledige. Den lave langtidsledigheten viser at mange av de som blir arbeidsledige etter kort tid skaffer seg nytt arbeid. Enkelte grupper stiller likevel svakere på arbeidsmarkedet. Blant de langtidsledige er innvandrere og eldre overrepresentert.

3.1.3 Mulighetene for ytterligere vekst i yrkesdeltakelsen og arbeidstilbudet

Yrkesdeltakelsen har økt kraftig i de siste årene, og i 2000 var yrkesfrekvensen høyere enn toppnivået under forrige høykonjunktur. Økningen i arbeidsstyrken har i stor grad bidratt til å dekke det økte behovet for arbeidskraft gjennom 1990-tallet. I tillegg har det fellesnordiske arbeidsmarkedet dempet mangelen på arbeidskraft innenfor helsesektoren og i bygge- og anleggssektoren. Yrkesdeltakelsen er nå svært høy i de aller fleste aldersgruppene, og mulighetene for ytterligere vekst i arbeidsstyrken er begrenset.

Ifølge Statistisk sentralbyrås arbeidskraftundersøkelse (AKU) var 9 pst. av befolkningen i aldersgruppen 16-66 år utenfor arbeidsstyrken og under ulike trygdeordninger i 2000, mot 6 pst. i 1987. Dette omfatter blant annet uføre, AFP-pensjonister og yrkeshemmede under attføring. Totalt sett var hele 95 pst. av befolkningen i aldersgruppen 16-66 år i 2000 enten yrkesaktiv, i utdanning eller under ulike trygdeordninger, jf. figur 3.5.

Kilde: Kilde: Statistisk sentralbyrå.

I 2000 var yrkesfrekvensen blant menn i alderen 60-66 år 54 pst., mot 73 pst. i 1980. Ifølge AKU var det bare 2 pst. av mennene i alderen 60-66 år som ikke ble klassifisert som yrkesaktive eller pensjonister i 2000. Samtidig har tilgangen av nye uførepensjonister i 50-årsalderen og også til dels i yngre aldersgrupper økt merkbart i de siste årene. Dette er med på å begrense mulighetene for økt yrkesdeltakelse blant eldre menn framover. Som følge av at eldre kvinner som pensjoneres, har lavere tilknytning til arbeidslivet enn yngre kvinner, kan imidlertid yrkesdeltakelsen for kvinner fortsatt øke noe framover.

Høy yrkesdeltakelse og lav arbeidsledighet innebærer at det er lite ledige arbeidskraftressurser i norsk økonomi. Høyt sykefravær etter betydelig vekst gjennom flere år, samt økt uføre- og tidligpensjonering, begrenser tilbudet av arbeid ytterligere. Samlet sett er det grunn til å regne med at norsk økonomi vil være preget av et stramt arbeidsmarked i flere år framover.

På denne bakgrunnen framheves det at en av målsettingene med Kompetansereformen, og tenkningen knyttet til livslang læring, er at en gjennom motivering og kompetanseutvikling kan bidra til økt produktivitet, og at personer står lenger i arbeidslivet. Videre kan en satsing på etter- og videreutdanning bidra til at nye grupper kommer inn i arbeidsstyrken, samt at det kan motvirke utstøting fra arbeidslivet.

3.1.4 Omstilling i arbeidslivet

Tall for sysselsetting og arbeidsledighet skjuler mye av dynamikken i arbeidsmarkedet fordi de viser nivåer og netto endringer. Dermed kommer det ikke fram at det hele tiden skapes og nedlegges mange stillinger. Tall over den totale jobbskapingen og jobbnedleggelsen i løpet av en periode vil kunne fortelle oss noe om fleksibiliteten i arbeidsmarkedet. Jobbskaping og jobbnedleggelse i en gitt næring er definert som henholdsvis økningen og reduksjonen i antall sysselsatte for hver arbeidsgiver i løpet av en periode, summert for alle arbeidsgivere i næringen. Det er gjennomført flere undersøkelser av jobbflyten i Norge, der jobbflyten er definert som summen av jobbskapingen og jobbnedleggelsen. Resultatene fra ulike undersøkelser varierer betydelig. Resultatene fra en undersøkelse Statistisk sentralbyrå har gjennomført 1, viser at jobbskapingen i Norge er noe lavere enn i andre OECD-land når en ser hele økonomien under ett, jf. figur 3.6.

Kilde: Kilde: Statistisk sentralbyrå

Det er atskillig flere arbeidstakere som bytter jobber enn det som følger av jobbskaping og jobbnedleggelser. SSBs undersøkelse, som er basert på tall fra 1997, viser at antall nye jobber utgjør drøyt 50 pst. av alle nyansettelser, mens antall jobbnedleggelser utgjør i underkant av 45 pst. av alle avsluttede arbeidsforhold. I gjennomsnitt byttet 23 pst. av alle ansatte jobb i løpet av ett år. I tillegg er det mange som skifter jobb innenfor den enkelte arbeidsgiver.

En studie av Salvanes og Førre 2 med data for industrien og bank- og forsikringsbransjen i perioden 1986-94 viser at det skapes flere jobber for dem med høy utdanning, mens det nedlegges omtrent like mange jobber for de ulike utdanningsgruppene. Data for jobbskaping og nedleggelse på bedriftsnivå viser en tendens til at bedrifter som vokser, oppretter flest jobber for høyt utdannede, mens bedrifter som nedbemanner, nedlegger flest jobber for dem med lav utdanning.

Langeland og Stene 3 beskriver arbeidstakeres forventninger om og holdninger til omstilling. To av fem yrkesaktive tror de må skifte jobb eller arbeidsoppgaver som følge av omstillinger i de nærmeste 2-3 årene. Eldre tror det er mindre sannsynlig at de blir berørt av omstillinger enn det yngre gjør. Arbeidstakere med høy utdanning tror det er mer sannsynlig at de må skifte jobb eller arbeidsoppgaver enn det arbeidstakere med lav utdanning gjør. Om lag halvparten tror de vil få nye arbeidsoppgaver på samme arbeidsplass dersom de blir berørt av omstillinger.

Mens lavtlønte tror de må skifte jobb ved omstillinger, tror høytlønte at de i større grad vil få en ny stilling der de jobber i dag. Ifølge Langeland og Stene kan dette være en indikasjon på at høytlønte i større grad enn lavtlønte har større muligheter for å skifte mellom ulike arbeidsoppgaver.

Undersøkelsen av Langeland og Stene viser også at arbeidstakerne gjennomgående ikke frykter ny teknologi. Halvparten tror ikke at den teknologiske utviklingen har særlig betydning for deres muligheter på arbeidsmarkedet. Langeland og Stene sier at dette kan tolkes enten som at disse arbeidstakerne ikke har tatt inn over seg de store endringene som den teknologiske utviklingen kan føre til, eller at de tror de kan mestre disse endringene. Yngre menn som er ansatt i privat sektor og har høy utdanning og inntekt, er de som i særlig grad tror teknologien vil styrke deres muligheter på arbeidsmarkedet.

3.2 Det norske utdanningssystemet - omfang og ressursbruk

Norge har en av de høyest utdannede befolkningene i verden, og vi ligger høyt oppe i internasjonal sammenheng både når det gjelder andel av bruttonasjonalprodukt (BNP) som blir brukt på utdanning, og når det gjelder utgifter per elev/student korrigert for kjøpekraftsforskjeller. Antall år forventet skolegang for en norsk femåring i 1999 var 17,9 år. Det er 6. høyest i OECD. I Norge finansierer det offentlige en veldig stor del av utdanningssystemet, fra og med grunnskole til og med høyere utdanning. Gjennom Kompetansereformen bidrar også staten til å finansiere etter- og videreutdanning. I tillegg har Norge, sammenlignet med de fleste andre land, en god studiefinansieringsordning.

I hele OECD-området har det i de senere årene vært en økning i det gjennomsnittlige utdanningsnivået. Forventet antall år i utdanning har økt med mer enn ett år i perioden fra 1990 til 1998 i 14 av de 18 OECD-landene som har data for dette. Norge og Norden har likevel gjennomgående en høyere utdannet befolkning enn gjennomsnittet i OECD-landene, jf. tabell 3.1.

I 1998 finansierte det offentlige 98,1 pst. av de samlede utgiftene til utdanningsinstitusjonene her i landet. Dette var en liten økning fra 1995. Blant OECD-landene var det bare Portugal som hadde en høyere andel offentlig finansiering av utdanningsinstitusjonene. Sverige hadde tredje høyeste offentlig andel, med 97,3 pst., mens gjennomsnittet i OECD var på 86,6 pst.

3.2.1 Grunnskole og videregående opplæring

Grunnskole og videregående opplæring består i Norge av et 13-årig løp: 10-årig grunnskole og 3 (4)-årig videregående opplæring. I 1998 ble 4,4 pst. av BNP brukt på grunnskole og videregående opplæring. Til sammenligning var gjennomsnittet for OECD-landene på 3,7 pst. av BNP.

I Norge er kommunene ansvarlige for grunnskolen. De samlede driftsutgiftene til grunnskolen var i 1999 på om lag 28 mrd. kroner. Utgiftene per elev i grunnskolen var langt over gjennomsnittet i OECD, korrigert for forskjeller i kjøpekraft.

Fylkeskommunene er ansvarlige for videregående opplæring. Gjennom Reform 94 fikk alle unge rett til videregående opplæring, og i 2000 ble det innført en rett til videregående opplæring også for voksne. Om lag 93 pst. av ungdommene går i dag direkte over fra grunnskole til grunnkurs i videregående opplæring, og om lag 85 pst. av disse har fullført opplæringen etter fire år. De samlede driftsutgiftene til videregående opplæring var om lag 15 mrd. kroner i 1999. Utgiftene per elev lå her 32 pst. over gjennomsnittet i OECD, korrigert for kjøpekraftsforskjeller (1998).

I perioden 1995 til 1998 hadde Norge den høyeste økningen i antallet elever i grunnskole og videregående opplæring blant OECD-landene. Hovedforklaringen på dette er imidlertid at skoleløpet ble utvidet med ett år i denne perioden. Utgiftene per elev økte med om lag 4 pst. i samme periode. Desentralisert skolestruktur og tilpasset opplæring her i landet forklarer en del av de høye utgiftene vi har til skoler.

I Australia, Danmark, Irland, Italia, Spania, og Polen økte utgiftene per elev med over 10 pst. Dette skyldes en kombinasjon av økte totale utgifter og reduserte elevtall.

Det er imidlertid fremdeles mange voksne som ikke har gjennomført noen form for videregående opplæring. I aldersgruppen 25-64 år gjelder dette 15 pst. I årene framover vil dette tallet reduseres, for andelen av årskullene som starter i videregående opplæring, har økt i de senere årene. Dessuten fullfører langt flere opplæringen nå enn før Reform 94. Det er også grunn til å anta at innføringen av rett til videregående opplæring for voksne fra høsten 2000 vil føre til at flere gjennomfører opplæring på videregående nivå.

Andelen ungdom som får lærekontrakter, har økt sterkt etter Reform 94. Mens bare 4 pst. av avgangselevene fra grunnskolen i 1988 hadde inngått lærekontrakt to år etter, hadde over 16 pst. av 1994-kullet inngått lærekontrakter i 1996. Det samlede antallet løpende lærekontrakter har økt betydelig i de siste årene, fra i overkant av 20 000 i 1994 til om lag 30 000 i 1999. Det er imidlertid fremdeles mangel på læreplasser innenfor enkelte fagområder. Samtidig er det enkelte fagområder som mangler arbeidskraft. Elever som ikke får tilbud om læreplass i bedrift, har rett til å få den avsluttende opplæringen på skole.

I 1999 var det om lag 15 300 personer som avla fag- og svenneprøver. Dette er en økning på over 48 pst. fra 1996. I 1999 var det dessuten om lag 13 500 personer som avla fag- eller svenneprøver i bedrift gjennom «praksiskandidatordningen». Dette er en ordning der personer med dokumentert lang og allsidig praksis i lærefaget kan få vurdert og anerkjent sin kompetanse gjennom å avlegge fag- og svenneprøve. Samlet ble det dermed avlagt i underkant av 28 800 fag- og svenneprøver i 1999.

I Langtidsprogrammet 2001-2005 signaliserte Regjeringen Stoltenberg at det vil bli satt ned et offentlig utvalg som skal vurdere struktur og innhold i det 13-årige opplæringsløpet.

3.2.2 Høyere utdanning

I 1999 var det registrert om lag 174 000 studenter ved norske institusjoner for høyere utdanning. I tillegg var det om lag 14 500 som studerte ved utenlandske institusjoner med støtte fra Lånekassen. Antallet studenter er fordoblet siden midten av 1980-årene. Økningen var særlig kraftig fram til 1993. Siden midten av 1980-årene har det vært flere kvinnelige enn mannlige studenter i Norge.

Som vist i tabell 3.1, er det i Norge en høyere andel av befolkningen som har gjennomført en universitets- og høyskoleutdanning enn gjennomsnittet i OECD.

Figur 3.7 viser fordelingen av kandidater mellom fagområder. Sammenlignet med andre land utdannes en svært stor andel av studentene i Norge innenfor helsefag og undervisning. På den andre siden er Norge blant de OECD-landene som har lavest andel av studenter innenfor samfunnsfag, humaniora/estetikk og realfag.

I 1998 utgjorde de offentlige utgiftene til høyere utdanningsinstitusjoner i Norge 1,4 pst. av BNP . Gjennomsnittet i OECD-landene var 1 pst. av BNP. I Norge finansieres 94 pst. av utgiftene til høyere utdanningsinstitusjoner av det offentlige. Dette er betydelig over gjennomsnittet for OECD-landene, som er 77 pst. Utviklingen i utgifter per student har vært stabil i de senere årene. Sammenlignet med andre (OECD-)land er ressursinnsatsen høy i Norge. I 1998 var utgiftene per student i Norge 20 pst. høyere enn gjennomsnittet i OECD, korrigert for forskjeller i kjøpekraft.

De nærmeste årene vil det blir gjennomført store reformer i høyere utdanning. I mars 2001 la Regjeringen Stoltenberg fram St.meld. nr. 27 (2000-2001 ) Gjør din plikt - Krev din rett. Kvalitetsreform av høyere utdanning. På bakgrunn av denne meldingen vedtok Stortinget betydelige endringer i utdanningssystemet, blant annet å innføre ny gradsstruktur for høyere utdanning. Hovedmodellen innenfor grunnutdanningen blir 3 år på lavere grad (bachelor) og 2 år på høyere grad (master). Ny gradsstruktur skal også medføre en faglig og pedagogisk gjennomgang og fornyelse av studienes innhold og oppbygning, slik at kvaliteten videreutvikles og gjennomstrømmingen forbedres. I St.meld. nr. 27 (2000-2001) foreslo regjeringen også å øke kostnadsnormen fra 6950 per måned (2001-2002) til 8000 kroner i studieåret 2002-2003. Hele økningen gis som tillegg i stipendet. Dette innebærer at stipendandelen øker fra dagens nivå på om lag 30 pst. til om lag 39 pst. Flertallet i Stortinget sluttet seg til også dette forslaget.

3.3 Virkemidler knyttet til omstilling i arbeidslivet

Statens engasjement innenfor utdanning er, som vist tidligere i kapittel 3, betydelig. Det offentliges innsats er også kanalisert gjennom ordninger som er mer direkte rettet mot omstilling i arbeidslivet.

Nedenfor følger en kort gjennomgang av offentlige ordninger knyttet til opplæring som arbeidsmarkedstiltak. I tillegg gis en kort beskrivelse av ventelønnsordningen i staten, og noen eksempler på partsavtalte/tariffestede ordninger for opplæring og omstilling.

3.3.1 Kvalifiseringstiltak som ledd i arbeidsmarkedspolitikken

En sentral oppgave for arbeidsmarkedsmyndighetene er å skaffe arbeidskraft med de kvalifikasjonene som arbeidsmarkedet etterspør. Det er Aetat som yter informasjons-, veilednings- og formidlingsbistand. For arbeidsledige og yrkeshemmede som ikke uten videre kan formidles til arbeid, kan Aetat sette inn arbeidsmarkedstiltak. I tillegg er opplæringstiltak et viktig virkemiddel i arbeidsmarkedspolitikken.

Arbeidsmarkedsopplæring, AMO

AMO er et arbeidsmarkedstiltak som tar sikte på kvalifisering av arbeidsledige og yrkeshemmede til kompetanse som arbeidslivet etterspør. Tiltaket skal bidra til å redusere misforholdet mellom arbeidslivets behov og arbeidssøkernes kompetanse. AMO har også som formål å motivere arbeidsledige til videre ordinær egenfinansiert utdanning. Målgrupper for ordningen er primært arbeidsledige over 19 år og yrkeshemmede. For yrkeshemmede gjelder ikke aldersbegrensningen. I tillegg kan AMO tilbys personer i en usikker sysselsettingssituasjon. Dette kan være personer med usikker tilknytning til arbeidslivet, for eksempel personer som har kortvarige engasjementer i ulike virksomheter, og som har behov for kompetanseheving for å få et fast tilsettingsforhold.

Et AMO-kurs kan vare inntil 10 måneder. Aetat har utviklet modulstrukturerte kurs, noe som innebærer at arbeidsledige kan ta én eller flere moduler innenfor et fag. Dette kan man bygge videre på med flere moduler som ordinær egenfinansiert utdanning. Til sammen vil dette kunne utgjøre en formell utdanning.

AMO gis primært som korte yrkesrettede kurs på videregående skoles nivå. Det kan også gis tilbud om AMO innenfor allmennfag, men det skal ikke konkurrere med ordinære utdanningstilbud. Som hovedregel skal det ikke tilbys arbeidsmarkedsopplæring som gir kompetanse på høyere nivå. Fra og med 2000 ble det imidlertid åpnet for en viss adgang til å tilby AMO som gir vekttall på høyere nivå. Denne adgangen er begrenset til langtidsledige over 30 år. Unntatt fra denne begrensningen er oppsagte og permitterte fra bedrifter som har omstillings- eller strukturproblemer som er av særlig alvorlig karakter.

Personer som deltar på AMO, mottar kursstønad som livsoppholdsytelse. Som hovedregel har man ikke rett til dagpenger når man tar utdanning. Det er et krav for å få dagpenger at man skal være reell arbeidssøker og disponibel for arbeidsmarkedet. Personer som går på AMO, kan velge å motta dagpenger istedenfor kursstønad. De har imidlertid plikt til å avbryte opplæringen hvis de tilbys ordinær jobb.

I tillegg til å delta på AMO-kurs er det i dag en begrenset adgang til å ta visse former for utdanning eller opplæring samtidig som man får beholde dagpengene. Denne adgangen skal imøtekomme behov for en arbeidsmarkedsmessig begrunnet opplæring og utdanning, men er begrenset for å hindre at trygden finansierer lengre utdanningsløp. Reglene åpner for deltakelse i kortere opplæring på dagtid, maksimalt 3 måneder, og utdanning utenfor normal arbeidstid, det vil si på kveldstid. For å opprettholde retten til dagpenger må mottakere av stønaden til enhver tid være disponible for arbeidsmarkedet.

Bedriftsintern opplæring, BIO

Aetat kan gi tilskudd til bedriftsintern opplæring. Ordningen skal bidra til å:

• Motvirke utstøting fra arbeidslivet ved større omstillinger.

• Opprettholde og styrke kompetansen til ansatte i bedrifter som har omstillings- eller strukturproblemer som er av særlig alvorlig karakter for arbeidsmarkedet, eller rekruttere til ledige stillinger som det er vanskelig å besette.

Det kan gis tilskudd til bedrifter som gjennomfører opplæring av egne ansatte eller ansetter personer som er registrert ledige ved Aetat og som må gjennomgå et opplæringsprogram for å kunne gå inn i ledige jobber som det har vært vanskelig å besette.

Opplæringen kan vare i inntil 13 uker. Deltakerne mottar ordinær lønn under opplæringen.

Ordinær utdanning for yrkeshemmede arbeidssøkere

Yrkeshemmede arbeidssøkere kan delta i ordinær utdanning med stønad til livsopphold gjennom folketrygden. Dette vil i de fleste tilfeller være økonomiske ytelser under yrkesrettet attføring, men kan også være sykepenger eller uføretrygd. Unntaksvis kan yrkeshemmede delta i ordinær utdanning med kursstønad fra Aetat. Forutsetningen for utdanning i det ordinære utdanningssystemet med støtte til livsopphold er som nevnt at dette antas å øke mulighetene for at den yrkeshemmede skal komme i arbeid. Aetat gjør den arbeidsmarkedsfaglige vurderingen av om utdanningen kan anses å være nødvendig og hensiktsmessigut fra personens muligheter til å beholde eller skaffe seg en jobb. Det er ingen formell begrensning på varigheten av utdanningen. Ytelsene vil imidlertid bli begrenset av hva som anses nødvendig for søkeren. Utover dette kan videre skolegang inngå i tiltaket gjennom en avtale om delfinansiering dersom dette anses som hensiktsmessig.

Stønadsordningen for enslige forsørgere

Det kan gis utdanningsstønad i inntil to år ut over den ordinære stønadsperioden på tre år til enslige forsørgere som tar nødvendig utdanning. Med «nødvendig utdanning» menes en utdanning vedkommende trenger for å bli i stand til å forsørge seg selv ved eget arbeid. Kravet om at utdanningen må være nødvendig, innebærer at vedkommende ikke tidligere har oppnådd yrkeskompetanse. Enslige forsørgere som har allmennfaglig linje fra videregående skole, vil imidlertid kunne få utvidet stønadstid for å begynne på høyere utdanning, for eksempel sykepleierhøyskole.

3.3.2 Ventelønn i staten

Ventelønn- økonomisk trygghet ved oppsigelse

Tryggheten ved oppsigelse for ansatte i staten er nedfelt i lov om statens tjenestemenn og utløses ved oppsigelse etter omstilling (uforskyldt oppsigelse).

Ventelønn er blant annet kompensasjon for bortfall av lønn og dekker inntil 66 pst. av lønnsbortfallet. Forutsetningene for å motta ventelønn er at man ikke har kommet i nytt fast arbeid før opphør av oppsigelsestid og at man er aktiv arbeidssøker i ventetiden fram til nytt arbeid. Mottakeren må være tilmeldt Aetat som reell arbeidssøker og sende inn meldekort hver 14. dag. Ventelønnens varighet er avhengig av mottakerens alder og tjenestetid og vil normalt være gjenstand for en årlig vurdering.

Ventelønnen er knyttet til arbeidsforholdet i staten, i motsetning til dagpenger under arbeidsledighet etter folketrygden, som er en universell ytelse. Ventelønn finansieres av arbeidsgiver, den enkelte virksomhet eller staten sentralt.

Ved oppsigelse får man en fortrinnsrett til annen stilling i staten i inntil ett år. Fortrinnsretten følger imidlertid retten til ventelønn; dersom man får forlenget ordningen med ventelønn, vil en også få forlenget fortrinnsretten.

Per juni 2001 fikk omkring 1 800 personer utbetalt ventelønn, mens 2 300 hadde rett til ventelønn. Året før var omtrent halvparten av gruppen innom lønnsarbeid av kortere eller lengre varighet. Det har vist seg å vanskelig for denne gruppen å komme i nytt fast arbeid. Årsakene til dette er blant annet at 85 pst. av personene i denne gruppen er over 50 år. I tillegg har de fleste en kompetanse som begrenser seg til den de har opparbeidet seg på sin tidligere arbeidsplass.

Tjenestemannslovens regler om ventelønn sier ikke noe om muligheten til å ta utdanning.

Fra 1991-94 var hovedregelen at man kunne følge utdanning opp til ett år. I 1994 ble denne praksisen lagt opp til praksisen i dagpengeordningen. Hovedregelen i dag er at en arbeidssøker ikke kan ta ordinær fulltidsutdanning på dagtid.

Følgende utdanning godtas imidlertid når man samtidig er tilmeldt Aetat som reell arbeidssøker:

• All utdanning i regi av Aetat (AMO).

• Utdanning på kveldstid og i helgene.

• Fulltidsutdanning på dagtid som varer maksimalt 3 måneder. Utdanningen kan være fordelt over en lengre periode, for eksempel med en fulltidsdag per uke kombinert med utdanning på kveldstid og i helgene. Fulltidsdagene må ikke overstige 3 måneder.

• Fulltidsutdanning på dagtid i inntil 1 år. Det må da ikke være møteplikt i forbindelse med utdanningen.

3.3.3 Avtalebaserte ordninger

Det finnes i dag en rekke avtalebaserte ordninger mellom arbeidsgiver- og arbeidstakerorganisasjonene. Ordningene varierer blant annet med hensyn til omfang, type opplæring som gis, finansieringskilde og målgruppe.

Under følger noen eksempler på ordninger innenfor henholdsvis kommunesektoren, grafisk sektor samt finansnæringen.

Kommunal sektor

I avtaleverket mellom arbeidstakerorganisasjonene og KS er det bestemmelser både for opplæringsplaner og medvirkning fra de ansatte i saker vedrørende opplæring. I følge hovedavtalen skal alle kommuner ha en opplæringsplan.

Opplæringsplanen skal inneholde kartlegging av opplæringsbehov gjennom organisasjonsoversikt, kartlegging og beskrivelse av interne karriere-/utviklingsområder, tiltak samt en økonomisk del.

I følgende tilfeller blir det gitt permisjon med lønn:

• Ved tiltak for at arbeidstaker skal holdes à jour innenfor nåværende stilling, og som er hjemlet i godkjent opplæringsplan.

• Ved tiltak som er ledd i den interne karriere-/utviklingsplanleggingen og som er hjemlet i godkjent opplæringsplan. Målsettingen må være å gjøre arbeidstakeren i stand til å gå inn i annen stilling i kommunen.

Ved tiltak som er et ledd i arbeidstakerens personlige karriereutvikling og som faller utenfor kommunenes opplærings- og utviklingsplan, kan det derimot gis permisjon uten lønn.

I forbindelse med avleggelse av eksamen gis permisjon med lønn for eksamensdagen(e) samt to lesedager før hver eksamen.

Grafisk utdanningsfond

Grafisk utdanningsfond har til formål å heve grafiske arbeidstakeres kompetansenivå samt støtte andre tiltak for utvikling av generell bransjekompetanse.

Fondet finansieres ved at arbeidsgiver innbetaler 40 kroner per uke per arbeidstaker; 9 kroner trekkes av arbeidstakerens lønn og arbeidsgiveren betaler det resterende beløpet.

Fondet ledes av et styre som består av avtalepartene: Norsk Grafisk Forbund, Visuell Kommunikasjon Norge og Norske Avisers Landsforbund. Styret fastsetter hvert år de beløp som skal avsettes til de forskjellige tiltak som det skal ytes støtte til. Fondet vil blant annet gi støtte til:

• Arrangement av/deltakelse på kurs som arrangeres i overensstemmelse med vedtak i fondets styre.

• Lønn som utbetales til deltakere på kurs lagt i arbeidstiden.

• Reise samt borteboerstipend i forbindelse med deltakelse på kurs som arrangeres i overensstemmelse med vedtak i fondets styre.

Fokus Bank

Kompetansekartlegging, herunder både real- og formalkompetanse, gjennomføres regelmessig i den hensikt å sikre riktig kompetanseutvikling og aktiviteter.

Følgende ordninger gjelder for ansatte som tar utdanning med økonomisk støtte fra banken:

• For langsiktig eksamensrettet utdanning gis det lesefri med 4 timer per vekttall samt en lesedag før eksamen. Eksamensdag er fridag.

• Heltidsansatte med omsorg for barn under 12 år får anledning til å ta ut 6 timer per vekttall i tillegg.

• For generell studiekompetanse er eksamensdag fridag. Alle gis 40 timer lesefri fordelt på de ulike fagene.

Dekning av medarbeidernes utgifter vurderes i hvert enkelt tilfelle og gis i henhold til nærmere definerte retningslinjer.

3.4 Ressursbruk til etter- og videreutdanning i norsk arbeidsliv

3.4.1 Innledning

På oppdrag fra utvalget har FAFO utarbeidet et notat som har hatt som formål å anslå tidsbruk og kostnader knyttet til etter- og videreutdanning i norsk arbeidsliv. Analysen og beregningene i notatet baserer seg blant annet på Arbeidskraftundersøkelsen til Statistisk sentralbyrå (AKU) fra 2000.

Forut for denne analysen er det blitt gjennomført en rekke studier av deltakelse i yrkesrettet opplæring i Norge. Det er likevel få undersøkelser som er rettet mot hele arbeidslivet, og som tar opp spørsmål både om ressursbruk og fordeling mellom ulike grupper i arbeidslivet. En rekke undersøkelser har data om deltakelse i opplæring på individnivå, men det har vist seg å være langt vanskeligere å finne informasjon om opplæringskostnader på bedriftsnivå. I Buer-utvalget (NOU 1997: 25) ble det påpekt at bedriftene i liten grad fører opplæringsregnskap som viser kostnader og investeringer på kompetansesiden. Opplæringskostnader er ofte fordelt på ulike poster, noe som gjør det vanskelig å få en samlet oversikt over de totale utgiftene til dette formålet. I tillegg er det store variasjoner i undersøkelsene med hensyn til hva man definerer som opplæringsaktiviteter og kostnader. Som eksempel på dette kan en nevne at opplæringsbegrepet i enkelte undersøkelser ikke blir definert 4, mens en i andre undersøkelser definerer opplæring som formaliserte opplæringstiltak5 eller yrkesrettede kurs med relevans for nåværende eller framtidig yrke6. I Arbeidskraftundersøkelsen er spørsmålet om deltakelse avgrenset til å gjelde kurs og utdanning.

Når det gjelder deltakelse i yrkesrettet opplæring, er det i stor grad gjort sammenfallende funn i de ulike undersøkelsene. Høyt utdannede arbeidstakere deltar mer enn arbeidstakere med lav formell utdanning. Undersøkelsene viser dessuten at yngre arbeidstakere deltar mer enn eldre arbeidstakere. Studiene peker også på store forskjeller både innenfor og mellom ulike sektorer. Ansatte i det offentlige, og i særlig grad staten, har et høyt deltakelsesnivå. I privat sektor har ansatte i bank og finansnæringen høy deltakelse i yrkesrettet opplæring 7.

Med hensyn til ressursanslagene er det store forskjeller i grunnlagsmaterialet i de ulike studiene. Studiene varierer med hensyn til hvilke kostnader som blir inkludert og hvordan kostnadene er fordelt på de ansatte. I alle undersøkelser der det har blitt innhentet data om opplæringskostnader fra virksomhetene har det vært lav svarprosent.

3.4.2 Resultat fra FAFOs undersøkelse

FAFOs undersøkelse viser at ansatte i norsk arbeidsliv i gjennomsnitt bruker 1,9 pst. av arbeidstiden på kurs og formell utdanning betalt av arbeidsgiver. I løpet av ett år tilsvarer dette omkring 31 000 årsverk i arbeidsmarkedet sett under ett. Sammenlignet med andre undersøkelser er dette lite. I øvrige undersøkelser beregnes tiden som er brukt til opplæring til 4-6 pst. av arbeidstiden. Hovedårsaken til at andre undersøkelser anslår høyere tidsbruk, er trolig at Arbeidskraftundersøkelsen begrenser seg til å gjelde kurs og utdanning, mens de øvrige undersøkelsene også omfatter andre former for organisert opplæring, som fagopplæring i bedrift, seminarer, hospitering og organisert veiledning.

Basert på gjennomsnittslønn og tidsbruk i ulike næringsområder viser beregningene i analysen at virksomhetenes utgifter til lønn for ansatte som går på kurs eller tar utdanning, utgjør minst 8,4 mrd. kroner. Ifølge FAFO er estimatet sannsynligvis for lavt, noe som blant annet skyldes at en i analysen har valgt å bruke gjennomsnittslønn i de ulike sektorene. Ettersom personer med høy lønn oftere gjennomfører etter- og videreutdanning enn personer med lav lønn, vil anslag basert på gjennomsnittslønn, alt annet likt, gi for lave estimat. Det er også usikkerhet knyttet til anslagene for de næringsområdene som har få ansatte, for eksempel primærnæringene.

I tillegg kommer at utgifter til bedriftens opplæringsorganisasjon, kjøp av eksterne tjenester til opplæring og andre interne kostnader, som kontorutstyr, ikke er tatt med i beregningene. På bakgrunn av SSBs Arbeids- og bedriftsundersøkelse fra 1989 og beregninger på grunnlag av Dun & Bradstreets database over norske aksjeselskaper har FAFO estimert dette til å beløpe seg til mellom 23 og 31 mrd. kroner. Det knytter seg imidlertid sterk usikkerhet til dette beløpet, noe som blant annet skyldes lav svarprosent i SSBs undersøkelse.

Også FAFO finner at yngre arbeidstakere deltar mer i etter- og videreutdanning enn eldre arbeidstakere. Deltakernivået er høyest hos arbeidstakere i midten av trettiårene. Deltakernivået er for disse rundt 11 pst., mens det er på rundt 7 pst. for ansatte i aldersgruppen 55 år eller eldre. Undersøkelsen viser at deltakelsen øker med høyere utdanningsnivå. Andelen som har deltatt, varierer fra 18 pst. hos de med høyest utdanning 8 til rundt 3 pst. blant dem som ikke har utdanning ut over grunnskolenivå. Deltakernivået er videre høyest hos ansatte i offentlig forvaltning, der det er beregnet å være rundt 16 pst. Tilsvarende har privat tjenestesektor og industri/bygg og anlegg et deltakelsenivå på henholdsvis 8 og 7 pst. (jf. Vedlegg 1).