7 Hvordan kan en ordning for finansiering av etter- og videreutdanning gjøres gjeldende for hele arbeidslivet

7.1 Innledning

For at en ordning for finansiering av etter- og videreutdanning skal kunne omfatte alle arbeidstakere, må dette skje enten gjennom lovgivning eller ved at en tariffavtale allmenngjøres ved lov. Begge framgangsmåter forutsetter med andre ord lovgivning.

Med allmenngjøring menes at en tariffavtale blir gjort gjeldende for en videre krets enn medlemmene i de organisasjoner som har inngått avtalen. Tariffavtalen gjøres da bindende for uorganiserte arbeidstakere og arbeidsgivere, og for arbeidstakere som tilhører andre arbeidstakerorganisasjoner.

Tradisjonelt har reguleringen av arbeidsrettslige spørsmål i Norge i stor grad skjedd gjennom et samspill mellom partenes avtaleverk og lovgivningen. Mange av dagens lovfestede rettigheter er opprinnelig utviklet gjennom avtaler mellom partene i arbeidslivet. På et senere tidspunkt har så myndighetene lovfestet rettighetene, slik at de er blitt gjeldende for alle arbeidstakere, uavhengig av organisasjonstilknytning. På denne måten har etter hvert flere arbeidsrettslige spørsmål blitt regulert gjennom lovgivningen. Flere metoder for allmenngjøring av tariffavtaler kan tenkes:

• Lovteksten kan ha samme utforming som tariffavtalen. Lovteksten er her egentlig en «blåkopi» av en foreliggende tariffavtale. Inntektsstopplovene fra 1988 og 1989 var i realiteten en lovfesting av de avtaler LO og NHO ( den gang N.A.F) hadde inngått før lovene kom.

• En annen metode vil være å gi en lov som bestemmer at en tariffavtale skal gjelde for alle arbeidsforhold.

• Loven kan også gi hjemmel til å fastsette forskrift om at tariffavtale skal allmenngjøres. Lov om allmenngjøring av bestemmelser i tariffavtale om europeiske samarbeidsutvalg m.v. av 23. august 1996 nr. 63 er et eksempel på dette. Lovens § 2 åpner for at «Kongen kan treffe vedtak om at bestemmelser i landsomfattende tariffavtale...skal gjelde i alle arbeidsforhold.» Forskrift om allmenngjøring av tariffavtale om europeiske samarbeidsutvalg er gitt 18. oktober 1996.

• Loven kan gi et organ myndighet til å fatte vedtak om allmenngjøring. Et eksempel på det siste er lov om allmenngjøring av tariffavtaler av 4. juni 1993 nr. 58.

Metoden med å kopiere en tariffavtaletekst i lov skiller seg ikke fra ordinær lovgivning. Den reelle forskjell ligger i at partene har bestemt utformingen av de materielle bestemmelsene. Denne framgangsmåten blir derfor ikke drøftet i det følgende. En lov tilsvarende lov om allmenngjøring av tariffavtaler vil heller ikke være aktuelt i forbindelse med en ordning som skal finansiere etter- og videreutdanning.

De aktuelle modeller vil etter dette enten være at loven fastsetter at tariffavtale skal allmenngjøres, eller at loven gir hjemmel til ved forskrift å allmenngjøre en tariffavtale.

Forskjellen mellom disse to modeller vil være at en forskrift kan lages og endres uten Stortingets medvirkning. Forskriften kan enten fastsettes av Kongen i statsråd ved kongelig resolusjon, eller av det bemyndigede fagdepartement. Sånn sett vil endringer kunne utføres raskere enn når det må lovendringer til. På den annen side vil endringer på denne måten i alle fall i første omgang være unndratt Stortingets kontroll. Det er imidlertid ikke dette skillet som vil være hovedpoenget i denne sammenhengen. Mer sentralt er spørsmålet om modellen for en etter- og videreutdanningsfinansiering skal gjennomføres ved lov eller ved allmenngjøring av tariffavtale.

7.2 Allmenngjøring av tariffavtale

Tradisjonelt har det vært vist til at man ved allmenngjøring sikrer partenes medvirkning og deres aksept for ordningen, og at man derved oppnår en bedre etterlevelse. En ordning som skal sikre finansiering av livsopphold for arbeidstaker ved etter- og videreutdanning, berører partene i arbeidslivet i stor grad, og det er naturlig at partene har synspunkter på hvordan en slik ordning skal utformes. Ved allmenngjøring av en tariffavtale har partene selv utformet trekkene i en slik ordning og hvilke forpliktelser som skal legges på henholdsvis arbeidsgiver og arbeidstaker.

Mot dette kan det argumenteres at dette i så tilfelle bare vil gjelde noen av partene. For de parter som ikke har vært med på å framforhandle tariffavtalen, og for uorganiserte, vil det snarere kunne være slik at deres aksept av ordningen svikter, all den stund de ikke har vært med på å forhandle fram den løsning som velges. Det vil også kunne være slik at den løsning som er framforhandlet vil kunne passe bedre for medlemmer blant de parter som har forhandlet fram avtalen enn for medlemmer av andre organisasjoner og uorganiserte.

Dette vil i noen grad kunne avhjelpes ved at flere organisasjoner fra hver side forhandler sammen. Mot dette igjen kan det argumenteres med at dette like gjerne kan gjøres i et bredt partssammensatt utvalg som forbereder et lovutkast om modeller for finansiering av livsopphold under etter- og videreutdanning.

En tariffavtale vil være tidsavgrenset. Dersom tariffavtalen selv ikke fastsetter utløpstid, følger det av lov om arbeidstvister av 5. mai 1927 nr. 1 § 3 nr. 2 at avtalen anses sluttet for tre år. Dette kan ses på som fordelaktig, fordi man kan gjøre endringer og tilpasninger etter som partene ser det som nødvendig eller hensiktsmessig. Slik sett kan det argumenteres med at en allmenngjøring av en tariffavtale vil kunne være en mer smidig løsning enn lovgivning. Dette holder imidlertid bare delvis stikk, og gjelder bare så lenge endringen i tariffavtalen ikke medfører behov for endring i loven eller forskriften som allmenngjør avtalen. Dersom tariffavtalen er allmenngjort ved lov, og denne må endres som følge av endringen i tariffavtalen, er man like langt som ved ordinær lovgivning. I tillegg kan det argumenteres med at dette vil medføre større uforutsigbarhet for myndighetene og for de organisasjoner, arbeidstakere og arbeidsgivere som ikke er part i tariffavtalen, men som tariffavtalen er allmenngjort for.

7.3 Egen lov om finansiering av etter- og videreutdanning

En egen lov om finansieringen av etter- og videreutdanning kan som nevnt ha tilsvarende ordlyd som en allerede foreliggende avtaletekst, eller være utformet på eget grunnlag.

Dersom partene sikres god medvirkning ved utformingen av ordningen, er det vanskelig å se gode argumenter mot at en ordning gjennomføres ved lovgivning.

7.4 Valg av metode

I kapittel 8 er blant annet følgende modeller for finansiering av etter- og videreutdanning gjennomgått:

• Sentral finansiering

• Virksomhetsvis finansiering

• Individuell sparing

• Kombinerte løsninger

Ved sentral finansiering synes det nesten selvsagt at det er naturlig å velge lovgivning. Allmenngjøring ved tariffavtale vil kunne være mer aktuelt ved finansiering i virksomhetene. Som hovedregel vil det kunne sies at dess sterkere innslaget av statlig finansiering blir, dess mindre naturlig er det med allmenngjøring av tariffavtale. Gjennomføring ved lov vil kunne være en hensiktsmessig metode for alle modellene, og det er ingen sterke argumenter for å benytte metoden allmenngjøring av tariffavtale i noen av tilfellene. Som nevnt over er en av føringene i mandatet at ordningen som gjennomføres, skal gjøres gjeldende i alle arbeidsforhold. Dette har vært begrunnet med ønsket om at hele arbeidslivet skal være likestilt konkurransemessig. Denne målsetningen nås ved at det utformes en lov om finansiering av etter- og videreutdanning. Det synes etter dette ikke å være noen sterke argumenter for å velge metoden allmenngjøring av tariffavtale. Ved å velge ren lovgivning står man i tillegg friere med hensyn til den tekstlige utformingen av ordningen.