2 Utvalgets mandat, sammensetning og arbeid

2.1 Utvalgets mandat og sammensetning

Ved kronprinsregentens resolusjon av 2. mars 2000 nedsatte regjeringen Bondevik et utvalg som skulle foreta referansetesting av norsk næringslivs rammevilkår. Utvalget ble gitt følgende mandat:

«Utvalget skal vurdere referansetesting som metode og utvikle et system for referansetesting av norske rammevilkår av betydning for verdiskapingen i næringslivet. Utvalget skal utarbeide relevante indikatorer som kan belyse rammevilkårene innenfor følgende sektorer: Utdanning, forskning og innovasjon, arbeidsmarked, konkurranseforhold, skatt, kapitalmarked og investeringer, miljø, infrastruktur (inkludert tradisjonell infrastruktur og informasjons- og kommunikasjonsteknologi) og energi.

Ved hjelp av de indikatorer som velges, skal utvalget sammenligne Norge med utvalgte land. Med bakgrunn i dette skal utvalget analysere forholdene for verdiskaping i Norge. Innenfor de områder utvalget analyserer kan det også gi råd om tiltak som kan bedre mulighetene for framtidig verdiskaping i Norge.

Utvalget skal legge fram sin rapport innen 1. juni 2001.»

Utvalget fikk følgende sammensetning:

Avdelingsdirektør Morten Berg, Bærum, leder (til 1. november 2000)

Professor Einar Hope, Bergen, leder (fra 3. januar 2001)

Professor Lars Mathiesen, Bergen, nestleder

Førsteamanuensis Tone Haraldsen, Oslo

Stedfortredende avdelingsleder Anthony Kallevig, Drammen

Fagsjef Sissel Monsvold, Ski

Forsker Svein Olav Nås, Oslo

Rektor Torger Reve, Asker

Fagsjef Katarina Sætersdal, Oslo

Forsker Hege Torp, Oslo

Avdelingsdirektør Morten Berg ble ansatt som ekspedisjonssjef i Nærings- og handelsdepartementet i oktober 2000 og trådte som følge av dette ut av utvalget. I brev fra Nærings- og handelsdepartementet av 3. januar 2001 ble professor Einar Hope oppnevnt som ny leder. I forbindelse med at det ble oppnevnt ny leder for utvalget, ble fristen for å avslutte utvalgets arbeid forlenget til 1. november 2001.

Sekretariatet har bestått av:

Underdirektør Bent F. Sunde, leder (Nærings- og handelsdepartementet)

Seniorrådgiver Per S. Nestande (Nærings- og handelsdepartementet)

Rådgiver Carl Huitfeldt (Nærings- og handelsdepartementet)

Rådgiver Aarne Røvik (Finansdepartementet)

Førstekonsulent Silje Ones Narvestad (Nærings- og handelsdepartementet)

Utvalget har også mottatt verdifulle tekstbidrag fra flere fagpersoner, herunder Bjart Holtsmark i Finansdepartementet og Siv Austad, Kirsti Bastholm, Atle Bjørkheim, Kim Høyer Holum, Tor Arne Johnsen, Lars Olaf Selnes, Kjerstin Spjøtvoll og Alis Helene Tefre i Nærings- og handelsdepartementet. Disse har også deltatt på enkelte utvalgsmøter. I tillegg har en rekke andre fagpersoner i ulike departementer bidratt med innspill til sekretariatet.

2.2 Bakgrunn for nedsettelse av utvalget

I langt større grad enn tidligere påvirkes ulike land og individer av de samme økonomiske, politiske og kulturelle utviklingstrekkene. Varer, kapital og mennesker kan stadig lettere flyttes over landegrensene. Mer internasjonale markeder og nye konkurranse- og effektiviseringskrav ser ut til å føre til et økende antall sammenslutninger (fusjoner) av bedrifter og konsern på tvers av landegrenser. Framstilling av produkter skjer i sterkere grad gjennom integrerte nettverk og verdikjeder hvor ulike ledd er plassert i forskjellige land. Tradisjonelle, nasjonalt forankrede bedrifter blir deler av større, internasjonale selskaper som i neste omgang plasserer virksomheten ut fra andre kriterier enn nasjonal opprinnelse. Dette er ikke en ny utvikling, men utviklingen er nå preget av helt andre teknologiske og kommunikasjonsmessige muligheter, mye lavere transportkostnader, og mer detaljerte og vidtfavnende internasjonale avtaler.

Denne utviklingen har økt det enkelte lands fokus på de rammevilkår virksomhetene stilles overfor. Også i Norge har dette vært tilfelle og rammevilkår er drøftet i mange sammenhenger de siste årene. Forum for økt verdiskaping i næringslivet ble opprettet første gang i 1993, og gjenoppnevnt i 1997. Forumet ble avviklet i 1999. Forumet var bredt sammensatt med medlemmer fra blant annet næringslivet, utdannings- og forskningsmiljøer og regjeringen. Forumet var et rådgivende organ som i henhold til mandatet skulle påvise og konkretisere muligheter og hindringer for økt verdiskaping og gi innspill i arbeidet med utformingen av næringspolitikken. I dette forumet ble blant annet behovet for en systematisk gjennomgang av rammevilkårene for framtidig verdiskaping i Norge diskutert. Referansetesting ble i denne forbindelse trukket fram som en interessant metode, og flere av forumets medlemmer ga uttrykk for at referansetesting burde gjennomføres i Norge.

Referansetesting er stadig mer anvendt som verktøy for å sammenligne og analysere innsats på ulike områder for å kunne bedre egne prestasjoner. 1 Dersom slike tester gjennomføres gjentatte ganger, kan man få tilleggsinformasjon ved å sammenligne utviklingen over tid. Andre europeiske land gjennomfører slike analyser jevnlig, og Europakommisjonen driver referansetesting på flere nivåer. I tillegg gjennomføres referansetesting i en del ikke-myndighetsorganisasjoner, som for eksempel World Economic Forum, International Institute of Management Development og organisasjonen for europeiske næringslivs- og arbeidsgiverorganisasjoner (Union of Industrial and Employer’s Confederations of Europe (UNICE)). Tilnærmingsmåtene har imidlertid vært ulike i de forskjellige rapportene, og erfaringene med nytten av slike undersøkelser har også vært forskjellige i de land som har gjennomført referansetesting. Hovedinntrykket er imidlertid at referansetesting kan bidra til å fokusere den næringspolitiske debatten og identifisere områder der det er behov for ekstra fokus fra myndighetenes side

Med bakgrunn i disse forholdene ble Referansetestingsutvalget oppnevnt i mars 2000.

2.3 Utvalgets arbeid

Utvalget har avholdt 14 møter i perioden 6. april 2000 til 16. oktober 2001, inkludert tre samlinger som har gått over to dager. På ett møte deltok representanter fra Europakommisjonen, fra World Economic Forum, og fra finske og nederlandske myndigheter, og det ble orientert om referansetestingsarbeid i disse organisasjonene og landene. En representant for Maastricht Economic Research Institute on Innovation and Technology (MERIT) ved Maastricht University deltok videre på et annet av møtene i utvalget der det spesielt ble fokusert på referansetesting som metode. Sekretariatet har utover dette hatt møter og samtaler med en del berørte departementer og etater.

ECON Senter for økonomisk analyse har utarbeidet rapporten «Referansetesting av norsk havbrukspolitikk» på oppdrag fra utvalget. Denne tar utgangspunkt i en sammenligning av de mest sentrale havbruksnasjonene som er Chile, Skottland, Canada, USA, Irland, Færøyene og Island.

Utvalgets rapport faller innenfor to hovedbolker. Den første hovedbolken, som omfatter kapitlene 1–4, inneholder sammendrag av utvalgets analyse og forslag, mandat, metode og en oversikt over referansetesting i ulike land og organisasjoner.

Metodediskusjonen har vært sentral i utvalgets arbeid. Det følger av mandatet at utvalget ikke bare skal gjennomføre en konkret vurdering av forholdene for verdiskaping i Norge ved hjelp av indikatorer, men at utvalget også skal vurdere referansetesting som metode. Den metodiske diskusjonen har stått sentralt på mange av møtene i utvalget. Utvalget har lagt stor vekt på metodediskusjonen ikke bare fordi det følger av mandatet, men også fordi det faglig sett er nødvendig å ha et bevisst forhold til metoden når en drøfter de ulike temaene.

Den andre hovedbolken av rapporten, som består av kapitlene 5–11, er en gjennomgang av de områdene utvalget er bedt om å se på, og de indikatorer utvalget har identifisert innenfor hvert område. Denne delen av utredningen er i hovedsak ment å være deskriptiv. Det er lagt vekt på å bygge opp logiske resonnementer knyttet til valg av indikatorer innenfor de ulike områdene utvalget i henhold til mandatet skal vurdere. Utvalget har lagt vekt på ikke bare å trekke fram foreliggende, relevant statistikk, men også å peke på områder der statistikken per i dag er mangelfull og bør utvikles.

Utgangspunktet for utvalget har vært å identifisere hvilke forhold som er av betydning for verdiskapingen i næringslivet. Dernest har man forsøkt å finne fram til indikatorer som kan belyse dette, og sammenlignet Norge med andre land. Utvalget har også fokusert på samspillet og sammenhengen mellom ulike forhold i økonomien. Dette har blant annet hatt betydning for drøftingen av de ulike indikatorene og Norges plassering i forhold til andre land. Dette har vært et krevende og omfattende arbeid i det det dekker mange ulike aspekter ved norsk økonomi. Utvalget har fokusert på at indikatorer som presenteres, i størst mulig grad skal være begrunnet ut fra hver enkelt indikators betydning for verdiskapingen. Det har også vært lagt vekt på at man hovedsakelig skal se på rammevilkår for verdiskaping og ikke verdiskapingen i seg selv. I arbeidet med rapporten har utvalget også fokusert på de forhold myndighetene har mulighet til å påvirke. Utvalget har konsentrert seg om tilbudssiden i økonomien, noe som er typisk for referansetesting. Utvalget har i liten grad drøftet forhold som påvirker etterspørselssiden i økonomien, det vil si husholdningenes og offentlig sektors etterspørsel etter varer og tjenester. Levekår og fordelingspolitiske spørsmål er heller ikke drøftet. Foretaksledelse ( corporate governance ) er også et viktig tema knyttet til tilbudssiden i økonomien som kunne vært omtalt i større grad i rapporten. Utvalget har imidlertid valgt å ikke fokusere på dette, men ser det som et mulig og nyttig supplement ved oppfølgende arbeid.

Utvalget har søkt å bygge opp en logisk rekkefølge mellom de ulike kapitlene i del II. Det tas utgangspunkt i de grunnleggende fysiske ressursene (naturressurser og miljø) og den fysiske infrastrukturen som finnes. Deretter drøftes kunnskapsressurser (utdanning, forskning og arbeidsmarked) og finansielle ressurser (kapitalmarked og investeringer). Til slutt drøftes ulike regulatoriske forhold, inkludert skatt.

Energi og miljø er to av områdene som utvalget er bedt om å vurdere i sitt arbeid. En analyse av energi for Norges del må omfatte både petroleum og vannkraft. Dette er naturressurser som er av stor betydning for Norge. Fiskeriressursene er en tredje sentral naturressurs som bør beskrives i en slik utredning. En del av den virksomheten som er knyttet til utvinning av naturressursene, er også nært knyttet til miljøet. Utvalget ønsker derfor å gi en samlet presentasjon av naturressurser og miljø i ett kapittel.

Utvalget har drøftet hvilke land som bør inkluderes i sammenligningene i rapporten. Det er naturlig å ta utgangspunkt i de land som er best innenfor de ulike områdene og som er viktige for Norge. Utvalget har drøftet hvorvidt det er naturlig å sammenligne Norge med de land som er viktige eksportmarkeder for oss, eller om det faktisk er konkurrentene våre (for eksempel når det gjelder fisk) vi bør sammenligne oss med. Utvalget har tatt utgangspunkt i at Norge sammenlignes med utvalgte OECD-land, men at det også er aktuelt å velge land utenfor OECD i visse sammenhenger.

2.4 Økonomiske og administrative konsekvenser

Utvalget har i kapittel 1 anbefalt at det gjennomføres jevnlige referansetester av norske rammevilkår, for eksempel annethvert år. Utvalget har anbefalt at det etableres en prosjektgruppe som får i oppdrag å oppdatere og videreutvikle systemet og at det i tillegg etableres en referansegruppe. Arbeidet på dette området vil både omfatte behov for å oppdatere og videreutvikle det statistiske materialet og å gjennomføre generelle og dypere analyser basert på indikatorene. Disse oppgavene kan løses sammen eller hver for seg.

Utvalgets forslag innebærer at det avsettes ressurser til prosjektgruppen og eventuelt et sekretariat for denne gruppen. Ressursbehovet for arbeidet vil være knyttet til å framskaffe statistisk materiale og til å gjennomføre analyser på bakgrunn av dette. Utvalget legger til grunn at disse aktivitetene vil kreve en årlig budsjettramme på mellom to og fem millioner kroner avhengig av hvor omfattende arbeidet gjøres.

Med utgangspunkt i den analysen utvalget har gjort i denne rapporten, kan det være grunnlag for å initiere nærmere utredninger som vil kreve ressursinnsats. Det kan også være økonomiske og administrative konsekvenser knyttet til gjennomføring av eventuelle endringer innenfor de områdene utvalget har analysert. De konkrete konsekvensene vil måtte vurderes nærmere.

Formålet med den foreliggende rapporten – og senere rapporter – er å analysere rammevilkårene for verdiskaping i Norge. Rapportene vil gi en mulighet til å identifisere rammevilkår som bør forbedres gjennom økonomiske eller administrative endringer. Disse endringene vil kunne gi en betydelig samfunnsøkonomisk gevinst både gjennom å sikre en mer effektiv ressursbruk og gjennom økt verdiskaping i næringslivet.

Det vises for øvrig til utvalgets vurderinger i kapittel 1.