4 Referansetesting i ulike land og organisasjoner

4.1 Innledning

I en rekke sammenhenger publiseres statistikk som sammenligner ulike land. Dette varierer fra rene statistiske sammenstillinger som for eksempel Statistisk Årbok som årlig gis ut av Statistisk Sentralbyrå i Norge, til publikasjoner som utgis som referansetestingsrapporter. Utvalget vil i dette kapittelet gi en omtale av ulike former for referansetesting og ulike publikasjoner der statistikk og andre typer data inngår som grunnlag i referansetesting. Det er en glidende overgang mellom statistiske sammenligninger og referansetesting. Resultattavler (scoreboards) er et eksempel på en sammenstilling som kan sies å være i en mellomstilling mellom ren statistikk og referansetesting.

Ulike former for referansetesting er i bruk på mange områder. Dette omfatter referansetesting av konkurranseevnen generelt, politikk innenfor spesielle områder, sektorer i økonomien eller testing av enkeltbedrifter. Dette er nærmere beskrevet i kapittel 3.

I utgangspunktet ble referansetesting anvendt i næringslivet for sammenligning mellom bedrifter – typisk slik at egen bedrift ble målt mot beste praksis blant konkurrentene i samme bransje eller marked. Mens referansetesting har vært brukt relativt lenge i bedrifter eller bransjer, er tanken om å bruke denne metoden på rammevilkår for hele næringslivet av nyere dato. Fra de siste årene er det imidlertid flere eksempler på at referansetesting er tatt i bruk også for internasjonale sammenligninger av rammebetingelser eller konkurransefaktorer som har betydning for verdiskapingen i næringslivet. Flere internasjonale organisasjoner og institusjoner, ikke minst OECD, har lange tradisjoner for denne typen sammenligninger. World Economic Forum og International Institute of Management Development (IMD) har laget årlige rapporter med sammenligninger av rammevilkår siden slutten av 1970-tallet, og Organisasjonen for europeiske næringslivs- og arbeidsgiverorganisasjoner (Union of Industrial and Employer’s Confederations of Europe – UNICE) har siden 1998 publisert årlige rapporter om europeisk konkurranseevne. EU har de siste årene tatt i bruk begrepet og metoden for å fremme blant annet ulike nærings- og sysselsettingspolitiske mål. En rekke enkeltland har tatt initiativ til å gjennomføre sammenligninger i ulike sektorer, eller av økonomien som helhet. Samlet sett foreligger det dermed en rekke eksempler på hvordan referansetesting kan gjennomføres. I Norge har både Næringslivets Hovedorganisasjon, Norges Forskningsråd og Teknisk beregningsutvalg for inntektsoppgjørene utgitt ulike former for referansetestingsrapporter.

Formålet med dette kapitlet er å gi et overblikk over et utvalg av eksisterende rapporter og prosesser som har karakter av, eller ligger nær opp til, referansetesting av rammevilkår. De studiene som er tatt med, er ment å dekke internasjonale prosesser av særlig betydning for Norge. Referansetesting som er gjennomført i sammenlignbare land er også omtalt. Dette er ikke nødvendigvis en uttømmende oversikt, og det kan finnes andre rapporter som kan være relevante.

4.2 Rapporter fra ikke-myndighetsorganisasjoner

4.2.1 World Economic Forum og IMD

Den vanligste formen for referansetesting er å sammenligne statistiske data fra ulike land, slik vi kjenner det fra OECD, Verdensbanken og ulike FN-organisasjoner. Utvalget har i kapittel 3 drøftet konkurranseevnebegrepet og hva som er avgjørende for konkurranseevnene i en bedrift og et land. Dette er viktig for å velge ut hvilke indikatorer som skal brukes ved referansetesting.

Beslutningstakernes vurdering av landenes rammevilkår er imidlertid også viktig. Uavhengig av de faktiske rammevilkår er det beslutningstakeres, det vil si næringslivslederes, oppfatning som i mange tilfeller avgjør hvor investeringer blir gjort. Slik sett har et lands renommé som næringslivsland stor betydning når ulike land konkurrerer om lokalisering av næringsvirksomhet. Renommé vil alltid ha subjektive elementer og påvirkes både av egne og andres erfaringer. Renommé påvirkes også av markedsføring og media.

Samlet sett er det interessant å få innblikk i næringslivets oppfatninger om forholdene i ulike land. Problemet er at en normalt ikke har tilgang til informanter som kjenner næringslivsforholdene like godt i mange land, og en må derfor benytte seg av spørreundersøkelser rettet mot et panel av næringslivsledere i ulike land. Disse lederne blir bedt om å besvare et spørreskjema med en lang rekke faktorer som skal evalueres på en gitt skala. Fortrinnsvis spørres et tilfeldig utvalg slik at konkurranseutsatte foretak av ulike kategorier kommer med i utvalget.

Det er en slik metode de to mest anerkjente referansetestingsstudier av internasjonal konkurranseevne benytter, nemlig World Economic Forums 1 (WEF) årlige Global Competitiveness Report 2 og International Institute of Management Developments 3 (IMD) årlige World Competitiveness Yearbook 4 .

Begge rapportene utarbeides i samarbeid med anerkjente økonomer og strategiforskere. Spørreundersøkelsene i de enkelte land gjennomføres av samarbeidende forskningsinstitusjoner eller offentlige planleggingsenheter. Til sammen intervjues over 4 000 bedriftsledere på verdensbasis, mens utvalgene i den enkelte land likevel blir relativt små. Utsagnskraften i analysene må vurderes i lys av dette, men rapportene kan likevel gi en indikasjon på utviklingen over tid i ulike land.

I The Global Competitiveness Report blir landene vurdert både ved kvantitativ informasjon og spørreundersøkelser der spørreundersøkelsen utgjør omtrent to tredeler av informasjonsgrunnlaget. I rapporten skilles det mellom tre hovedfaktorer: (1) Framtidig konkurranseevne (growth competitiveness), (2) Dagens konkurranseevne (current competitiveness), og (3) Andre faktorer . Framtidig konkurranseevne består av tre faktorer: (1a) Økonomisk kreativitet (innovasjon, teknologioverføring og startups), (1b) finansmarked og (1c) åpenhet. Dagens konkurranseevne består av to faktorer: (2a) Bedriftenes operasjonelle og strategiske sofistifikering og (2b) kvaliteten på næringslivsmiljøet. Andre faktorer omfatter (3a) Myndighetene, (3b) infrastruktur, (3c) teknologi, (3d) arbeidskraft og (3e) institusjoner.

I 2000 ble Norge rangert på 16. plass på framtidig konkurranseevne og 20. plass på dagens konkurranseevne, jamfør tabell 4.1. Undersøkelsen omfatter til sammen 59 land, med henholdsvis USA og Finland på førsteplass på de to konkurranseevne målene. Norge har hatt en fallende rangering de siste årene. I 1996 ble Norge rangert på en sjuende plass. De eneste to indikatorene hvor Norge inntar førsteplassen er i statens overskudd på statsbudsjettet og i visse former for internettbruk. Norge plasserer seg blant de ti svakeste landene når det gjelder flere former for skattlegging og offentlige utgifter. Norge blir også regnet som et av de landene som har flest reguleringer på arbeidsmarkedet. Dessuten vurderes Norge blant de aller svakeste landene når det gjelder utdanning innenfor matematikk og naturvitenskap. Det norske kapitalmarkedet får også en relativt blandet evaluering.

IMD utgir årlig rapporten The World Competitiveness Yearbook. Denne rapporten er basert på statistisk materiale og resultatene av et spørreskjema. To tredeler av indikatorene er basert på statistikk. De subjektive vurderingene har dermed relativt mindre vekt i The World Competitiveness Yearbook enn i The Global Competitiveness Report. Undersøkelsen fra IMD sendes til ledere i næringsliv, offentlig forvaltning og økonomiske fagmiljøer. 2001-rapporten er basert på svarene fra omkring 3 700 personer. Informantene blir bedt om å vurdere situasjonen i eget land. Informasjonen er derfor basert på subjektive vurderinger av situasjonen i hvert enkelt land.

Den siste utgaven av The World Competitiveness Yearbook inneholder tall for 49 land. Dette omfatter alle OECD-landene og 19 andre land. Landene inkluderes etter en vurdering av hvor viktige landene er for internasjonal eksport, utenlandske direkteinvesteringer og visse andre kriterier. Landene blir vurdert etter fire hovedkriterier: Økonomiske resultater, offentlig effektivitet, næringslivets effektivitet og infrastruktur.

Rapporten inneholder 286 indikatorer. 62 av disse er ment som bakgrunnsinformasjon om landene, mens de øvrige brukes til å beregne den generelle konkurranseevnen. Det beregnes en samleindikator for hver land, basert på resultatene fra enkeltindikatorer innenfor hvert område. For indikatorene er det dermed gjort forutsetninger om hvorvidt høy eller lav skår er positivt eller ikke. Rapporten viser også utviklingen i rangering de siste fem år.

I 2001-rapporten ble Norge rangert som nummer 20 – nedgang fra nummer 16 året før og fra femte plass i 1997. Det pekes på at for Norge er lønnsutvikling, framtidige pensjonsforpliktelser, økning i FoU-innsatsen og modernisering av offentlig sektor sentrale utfordringer.

Resultatene i World Competitiveness Yearbook er i stor grad sammenfallende med resultatene i Global Competitiveness Report selv om spørsmålsstilling og utvalg av informanter er forskjellig. Norge har beveget seg fra noen og tjuende plass i konkurranseevne ved begynnelsen av 1990 tallet til femte til sjuende plass etter midten av 1990-tallet, for så å falle tilbake til 16. plass i 2000, jamfør tabell 4.1. Bare deler av rapporten for 2001 har vært tilgjengelig før utvalget avsluttet sitt arbeid, men det framgår av sammendraget at Norge er rangert på en sjette plass – altså en sterk forbedring fra 2000. 5 Antall land er økt til 75 i denne utgaven.

De to studiene er interessante ikke bare som en illustrasjon på hvordan Norge ligger an relativt til konkurrentland, men også ved de dimensjoner som trekkes fram som viktige for et lands konkurranseevne. Det faglige perspektivet som legges til grunn i begge referansetestingsstudiene, er foretaksstrategi og ledelse, men koplingen til de økonomiske variablene er sterke og åpenbare. Resultatet er et mikroøkonomisk konkurranseevne begrep som mangler i annen økonomisk litteratur.

4.2.2 World investment prospects

The Economist Intelligence Unit la i 2001 fram rapporten «World investment prospects – Comparing business environment». 6 Rapporten drøfter ulike aspekter knyttet til investeringsstrømmer og næringsmiljø. Rapporten inneholder temakapittel om globalisering, sammenligning av investeringsbetingelser, prognoser for investeringer, trender for investeringer og endringer i organiseringen av multinasjonale selskaper. Den rangerer 60 land i forhold til ulike indikatorer for blant annet politiske forhold, makroøkonomiske forhold, markedsmuligheter, skatter, utenrikshandel, arbeidsmarked og infrastruktur. Sammenligningen er basert på ti hovedområder der ti er høyeste skår. Rangeringen er basert på mellom fire og elleve indikatorer innenfor hvert område – i alt 70 indikatorer. Dette er indikatorer som er hentet fra en rekke statistiske kilder. I tillegg inkluderer rapporten EIUs egne prognoser for perioden 2001–2005. Rapporten viser gjennomsnittlig rangering for 1996–2000 og forventet rangering for 2001–2005. Oversiktene viser både hvilken skår landet har, og hvilken rangering dette gir.

Norge rangeres på en 17. plass når det gjelder rammevilkår for 1996–2000, og på 18. plass for 2001–2005, jamfør tabell 4.1. Norge vurderes som spesielt godt når det gjelder makroøkonomisk stabilitet (første plass for perioden 2001–2005) og generelt politisk stabilitet. Arbeidsmarkedet er det området der Norge gis aller lavest skår (52. plass). Den lave plasseringen skyldes det stramme arbeidsmarkedet og regelverket for arbeidsinnvandring. Markedsmuligheter og politikk i forhold til private næringsliv, konkurranse og utenlandske investeringer påvirker også den norske plasseringen i negativ retning.

4.2.3 UNICE

Organisasjonen for europeiske næringslivs- og arbeidsgiverorganisasjoner UNICE ble grunnlagt i 1959 og har 34 medlemmer fra 27 land. 7 UNICE ga i 1998 ut sin første referansetestingsrapport 8 og nye rapporter er senere publisert hvert år. Alle UNICEs rapporter 9 foreslår tiltak for å gjøre Europa mer konkurransedyktig. 2000-rapporten tar utgangspunkt i målene som er satt i EUs Lisboa-strategi (se 4.4 nedenfor), og fokuserer på hvordan innovasjonsaktiviteten i Europa kan økes.

2001-rapporten 10 fokuserer på utfordringer og muligheter knyttet til den økende bruken av ny teknologi i alle ledd av verdikjeden og i samfunnet for øvrig. Det er gjort sammenligninger mellom Europa, USA og Japan. USA og Japan sammenlignes både med EU-15 og med europeiske enkeltland i og utenfor EU. Rapporten fra 2001 inneholder 34 indikatorer. Den fokuserer på den nye økonomien, USAs forsprang i forhold til Europa og hvordan teknologien endrer økonomien. Videre er det fokusert på politiske virkemidler som er viktige for å bedre konkurranseevnen i Europa. Dette omfatter utvikling og spredning av nye ideer, utvikling av god infrastruktur, velfungerende arbeidsmarkeder, integrerte kapitalmarkeder og stimulering til øke risikovillighet.

4.2.4 Næringslivets Hovedorganisasjon

I Norge lager Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) et årlig Konkurranseevnebarometer. 11 NHO har gjennom barometeret utviklet et verktøy som setter søkelys og fokus på behovet for en helhetlig næringspolitikk. NHO påpeker gjennom konkurranseevnebarometeret viktigheten av at myndigheter, politikere, bedriftsledere og media kontinuerlig overvåker hvordan norsk konkurranseevne påvirkes og vurderer hva vi som nasjon kan gjøre for å være attraktive som lokaliseringssted for næringsutvikling.

Konkurranseevnebarometeret inneholder statistisk informasjon og det gjøres sammenligning med ti viktige handelspartnere og konkurrentland på tolv områder som har betydning for konkurranseevnen. Sammenligningene omfatter både utviklingen over tid og mellom landene. Konkurranseevnebarometeret inkluderer oversikter knyttet til; handel og globalisering, arbeidsmarked, finans og pengepolitikk, skattetrykk, arbeidsmarkedet og lønnskostnader forskning og innovasjon, utdanning, energi og miljø. Det presenteres også forslag til tiltak for å forbedre norsk konkurranseevne under hvert enkelt område. Kildene for informasjonen i publikasjonen er blant annet OECD, International Institute for Management Development (IMD) og Statistisk Sentralbyrå.

4.3 OECD

4.3.1 Innledning

Referansetesting, både nasjonalt og internasjonalt, er ofte basert på statistikk fra OECD. Organisasjonen har som en av sine hovedoppgaver å produsere og sammenstille statistikk for medlemslandene på en rekke områder, blant annet når det gjelder økonomiske, sosiale og miljømessige forhold. Energistatistikk ligger under Det internasjonale energibyrå (IEA). OECD har ofte initiert studier av strukturelle endringer i økonomiene og ligget langt framme i utvikling av statistikk på nye områder, for eksempel FoU- og innovasjonsstatistikk. Både de regulære publikasjonene og spesialstudier fra OECD inneholder normalt sammenligninger mellom medlemslandene, og har et betydelig innhold av referansetesting i tilnærming og framstillingsform. OECD representerer industrilandene (med enkelte unntak, som Singapore og Taiwan), og omfatter derfor de fleste land som det er naturlig å sammenligne Norge med.

Det er i dette avsnittet ikke gitt en gjennomgang av OECDs regulære statistikkproduksjon. Tilgangen og dekningen av statistikk drøftes i forbindelse med de enkelte områder eller sektorer i de enkelte kapittel i rapporten. I dette kapittelet drøftes bare OECDs eget arbeid med referansetesting eller annen utvikling av indikatorer som ligger nær opp til dette.

4.3.2 Referansetesting

OECD har i en årrekke arbeidet med utvikling av indikatorer for å måle strukturelle endringer i forskning, teknologi og næringsliv. Det er imidlertid først i siste halvdel av 1990-årene at OECD begynte å arbeide med referansetesting. Dette var blant annet tilskyndet av 1998-møtet på ministernivå i Industrikomiteen som anbefalte «at OECD gjennomfører internasjonale sammenligninger (referansetesting) av de viktigste faktorene som påvirker næringslivets ytelse». Det kan imidlertid sies at referansetesting ikke reelt sett er en ny aktivitet i OECD fordi OECD altså lenge har arbeidet med sammenligninger mellom land.

OECD satte i gang et prosjekt for å utvikle indikatorer for næringslivets rammebetingelser i 1994 med bakgrunn i flere studier av næringslivets globalisering. Resultatene er framstilt i en rapport: «Industrial Competitiveness – Benchmarking Business Environments in the Global Economy». 12 Rapporten inneholder indikatorer på åtte hovedområder: FoU, utdanning og arbeidsstyrke, foretaksledelse (corporate governance), reguleringer i arbeidsmarkedet, lønnskostnader, næringsskatter, energipriser og telekommunikasjoner (priser og struktur). Denne rapporten er det første internasjonale forsøket på en helhetlig referansetesting av næringslivets rammebetingelser. Dataene er i og for seg ikke nye, men informasjonen var tidligere spredt på en rekke statistikker og rapporter. Under selskapsledelse og arbeidsmarkedet er det gitt en kortfattet presentasjon av regelverket i hvert land, men ikke presentert kvantitative data eller sammenligninger. Skattekapitlet er i hovedsak også en beskrivelse av systemene i de enkelte land. På andre områder er det derimot figurer som gir et inntrykk av hvordan land forholder seg til hverandre, for eksempel etter FoU-utgifter eller energipriser. Dette gjelder enkeltindikatorer, og det er ikke forsøkt å konstruere samleindikatorer eller en overordnet rangering av land etter rammebetingelser.

Det videre arbeid med referansetesting i OECD har vært knyttet til en rapport med indikatorer for forskning, teknologi og næringsutvikling, «The OECD Science, Technology and Industry Scoreboard» (STI Scoreboard) 13 , som kommer ut annet hvert år. 1999-utgaven er var den tredje utgivelsen. STI Scoreboard har innholdsmessig endret seg relativt mye ut fra ny forståelse av produksjonsfaktorer og konkurranseforhold i økonomiene, og behovet for statistikk på nye områder. Over tid har det blitt inkludert flere indikatorer særlig på områdene internasjonalisering, innovasjon og informasjonsteknologi, samtidig har referansetesting blitt et uttrykt formål med rapporten, noe som vises i 1999-utgavens undertittel: «Benchmarking Knowledge-based Economies». Det kan nevnes at OECD i de mellomliggende årene publiserer «Science, Technology and Industry Outlook», som har et noe snevrere utvalg av de samme indikatorene, men først og fremst presenterer landenes forsknings- og næringspolitikk.

STI Scoreboard 1999 inneholder 45 tema som er presentert med 120 figurer. Ved siden av data for enkeltår presenteres for en stor del, men ikke alltid, også indikatorer som viser utviklingen over tid, ofte med vekstrater. I tillegg til selve indikatorene er det for hvert tema en kortfattet analyse med hovedresultater og en drøfting av datagrunnlaget. Flere av temaene er tradisjonelle i den forstand at de har vært presentert i annen statistikk gjennom en årrekke, for eksempel FoU-intensitet, utenlandske direkteinvesteringer, produktivitetsvekst og lønnskostnader. Men det er også et relativt stort omfang av indikatorer som er mindre etablerte eller helt nye, og som i hovedsak er ment å fange opp konkurranseevne i forhold til en kunnskapsbasert og internasjonalisert økonomi. Eksempler på slike nye indikatorer er kunnskapsinvesteringer (summen av utgifter til FoU, programvare og offentlig utdanning), bransjeintern handel (etter varianter eller kvalitetsforskjeller) og FoU i utenlandskeide datterselskaper.

Det er ingen helhetlig eller oppsummerende vurdering i STI Scoreboard av hvilken betydning de ulike indikatorene har i forhold til mer overordnede målestokker, for eksempel konkurranseevne eller kunnskapsintensivitet. Med andre ord presenterer STI Scoreboard ikke noen samleindikator eller totalvurdering av hvordan land plasserer seg i forhold til hverandre. Men når en går gjennom publikasjonen figur for figur, får en relativt raskt et visuelt inntrykk av om et land systematisk ligger høyt eller lavt i forhold til de andre. OECD presiserer imidlertid at rangeringen av land bør tolkes med forsiktighet når det er små forskjeller, fordi mange av indikatorene ikke er særlig presise.

Det vil være for omfattende her å gi en fullstendig oversikt over indikatorene i STI Scoreboard, men følgende er hovedtema:

• Makroøkonomisk sammenheng (BNP og sysselsetting).

• Trender mot en kunnskapsbasert økonomi (blant annet fysiske investeringer og kunnskapsinvesteringer, kunnskapsbaserte næringer, utdanning og IT.).

• Innsats i FoU og innovasjon.

• Trender mot globalisering (sammensetning av internasjonale betalinger)

• Internasjonal handel (totalt og etter teknologiinnhold, bransjeintern handel med videre)

• Utenlandske direkteinvesteringer, fusjoner og oppkjøp, utenlandsk eierskap.

• Internasjonalisering av teknologi (blant annet FoU i utenlandskeide datterselskaper, teknologiallianser, internasjonalt samarbeid om FoU og patenter)

• Produktivitet og lønnskostnader.

• Resultater av FoU og innovasjon (blant annet publikasjoner, patenter, innovasjonsandel, teknologisk betalingsbalanse)

• Teknologi og handel (teknologiintensitet, pris og kvalitet).

Hvordan indikatorene er konstruert og svakheter ved datagrunnlaget er omtalt relativt utførlig. Dette gir leseren grunnlag for å vurdere resultatene nærmere. For eksempel kommer Norge generelt svakt ut på indikatorer med teknologiinnhold. Forklaringen er at teknologi defineres etter bransje. Høyteknologibransjene omfatter produksjon av fly, datamaskiner, radio-, TV- og telemateriell og farmasøytiske produkter. Bransjer som er store i Norge, er blant annet metallproduksjon (medium-lav); treforedling og næringsmiddelindustri (lavteknologi). En annen begrensning er at indikatorene for teknologi bare omfatter industriproduksjon. Det innebærer at for eksempel databehandling, telekommunikasjon og havbruk faller utenfor grunnlaget for de fleste av indikatorene. Grunnen til at andre næringer ikke er inkludert, er mangler ved datagrunnlag i mange land.

Det kan avslutningsvis pekes på at OECDs også arbeider med reguleringsreformer i flere sammenhenger. Mye av dette arbeidet inngår i OECDs program for reguleringsreformer (Regulatory Reform Programme) fra 1995, som omfatter regelreformer generelt, blant annet regelforenkling, saksbehandling, høringsrutiner, åpenhet i forvaltningen, alternativer til administrativ regulering og reguleringer i produktmarkedene spesielt. Ved siden av dette programmet har OECD over lengre tid arbeidet med reguleringer i arbeidsmarkedet. Disse aktivitetene er nærmere beskrevet i kapittel 8 og 10.

4.4 Referansetesting i EU

4.4.1 Bakgrunn

Europakommisjonen 14 (Kommisjonen) har de siste årene 15 tatt mange og forskjellige initiativ knyttet til referansetesting. EU har som uttalt målsetning at referansetesting skal kunne bli et verktøy for å hjelpe bedrifter og myndigheter til å forbedre sine prestasjoner på sentrale områder. Det ble fokusert ytterligere på dette i forbindelse med EU-toppmøtet i Lisboa i mars 2000. I ministererklæringen ble det foreslått at medlemslandene systematisk skal arbeide med å forbedre nærings- og sysselsettingspolitikken ved hjelp av referansetesting innenfor en rekke politikkområder. Dette innebærer at medlemslandene skal dele erfaringer knyttet til beste praksis.

Kommisjonen har støttet flere aktiviteter innenfor referansetesting av både bedrifter, industrisektorer, offentlig sektor og rammevilkår. Målet er å fremme mer bruk av referansetesting i medlemslandene som et verktøy for å bedre praksis på ulike området. Aktivitetene omfatter utvikling av nettverk og finansiering av pilotprosjekt. Det er etablert en høynivågruppe ledet av en kommissær, som skal rådgi kommisjonen i dette arbeidet. Det ble etablert et koordinerende kontor for referansetesting (The Benchmarking Co-Ordination Office) i EU i 1997. Kontoret har etablert en database (Benchmarking Resources Database) med informasjon om referansetesting i EU. Denne inneholder også informasjon om spesialister på området, gjennomførte prosjekter og ulike kontaktpunkter knyttet til referansetesting.

Kommisjonen oppsummerte erfaringer med bruk av referansetesting i et dokument som ble lagt fram januar 1999. 16 Det er her vist til at man så langt har lært at det tar tid å etablere referansetesting som et effektivt redskap. Det er noen felles utfordringer i forhold til å ta i bruk referansetesting på ulike nivåer. Blant annet er det en rekke av de samme aktørene som må involveres. Imidlertid vil deres rolle variere i forhold til om referansetesting skal gjøres for bedrifter, sektorer eller rammevilkår generelt. Alle involverte – offentlige myndigheter, eksperter og partene i arbeidslivet – må få en felles forståelse av hvordan metoden skal benyttes. Det er videre gått nærmere inn på spesielle utfordringer knyttet til referansetesting på de ulike nivåene.

I forhold til referansetesting av rammevilkår er det vist til at hovedformålet er å spre kunnskap om beste praksis i forhold til sentrale rammevilkår av betydning for næringslivet. Det er vist til en del problemer knyttet til referansetesting av rammevilkår, blant annet er det vanskelig å referanseteste immaterielle forhold som kompetanse og effekten av ny teknologi. Imidlertid kan kunnskapsspredning og kunnskapsdeling være et viktig resultat på disse områdene. Det er videre vist til at det er viktig å forstå prosessene som fører til bedre ytelser, og årsakene til hvorfor et resultat er dårlig, og ikke bare å fokusere på enkeltindikatorer.

Kommisjonen har i flere år lagt fram rapporter om europeisk næringslivs konkurranseevne. I 1999-rapporten er særlig europeisk næringslivs konkurranseevne i forhold til industrien i USA og Japan diskutert. 17 Sammenligninger er gjort blant annet av satsing på FoU, verdiskaping og forholdet mellom tradisjonelle og nye næringer. Videre peker man på ulike satsinger som kan bedre industriens konkurranseevne.

Kommisjonen har innenfor det flerårige programmet for næringsvirksomhet og entreprenørskap involvert seg i færre og større aktiviteter enn i tidligere programmer av samme type. Europeiske institusjoner skal i større grad ha en koordinerende rolle i forhold til aktiviteter i medlemslandene. Bruk av referansetesting er et viktig element i dette koordinerende arbeidet.

Kommisjonen la videre fram notatet «Benchmarking enterprise policy» i februar 2000. Dokumentet peker på manglende konkurranseevne i europeisk næringsliv. Det er vist til lav vekst, dårlig produktivitetsutvikling og at få nye jobber er skapt. Ved hjelp av referansetesting og presentasjon av beste praksis knyttet til næringspolitikk håper man å kunne få bedret situasjonen gjennom tiltak for å styrke evnen til entreprenørskap og innovasjon. Norge deltar gjennom EØS-avtalen i en del av de aktivitetene som omfattes av de ulike initiativene i EU knytte til referansetesting.

4.4.2 Referansetesting på bedrifts- og sektornivå i EU

Europakommisjonen har ved flere anledninger understreket at det er opp til enkeltbedrifter, bransje- og næringsorganisasjoner å ta i bruk referansetesting som verktøy på bedrifts- og sektornivå. Imidlertid har man likevel tatt initiativ til ulike aktiviteter for å fremme bruk av dette verktøyet. På sektornivå har Kommisjonen støttet aktiviteter innenfor flere sektorer, blant annet bioteknologi, kjemisk industri, informasjons- og kommunikasjonsteknologi og bilindustri.

På bedriftsnivået ses referansetesting som et verktøy for kontinuerlig forbedring av ytelse og konkurransevne, spesielt for SMB. EU ønsker å lage nettverk som kan utnytte synergier mellom ulike aktiviteter i EU. Initiativet «Benchmarking for Success» er styrt av Forbairt, en statlig irsk næringsutviklingsenhet. Målet er å:

• Identifisere hvem som gjør hva og hvor i Europa med hensyn til referansetesting på bedriftsnivå;

• Være en møteplass for å sammenligne tilbud og metoder;

• Være et europeisk nettverk av sentrale aktører innenfor referansetesting

Det er blant annet etablert et nettverk, European Benchmarking Network (EBN) med omkring 200 medlemmer. De representerer regjering, industri, store og små virksomheter, akademia og ulike konsulentmiljøer fra alle medlemslandene. EBN har blant annet drøftet hva som bør være retningslinjer for god referansetesting (Code of Conduct). EBN har anbefalt EFQMs 18 retningslinjer (European Benchmarking Code of Conduct 1998–1999) på dette området. Disse fokuserer på hvordan referansetesting kan skje effektivt og etisk.

The European Benchmarking Forum (EBF), er styringsgruppe for EBN. EBF har nylig blitt utvidet med representanter for ulike grupper som arbeider med referansetesting. Målet er å fremme tilnærming og koordinering mellom de ulike initiativene for referansetesting i Europa. EBF har utarbeidet og distribuert informasjonsmateriale om referansetesting, blant annet i form av en CD-ROM og boken «Benchmarking FACTS (Facilitated Assessment & Comparison Tools) – A European Perspective». Disse inneholder forklaringer, informasjon, eksempler på fordeler, oversikt over litteratur og databaser og tilgang til interaktive prøver på referansetestingsverktøy.

4.4.3 Rammevilkår

Kommisjonen har tatt initiativ til flere aktiviteter knyttet til referansetesting av rammevilkår. Dette omfatter pilotprosjekter, referansetesting av EU mot Irland og New Zealand og referansetesting av arbeidsmarkedene i EU.

The Benchmarking Co-Ordination Office har lagt fram en rapport om referansetesting som metode (The Framework Conditions Methodology Paper) basert på en delfi-prosess mellom ulike eksperter. 19 Formålet var å utvikle debatten om referansetesting med bakgrunn i erfaringer og metoder som er i bruk internasjonalt. Rapporten drøfter om referansetesting er egnet for å studere rammevilkår, den skisserer hvordan en referansetestingsprosess kan gjennomføres. Ekspertene som deltok i rapporten var enige i at rammevilkår kan referansetestes. Det er vist til at formålet med referansetesting ikke er å kopiere hva andre gjør, men å få inspirasjon til å tenke nytt i forhold til å forbedre og utvikle rammevilkårene. Det er viktig å fokusere en referansetestingspross slik at resultatene blir håndterbare. Det er en utfordring å utvikle hensiktsmessige indikatorer som det finnes tall for. Bakenforliggende forskjeller mellom ulike land gjør at rene resultattavler ikke bør brukes fordi det er viktig å analysere årsakene til resultatene. Indikatorene må derfor brukes til å identifisere forskjeller i ytelsene. Det er også viktig å analysere prosessene som ligger bak ytelsene. Forskjeller i prosessene og hvor godt prosessene fungerer er to dimensjoner som bør analyseres i denne sammenhengen.

Som nevnt tok Kommisjonen i 1997 initiativ til en såkalt høynivågruppe som skulle gi råd om hvordan referansetesting kan brukes for å bedre konkurranseevnen i europeisk næringsliv. Målet var å fremme bruk av referansetesting i medlemslandene. I regi av regjeringene i medlemslandene og Europakommisjonen ble det også igangsatt fire pilotprosjekt som skulle se på referansetesting av rammevilkår knyttet til kompetanse, logistikk, finansiering av innovasjon og spredning og utnytting av IKT og nye organisasjonsformer

Høynivågruppen pekte i sine rapporter til Europakommisjonen i 1999 20 på at pilotprosjektene har gitt mye nyttig kunnskap, men at det fortsatt er behov for videre arbeid med å utvikle referansetesting til et effektivt verktøy. Generelt viser gruppen til at referansetesting er et viktig verktøy som kan brukes til å forbedre effektiviteten i offentlig sektor og i bedrifter. Metoden er spesielt effektiv på områder knyttet til rammevilkår for industrien og for å sette fokus på konkurranseevne. Behovet for samarbeid mellom alle relevante parter understrekes, og det anbefales også at referansetesting skjer globalt. Gruppen anbefaler også at spesielt regelverket på arbeidsmarkedet, offentlige tjenester, teknisk innovasjon og infrastruktur (herunder skattesystemer) blir gjenstand for referansetesting.

4.4.4 Oppfølgingen av ministermøtet i Lisboa

EU-landene satte på toppmøtet i Lisboa våren 2000 ambisiøse mål for den økonomiske og sosiale utvikling i unionen. 21 Strategien for å følge opp dette, omtales som Lisboa-strategien. I konklusjonene fra Lisboa-toppmøtet, er det fokusert på følgende områder:

1. Legge til rette for overgang til en konkurransedyktig, dynamisk og kunnskapsbasert økonomi:

   1. eEurope – et informasjonssamfunn for alle

   2. Etablere et europeisk område for forskning og innovasjon

   3. Et næringsvennlig miljø, spesielt for SMB

   4. Reformer for å gjennomføre det indre marked

   5. Effektivisere og integrere de finansielle markeder

   6. Makroøkonomisk koordinering

2. Modernisere den europeiske sosiale modell:

   1. En styrket satsing på kompetanse og livslang læring

   2. En aktiv sysselsettingspolitikk

   3. Modernisere og styrke det sosiale beskyttelsesnett

   4. Fremme sosial integrering

Det ble videre bedt om at Europakommisjonen laget en årlig rapport om framgangen i prosessen på bakgrunn av strukturindikatorer innenfor ulike områder. Europakommisjonen la i september 2000 fram et dokument med forslag til 27 indikatorer. 22 I tillegg er det foreslått 5 indikatorer for å måle utviklingen i den generelle økonomiske situasjonen.

Den første årlige rapporten ble lagt fram for Det europeiske råd i Stockholm våren 2001. Rapporten var basert på en rekke såkalte strukturindikatorer som beskriver tilstanden på forskjellige områder i de ulike EU-landene sammenlignet med USA og Japan. Indikatorene beskriver fem store felter: Generell økonomisk bakgrunnsinformasjon (økonomisk vekst, arbeidsproduktivitet og så videre), sysselsetting (sysselsettingsrater for ulike grupper), innovasjon og forskning (for eksempel tilgjengelighet av risikokapital, FoU-ressurser, patentsøknader), økonomisk reform (prisutvikling på for eksempel telekommunikasjon) og sosiale forhold (social cohesion) (blant annet inntektsfordeling, avbrudd i skolegang). Totalt inneholdt rapporten 52 indikatorer, hvorav tolv ble uthevet og satt særlig fokus på i Stockholm. Kommisjonen vil legge fram slike rapporter for hvert årlige vårmøte av Det europeiske råd, basert på stort sett de samme indikatorene. Det er dermed lagt opp til at utviklingen av indikatorer skal være en dynamisk prosess.

På møtet i Stockholm ble bærekraftig utvikling inkludert som et nytt mål for Lisboa-strategien. I tråd med dette er det også utarbeidet strukturindikatorer for miljø. 23

4.4.5 Økonomiske reformer i EU – indikatorer for produkt- og kapitalmarkeder

Europakommisjonen lager årlig en rapport om produkt- og kapitalmarkedenes funksjon i EU-landene. Bakgrunnen for denne rapporten er vedtakene fra Cardiff-møtet i Det Europeiske Råd i juni 1998 om økonomiske og strukturelle reformer, hvor det ble lagt vekt på videre arbeid med strukturpolitiske tiltak (Cardiff-prosessen). Ifølge mandatet fra Rådet skal det i rapporten presenteres indikatorer på effektiv markedsintegrasjon, herunder prisforskjeller og gjennomføringen av det indre markedet. Hensikten er å overvåke økonomiske reformer på unionsnivå og gi grunnlag for tiltak med sikte på å effektivisere produkt- og kapitalmarkeder. Kommisjonens rapport, sammen med nasjonale rapporter for produkt- og kapitalmarkeder i de enkelt land, er en del av grunnlagsmaterialet for den årlige revisjon av EUs brede retningslinjer for den økonomiske politikken.

Rapporten fra januar 2000 er den andre i rekken. 24 Analysedelen tar sikte på å identifisere reguleringssvikt i produkt- og kapitalmarkedene og anbefaler tiltak med sikte på å videreføre de økonomiske reformene. Et nytt kapittel omtaler sosiale virkninger av integrasjonsprosessen. Det statistiske vedlegget er særlig interessant som et grunnlag for referansetesting. Noen indikatorer viser utviklingen i EU totalt, mens andre fokuserer på forskjeller mellom medlemslandene, til dels inklusive USA (som referanse). For en stor del vises utvikling over tid (for eksempel 1988 og 1998). Det er grunn til å merke seg at indikatorer for reguleringer i produktmarkedene er basert på et opplegg utarbeidet av OECD, jamfør avsnitt 4.3.3. Indikatorene kan ordnes etter følgende hovedområder:

• Handel og utenlandske investeringer.

• Kapitalmarkeder (blant annet emisjonsverdi og antall fusjoner)

• FoU, innovasjon og teknologibalanser.

• Spesialisering i produksjon og handel.

• Prisspredning i ulike markeder og for en rekke produkter.

• Reguleringer i produktmarkedene (OECD-undersøkelsen).

• Statlig næringsstøtte.

• Offentlige innkjøp (blant annet verdi og antall utlysninger)

• Strukturindikatorer for telekommunikasjon, elektrisitet, luftfart, post, finanstjenester og detaljhandel.

Medlemslandene produserer årlige rapporter med egenvurdering av reformer i produkt- og kapitalmarkedene som danner grunnlaget for rapporten fra Europakommisjonen. Det foreligger retningslinjer for disposisjon og innhold. Likevel er det relativt store forskjeller i omfang og kvalitet, også i hvilke indikatorer som presenteres. Land som har lagt vekt på dette arbeidet, presenterer et betydelig antall struktur- og prisindikatorer. Eksempler på relativt fyldige og informative rapporter er de fra Sverige 25 og Storbritannia 26 .

Norske myndigheter har i høst utarbeidet en tilsvarende rapport 27 .

4.5 Rapporter fra enkeltland

4.5.1 Innledning

Mange land har de senere årene gjennomført referansetesting av rammevilkår. Myndighetenes rolle vil variere i forhold til referansetesting på ulike nivåer. Mens myndighetene eventuelt kan oppmuntre til, og kanskje koordinere, testing på bedrifts- eller sektornivå, vil myndighetene naturlig ha en mer sentral rolle når det gjelder testing av rammevilkår. De analysene av rammevilkår utvalget har sett nærmere på, har på mange måter en lik oppbygging og tilnærming. De fleste rapportene inneholder indikatorer innenfor områdene utdanning, forskning, arbeidsmarked, skatt, kapital, infrastruktur og miljø. Rapportene tar utgangspunkt i internasjonal statistikk, spesielt fra OECD og Eurostat. I de fleste rapportene sammenlignes det aktuelle landet med en håndfull andre land. Dette er gjerne naboland, og/eller land man anser som sammenlignbare på grunn av utviklingsnivå eller andre felles karakteristika. I tillegg er både USA og Japan ofte med i oversiktene.

I den grad behovet for referansetesting er begrunnet, vises det gjerne til økende konkurranse på grunn av internasjonalisering/globalisering og innføringen av felles valuta i EU. Rapportene utdyper i liten grad teoretiske og praktiske problemer knyttet til referansetesting. Flere rapporter drøfter kort begrepet konkurranseevne og gir en oversikt over eksisterende studier på området. Det er i mange tilfeller også referert til praktiske problemer knyttet til hvilke data som har vært tilgjengelige for arbeidet. Ingen rapporter har så langt vi kan se, drøftet hvilke indikatorer man ideelt sett ønsker seg i forhold til hvilke som faktisk har vært tilgjengelige.

Utvalget er kjent med at det er gjennomført referansetesting av rammevilkår i Belgia, Danmark, Finland, Irland, Nederland, Storbritannia og Sverige. Nedenfor er arbeidet i disse landene omtalt nærmere. Dette er ikke ment som en uttømmende oversikt. Tabell 4.2 oppsummerer rapportene fra disse sju landene.

4.5.2 Belgia

På oppdrag fra økonomiministeren i Belgia, laget the Federal Planning Bureau (FPB) i 1999 en utredning om belgiske rammevilkår basert på referansetesting. I april 2001 ble det lagt fram en ny versjon av denne rapporten. 28 Økt internasjonal konkurranse og innføringen av den økonomiske og monetære unionen i EU er to viktige årsaker til at studien er gjennomført. Land må i økende grad konkurrere om å tiltrekke seg investeringer, og det er derfor viktig å analysere landets sterke og svake sider for å kunne gjøre landet mer attraktivt. Det er vist til at referansetesting er tatt i bruk blant annet av Nederland og av EU. I 1999-rapporten ble det også vist til Cardiff-prosessen i og pilotprosjektene knyttet til referansetesting som er initiert i EU. Det synes imidlertid ikke som det er en direkte kobling mellom arbeide i EU og den belgiske rapporten. Referansetesting har vært i bruk i Belgia i lengere tid, blant annet for å se på utviklingen i lønnskostnader. Rapportene fra FBP er imidlertid de første rapportene om rammevilkår i bred forstand.

Rapporten er skrevet internt i et direktorat og det synes derfor heller ikke som prosessen knyttet til referansetestingen har stått i fokus. Det er vist til at det er en rekke rammevilkår som er av betydning for næringslivet og potensielle investorer, men at en del av disse – for eksempel tilgangen på land, fiskale forhold og effektiviteten i offentlig sektor – ikke er tatt med fordi informasjon om slike forhold er lett tilgjengelige gjennom andre kilder.

Ifølge rapporten er målet med rapporten ikke å presentere en grundig analyse av hvert av de områdene som presenteres. Det er derimot gitt en samlet framstilling av informasjon som belyser områder som er viktige for verdiskapingen. Rapporten er som det heter, rettet mot en generell lesergruppe (aimed at the general reader). Rapporten inneholder innledningsvis en kort diskusjon av begrepet konkurranseevne og hvilke elementer som er særlig viktige for konkurranseevnen.

Rapporten er systematisert omkring ni hovedområder. Rapporten ser på Belgias situasjon sammenlignet med en rekke andre land, eller et gjennomsnitt av andre land. Det er vist til at en rekke indikatorer kan tolkes på ulike måter. Det er derfor lagt vekt på å presentere disse på en balansert måte, men målet har likevel vært å analysere data og peke på beste praksis. Belgia sammenlignes med naboland i EU (Frankrike, Nederland og Tyskland) samt gjennomsnittet i EU og med USA og Japan. Disse landene er valgt ut fordi de har samme utviklingsnivå og levestandard som Belgia, og fordi de er viktige handelspartnere.

Tallene i rapporten er i hovedsak hentet fra OECD, Eurostat og Europakommisjonen. Det er vist til at internasjonale kilder er brukt for å sikre homogenitet i tallmaterialet. Innenfor hvert område er det angitt om Belgias posisjon er god, middels eller dårlig. Dette er illustrert med grønt, gult og rødt.

Rapporten oppsummerer styrkeposisjoner og svakheter innenfor hvert område. Det er generelt konkludert med at Belgia har en relativt god konkurransesituasjon. Landet har høy levestandard og gjennom skattesystemet sikres en rimelig omfordeling og dermed likhet i samfunnet. Det er særlig pekt på et høyt utdanningsnivå og høy arbeidsproduktivitet, men lav sysselsettingsandel. Eksportandelen er høy, og Belgia har et åpent handelsregime. Det er også lave priser på gass og elektrisitet. Det pekes imidlertid på at investeringer i FoU er lave samtidig som skattenivået er høyt og det er en stor offentlig gjeld. Det konkluderes med at landet er attraktivt som investeringsland, men at det er nødvendig med fokus på svake områder for at dette skal vedvare. Rapporten inneholder imidlertid ikke konkrete politikkanbefalinger om hvilke tiltak som er nødvendige for å sikre dette.

4.5.3 Danmark

Danmark lagde i 1997 et såkalt strukturovervåkningssystem. I mai 1999 la den danske regjeringen fram en revidert og oppdatert utgave av dette. 29 Formålet med rapporten er å identifisere Danmarks relative plassering på områder som er avgjørende for velstand og velferd i bred forstand. Målet er å sette fokus på strukturproblemer i dansk økonomi. Internasjonal referansetesting brukes som et redskap for identifisere problemområder som kan kreve nytenking og handling i form av endret politikk, reformer eller nye strategier. Arbeidet i Danmark har vært ledet av Finansministeriet, men ulike fagdepartement er trukket inn etter behov. Partene i arbeidslivet eller fagmiljøer utenfor departementene synes ikke å være trukket inn i arbeidet. 1999-utgaven er en videreføring av 1997-utgaven, selv om det er foretatt noen endringer. Danmark sammenlignes med de samme landene i begge årene, men i 1999-utgaven Norge er tatt med på noen få områder der det manglet statistikk fra noen av de øvrige landene.

Det danske strukturovervåkningssystemet skal, som det heter i rapporten, først og fremst gi en statusrapport over Danmarks internasjonale plassering på en rekke områder. I alt inneholder rapporten nesten 400 indikatorer. Man ser prosjektet som en forlengelse og utvidet versjon av de internasjonale sammenligninger som OECD og EU gjør med jevne mellomrom. Den danske rapporten tar imidlertid for seg en bredere emnekrets. Det synes heller ikke være en direkte sammenheng mellom referansetestingsarbeidet i EU og den danske rapporten. Endringene som er gjort fra 1997 til 1999, ble ikke begrunnet med behov for, eller ønske om å tilpasse det danske systemet til EUs arbeid på området.

Rapporten drøfter formålet med referansetesting og metodiske problemer. Det er vist til internasjonal referansetesting som hovedregel ikke kan erstatte dyptgående analyser, men at metoden kan gi en indikasjon på hvor nærmere analyser og tiltak kan være nødvendig. Rapporten skal danne et beslutnings- og inspirasjonsgrunnlag for regjeringen og folketinget, men at den ikke skal peke på konkrete løsningsmodeller. Dette er bakgrunnen for at rapporten ikke har konkrete politikkanbefalinger.

Det er en utfordring å sette sammen de riktige indikatorene, det vil si indikatorer som i tilstrekkelig grad avspeiler målsettingene på en objektiv måte. Dette kan være et problem, for eksempel når det gjelder velferdspolitikk. Det er også viktig å finne en balanse mellom antall indikatorer og overskuelighet.

Det er vanskelig å finne indikatorer som sier tilstrekkelig mye om målsettingene. Dette gjelder både i forhold til valg av indikatorer, tidsperiode og om man skal bedømme situasjonen ut i fra nivå eller utvikling over tid. Det kan også være vanskelig å finne internasjonalt sammenlignbare tall på de områder man ønsker å sammenligne. Det er videre viktig å fastsette hvem man skal sammenligne seg med. Danmark har valgt Frankrike, Japan, Nederland, Storbritannia, Sverige, Tyskland og USA. Disse landene er valgt fordi de på ett eller flere områder blir ansett som ledende i verden. Samtidig er dette land som er på samme utviklingsnivå som Danmark. Det er også lagt vekt på at disse landene representerer ulike økonomiske systemer, og at de er viktige for dansk økonomi. Andre land er trukket inn på noen dimensjoner, blant annet er Norge trukket inn på helseområdet. Dersom alle de landene en sammenligner seg med, presterer dårlig, vil selv en god plassering kunne være for dårlig.

Den danske rapporten gir også en oversikt over internasjonale referansetestingsrapporter der Danmark er med. Dette omfatter publikasjoner med ulike makroøkonomiske nøkkeltall fra OECD, World Competitiveness Yearbook, Global Competitiveness Report og ulike rapporter om utviklings- og velferdsnivå, for eksempel FNs Human Development Report.

Rapporten har indikatorer innenfor fire hovedområder, med underkapitler om ulike temaer og elementer i økonomien. Den danske rapporten har et stort antall indikatorer og omfatter flere områder enn de andre rapportene vi har sett på. Rapporten identifiserer Danmarks relative posisjon i forhold til andre land. Innenfor hvert område er det angitt om Danmark har en posisjon over middels, middels eller under middels. Dette er illustrert med grønt, gult og rødt.

Det er konkludert med at Danmark har en rekke styrkeposisjoner som bør kunne bidra til forholdsvis høy velstand og produktivitet. Dette omfatter markoøkonomiske rammebetingelser, fleksibilitet i arbeidsmarkedet, infrastruktur, kvaliteten på forskningen og utbredelsen av IT. Av svakheter trekkes spesielt fram at danske bedrifter i for liten grad deltar i den internasjonale arbeidsdelingen, det pekes på lite innovasjon og konkurranseproblemer i deler av næringslivet. Det er vist til at dette vil være innsatsområder som den danske regjeringen vil arbeide videre med. Velfungerende finansmarkeder og -institusjoner er pekt på som viktig framover. Det er også pekt på at offentlig sektor står overfor store utfordringer framover, blant annet som følge av globaliseringen og demografiske endringer.

4.5.4 Finland

Det ble i 1998 lagt fram en analyse av finske rammevilkår basert på referansetesting. 30 Rapporten presenterer som det sies «en generell vurdering av status og konkurranseevne i finsk samfunn og økonomi». Målet var å vurdere et bredt spekter av rammevilkår og vurdere Finlands styrker og svakheter i et bredt perspektiv. Rapporten inneholder analyser innenfor ni hovedområder. Det er ikke vist til EUs arbeid med referansetesting i rapporten.

Det finske arbeidet ble organisert med en hovedgruppe som koordinerte arbeidet, og ekspertgrupper innenfor hvert av hovedområde. Hovedgruppen besto av en styringsgruppe, en arbeidsgruppe, eksperter og et sekretariat. I arbeidet deltok i hovedsak representanter for involverte departementer samt representanter for det statistiske sentralbyrået og regjeringens økonomiske forskningsinstitutt. Ledere i en rekke bedrifter fikk også anledning til å kommentere resultatene underveis. Det var dermed en bred prosess som ledet fram til rapporten.

Det er lagt opp til å legge fram en ny utgave av rapporten i løpet av 2001. En kjenner ikke til om denne vil bli bygd opp på samme måte som den forrige rapporten, slik at det eventuelt kan snakkes om et finsk referansetestingssystem.

I rapporten er det innenfor hvert område angitt om Finland på de enkelte indikatorer har en sterk posisjon, er på et internasjonalt gjennomsnitt, eller om det er behov for endringer. Dette er illustrert med grønt, gult og rødt.

I rapporten er det vist til en generelt god konkurransesituasjon i Finland. De viktigste styrkeposisjonene ligger i godt utviklet høyteknologimiljø, god infrastruktur, konkurransedyktig skattenivå for kapital og selskaper og høyt utdanningsnivå. God utsikter til økonomisk vekst, godt sosialt sikkerhetsnett og det konstitusjonelle rammeverket er også trukket fram som positive elementer. Den mest framtredende svakheten er ifølge rapporten høy inntektskatt. Det er videre pekt på behov for utvikling av arbeidsmarkedet, lite kommersiell utnytting av innovasjoner, styrking av naturvitenskaplig utdanninger og økt yrkesdeltaking blant eldre. Rapporten peker på behov for fokus på ulike områder, men ikke eksplisitt på behovet for endringer i den ene eller andre retning.

4.5.5 Irland

Irland presenterte sin første rapport om rammevilkår basert på referansetesting i 1998. 31 Det ble lagt fram en ny rapport i 1999, og en foreløpig siste utgave kom i mai 2000. 32 Arbeidet med referansetesting i Irland startet ved opprettelsen av National Competitiveness Council (NCC) i 1997. NCC har som mandat å identifisere områder der det er behov for endringer dersom konkurranseevnen skal styrkes, og de skal anbefale tiltak for å oppnå dette. Samtidig skal rapporten fra NCC være et referansegrunnlag for myndighetene. NCC har 12 medlemmer med representanter for partene i arbeidslivet og fra det akademiske miljøet. Videre er fire sentrale departementer observatører i rådet. Rapporten fra NCC blir lagt fram for en interdepartemental gruppe som kommer med en vurdering av arbeidet.

Den første rapporten fra NCC kom i 1998, og inneholt i alt 125 indikatorer. Mange av indikatorene er videreført i de to senere rapportene, men strukturen i rapporten har utviklet seg noe. I 2000-rapporten er antallet indikatorer økt til 166. I vedlegg sammenlignes Irland med en rekke land – hele OECD er sammenligningsgrunnlaget der det finnes tilgjengelige tall. Den tidligere hovedvekten på sammenligning med Japan, Nederland, New Zealand, Storbritannia og USA er dermed forlatt. I selve rapporten er det likevel ingen landsammenligninger – det er kun henvist til Irlands posisjon og i noen tilfeller til hvilket land som er best. Rapporten inneholder anbefalinger og peker på utfordringer innenfor de områdene som er analysert.

I 1998-rapporten er det vist til at internasjonale sammenligninger gjøres av en rekke organisasjoner og at det er mange ulike metoder og kilder om brukes i disse sammenligningene. Det er pekt på at en rekke detaljer knyttet til de enkelte indikatorene kan forsvinne når de sammenstilles i en referansetestingsrapport. I tillegg er det viktig å være klar over at årsaken til eventuelle forskjeller ikke vil framgå i en slik sammenstilling. Tross disse metodiske innvendingene, viser NCC til at deres oppgave er å legge fram handlingsorienterte anbefalinger knyttet til sentrale utfordringer.

I 2000-rapporten er det framhevet 33 nøkkelindikatorer innenfor åtte områder. Det er vist til at disse indikatorene er av valgt ut fordi man anser at disse er av særlig betydning for å fremme konkurranseevnen. Konkurransesituasjonen er analysert både ved å se på endringen i Irlands relative posisjon, eller ved å se på forskjellen mellom Irland og beste land.

Det er pekt på hvilke områder det har skjedd vesentlige forbedringer og forverringer. Det er spesielt pekt på at mangel på kompetanse og arbeidskraft, høy lønnsøkning, mangelfull infrastruktur – både tradisjonell transport og telekommunikasjon – og boligmangel reduserer Irlands konkurranseevne og attraktivitet for internasjonale investeringer.

I Irland har man oppmuntret til og gjennomført referansetesting på bedriftsnivå for å øke konkurransekraften til irske bedrifter. Man har blant annet fokusert på produktivitet og kompetanse som nøkkelfaktorer i denne sammenhengen. Irish Benchmarking Forum er et nettverk av 300 – 400 personer fra både små og store virksomheter. Irland er også aktivt med i arbeidet med referansetesting i EU.

4.5.6 Nederland

I 1995 var Nederland det første OECD-landet som laget en samlet rapport over konkurranseevnen ved hjelp av referansetesting. Det ble publisert en ny rapport i 1997, og den foreløpig siste rapporten i 2000. 33 Det er Ministry of Economic Affairs (MEA) i Nederland som har publisert disse rapportene. I prosessen med referansetestingen trekkes også representanter for næringsliv og fagorganisasjoner inn gjennom et rådgivende organ. Dette organet kommer med ideer og innspill til arbeidet. De viktigste kildene for informasjonen er IMF, OECD og Eurostat. Det er vist til problemer med å finne fram til indikatorer som både kan si noe om det aktuelle området, og som det finnes sammenlignbare tall for. Det er vist til at EU også arbeider med å fremme referansetesting og beste praksis, men oppbygging og valg av indikatorer i rapporten synes ikke å være påvirket direkte av arbeidet i EU.

Hovedvekten i den nederlandske rapporten er lagt på kvantitative indikatorer, men på visse områder er det bare gitt en vurdering (som høy/middels/lav, sterk/svak og så videre). Rapporten har identifisert noen sentrale områder som krever økt fokus.

Rapporten for 2000 inneholder indikatorer innenfor seks områder. I 1997-rapporten ble flere områder drøftet – i alt elleve. Fokus i rapporten er endret fra 1997 til 2000. I 2000-utgaven er det spesielt brukt mye plass på å arbeidskraft, kompetanse og utdanning, og andre områder er mindre omtalt. Selv om rapportene på mange måter er likt oppbygd, er det et ulikt antall og utvalg indikatorer i de to utgavene.

I 2000-utgaven er det er vist til at eldre, kvinner, innvandrere og lavt utdannede har spesielt lave yrkesfrekvenser. Det er vist til at dette er et strukturelt problem i hele EU, men at Nederland er i ferd med å gjennomføre viktige strukturelle reformer på dette området. Det er pekt på flaskehalser i både kapital- og arbeidsmarkedet. Det er også pekt på at deregulering kan gi mulige gevinster i produktmarkedene.

Nederland sammenlignes med Australia, Belgia, Danmark, Japan, New Zealand, Storbritannia, Tyskland og USA i den grad det foreligger informasjon for disse landene. Australia og New Zealand var ikke med i 1997-rapporten

Det er pekt på noen hovedutfordringer knyttet til å øke deltakelsen i arbeidslivet, øke utdanningsnivået blant etniske minoriteter, ta i bruk IT i utdanningssystemet, øke fleksibiliteten i økonomien og legge til rette for økt kompetanseoppbygging og mer innovasjon.

Nederland har de siste årene også gjennomført referansetesting av ulike sektorer. Dette arbeidet koordineres av MEA, men utføres av eksterne konsulenter. Arbeidet skjer i nært samarbeid med, og ved delfinansiering fra, bransjeorganisasjoner og enkeltbedrifter. Man har valgt å analysere sektorer som består av små og mellomstore bedrifter og som man venter vil oppleve økende konkurranse framover. Det blir videre lagt vekt på at sektorene skal ha et vekstpotensial. Rapportene er fulgt opp med evalueringer. Det er et mål å knytte arbeidet på sektornivå tettere til analysen av rammevilkår generelt, for eksempel ved å ta med utdrag av sektorstudier i rapporten om rammevilkår.

4.5.7 Storbritannia

Det britiske handels- og industridepartementet (Departement of Trade and Industry – DTI) publiserte i 1999 «UK Competitiveness Indicators». I februar 2001 ble dette fulgt opp med en ny utgave 34 som er bygd opp på samme måte som den forrige rapporten og der indikatorene i hovedsak er de samme. I rapporten er det vist til at styrking av konkurranseevnen er et satsningsområde både i Storbritannia og i EU. Det synes imidlertid ikke være en direkte kobling mellom arbeidet på dette området i EU og Storbritannia. Rapporten synes være utarbeidet internt i departementet, og det går ikke fram av rapporten at det har vært en prosess der andre departementer eller aktører har vært trukket inn i arbeidet.

Den britiske rapporten inneholder indikatorer innenfor fire områder og er basert på en tilnærming som skiller mellom indikatorer for henholdsvis rammevilkår og resultater. Dette skillet er klarere i den britiske rapporten enn i andre rapporter vi har sett på. I analysen sammenlignes Storbritannia med Frankrike, Italia, Tyskland, Canada, USA og Japan. Storbritannias stilling innenfor hvert område er oppsummert med fargene grønt, gult og rødt som indikerer henholdsvis sterke sider, områder det Storbritannia har et gjennomsnitlig resultat og områder hvor Storbritannia viser klare tegn til svakheter. Det gis visse anbefalinger om hvilke implikasjoner indikatorene bør få for politikken i Storbritannia framover. Det er lagt opp til å lage årlige rapport med indikatorer for konkurranseevne.

Både i 1999- og 2001-utgaven er det vist til at det knytter seg metodiske problemer til referansetesting av rammevilkår. Det er for eksempel vanskelig å måle viktige områder som konkurransegrad, innovasjonsevne, lederskap og holdninger til entreprenørskap og kunnskap. Det er også vanskelig å avgrense hvilke sektorer som omfattes av den såkalte nye økonomien og dermed måle hvordan disse nye sektorene utvikler seg. Det er også vist til at det etter bare to utgaver, er vanskelig å si noe om utviklingen over tid. Endringer fra 1999 til 2001 kan skyldes strukturelle forbedringer, men også tilfeldige variasjoner. Dette er viktig i forhold til hvilke politikkanbefalinger som kan gis.

I 2001-utgaven er det pekt på at mange rammevilkår er bedret de siste årene og at dette gir britisk næringsliv et godt grunnlag for deres virksomhet. Det er tegn på at verdiskapingen er lavere enn potensialet på grunn av mangel på kvalifisert arbeidskraft. Investeringene har vært lave de siste årene, og dette medfører at produktiviteten er lav. Britisk næringsliv har god evne til å ta inn over seg nye ideer og trekke veksler på den globale kunnskapsbasen, men det er et problem at nye ideer i for liten grad blir kommersialisert. Det er derfor behov for nye holdninger til entreprenørskap og risikovilje. Det er også behov for økt investering FoU. Samlet sett er det en hovedutfordring å redusere forskjellen i produktivitet og levestandard mellom Storbritannia og USA og deler av Europa.

DTI har også gjennomført mer sektorspesifikke analyser, blant annet knyttet til IKT. Dette omfatter blant annet analyser av eierskap, bruk og forståelse av IKT. 35

4.5.8 Sverige

Näringsdepartementet i Sverige la i mars i 2000 fram en utredning om referansetesting av næringspolitikken. 36 Det ble lagt fram en ny utgave av rapporten i mai 2001. 37 Disse rapportene drøfter ulike aspekter som er viktige for økonomisk utvikling i Sverige, men tar i hovedsak bare for seg områder innenfor Næringsdepartementets ansvarsområde. Den svenske rapporten er dermed noe mindre omfattende enn de øvrige landrapportene som er omtalt her. Utredningen i 2001 er tematisk ordnet omkring hovedtemaene markeder og konkurranse, FoU-politikk, IT, kompetanse i arbeidslivet, et velfungerende arbeidsmarked, lønnsdannelse, transport og trygghet i arbeidsmiljøet. 2001-rapporten er systematisert på en noe annen måte enn den forrige rapporten. I hovedsak er det de samme indikatorene som er brukt, men fire nye indikatorer er inkludert. Sveriges posisjon er indikert med pluss, minus eller nøytralt avhengig av i hvilken tredjedel av landene Sverige er i. Tilsvarende tegn er brukt for å angi endring i forhold til forrige rapport i forhold til posisjon relativt i forhold til andre land og absolutt i forhold til Sveriges forrige skår. Det er ikke gått inn på metodiske problemstillinger knyttet til referansetesting generelt. Det er ikke vist til at arbeidet i EU har hatt betydning for utarbeidelsen av rapporten.

Den svenske utredningen er laget internt i departementet, men en referansegruppe med representanter for næringslivet har deltatt i arbeidet. Videre er statistikken samlet, bearbeidet og kommentert av et frittstående konsulentselskap.

I rapporten er det vist til at departementets overordnede mål er å skape forutsetninger for bedret velferd og økt sysselsetting. Målet er at Sverige skal ha en høy og varig økonomisk vekst som er forenlig med en miljømessig, sosial og kulturell utvikling. Flere og voksende foretak, et velfungerende arbeidsmarked og et effektivt kommunikasjonssystem er grunnleggende viktig for å sikre dette. Et virkemiddel for å oppnå dette er internasjonale sammenligninger for å identifisere områder der det er behov for at Sverige gjør en ekstra innsats. Ikke bare er det viktig å gjøre kvantitative sammenligninger, det er også viktig å forstå de prosessene som ligger bak egne resultater og ikke minst andres gode resultater. Det er vist til at rapportene i 2000 og 2001 er et første skritt i retning av å ta referansetesting aktivt i bruk som et virkemiddel for å vurdere resultatene av næringspolitikken.

Analysen er basert på ulike kilder med OECD som den mest sentrale. Sammenligninger gjøres mellom mange land – enten et utvalg OECD-land, EU15 eller utvalgte EU-land. Det er vist til at Sverige er blant de beste landene ut fra mange av de indikatorene som er vurdert. Dette gjelder spesielt innenfor IT og arbeidsmiljø, men også hva angår FoU. Lønnsdannelsen ser ut til å fungere bedre enn tidligere. Det er mer varierende hvor godt markedene fungerer og hvor effektiv konkurransen er. Det er også et blandet bilde hva angår kompetanseutvikling og transport.

4.6 Norske initiativ

4.6.1 Bakgrunn

Ovenfor er den årlige konkurranseevnerapporten fra NHO beskrevet. Norske myndigheter har imidlertid ikke publisert en referansetestingsrapport av norske rammevilkår. Det publiseres likevel jevnlig ulike rapporter og meldinger som kan sies å inneholde elementer av referansetesting. I en rekke sammenhenger publiseres statistikk som sammenligner ulike land. Dette varierer fra rene statistiske sammenstillinger (for eksempel Statistisk Årbok som årlig gis ut av Statistisk Sentralbyrå i Norge), og til publikasjoner som har mer karakter av referansetestingsrapporter. Det kan sies å være en glidende overgang mellom statistiske sammenligninger og referansetesting. Statistisk Årbok er ikke nærmere omtalt her fordi denne publikasjonen ikke inneholder en vurdering av den statistikken som presenteres. Nedenfor er rapportene fra Teknisk beregningsutvalg for inntektsoppgjørene og rapporten fra Norges Forskningsråd om det norske forsknings- og innovasjonssystemet nærmere omtalt. Nasjonalbudsjettet og Langtidsprogrammet er også beskrevet nedenfor.

4.6.2 Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene

Det tekniske beregningsutvalget (TBU) legger hvert år, i forkant av inntektsoppgjørene, fram en rapport med et tallmessig bakgrunnsmateriale. 38 TBU har ti medlemmer i tillegg til et sekretariat. Akademikerne, Akademikernes Fellesorganisasjon, Arbeids- og administrasjonsdepartementet, Finansdepartementet, Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon, Kommunenes Sentralforbund, Landsorganisasjonen i Norge, Næringslivets Hovedorganisasjon og Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund var representert i utvalget som la fram rapporten for 2001.

De siste årene har utvalget lagt vekt på utviklingen i lønninger og inntekter, priser og konkurranseevne, og dessuten gitt en beskrivelse av både verdensøkonomien og norsk økonomi. Særlig kapitlet om norsk industris konkurranseevne inneholder en rekke indikatorer som kan anvendes til referansetesting. Iblant har beregningsutvalget gjort en nærmere vurdering av pålitelighet og begrensninger i bruk av ulike indikatorer. Disse vurderingene er også relevant for referansetesting, særlig Vedlegg 4 til NOU 1996: 4.

TBU legger vekt på noen utvalgte indikatorer som kan belyse utviklingen i industriens konkurranseevne:

• Relative timelønnskostnader for industriarbeidere i felles valuta.

• Relative investeringspriser for industrien i felles valuta.

• Rentedifferanse for nominelle renter korrigert for valutakursendringer.

• Relative konsumpriser i felles valuta.

Utvalget begrunner hvorfor disse fire indikatorene er av betydning for industriens konkurranseevne, for eksempel at lønnskostnadene er den enkeltfaktoren som betyr mest for kostnadene i norsk industriproduksjon. Det er også en omtale av andre indikatorer for industrien – produktivitetsutvikling, elektrisitetspriser og markedsandeler – men disse er mindre framtredende i utvalgets vurderinger. Lønnsutviklingen er drøftet også for andre næringer, men for øvrig er vurderingene i det alt vesentlige begrenset til industrien. TBUs drøftinger knyttet til produktivitetsutvikling er også omtalt i kapittel 8 og 10.

Vi går her ikke nærmere inn på TBUs vurderinger av den enkelte indikator, men vil trekke fram noen generelle forhold ved utvalget av indikatorer. For det første kan en merke seg at beregningsutvalget presenterer endringstall. Det skyldes at utvalget har funnet det vanskelig å framskaffe internasjonalt sammenlignbare nivåtall. Dessuten kan det argumenteres for at relative endringer har en sikrere tolkning enn absolutte forskjeller. For det andre er det av betydning at indikatorene er beregnet i forhold til et veid gjennomsnitt av Norges handelspartnere. Det innebærer at sammenligningen i hovedsak gjøres i forhold til andre land i Vest-Europa, mens andre store økonomier som USA, Japan og land i Øst-Asia har relativt liten vekt. Et tredje viktig forhold er at indikatorene presenteres som tidsserier, slik at det er lett å se om endringen i det enkelte år inngår i en langsiktig trend eller skiller seg ut fra denne. Sist – men ikke minst – kan en merke seg at dette er indikatorer på kostnadsmessig konkurranseevne . Andre forhold vil også påvirke konkurranseevnen, blant annet effektivitet i produksjonen, produktenes kvalitet og hvilke markeder eller produkter bedriftene konkurrerer på. Slike forhold utenom de kostnadsmessige kan oppsummeres i mål på produktivitet.

Produktivitetsutviklingen er presentert i beregningsutvalgets utredninger, men utvalget tar ikke produktivitet med i de indikatorer som det legges vekt på. Tidligere ble utviklingen i lønnskostnadene og produktiviteten i Norge sammenlignet med handelspartnerne, stilt sammen i et mål for relative lønnskostnader per produsert enhet (RLPE). Produktivitetstallene slo da direkte ut i RLPE-tallene, noe som innebar at indikatoren var sårbar i forhold til eventuelle måleproblemer knyttet til produktivitetsvekst. TBU har nå gått bort fra bruk av RLPE-tall. 39 Se avsnitt 10.1.3 for en nærmere drøfting av produktivitet.

4.6.3 Nasjonalbudsjettet og Langtidsprogrammet

Stortingsdokumenter vil ofte inneholde kvantitative sammenligninger med andre land, og har dermed elementer av referansetesting. Mest utpreget gjelder det for nasjonalbudsjettet, revidert nasjonalbudsjett og langtidsprogrammet, som legges fram av Finansdepartementet. Også i andre meldinger og proposisjoner finner en gjennomgang av utviklingen i andre land på relevante området, noe som ofte kan være en viktig del av saksgrunnlaget for regjeringens forslag.

Nasjonalbudsjettet

Regjeringen legger hver høst fram nasjonalbudsjettet. I stortingsmeldingen om nasjonalbudsjettet gis en oversikt over de økonomiske utsiktene i Norge og internasjonalt, hovedtrekkene i den økonomiske politikken, skatte- og avgiftspolitikken og tiltak for å bedre økonomiens virkemåte. I tema dekker dermed nasjonalbudsjettet mange områder som er sentrale for referansetesting av rammevilkår for næringslivet. Spesielt gis det en grundig gjennomgang av finanspolitikken, skattepolitikken, finansmarkedene, arbeidsmarkedet og næringsstøtten. Omtalen av tiltak for å bedre økonomiens virkemåte inkluderer blant annet markedsreformer, konkurranselovgivning og næringsreguleringer. I framstillingen er det også betydelige likheter med referansetesting ved at nasjonalbudsjettet inneholder en rekke kvantitative sammenligninger av Norge med andre land eller handelspartnerne. Blant annet sammenlignes verdiskaping og produktivitet, industriens konkurranseevne, pris- og lønnsutvikling, sysselsetting og arbeidsledighet, landbruksstøtte og finans- og kredittindikatorer. Sentrale tabeller og figurer går i hovedtrekk igjen fra år til år. Revidert nasjonalbudsjett legges fram mellom nasjonalbudsjettene, og gir en mer kortfattet oppdatering av samme tema.

Det vil likevel være misvisende å betrakte nasjonalbudsjettet som en fullstendig referansetesting av rammevilkår for næringslivet. Nasjonalbudsjettet gir i første rekke en oversikt over den økonomiske utviklingen og politikken i Norge over tid, og er ikke basert på en systematisk sammenligning av indikatorer med andre land. Innholdsmessig har nasjonalbudsjettet en større vekt på makroøkonomiske sammenhenger, etterspørselssiden av økonomien (inntektsanvendelsen) og offentlige finanser enn hva som er direkte relevant i referansetesting. Flere rammevilkår som er viktige for tilbudssiden i økonomien (verdiskapingen) er dekket ufullstendig eller mer sporadisk, blant annet utdanning, forsknings- og utviklingsarbeid, samferdsel og informasjonsteknologi. Dette er tema som omtales nærmere i de ulike fagdepartementenes budsjettproposisjoner. Omtalen i fagproposisjonene er imidlertid rettet primært mot bevilgningene for sektoren, og inneholder i mindre grad landsammenligninger og indikatorer på hvordan sektoren bidrar til rammevilkårene for næringslivet.

I enkelte nasjonalbudsjett eller revidert nasjonalbudsjett er det spesialtema som referansetester utvalgte områder eller sektorer. I Revidert nasjonalbudsjett 2001 er det for eksempel et vedlegg om rammevilkårene for kraftproduksjon i Norge, Sverige, Finland og Danmark.

Langtidsprogrammet

Regjeringen legger hvert fjerde år fram et langtidsprogram. Dette legges fram i valgår, og dekker den kommende stortingsperioden. For eksempel la regjeringen Stoltenberg våren 2001 fram Langtidsprogrammet 2002–2005. 40

Langtidsprogrammet skal gi en samlet oversikt over regjeringens politikk. Dette innebærer at programmet i prinsippet dekker alle politikkområder, inkludert forhold som knytter seg til næringspolitikk og verdiskaping. Relevante områder for referansetesting som i mindre grad omtales i nasjonalbudsjettet, er normalt drøftet relativt omfattende i langtidsprogrammet, for eksempel utdanning, FoU og samferdsel. Programmet inneholder en rekke kvantitative oversikter for utviklingen i Norge over tid og for Norge i forhold til andre land. De politiske vurderingene og forslagene er på en del områder underbygd av statistisk materiale, mens det på andre områder kan være en mer summarisk presentasjon av regjeringens ønsker og visjoner. Utvalget av statistikk kan også variere i forhold til hvilke tema og utviklingstrekk den enkelte regjering ønsker å framheve, og det er derfor ikke et fast indikatorsett som brukes i hvert langtidsprogram. De siste programmene har imidlertid inneholdt langsiktige framskrivninger av den økonomiske utviklingen og en rekke miljøindikatorer, og denne presentasjonen har i hovedtrekk fulgt det samme opplegget fra program til program.

4.6.4 Det norske forsknings- og innovasjonssystemet

Norges Forskningsråd (NFR) ga i 1997 ut publikasjonen «Det norske forskningssystemet – statistikk og indikatorer 1997». 41 Det kom en ny utgave av denne rapporten i 1999 med tittelen «Det norske forsknings- og innovasjonsystemet – statistikk og indikatorer». 42 Rapporten er et samarbeid mellom NFR, Norsk institutt for studier av forskning og utdanning (NIFU), Statistisk sentralbyrå og Gruppen for studier i teknologi, innovasjon og økonomisk politikk (STEP-gruppen). Rapporten er, som det er vist til i forordet, publisert for å utvikle det norske kunnskapsgrunnlaget for norsk forsknings- og innovasjonspolitikk.

Rapporten inneholder indikatorer innenfor fire hovedområder: Ressurser til FoU og innovasjon, menneskelige ressurser, samarbeid om FoU og innovasjon og resultater av forsknings- og innovasjonsvirksomhet. I disse kapitlene er det en rekke tabeller og figurer som viser utviklingen for Norge de senere årene eller som sammenligner Norge med nordiske land eller en større gruppe land i OECD-området. Videre har de fire institusjonene i åtte fokusartikler beskrevet ulike aktuelle forskningspolitiske tema. Et statistisk vedlegg inneholder periodisk statistikk, resultater av spesialundersøkelser og statistiske basistall. I innledningen oppsummeres hovedpunktene i rapporten, og det gis en oversikt over 13 nøkkelindikatorer. For disse indikatorene gis både en oversikt over utviklingen i Norge fra 1987–1997, og situasjonen i Norge sammenlignes med situasjonen i Sverige, Danmark, Finland, gjennomsnittet i EU og gjennomsnittet i OECD.

Både norske kilder som NIFU, SSB og STEP-gruppen, og internasjonale kilder som OECD og Eurostat er brukt i utarbeidelsen av rapporten. Den gjengir i første rekke den faktiske situasjonen og inneholder ikke konkrete forslag til tiltak om endringer i politikken. Det er planlagt en ny utgave av rapporten i løpet av 2001.

4.7 Oppsummering

I dette kapitlet er det vist eksempler på ulike former for referansetesting internasjonalt og nasjonalt. Kapitlet inneholder også eksempler på ulike rapporter og sammenstillinger som ikke egentlig er referansetesting, men som kan sies å være beslektet med referansetesting.

I utgangspunktet ble referansetesting anvendt i næringslivet for sammenligning mellom bedrifter. De siste årene er det imidlertid stadig flere eksempler på at referansetesting er tatt i bruk også for internasjonale sammenligninger mellom land av rammebetingelser som har betydning for verdiskapingen. Flere internasjonale organisasjoner og institusjoner, blant annet OECD, WEF og IMD, har lange tradisjoner for denne typen sammenligninger. Enkeltland og EU har nå også tatt i bruk dette som et verktøy i næringspolitikken. EU har de siste årene tatt i bruk begrepet og metoden for å fremme blant annet ulike nærings- og sysselsettingspolitiske mål ikke minst innenfor rammene av den såkalte Lisboa-strategien. En rekke enkeltland har tatt initiativ til å gjennomføre sammenligninger i ulike sektorer, eller av økonomien som helhet. Utvalget har beskrevet rapporter fra Belgia, Danmark, Finland, Irland, Nederland, Storbritannia og Sverige. I Norge har både NHO, NFR og TBU utgitt ulike former for referansetestingsrapporter. Samlet sett foreligger det dermed en rekke eksempler på hvordan referansetesting kan gjennomføres.

Kapitlet viser at det er mange måter å gjennomføre referansetesting på, både med hensyn til hvem som står bak, hvordan arbeidet er organisert og hvor bredt anlagt referansestudien er. Det varierer i hvilken grad studiene er gjentatt flere ganger, eller er et engangsfenomen. Innretningen på en rapport avhenger også av hva som er målet med studien eller rapporten. Innretningen på en rapport fra for eksempel UNICE er derfor naturlig nok en annen enn en rapport fra OECD eller et lands myndigheter. Ulike målsettinger i ulike land tilsier at utvalget av indikatorer og presentasjonen av disse varierer.

Det er store forskjeller i de ulike sammenligningene når det gjelder hvilke indikatorer som presenteres og hvilke drøftinger som er gjort i tilknytning til indikatorene. Et gjennomgående trekk er at valget av metode er overflatisk drøftet. Det varierer hvordan indikatorer for ulike områder sammenstilles, for eksempel om det brukes indikatorer for et enkeltår eller tidsserier. Referansen er i noen tilfeller enkeltland eller et gjennomsnitt av mange land. Det varier også om sammenligningen er basert på en rekke enkeltindikatorer eller på et mindre antall samleindikatorer.

De ulike landrapportene ligner mest på den rapporten som utvalget er gitt i mandat å utarbeide. Det er stor grad av sammenfall mellom disse sju rapportene hva angår hvilke temaer som er beskrevet. I fem av rapportene er det brukt fargekodene grønt, gult og rødt for å oppsummere henholdsvis sterke, middels og svake områder. Det er dermed lagt vekt på å indikere et hovedinntrykk innenfor hvert område, framfor å forsøke å angi en eksakt plassering.

Arbeidsformen varierer mellom disse rapportene, for eksempel i forhold til hvilke samfunnsaktører som er inkludert i arbeidet. Det har trolig betydning både for hvilke perspektiver som kommer fram i analysen, og i hvilken grad ulike grupper føler eierskap til forslagene. I kapittel 1 har utvalget lagt fram forslag til et norsk referansetestingssystem.