8 Drøfting av ulike finansieringsmodeller

8.1 Innledning

En ordning for finansiering av livsopphold ved etter- og videreutdanning (EVU) vil kunne utformes på flere måter. Tidligere har slike finansieringsordninger vært vurdert i NOU 1997: 25 Ny kompetanse (Buer-utvalget) og i NOU 1999: 14 Forberedelse av inntektsoppgjøret 1999 (Arntsen-utvalget). I disse utredningene ble en rekke modeller for finansiering av livsopphold drøftet, og det vil derfor være hensiktsmessig å ta utgangspunkt i disse utredningene når en skal vurdere ordninger for finansiering av livsopphold.

For å lette framstillingen vil modellene som drøftes i dette kapitlet bli gruppert på følgende måte:

1. Sentral finansiering

2. Virksomhetsvis finansiering

3. Individuelle spareordninger

4. Kombinerte ordninger

5. «Ny sjanse»-gruppen

Når en skal vurdere ordninger for finansiering av livsopphold ved etter- og videreutdanning, må en ta hensyn til at etter- og videreutdanning i regi av virksomhetene allerede har et betydelig omfang. I Buer-utvalget ble det anslått at omfanget av etter- og videreutdanning svarer til 15–20 mrd. kroner på årsbasis. I rapporten som FAFO har utarbeidet etter oppdrag fra utvalget, blir omfanget av utgifter knyttet til EVU anslått til mellom 20 og 30 mrd. kroner årlig. FAFO understreker at dette er et konservativt anslag. Det er derfor viktig at en ordning for finansiering av livsopphold ved etter- og videreutdanning ikke utformes på en slik måte at den fortrenger den etter- og videreutdanningen som foregår i dag.

I drøftingene av de ulike modellene legges det til grunn at ordningene skal dekke etter- og videreutdanning innen samme fagområde, men ut over virksomhetens behov, slik det framkommer i Riksmeklingsmannens møtebok. Dersom det etableres en ordning for finansiering av livsopphold ved EVU, vil både arbeidsgivere og arbeidstakere ha et økonomisk incitament til å trekke utdanning utenfor ordningens tilsiktede virkeområde inn under ordningen, og slik overføre kostnadene til den/de som finansierer ordningen. Denne mekanismen kalles her overveltning, og vil bli drøftet under omtalen av de enkelte modellene. Omfanget av etter- og videreutdanning er betydelig, og potensialet for slik overveltning er derfor stort. Graden av overveltning vil imidlertid avhenge av hvordan en eventuell ordning utformes, og hvilke kontrollordninger som etableres.

En vellykket ordning for finansiering av livsopphold ved etter- og videreutdanning vil kunne bidra til kompetanseheving og derigjennom økt deltakelse og økt produktivitet i arbeidsstyrken. På den andre siden vil en ordning kunne føre til at flere velger utdanning framfor ordinært arbeid. Yrkesfrekvensene i Norge er svært høye, og det er mangel på arbeidskraft i flere sektorer. Rommet for ytterligere økning i yrkesfrekvensene er trolig begrenset. Samtidig trekker demografiske forhold i retning av svak vekst i arbeidsstyrken framover. I en slik situasjon må det legges betydelig vekt på at en ordning for finansiering av livsopphold utformes slik at de negative virkningene i arbeidsmarkedet blir minst mulige.

Retten til utdanningspermisjon er hjemlet i arbeidsmiljøloven § 33D. Selv om retten til utdanningspermisjon i utgangspunktet gjelder alle arbeidstakere, kan arbeidsgivere i små virksomheter oftere enn i større virksomheter ha grunnlag for å nekte utdanningspermisjon under henvisning til at permisjonen er «til hinder for arbeidsgivers forsvarlige planlegging av drift og personaldisponeringer». For at en ordning med støtte til livsopphold under utdanningspermisjon skal kunne gjøres gjeldende for hele arbeidslivet, må den enten vedtas av Stortinget som formell lov, eller allmenngjøres gjennom lovvedtak. Alle modellene som er vurdert i dette kapitlet, vil kunne allmenngjøres. Innbetaling til ordningen vil da måtte være obligatorisk, slik at innbetalingen ikke virker konkurransevridende. Innbetalingene vil gjelde alle, både arbeidstakere og arbeidsgivere, uavhengig av virksomhetens organisasjonsforhold. Spørsmål knyttet til allmenngjøring og lovfesting er nærmere drøftet i kapittel 7.

Ved utforming av en finansieringsordning vil en måtte ta stilling til hvordan tvistesaker skal avgjøres. En kan tenke seg at det opprettes et eget klageorgan for slike tvister. I så tilfelle vil det være naturlig at partene blir representert i klageorganet.

Kapitlet er organisert slik at en i avsnitt 8.2 drøfter en ordning med sentral finansiering, mens en i avsnitt 8.3 drøfter en ordning på bransje- eller virksomhetsnivå. Individuelle spareordninger drøftes i avsnitt 8.4, mens en i avsnitt 8.6 drøfter kombinerte ordninger; det vil for eksempel si en kombinasjon av en sentral og en bransjevis fondsordning. I avsnitt 8.5 drøftes noen problemstillinger knyttet til å bruke skatteincentiver. I 2000 ble det innført en rett til videregående opplæring for voksne som er født før 1978. I 2002 vil det bli innført en rett til grunnskoleopplæring for voksne. I avsnitt 8.7 drøftes en særskilt finansieringsordning i regi av Lånekassen for denne gruppen («Ny sjanse»-gruppen).

8.2 Sentral finansiering

8.2.1 Innledning

Med sentral finansiering menes en sentralt organisert ordning for finansiering av livsopphold som alle arbeidstakere og alle arbeidsgivere er pliktige å betale inn til. En slik ordning kan for eksempel organiseres som et sentralt fond. De innbetalte midlene må da bli administrert av en sentral enhet, og alle arbeidstakere og alle arbeidsgivere må forholde seg til det samme regelverket med hensyn til både rettigheter og plikter.

Det mest sentrale argumentet for å etablere en ordning med sentral finansiering er at den samme ordningen vil gjelde for hele arbeidslivet, både den organiserte og den uorganiserte delen. Alle arbeidstakere vil kunne benytte seg av ordningen fra samme tidspunkt uavhengig av om de er ansatt i små eller store virksomheter. Et likt regelverk for hele arbeidslivet vil imidlertid ikke ta hensyn til at det faktiske behovet for eller ønsket den enkelte har om etter- og videreutdanning varierer. Arbeidstakere med lite behov for og/eller ønske om EVU vil dermed bidra til å finansiere livsoppholdet ved EVU til arbeidstakere med stort behov for og/eller ønske om EVU.

8.2.2 Fare for overveltning

I en sentralt organisert ordning vil det kunne være liten sammenheng mellom hvor mye den enkelte arbeidsgiver og arbeidstaker har betalt inn, og hvor mye de får ut. Alle parter vil ha incentiver til å forsøke å få mest mulig ut av ordningen. Arbeidsgiver vil søke å velte virksomhetsspesifikke kostnader over på ordningen, med andre ord å få finansiering gjennom ordningen til utdanning som er innenfor virksomhetens behov. Tilsvarende vil arbeidstakerne ha incentiv til å søke å finansiere livsopphold under utdanning til annet fagområde eller til rent hobbypregede utdanninger gjennom ordningen. En generell ordning for finansiering av livsopphold ved etter- og videreutdanning vil således være under press fra både arbeidsgiver- og arbeidstakersiden.

8.2.3 Administrasjon av ordningen

Organisasjonsgraden i norsk arbeidsliv varierer betydelig. I offentlig sektor (både statlig og kommunal) er over 80 pst. av arbeidstakerne organisert. I privat sektor er organisasjonsgraden 43 pst. Ettersom det er en stor del uorganiserte, vil det være naturlig at en sentralt organisert ordning administreres av staten 1. Det vil videre være naturlig å ha en styringsgruppe med representanter fra partene i arbeidslivet og de sentrale myndighetene. Hvorvidt administrasjonen av en sentral ordning blir tung og kostbar, vil avhenge av om en legger opp til å ha noen få klare regler for hvem og hva som skal støttes med og hvor mye, eller om en legger opp til en skjønnsmessig behandling av enkeltsøknader. Jo større grad av skjønn en velger, jo mer administrativt krevende og dyr blir ordningen. På den andre siden vil en ordning der en ikke skjønnsmessig behandler enkeltsøknader, fort bli grovkornet og tilfeldig. Dersom en skal ha ambisjoner om å unngå en betydelig overveltning av utdanningskostnader som ordningen ikke er ment å dekke, vil det være nødvendig å etablere et kontroll- og godkjenningsorgan og behandle hver enkelt søknad individuelt. Et slikt organ vil være kostnadskrevende å drive.

En sentralt organisert ordning som skal gjelde for hele arbeidslivet vil innebære at en potensielt vil kunne motta søknader fra alle lønnsmottakere, det vil si om lag 2,1 mill. personer. Ved eventuell oversøkning må en lage et system for å ordne køen. En løsning som tar hensyn til enkelhet og lave administrasjonskostnader, vil være å lage en ren køordning (for eksempel prioritet etter tidspunkt for søknad); en annen løsning vil være loddtrekning. Slike ordninger vil imidlertid være lite målrettede, og en vil ha mindre mulighet for å kontrollere for overveltning. Det vil også kunne bli vanskelig å legitimere obligatorisk innbetaling til en slik ordning.

8.2.4 Innkreving

Den praktiske innkrevingen av midler til ordningen vil kunne organiseres på flere måter. Hensynet til at innbetalingsordningen bør være enklest mulig, tilsier at en bør benytte et etablert system for innkreving. Arntsen-utvalget viste til innbetaling gjennom arbeidsgiveravgiften som et slikt alternativ. Arbeidsgiveravgiften er differensiert i fem geografiske soner, og varierer fra 0 til 14,1 pst. For å sikre at arbeidsgivere og arbeidstakere i alle geografiske soner betaler like mye, må arbeidsgiveravgiften økes med like mange prosentpoeng i alle soner. Dette innebærer blant annet at en også må kreve inn arbeidsgiveravgift i sone 5 (Finnmark og Nord-Troms), noe som ikke gjøres i dag.

8.2.5 Andre forhold

Innenfor en sentralt organisert ordning vil alle arbeidstakere i utgangspunktet måtte betale inn uavhengig av det faktiske behovet eller ønsket den enkelte har om EVU. Erfaringsmessig er det personer som allerede har en del utdanning som i størst grad etterspør ytterligere utdanning. En sentral ordning vil dermed kunne medføre at personer med lite utdanning betaler for ytterligere utdanning til personer som har en del utdanning fra før. Det er godt dokumentert at høyt utdannede arbeidstakere deltar mer i etter- og videreutdanning enn de med lav formell utdanning, jf. FAFOs rapport (Vedlegg 1). Ettersom det generelt også er en positiv sammenheng mellom utdanning og inntekt, vil ordningen i praksis kunne ha en dårlig fordelingsvirkning. Særlig vil dette gjelde i en ordning med innbetaling av faste kronebeløp.

Dersom alle arbeidstakerne må betale inn til ordningen, vil det allerede i løpet av det første året kunne utbetales penger til EVU. Ved etablering av en sentral ordning vil små virksomheter kunne få midler til EVU allerede ved oppstart av ordningen. Blir ordningen derimot organisert i den enkelte virksomhet, jf. avsnitt 8.3, vil det i mange små virksomheter kunne ta tid før utbetalingene kommer i gang.

En fordel med en sentral ordning (framfor virksomhetsvise eller individuelle ordninger) vil således være at utbetalingene kan starte kort tid etter at ordningen er opprettet. Sannsynligheten den enkelte arbeidstaker har for å skaffe finansiering til EVU gjennom ordningen, vil imidlertid neppe påvirkes av om ordningen er organisert sentralt eller lokalt.

8.3 Finansiering i den enkelte virksomhet eller innenfor det enkelte tariffområde

En ordning med virksomhetsvis finansiering innebærer at alle virksomheter pålegges å etablere en ordning for å finansiere livsopphold ved etter- og videreutdanning av egne ansatte. Det mest nærliggende vil være et pålegg om å avsette et visst kronebeløp/en viss prosent av lønnsmassen for å bygge opp et fond.

8.3.1 Tre modeller

En kan tenke seg ulike utforminger av lokal finansiering. Bransje- og tariffområde som basis for en slik ordning vil innebære en viss grad av sentralisering, og dermed være en slags mellomløsning. En kan også tenke seg en ordning som er rent virksomhetsbasert.

• Ordning innenfor den enkelte bransje

  Bransje er ikke et entydig begrep. En mengde fag og bransjer griper over i hverandre, og blant annet derfor vil det være vanskelig å bruke bransje som basis for å etablere en finansieringsordning.

• Ordning etablert innenfor det enkelte tariffområde

  Ved å legge tariffområdet til grunn for avgrensingen unngår en problemet med uklare bransjeskiller; her vil tariffavtalen klargjøre hvem som er parter. Tariffavtalene vil imidlertid kunne ha ulik struktur i virksomheter med mer enn èn arbeidstakerorganisasjon. Det vil innebære at ansatte i en virksomhet med representanter fra ulike arbeidstakerorganisasjoner vil kunne bli behandlet ulikt. I den uorganiserte delen av arbeidslivet vil det være vanskelig å drive en finansieringsordning uten at det offentlige overtar ansvaret for driften.

• Ordning i den enkelte virksomhet

  Ordninger innen de enkelte virksomheter vil være mer oversiktlige enn de to forannevnte. Innbetalinger fra arbeidsgiver, eventuelt med bidrag fra arbeidstakerne til et EVU-fond som alle arbeidstakerne kan søke om støtte fra, virker i utgangspunktet som et enkelt system. Det vil imidlertid kunne medføre særlige vansker for de minste virksomhetene. Mange virksomheter vil nok ha sterke motforestillinger mot at de pålegges å etablere en finansieringsordning som de ikke ser nytten av.

Siden en finansieringsordning ifølge mandatet skal gjøres gjeldende for alle virksomheter, vil de to første være vanskelige å etablere med mindre det offentlige organiserer ordningene. I praksis er det vanskelig å trekke klare skiller mellom de ulike bransjene. Bransje er ikke noe klart definert begrep, og en slik avgrensing anses derfor ikke som hensiktsmessig for en ordning. Drøftingen nedenfor gjelder først og fremst virksomhetsbaserte ordninger.

8.3.2 Fare for overveltning

Ved en virksomhetsvis ordning vil beslutningene om hva og hvem som skal støttes, bli desentralisert. Sammenlignet med en sentral ordning vil det derfor i utgangspunktet være mindre fare for at virksomhetsspesifikke kostnader overveltes på en lokal ordning. Partene ved virksomhetene vil kontrollere hverandre, og styrkeforholdet disse imellom vil være avgjørende for i hvor stor grad virksomhetsspesifikke kostnader overveltes til ordningen. Dermed vil graden av organisering kunne påvirke graden av overveltning. I virksomheter med høy organisasjonsgrad er det grunn til å tro at virksomhetene i mindre grad vil kunne velte virksomhetsspesifikke kostnader over på ordningen.

8.3.3 Administrering av ordningen

Den enkelte virksomhet kan pålegges å avsette et gitt beløp, eventuelt en gitt andel av lønnsmassen. Det bør være anledning til å variere avsetningen utover minimumsnivå fra år til år - avhengig av bedriftens økonomiske situasjon og utdanningsbehov. Det bør sikres at de årlige avsetningene faktisk brukes til utdanningsformål. Dette kan imidlertid bli vanskelig å få til i praksis. Inn- og utbetalinger til og fra fondet må framgå av bedriftens regnskap og dokumenteres på ordinært vis. Det vil imidlertid være svært vanskelig ut fra regnskapene å kontrollere om vedkommende som mottar støtte, faktisk har gjennomført utdanning som forutsatt.

Mange små virksomheter vil kunne bruke lang tid på å avsette tilstrekkelig med midler til at ansatte vil kunne få finansiert livsopphold ved etter- og videreutdanning av noen varighet. Særlig vil dette gjelde for virksomheter med dårlig økonomi. Dermed vil større virksomheter eller virksomheter med god økonomi kunne finansiere livsopphold ved etter- og videreutdanning for ansatte vesentlig tidligere enn små virksomheter med svak økonomi.

8.4 Individuelle spareordninger

8.4.1 Innledning

En ordning med individuell sparing vil kunne ta hensyn til den enkeltes behov for og ønsker om EVU. Innbetaling til en individuell spareordning kan i prinsippet gjøres obligatorisk for alle arbeidsgivere og arbeidstakere. Alternativt kan ordningen gjøres valgfri for arbeidstaker, men med obligatorisk tilslutning fra arbeidsgiver hvis arbeidstaker velger å opprette en spareordning.

De arbeidstakerne som er best utdannet, har også sterkest tendens til å etterspørre mer utdanning. Dermed vil en individuell ordning først og fremst kunne bli nyttet av dem med høyest utdanning og best fotfeste i arbeidsmarkedet. Dessuten vil en ordning som utelukkende er basert på den enkeltes sparing, være dårlig tilpasset personer med lav inntekt.

Et offentlig utvalg i Sverige har utredet spørsmålet om en individuell kompetansespareordning (IKS) med skattefradrag, jf. avsnitt 6.2.3. Under avsnitt 8.5.2 gir utvalget en kort vurdering av det svenske forslaget.

8.4.2 Eiendomsrett/disposisjonsrett/forholdet til overveltningsproblemer

I en individuell ordning må det avklares hvem som har disposisjonsretten og eiendomsretten til de innbetalte midlene. Dette er problemstillinger som blir aktualisert blant annet ved valg av formål for EVU. Videre må blant annet problemstillinger knyttet til skifte av arbeidsgiver, oppkjøp og fusjoner, konkurs og styrt avvikling avklares.

Den enkleste løsningen ville være å gi arbeidstaker full råde- og eiendomsrett over midlene. Denne løsningen er valgt innenfor IKS- og Skandia-ordningene. På den annen side vil en slik løsning innebære at begrensningene som ligger i Riksmeklingsmannens møtebok, blir satt ut av kraft. For eksempel vil full råderett over midlene for arbeidstaker kunne medføre at det tas ut støtte til utdanning til annet fagområde. Den eneste begrensningen som da kommer inn, knytter seg til retten til permisjon, særlig kravet om arbeidsmarkedsrelevant utdanning.

Dersom en forutsetter at arbeidstakeren har full råderett over de samlede innbetalingene på sin konto, vil det være svært små muligheter for arbeidsgiver til å overvelte virksomhetsspesifikke kostnader. Hvis ordningen utformes på denne måten, kan det være rimelig at arbeidstaker betaler en høyere andel enn arbeidsgiver.

8.4.3 Ulike behov hos arbeidstakerne

Av de modellene som er drøftet her, vil en individuell spareordning best ivareta den enkeltes behov for eller ønsker om EVU. Innenfor en individuell spareordning vil det være opp til den enkelte hvor mye han eller hun vil bruke til etter- og videreutdanningsformål. Gjennom en individuell spareordning vil en i hovedsak unngå at noen betaler for andres EVU.

8.5 Skatt som virkemiddel for å stimulere til etter- og videreutdanning

8.5.1 Bruk av skatteincentiver

Ordninger for finansiering av livsopphold ved etter- og videreutdanning vil kunne kombineres med skatteincentiver for å stimulere til avsetninger til EVU. Særskilte lempninger knyttet til skattefradrag for etter- og videreutdanning kan imidlertid føre til kontrollproblemer for likningskontorene. Skattefavoriserende ordninger innebærer også et tap av skatteinntekter som for et gitt utgiftsnivå vil måtte dekkes inn ved å øke andre skatter og avgifter.

Det er en rekke viktige prinsipielle hensyn som må avveies under vurdering av støtteordninger gjennom skattesystemet:

• Innføring av skatteincentivordninger i form av skattekreditter, avsetningsordninger e.l. bryter med prinsippene bak skattereformen 1992 om brede skattegrunnlag og lave satser. Under skattereformen ble en rekke skattekreditter og avsetningsordninger fjernet for å sikre at den skattemessige inntekten ble mer i tråd med den reelle inntekten. På denne måten oppnådde en at skattemotiverte tilpasninger ble redusert, det vil si at virksomhetenes beslutninger, som blir fattet med bedriftsøkonomisk lønnsomhet som mål, i større grad sammenfaller med det som er samfunnsøkonomisk lønnsomt. En bør ikke gjeninnføre ordninger som innsnevrer skattegrunnlagene og åpner for skattemotiverte tilpasninger.

• Dersom arbeidstaker for eksempel får skattelette for arbeidsgivers finansiering av livsopphold ved etter- og videreutdanning, vil dette bryte med skattelovgivningens grunnleggende prinsipp om skattemessig likebehandling av alle typer inntekter. Som hovedregel er det skatteplikt på enhver fordel vunnet ved arbeid. Dette gjelder uavhengig av om fordelen ytes i form av kontanter, naturalia, dekning av privatutgifter eller annen økonomisk støtte. Arbeidsgivers dekning av utgifter til livsopphold ved etter- og videreutdanning skal derfor behandles som kontante lønnsutbetalinger, noe som innebærer ordinær inntektsbeskatning hos arbeidstakeren og plikt til å svare arbeidsgiveravgift for arbeidsgiveren.

• Generelt vil skatteincentivordninger ikke omfatte personer eller virksomheter som ikke er i skatteposisjon. Videre vil verdien av en skattestimulert ordning være avhengig av skatteyterens marginalskatt. Eksempelvis vil fritak for arbeidsgiveravgift slå forskjellig ut i ulike deler av landet, mens fritak for lønnsbeskatning vil være gunstigst for høytlønnede.

• Skatteincentivordninger kan ha lav treffsikkerhet. Det vil være vanskeligere å målrette tiltaket mot enkelte grupper, for eksempel personer med lavere utdanning eller inntekt som kan antas å ha størst behov for etter- og videreutdanning.

• Ved en individuell ordning tilsvarende IKS-ordningen som er foreslått i Sverige, knyttes skattefordelen til arbeidstakerens frivillige innskudd på en kompetansesparingskonto. Det er grunn til å tro at særlig grupper med høy utdanning og inntekt vil benytte seg av en slik spareordning. Bare de som har mulighet til å sette av penger til kompetansesparing får offentlig støtte via ordningen.

• Ved skattefrie, frivillige avsetninger til et etter- og videreutdanningsfond på virksomhetsnivå, vil virksomheter som går godt og som har muligheten til å sette av relativt store beløp på et slikt fond, få relativ mest i statlig støtte. De ansattes muligheter til etter- og videreutdanning vil være avhengig av hvor godt virksomheten går, noe som innebærer forskjellsbehandling av ansatte i virksomheter med ulik lønnsomhet.

Det kan være betydelige kontrollproblemer knyttet til skatteincentivordninger. For å unngå at ordningen utvikler seg til en generell spareordning med skattefradrag, vil det derfor være viktig å utforme et regelverk for håndtering av tilfeller der pengene ikke benyttes etter intensjonen.

8.5.2 Noen betraktninger rundt det svenske forslaget

Det svenske forslaget til IKS, jf. avsnitt 6.2.3, illustrerer en rekke problemstillinger som melder seg ved modeller som er basert på individuell sparing med skattefradrag:

• Hvem skal ha råderett over kontoen?

• Hvem skal kunne forvalte midlene?

• Skal det stilles krav til hvordan midlene skal plasseres?

• Hvordan sikre at midlene benyttes etter intensjonen?

• Hva ved opphør av arbeidsforhold eller når arbeidstakeren går av med pensjon?

• Hva med dem som ikke betaler tilstrekkelig i skatt til å få utnyttet skattefordelen, jf. for eksempel arbeidsledige?

• Skal uttak fra kontoen regnes med ved avkorting av ulike trygdeytelser mv.?

• Hvordan sikre en god fordelingsprofil på ordningen?

Ordningen vil lett bli komplisert når en skal lage et regelverk som tar hensyn til alle punktene ovenfor.

Når det gjelder kontroll med hva pengene benyttes til, har en i det svenske forslaget valgt å knytte dette opp mot lærestedet og ikke arbeidstakeren. En forsøker dermed ikke å begrense skattefordelen til kompetanseutvikling som er innenfor arbeidstakerens fagområde, slik det er forutsatt skal gjelde i en norsk ordning. Ettersom det legges opp til at den gjeldende permisjonsretten for studier også skal omfatte kompetanseutvikling innenfor IKS, vil heller ikke arbeidsgiveren kunne sikre at utdanningen er relevant eller innenfor arbeidstakerens fagområde.

Det svenske forslaget framstår alt i alt som svært sjenerøst og vidtfavnende. Følgende forhold kan redusere treffsikkerheten i den foreslåtte ordningen:

• Ettersom skattefordelen beregnes sjablonmessig ved eventuell tilbakebetaling vil det kunne være tilfeller der det lønner seg for arbeidstakeren å spare på en IKS-konto framfor på andre måter, selv om han eller hun ikke har intensjoner om å ta utdanning. Fordi beskatningen av lønnsinntekter er progressiv vil en ikke sjelden få lavere skatt ved å jevne ut inntekten over tid. Det legges dessuten ikke opp til at arbeidsgiveren må tilbakebetale skattefordelen dersom arbeidstakeren benytter midlene til andre formål enn kompetanseutvikling.

• Det legges opp til å benytte de samme gunstige skattereglene for kompetansesparing som gjelder for pensjonssparing. Det vil dermed kunne være risiko for at kompetansesparing blir benyttet som en form for pensjonssparing. Det legges opp til å benytte de samme gunstige skattereglene for kompetansesparing som det er for pensjonssparing. Så lenge det er et tak på pensjonssparing med skattefordel kan kompetansesparing være et middel til å heve taket på pensjonssparingen, siden ubenyttet sparebeløp ved pensjonsalder kan omgjøres til pensjon.

Spareordninger med skattefordeler vil lett kunne ha en uheldig fordelingsprofil. For å bøte på dette, foreslår den svenske utredningsgruppen å tildele et særskilt statlig starttilskudd for dem med lav inntekt, blant annet for å styrke fordelingsvirkningene og incentivene til å opprette IKS-konto for lavtlønte. I tillegg vil forslaget om at uttak fra IKS-kontoen ikke skal samordnes med eventuelle trygdeytelser mv. kunne bedre fordelingsprofilen ved ordningen. Det vil likevel være slik at de som har høyest inntekt og størst anledning til å spare selv, også vil få de største skattefordelene ved en slik IKS-ordning.

8.6 Kombinerte løsninger

En kan tenke seg flere ulike kombinasjoner av ordninger med både sentral, lokal og individuell finansiering. I dette punktet kommenteres kun en løsning med sentral og lokal finansiering. I tillegg omtales de vesentligste elementene i en modell som under utvalgets arbeid ble lagt fram av LO.

Formålet med en todelt løsning kan være at også ansatte i små virksomheter skal kunne få utbetalt midler til finansiering av livsopphold under EVU kort tid etter oppstart av ordningen. Ved å etablere en hovedordning med for eksempel virksomhetsvise fond, kunne en gitt andel av virksomhetenes og arbeidstakernes samlede innbetalinger gå til den sentrale ordningen. Utbetalingene fra den sentrale ordningen ville være øremerket finansiering av livsopphold ved EVU for ansatte i små virksomheter. Dette vil kreve at en fastsetter bestemte kriterier for hvilke virksomheter som er små nok til å kunne motta støtte fra ordningen, for eksempel antall ansatte. En slik ordning vil innebære en inntektsoverføring fra store til små virksomheter, og vil i praksis være ekvivalent med skattlegging av virksomheter etter størrelse.

En todelt ordning vil i hovedsak være beheftet med de samme problemene som en sentral ordning: Det vil være fare for overveltning både av utdanninger som ligger innenfor virksomhetens behov, og av utdanninger til andre fagområder, og ordningen vil være krevende å administrere. Det vil blant annet være nødvendig med både lokale og sentrale organer for å håndtere ordningen.

Under arbeidet med utredning av ulike modeller har LO, med tilslutning fra YS, kommet med et forslag som bygger på sentral innkreving (jf. Vedlegg 2). Forvaltning av ordningen (blant annet avgjørelser knyttet til støtte og utbetalinger) skal skje på landsforenings- eller overenskomstnivå. Ikke-organiserte knyttes til ordningen gjennom å betale en administrasjonsavgift. Etter forslaget skal arbeidstaker kunne få finansiert utdanning som har til hensikt å utvikle relevant yrkeskompetanse og omstillingsevne i arbeidslivet.

Forslaget fra LO inneholder i hovedsak elementer som er drøftet i kapittel 8, se særlig avsnitt 8.3. Av denne grunn har en ikke funnet det nødvendig med en særskilt drøfting av det framsatte forslaget.

8.7 «Ny sjanse»-gruppen

8.7.1 Innledning

Etter- og videreutdanning kan finansieres av det enkelte individ, virksomheten, staten eller en kombinasjon av disse aktørene. Til nå i kapittel 8 har en i hovedsak drøftet modellene under forutsetning av at partene skulle være bidragsytere. Dersom det offentlige skulle bidra med finansiering av utdanning, kan dette begrunnes ut fra flere hensyn. For det første kan utdanning ha betydelige positive eksterne effekter. Det betyr at utdanningen gir fordeler til flere enn til det individet som mottar utdanning. Eksempler på positive eksterne virkninger er at personer blir mer aktive i samfunnslivet med mer utdanning, og høyere produktivitet i arbeidslivet gir gevinster til både arbeidsgiver og staten. Det er imidlertid grunn til å tro at de positive eksterne effektene er størst ved grunnleggende utdanning, og mindre jo mer spesialisert utdanningen er. I den grad etter- og videreutdanning er et privat gode, som bare er til fordel for den enkelte arbeidsgiver og arbeidstaker, bør utdanningen som hovedregel finansieres av disse. Dette vil gjelde store deler av den jobbrelaterte opplæringen. For det andre er det betydelige informasjonsproblemer i forbindelse med finansiering av utdanning. Personer som ønsker utdanning kan få problemer med å finansiere dette i det private kredittmarkedet på grunn av lav sikkerhet for lånet. Dette argumentet gjelder først og fremst unge og ubemidlede.

Etter- og videreutdanning kan også bidra til å realisere fordelingspolitiske mål. Ved å øke kvalifikasjonene til de lavest utdannede kan etter- og videreutdanningen på denne måten bidra til å redusere lønnsspredningen og dermed medvirke til en jevnere inntektsfordeling.

Som vist har alle de tre modellene for finansiering av livsopphold ved etter- og videreutdanning uheldige sider. En sentral ordning vil være administrativt kostnadskrevende og/eller ha lav treffsikkerhet, mens både en virksomhetsvis ordning og en individuell spareordning vil ha uønskede fordelingsvirkninger.

Ifølge utvalgets mandat skal ordningene også vurderes ut fra i hvilken grad de kan tenkes å overta ansvaret til Lånekassen, samt sikre at ungdom ikke utsetter sin førstegangsutdanning. Alle de hittil beskrevne ordningene kan tenkes å overta noe av ansvaret til Lånekassen, og alle vil kunne medføre en utsettelse av førstegangsutdanningen. Det kan imidlertid iverksettes tiltak som klart vil begrense disse mekanismene. Ettersom utvalget ikke har gått inn for noen av de nevnte modellene, finner en det ikke nødvendig å drøfte disse problemstillingene nærmere.

På dette grunnlaget vil en her se på tiltak som er rettet mot den såkalte «Ny sjanse»-gruppen. Fordelene med et slikt tiltak vil være økt treffsikkerhet, bedre målretting og en god fordelingsprofil. Tiltak som er rettet bare mot denne gruppen, kan være på utsiden av mandatet. Formelt sett kan tiltak som er rettet bare mot denne gruppen likevel forsvares i forhold til mandatet, ettersom tiltakene vil «gjøres gjeldende for hele arbeidslivet.»

Selv om det er store individuelle forskjeller, ligger Norge helt i toppen i internasjonal sammenheng når det gjelder både utdanningsnivå, andel av BNP som blir brukt på utdanning, og utgifter per elev/student, jf. punkt 3.2. Utdanningsnivået i Norge er klart høyest blant yngre alderskategorier, noe som avspeiler at utdanningsnivået har steget relativt raskt. Det er imidlertid en stor del i aldersgruppen 21-55 år som ikke har fullført en fullstendig videregående opplæring. Tall fra SSB viser at dette gjelder 45 pst. i denne aldersgruppen. I tillegg er det mange voksne som ikke har fullført grunnskoleopplæring. I Kompetansereformen er det lagt vekt på at denne gruppen skal tilbys grunn- og videregående opplæring («Ny sjanse»-gruppen). Det vil på denne bakgrunnen kunne være fornuftig å avgrense en eventuell ny ordning med offentlig finansiering til å gjelde voksne med rett til videregående opplæring og voksne med rett til grunnskoleopplæring.

Stortinget har nylig sluttet seg til regjeringens forslag om betydelige forbedringer i den norske studiefinansieringsordningen, jf. St.meld. nr. 27 (2000-2001) Gjør din plikt - Krev din rett - Kvalitetsreform av høyere utdanning.Disse forslagene er omtalt i avsnitt 8.7.4. Forslagene i stortingsmeldingen gjelder ikke grunnskole og videregående opplæring for voksne. En modell som kan vurderes, er å gjøre de foreslåtte endringene i studiefinansieringen gjeldende også for denne gruppen. Innenfor en slik modell vil en også kunne vurdere ytterligere tiltak rettet spesielt mot denne gruppen blant annet å fjerne avkortingsreglene knyttet til inntekt og formue. En slik ordning vil være forholdsvis lett å administrere, i og med at den bygger på det allerede etablerte systemet for utdanningsfinansiering. En slik modell er beskrevet i avsnitt 8.7.5.

8.7.2 «Ny sjanse»-gruppen

Bakgrunn for betegnelsen «Ny sjanse»

I Arntsen-utvalget (NOU 1999:14) valgte en å se på Kompetansereformen som to ulike deler. «Ny sjanse» var først og fremst et tilbud om videregående opplæring til personer som ikke var omfattet av Reform 94, og som ikke har fullført videregående opplæring. Inn under betegnelsen «Ny sjanse» ligger også grunnskoleopplæring for voksne. Etter- og videreutdanning ut over dette fikk betegnelsen «ny kompetanse». Utvalget avga sin innstillling 1. mars 1999.

Videregående opplæring for voksne

Som et ledd i oppfølgingen av Kompetansereformen har voksne som er født før 1978, fått rett til videregående opplæring, jf. opplæringsloven § 4A-3 første ledd. Retten gjelder voksne som har fullført grunnskolen eller tilsvarende, men som ikke har fullført videregående opplæring.

Det antas at mange voksne ønsker å kombinere videregående opplæring med jobb og familieliv. For at retten til videregående opplæring skal være aktuelt for den voksne, er det viktig at tilbudene er smidige når det gjelder tid, sted, lengde og progresjon. Opplæringen skal bygge på den formal- og realkompetansen den enkelte voksne har fra før, det vil si gi et avkortet tilbud som gjør det mulig å fortsette utdanningen fra det nivået der den voksne står. Det er motiverende, søkeren sparer tid, og det er billigere for både samfunnet og den enkelte.

Lovformuleringen i opplæringsloven § 4A-3 første ledd er utformet slik at det vil være relativt enkelt å skille ut hvem som er i rettighetsgruppen, i og med at utgangspunktet er fødselstidspunktet. Det kan knytte seg noen vansker til å vurdere hva som er fullført grunnskole og fullført videregående opplæring, men disse spørsmålene er ikke nye, og Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet har i noen grad tatt stilling til hvordan disse spørsmålene skal løses. Retten knytter seg til opplæring som gir studie- eller yrkeskompetanse. Det innebærer at personer med ett- eller toårig yrkesutdanning eller annen utdanning ikke vil ha rett til videregående opplæring hvis deres utdanning på det tidspunktet da de fullførte den, ga studie- eller yrkeskompetanse.

Når det gjelder de som har fullført videregående opplæring, men ikke bestått ett eller flere fag, vises det til forskrift til opplæringsloven, der det skilles mellom fullført og bestått videregående opplæring, jf. forskriftens §§ 4-20 og 4-22. Kravet om fullført grunnskole for å få rett til videregående opplæring, jf. §§ 3-1 og 4-A3, innbefatter ikke krav om bestått. Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet har lagt til grunn at de som tidligere har fullført et opplæringsløp, uten å få bestått, ikke har rett etter § 4-A3.

Opplæringen skal være gratis, men fylkeskommunen kan pålegge de voksne å holde seg med undervisningsmateriell, jf. opplæringsloven § 4A-3 siste ledd. Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet har her lagt til grunn at all undervisning, for dem som har rett til opplæring etter § 4A-3, er gratis. Dette gjelder også teoriopplæring til fagprøven i forbindelse med avleggelse av fag-/svenneprøve (praksiskandidatordningen).

En ordning for dekning av livsopphold for voksne som tar videregående opplæring, vil kunne følge de samme avgrensningene som gjelder for retten til videregående opplæring.

Grunnskoleopplæring for voksne

Det er også vedtatt en rett til grunnskoleopplæring for voksne. Denne retten skal tre i kraft fra høsten 2002.

Lovbestemmelsene om rett til grunnskoleopplæring har få avgrensninger. Lovteknisk er retten delt opp i to bestemmelser, der den første regulerer grunnretten til opplæring, mens den andre regulerer tilleggsretten til spesialundervisning for dem som trenger det. Retten gjelder de som ikke har fullført grunnskolen. De som formelt sett har fullført grunnskolen, men likevel trenger mer grunnskoleopplæring, har også rettigheter etter bestemmelsene i opplæringsloven. Voksne som på grunn av sykdom eller skade har behov for re-læring av grunnleggende kommunikasjonsferdigheter, vil falle inn under bestemmelsene. Det samme vil personer med behov for opplæring for å utvikle eller holde ved like grunnleggende ferdigheter (ADL-trening). Dette innebærer at betegnelsen grunnskoleopplæring vil dekke tilbud til personer med svært ulikt kompetansenivå, og svært ulike behov for opplæring. Det innebærer også at det er vanskelig å finne operasjonelle kriterier for å skille ut dem som er omfattet av retten. 2 Dette gjør det vanskelig å etablere en kontrollerbar finansieringsordning som gjelder også for denne gruppen.

Videre er retten til grunnskoleopplæring i stor grad basert på søkerens vurdering av eget behov for opplæring. Det kan være vanskelig å vurdere hva som er et tilfredsstillende kunnskaps- og ferdighetsnivå. For manges vedkommende vil grunnskoleopplæring være et springbrett for inntak til videregående opplæring. Etter at det ble innført en rett til videregående opplæring for voksne, samtidig som en åpnet for realkompetanse som inntaksgrunnlag, er det grunn til å tro at mange av de voksne ikke har behov for ytterligere grunnskoleopplæring. I stor grad vil de kunne starte på et tilrettelagt videregående opplæring.

Personer med svake grunnleggende kunnskaper både deltar minst i kompetanseutviklingstiltak og faller lettere ut av arbeidsmarkedet. En styrket grunnutdanning vil dermed kunne øke den enkeltes mulighet for deltakelse i arbeidslivet. Hensynet til at alle bør få mulighet til å få tilstrekkelig basisopplæring, taler klart i retning av at ordningene som foreslås under avsnitt 8.7.5, også skal gjøres gjeldende for dem som har behov for grunnskoleopplæring.

Hvor mange personer er i «Ny sjanse»-gruppen?

Ifølge Statistisk sentralbyrå var det per 1. november 1994 om lag 1,1 mill. voksne i aldersgruppen 25-66 år som manglet en fullverdig videregående opplæring, det vil si studiekompetanse eller fag-/svennebrev. Det er særlig i de eldste aldersgruppene at det er mange som ikke har fullført videregående opplæring. Det er grunn til å tro at antallet voksne uten fullverdig videregående opplæring er noe lavere i dag enn i 1994.

I skoleåret 2000/2001 var det om lag 16 500 voksne personer som gjennomførte videregående opplæring i skole. Dette utgjorde om lag 12 000 helårsekvialenter. Statistisk sentralbyrå har anslått at om lag 16 000 voksne vil etterspørre grunnskoleopplæring når retten blir innført. Av disse har om lag 4000 personer innvandrerbakgrunn (notat fra SSB 2001/19).

8.7.3 Dagens støtteordning i Lånekassen for voksne

Stortingets vedtak i forbindelse med behandlingen av St.meld. nr. 27 (2000-2001) innebærer en vesentlig forbedring av studiefinansieringen. Som nevnt over innebærer forslagene imidlertid ingen endringer for voksne i videregående opplæring. I dag gis det normalt ikke stønad fra Lånekassen til grunnskoleopplæring for voksne.

I dagens regler for utdanningsstøtte opereres det med et aldersskille på 19 år. Det er ulike regler for utdanningsstøtte for støttesøkere over og under 19 år. Voksne som tar videregående opplæring har rett til utdanningsstøtte etter satsene for høyere utdanning. Unntatt er støtte til bøker og materiell, som følger reglene for utdanningsstøtte under aldersskillet. Dette gir følgende støttesystem for voksne med rett til videregående opplæring:

Over 19 år i videregående opplæring (2001-2002):

Stipendet utgjør 1805 kroner per mnd., noe som gir 27 pst. stipendandel.

• I tillegg kan det tildeles forsørgertillegg for barn og eventuell ektefelle. Dagens beregningsmodell medfører at 97,2 pst. av forsørgertillegget i praksis tildeles som stipend. Gift søker kan få opptil 2530 kroner per mnd. for ektefelle og ett barn, opptil 1265 kroner per mnd. for det andre barnet, og opptil 815 kroner per mnd. for hvert barn flere enn to. Forsørgertillegget blir redusert med 60 pst. av ektefellens bruttoinntekt over 17 370 kroner per mnd. Enslig forsørger kan få forsørgertillegg på opptil 1265 kroner per mnd. for hvert av de to første barna og opptil 815 kroner per mnd. for hvert barn flere enn to.

• Støttebeløpet blir redusert på grunnlag av egen arbeidsinntekt dersom denne er over 5200 kroner brutto per mnd. Videre blir støttebeløpet redusert på grunnlag av arbeidsfri inntekt, stipend og legat til utdanning fra andre enn arbeidsgiver og ved formue som overstiger 189 000 kroner for enslig søker og 362 000 kroner (formuen til søkeren + ektefellen) for gift søker.

Ved reduksjon av støttebeløpet på grunn av egen inntekt og/eller formue avkortes stipendet først, deretter avkortes lånebeløpet.

8.7.4 Stortingsmelding nr. 27 (2000-20001)

Regjeringen la i St.meld. nr. 27 (2000-2001) fram en modell som innebar betydelige endringer i dagens studiefinansieringssystem. Forslagene var ment å gjelde for all utdanning med unntak av grunnskole og rettighetsbasert videregående opplæring. Stortinget sluttet seg til disse endringene.

Regjeringen signaliserte i meldingen at den ønsket:

• Å øke kostnadsnormen med ca. 10 000 kroner per år.

• At økningen av kostnadsnormen skal skje utelukkende ved å øke stipendet. Dette innebærer at stipendandelen økes fra 30 pst. til 39 pst.

• Å innføre en ordning med tildeling av stipend etter avlagte studier, det vil si at hele støttebeløpet i første omgang utbetales som lån, men der deler av lånet (stipendandelen) bli omgjort til stipend ved fullført opplæring (konverteringsordning).

• At fribeløpet knyttes til samlet årsinntekt inkludert sommermånedene, og økes til 100 000 kroner per år.

• At forsørgertillegget for barn ikke omfattes av konverteringsordningen og i sin helhet tildeles som stipend.

• At ordningen med forsørgertillegg for ektefelle avvikles.

• At ordningen med et aldersskille i utdanningsstøtten opphører. Utdanningsstøtteordningen vil sette et skille mellom rettighetsbasert videregående opplæring og all annen utdanning.

• Å oppheve kravet om at elever/studenter må oppholde seg på lærestedet for å kunne motta utdanningsstøtte.

• At utdanningsstøtte til utdanning etter videregående opplæring som ikke er høyere utdanning, skal gå av støtteperioden for høyere utdanning.

8.7.5 Stønad til voksne med rett til grunnskole og videregående opplæring

For å legge bedre til rette for at voksne skal kunne ta grunnskole og videregående opplæring, vil en mulig ordning være å la den nye støtteordningen gjelde også for «Ny sjanse»-gruppen. Lån og stipend vil da bli slik som vist i tabell 8.1.

Dersom en innfører en slik ordning for denne gruppen, vil beregnet kostnadsnorm bli 80 000 kroner per år og stipendandelen 39 pst. Det gir rett på årlig stipend på 31 200 kroner per år. (3120 kroner per mnd.), noe som vil innebære en økning i stipend på om lag 73 pst. i forhold til dagens nivå.

En slik ordning vil innebære at staten finansierer en betydelig del av livsoppholdet til denne gruppen. Støtteordningene i Lånekassen er rettighetsbasert, og en har derfor små muligheter til å styre den statlige utgiftsveksten når en ny rett først er innført. Det er høyst usikkert hvor mange voksne som i årene framover vil gjennomføre videregående opplæring. Alt avhengig av hvor mange dette vil gjelde, vil de statlige merutgiftene bli om lag som vist i tabell 8.2 under.

Kostnaden ved tildeling av stipend per 1000 nye voksne beløper seg til om lag 31 millioner kroner, dersom en legger til grunn finansieringsordningen som foreslås i St.meld. nr. 27 (2000-2001).

Tabell 8.2 gir kun et bilde av hvilke kostnader som påløper dersom et gitt antall voksne skulle søke videregående opplæring med støtte i form av stipend. Utnyttelsesgraden vil variere, og utformingen av finansieringsordningen vil spille sterkt inn på graden av utnyttelse. Jo mer sjenerøse støtteordninger som innføres, jo flere vil sannsynligvis benytte seg av ordningen.

Studieprogresjon vil påvirke stønadsgrad

Per mars 2001 var det 11 500 personer i gruppen voksne født før 1978 som mottok stønad fra Lånekassen til videregående opplæring, jf. tabell 8.3. Dersom en innfører et støttenivå for voksne i videregående opplæring tilsvarende det som følger av St.meld. nr. 27 (2000-2001), vil merkostnaden være i størrelsesorden 125 mill. kroner årlig. Dette beløpet dekker kun merkostnad for å finansiere dem som allerede mottar stønad fra Lånekassen.

Ytterligere tiltak for denne gruppen

I arbeidet med Kompetansereformen har det blitt lagt vekt på at opplæringen skal kunne skje i nær tilknytning til arbeidsplassen, og at tiltakene blir gjennomført slik at færrest mulig trer ut av arbeidsmarkedet under opplæringen. Dette hensynet bør det også legges vekt på i en eventuell finansieringsordning for «Ny sjanse»-gruppen. En slik ordning bør legge opp til at flest mulig gjennomfører opplæringen samtidig som de står helt eller delvis i arbeid. For å stimulere til dette vil en i en finansieringsordning for denne gruppen kunne vurdere ytterligere tiltak:

Heving/avvikling av ordningen med behovsprøving mot ektefelles inntekt ved forsørgertillegg for barn

Etter dagens regelverk er det behovsprøving mot ektefelles inntekt ved tildeling av forsørgertillegg for barn, jf. forskriftene kapittel III punkt 3.4.1. Voksne som tar videregående opplæring, vil trolig i større grad enn førstegangsstuderende ha barn å forsørge og en ektefelle i lønnet arbeid. Å heve eller avvikle grensen for behovsprøvingen vil derfor kunne forbedre utdanningsfinansieringen for denne gruppen.

Heving/avvikling av regelen om behovsprøving mot formue

En del voksne vil kunne rammes av reglene om behovsprøvingen mot formue, jf. forskriftene kapittel III punkt 4.3 og 4.4. Det er grunn til å tro at en del voksne har formue bundet opp i fast bolig, innbo med mer. Verdien av disse eiendelene kommer fort opp i beløp som gir reduksjon i ytelsene fra Lånekassen. Å heve eller avvikle grensen for behovsprøving mot formue vil derfor kunne forbedre utdanningsfinansieringen for denne gruppen.

Høyere grense for avkorting av støtte mot annen inntekt

I St.meld. nr. 27 (2000 -2001) foreslår regjeringen at fribeløpet heves for arbeidsinntekt til 100 000 kroner eller høyere per år. Det kan eventuelt foreslås en samlet fribeløpsgrense for arbeidsinntekt, arbeidsfrie ytelser og stipend og legat fra andre enn arbeidsgiver. I denne sammenhengen kan det vurderes å innføre en egen og høyere fribeløpsgrense for voksne med rett til videregående opplæring. Det bør fremdeles avkortes mot ytelser til livsopphold fra folketrygden.

Regelen om minimumsomfang på 3 måneder

For at utdanningsstøtte kan tildeles, er det et vilkår at en tar en fulltidsutdanning med varighet i minst 3 måneder, alternativt en deltidsutdanning som varer i minst 5 måneder. Departementet har foreslått å opprettholde dagens ordning med et minimumsomfang på 3 måneder på fulltid eller 5 måneder på halvtid for godkjenning av tilbud for studiefinansiering, jf. St.meld. nr. 20 (2000-2001) Om korte yrkesrettede utdanninger etter videregående opplæring. Dersom det åpnes for Lånekassefinansiering av slike korte kurs, vil dette kunne gjøre det lettere for virksomhetene å velte kostnadene for slike kurs over på arbeidstakerne og staten.

Voksne (født før 1978) som søker inntak i videregående opplæring, har rett til å få vurdert sin realkompetanse. På bakgrunn av denne vurderingen skal tilbudet starte på det nivået den voksne befinner seg på. For de voksne som har behov for mindre enn 3 måneder fulltidsutdanning for å oppnå studie- eller yrkeskompetanse, vil det kunne være hensiktsmessig med unntak fra regelen om minimumsvarighet på studiet. Unntaket begrenses til kun å gjelde for tilbud til voksne som har fått vurdert sin realkompetanse i forbindelse med inntak til videregående opplæring.

For voksne som søker grunnskoleopplæring med varighet kortere enn 3 måneder, kan det stilles spørsmål ved om de trenger grunnskoleopplæring. I slike tilfeller vil det være nærliggende å henvise søkeren til videregående opplæring. Det er, som nevnt, ikke krav om fullført grunnskole for inntak til videregående opplæring. Søker skal vurderes på grunnlag av sin realkompetanse, og deretter få et tilbud tilpasset det nivået han befinner seg på.