3 Referansetesting som metode

3.1 Innledning

Referansetesting er en metode for sammenligning av ytelser eller prestasjoner, der resultatene er relatert til beste praksis. I denne utredningen, som skal referanseteste norske rammevilkår av betydning for verdiskapingen i næringslivet, vil beste praksis være definert av andre land. Bruk av referansetesting forutsetter at det kan etableres kvantitative data (indikatorer) som sier noe om resultatene for de enheter som undersøkes. Indikatorene benyttes til en rangering av enhetene etter ytelse. Metoden er basert på empiri i den forstand at beste praksis som referansepunkt («benchmark») etableres ut fra observerte prestasjoner eller oppfatninger av prestasjoner. Det betyr ikke at referansetesting er upåvirket av teoretisk forståelse – eller for den saks skyld, verdivalg. En forståelse av økonomiske sammenhenger vil alltid ligge til grunn for utvalget av indikatorer og tolkningen av disse, enten det er gjort eksplisitt rede for teorigrunnlaget eller ulike rangeringer er presentert uten nærmere begrunnelse.

Figur 3.1 gir en skjematisk oversikt over de ulike trinnene i referansetesting. Metoden kan både brukes til å identifisere områder med stort avvik fra beste praksis, og å måle resultatene av tiltak som gjennomføres. Referansetesting kan dermed anvendes som en systematisk prosess for å forbedre prestasjonene. Denne utredningen drøfter i hovedsak hvordan referansetesting brukes til å måle prestasjoner, identifisere beste praksis og sammenligne egne prestasjoner med beste praksis, det vil si de tre første trinnene i en fullstendig anvendelse av referansetesting. Utvalget har i liten grad gått inn på hvordan referansetesting skal brukes i forbindelse med de to siste trinnene: planlegging og gjennomføring av forbedringer, og vurdering av resultatene av egne tiltak. Utvikling av metoder for planlegging og evaluering skjer trolig best i sammenheng med en mer konkret og detaljert vurdering av tiltak enn det som ligger innenfor rammen av denne utredningen.

I utgangspunktet ble referansetesting anvendt i næringslivet for sammenligning mellom bedrifter – typisk slik at egen bedrift ble målt mot beste praksis blant konkurrentene i samme bransje eller marked. Hovedvekten ble følgelig lagt på forhold av markeds- og konkurransemessig art. Etter hvert er referansetesting videreutviklet som metode for å måle og forbedre konkurranseevne i bedrifter over et bredere felt av problemstillinger, for eksempel knyttet til organisasjonsutvikling og ledelsesfunksjoner. Mens referansetesting har vært brukt relativt lenge i bedrifter og bransjer, er tanken om å bruke denne metoden på rammevilkår for hele næringslivet av nyere dato. Fra de siste årene er det imidlertid flere eksempler på at referansetesting er tatt i bruk også for sammenligninger mellom land. Slike studier foreligger både fra internasjonale organisasjoner og enkeltland, jamfør kapittel 4. Med andre ord er det en rekke eksempler på hvordan referansetesting av rammevilkår kan gjennomføres i praksis. Det er imidlertid store forskjeller mellom studiene med hensyn til hvilke indikatorer som presenteres og hvordan disse sammenlignes. Et gjennomgående trekk er at valg av metode er relativt lite drøftet i de foreliggende studiene.

Referansetesting kan som nevnt brukes til å identifisere sterke og svake sider – og er på denne måten et deskriptivt verktøy. En slik deskriptiv anvendelse ser en ofte i internasjonale sammenligninger av land på grunnlag av såkalte «scoreboards». Utover dette ser en iblant resultater fra referansetesting tolket som anbefalinger om hvordan praksis bør endres eller tiltak bør utformes. En slik normativ anvendelse av referansetesting stiller større krav til metoden. Framgangsmåten i seg selv sier lite om hvordan indikatorene skal tolkes i forhold til ulike mål, og om hvilke tiltak som kan bidra til forbedringer. Det er for eksempel ikke innlysende om høye lønnskostnader er et problem (fordi et høyt kostnadsnivå bidrar til å svekke konkurranseevnen) eller et suksesskriterium (fordi et land må ha hatt god konkurranseevne for å oppnå høyt lønnsnivå). Utover rene måleproblemer knyttet til sammenligninger mellom land, er det heller ikke åpenbart at tilsvarende tiltak gir de samme utslag på indikatoren i forskjellige land. Som et normativt virkemiddel har bruk av referansetesting således langt mer vidtrekkende konsekvenser enn som et rent deskriptivt verktøy.

Formålet med referansetesting mellom land har i hovedsak vært å vurdere konkurranseevne i økonomien eller næringslivet, men det er også studier som har sammenlignet et bredere sett av indikatorer for velferden i landene. Det kan diskuteres om økonomiske indikatorer (for eksempel bruttonasjonalproduktet) gir et mer eller mindre dekkende uttrykk for konkurranseevnen, eller om konkurranseevne bør diskuteres i sammenheng med bredere velferdsmål. Uansett hva en måtte mene om dette, vil referansetesting av rammevilkår for næringslivet innebære en vurdering av begrepet konkurranseevne. Utvalget har derfor sett det som sentralt å drøfte hvordan konkurranseevne bør forstås, og sammenhengen mellom konkurranseevne og referansetesting, jamfør avsnitt 3.2. Ulike analyseverktøy som er vanlig å bruke ved referansetesting, er presentert i avsnitt 3.3. Deretter er det i avsnitt 3.4 redegjort for referansetesting av bedrifter innenfor en næring. Drøftingen av én næring leder opp til referansetesting av rammevilkår for hele næringslivet. Dette må ses i sammenheng med hvordan offentlige tiltak kan påvirke konkurranseevnen i økonomien. På grunnlag av de foregående avsnittene drøftes styrker og begrensninger ved referansetesting som metode for å identifisere og utforme tiltak som kan bedre konkurranseevnen, jamfør avsnitt 3.5. Til slutt er noen sentrale indikatorer oppsummert og systematisert på et generelt grunnlag i avsnitt 3.6.

3.2 Konkurranseevne og referansetesting

Konkurranse i økonomisk sammenheng dreier seg om å kunne selge varer og tjenester med god lønnsomhet. Lønnsomheten avhenger av konkurransen om innsatsfaktorene (kvalifisert arbeidskraft, kapital, teknologi og andre innsatsvarer) og konkurransen med andre tilbydere av samme produkt. Både i faktormarkedene og produktmarkedene er det tre viktige konkurranseparametre: produktet selv 1 , pris og kvalitet. Konkurranseevnen med hensyn på hver av disse parametrene arter seg imidlertid ulikt alt etter som en betrakter den enkelte bedrift, den enkelte næring eller det enkelte land (avsnitt 3.2.3–5). Før dette utdypes, vises det i avsnitt 3.2.1 noen eksempler på hvordan begrepet «konkurranseevne» har vært anvendt tidligere, mens sammenhengen mellom konkurranseevne og referansetesting belyses i avsnitt 3.2.2. Drøftingen i de etterfølgende avsnittene leder fram til utvalgets definisjon av konkurranseevne i avsnitt 3.2.7.

3.2.1 Anvendelse av begrepet konkurranseevne

Den årlige omtalen av de økonomiske utsiktene i nasjonalbudsjettet inneholder en drøfting av konkurranseevne. Mens en tidligere redegjorde for en nærings konkurranseevne, gav Nasjonalbudsjettet 1992 en omtale av et lands konkurranseevne som senere er endret lite i innhold. 2 I Nasjonalbudsjettet 2001 3 har dette følgende ordlyd (boks 2.10, side 66):

«Et lands konkurranseevne uttrykker evnen til samtidig å opprettholde full sysselsetting og en rimelig balanse i utenriksøkonomien. Mens en rimelig balanse i utenriksøkonomien over tid vil være viktig for å kunne delta i det internasjonale varebyttet, vil full sysselsetting være vesentlig for å kunne dra tilstrekkelig nytte av de fordelene som internasjonal handel åpner for. For å kunne oppnå en tilfredsstillende konkurranseevne, må konkurranseutsatte næringer i tilstrekkelig grad være i stand til å konkurrere på eksportmarkedene og hjemmemarkedet med sine produkter. (…)

Det må understrekes at en ikke uten videre kan trekke slutninger fra utviklingen i konkurranseevnen for en enkelt bedrift eller næring til utviklingen i konkurranseevnen for et helt land. En økonomi med vekst og omstilling vil normalt være preget av ulik utvikling i konkurranseevnen for de enkelte næringer. Videre kan en bedring i konkurranseevnen for en næring for eksempel gjennom subsidiering av innsatsfaktorene, gi en dårligere utnyttelse av ressursene samlet sett, og dermed forverre konkurranseevnen i samfunnsøkonomisk forstand.»

I NOU 1996: 17 I Norge – for tiden? Konsekvenser av økt internasjonalisering for en liten åpen økonomi (side 8) ble det foreslått en litt mer kortfattet definisjon av konkurranseevne:

«Den naturlige definisjonen av nasjonal konkurranseevne på lang sikt er evnen til å hevde seg i internasjonal konkurranse, gitt at avlønningen av nasjonale innsatsfaktorer skal være høyest mulig og at man skal kombinere dette med full sysselsetting innenlands. Det kan alternativt uttrykkes som landets evne til å sikre høyest mulig avlønning av innsatsfaktorene i samfunnet, gitt at man samtidig skal ha full sysselsetting og langsiktig balanse i økonomien.»

World Economic Forum (2000) snevrer definisjonen språklig sett enda mer inn, uten at det reelle innholdet endres vesentlig:

«the set of institutions and economic policies supportive of high rates of economic growth in the medium term»

De fleste definisjoner av konkurranseevne er forholdsvis generelle: Konkurranseevne dreier seg om å utnytte ressursene i økonomien på en effektiv måte for å oppnå høy verdiskaping og nasjonalinntekt, samtidig som full sysselsetting og/eller den langsiktige balansen i utenriksøkonomien opprettholdes. Det kan imidlertid være grunn til å merke seg at definisjonen i nasjonalbudsjettet ikke sier noe om nivået på verdiskapingen eller avlønningen av nasjonale innsatsfaktorer. Spørsmålet blir derfor hva konkurranseevnen mer konkret består i og avhenger av. Videre om det er mulig å måle konkurranseevne og i tilfelle hvordan den kan måles. Dette blir drøftet i det følgende.

3.2.2 Sammenhenger til referansetesting

Med sin definisjon av konkurranseevne, gir World Economic Forum 4 en enkel illustrasjon av hvordan referansetesting kan henge sammen med konkurranseevnen. Definisjonen inneholder en indikator som kan brukes til referansetesting. Denne indikatoren er ganske enkelt vekstraten i økonomien, og referansetestingen vil føre til at de landene som sammenlignes, rangeres etter hvor høy vekstrate de har oppnådd eller forventes å oppnå i framtiden.

En definisjon av konkurranseevnen bare ved økonomiens vekstrate gir i seg selv ikke så mye informasjon om hvilke faktorer som påvirker konkurranseevnen, og hva myndigheter og næringsliv kan gjøre for å opprettholde eller bedre den. For sammenligning av konkurranseevnen i land med svært forskjellige BNP-nivåer er det heller ikke åpenbart at vekstraten er en god indikator. Et land med lavt bruttonasjonalprodukt kan oppnå høy vekst i en periode gjennom etterligning av de ledende landene (for eksempel ved utdanning av arbeidsstyrken og import av moderne teknologi), men disse effektene vil avta etter hvert som forskjellen avtar. 5

Referansetesting ved å rangere land etter vekstrate er dessuten mest meningsfylt hvis landene har som mål kun å oppnå høyest mulig økonomisk vekst. Land som legger vekt på andre hensyn vil heller ikke uten videre ønske å komme høyt opp på rangeringslisten. Den økonomiske veksten kan begrenses av for eksempel miljøinteresser og hensynet til en bærekraftig utvikling, eller hensyn til andre livskvaliteter som ikke registreres som bidrag til nasjonalproduktet og kanskje heller ikke blir omsatt i markeder. Referansetestingen kan for så vidt gjerne omfatte flere samfunnsforhold enn bare dem som har med konkurranseevnen å gjøre. Men dersom siktemålet er grunnleggende forskjellig fra det å fremme verdiskapingen i økonomisk sammenheng, kan en analyse av konkurranseevnen bli mindre relevant for å utarbeide indikatorer for referansetesting.

Selv om en har økonomisk vekst som eneste mål, vil det for øvrig være for enkelt å betrakte et lands posisjon på rangeringslisten isolert. Land handler i betydelig grad med andre land, noe som betyr at veksten i det enkelte land avhenger av den økonomiske utviklingen hos handelspartnerne. For å bedømme hva et lands posisjon på rangeringslisten egentlig innebærer, må en altså gjøre en nærmere analyse av de faktorene som bestemmer den økonomiske veksten hos både landet selv og en større gruppe av andre land.

Etter utvalgets vurdering er den beste innfallsvinkelen til en analyse av norske rammevilkår av betydning for verdiskapingen i næringslivet, å drøfte hva konkurranseevnen består i og hva som påvirker den. Fordelen med dette er at drøftingen kan trekke på veletablert økonomisk vitenskap, både tradisjonelle teorier om effektiv ressursutnyttelse i en åpen økonomi og nyere teorier om økonomisk vekst og lokalisering av økonomisk virksomhet. Et aktuelt siktemål for referansetesting er å beskrive forhold i økonomien som er viktige for verdiskaping i næringsvirksomhet, utarbeide indikatorer for disse forholdene og sammenligne indikatorene mellom ulike land. Referansetestingen er med andre ord primært rettet inn mot produksjons- eller tilbudssiden i økonomien. Drøftelsen av konkurranseevne i det følgende vil også ta dette som utgangspunkt.

3.2.3 Konkurranseevne på bedriftsnivå

En bedrift kan hevde seg i konkurransen med andre ved å tilby et produkt som dekker kjøpernes behov på en bedre måte enn det andre produkter gjør. Bedriften kan også hevde seg ved å sette produktprisen tilstrekkelig lavt i forhold til konkurrentenes priser. Og selv om de produktene som tilbys er nesten like, kan bedriften hevde seg i konkurransen ved å holde en høyere gjennomsnittlig produktkvalitet enn konkurrentene.

Hvor godt den enkelte bedrift klarer å konkurrere med hensyn på hver av disse parametrene, avhenger av en lang rekke underliggende faktorer. Det å «treffe» et behov med et godt egnet produkt, kan betinge blant annet aktiv produktutvikling og innovasjon. Ekstra utfordrende blir dette dersom produktutviklingen sikter mot å dekke et behov som må utvikles eller som kanskje ikke ennå er oppstått.

For å utarbeide indikatorer i forbindelse med referansetesting er det nødvendig å analysere konkurranseevnen på bedriftsnivå i nærmere detalj. En må da beskrive hvordan innovasjonsprosesser og produktutvikling vanligvis foregår i bedriftene, hva bedrifter kan gjøre og i hovedsak gjør for å redusere sine produksjonskostnader, og hvorledes bedriftene kan oppnå en tilfredsstillende produktkvalitet uten at produksjonskostnadene blir for høye.

3.2.4 Konkurranseevne på næringsnivå

En næring defineres tradisjonelt etter hvilke produkter bedriftene framstiller. Dersom det er betydelig likhetstrekk mellom produktene (for eksempel aluminium eller frisørtjenester) sier en ofte at bedriftene som framstiller disse tilhører samme bransje (det vil si aluminiumsindustrien eller frisørbransjen). I økonomisk teori antar en ofte at bedriftene framstiller bare ett produkt hver. Da blir det altså én bransje for hvert produkt. I praksis er ikke avgrensningen av verken bedrift eller næring så enkel. For det første er det mange bedrifter som framstiller flere forskjellige produkter. En og samme bedrift kan derfor sies å tilhøre forskjellige bransjer, karakterisert ved hvert av produktene. Ønsker en å si at bedriften tilhører en bestemt bransje, må en velge et hovedprodukt som bedriften identifiseres med. For det andre er to konkurrenters produkter sjelden helt like. I de fleste markeder er produktene differensierte. Det hovedproduktet som bedriftene i en bransje framstiller, vil derfor i praksis bestå av en rekke mer eller mindre differensierte produktvarianter.

Trivielt sagt er hovedforskjellen mellom bedriftsnivået og næringsnivået at bransjen består av flere bedrifter. Bransjen kan derfor fortsette å eksistere selv om enkeltbedrifter i bransjen nedlegges, såfremt nye bedrifter etableres i tilstrekkelig omfang. Hvis det er sterk konkurranse mellom bedriftene i bransjen, vil de bedriftene som har best konkurranseevne på bedriftsnivå, også ha størst sannsynlighet for å overleve i lengden. I så fall vil bransjen bestå av de bedriftene som til enhver tid er mest konkurransedyktige på bedriftsnivå.

En annen viktig forskjell mellom bedriftsnivået og næringsnivået er at en bedrift styres av en ledelse som gjør økonomiske valg, mens en næring ikke i samme forstand har en overordnet beslutningsenhet som for eksempel bestemmer hvilke bedrifter som bør nedlegges, hvilke som bør bestå og hvilke som bør etableres. På samme måte som bedriften er næringen naturligvis underlagt rammebetingelser som påvirkes av politiske be-slutninger og økonomiske forhold. Men utviklingen i en næring bestemmes i større grad av enkeltbedriftenes atferd, som er mindre koordinert enn beslutninger innenfor en bedrift. Hver bedrift har større beslutningsautonomi i forhold til bransjen enn det de enkelte avdelinger og ansatte vanligvis har i forhold til bedriften de tilhører.

Konkurranseevne for en næring utvikles ikke bare gjennom konkurranse mellom bedriftene, men også dersom det er klyngeeffekter mellom bedriftene i næringen. Innenfor en bransje er et eksempel på klyngeeffekter at bedriftene har gjensidig fordel av å utveksle kompetanse om produksjonsteknologi. Et annet eksempel er at bedriftene har en markedsmessig fordel av at et større antall bedrifter er lokalisert i nærheten av hverandre. Slike markedskoblinger illustreres av Victor D. Norman i vedlegg 9 til NOU 2000: 21 En strategi for sysselsetting og verdiskaping:

« (…) Butikker er avhengige av en lokal kundemasse, og kunder trekker typisk til steder der det er et stort utvalg av butikker. Den enkelte butikk vil derfor tjene på å legge seg nær andre butikker; ved å gjøre det bidrar den til å trekke enda flere kunder til området; og på den måten kan også de andre butikkene tjene på det.

Varehandel er et eksempel på en kobling via markedet for sluttprodukter. IT-næringen kan være et eksempel på en tilsvarende kobling via arbeidsmarkedet: IT-bedrifter er avhengige av god tilgang på dataingeniører, og dataingeniører vil typisk søke til områder der det er mange IT-bedrifter. Jo flere IT-bedrifter det er et sted, desto bedre tilgang vil det derfor være på dataingeniører – og med det vil lønnsomheten i den enkelte bedrift være positivt avhengig av antall bedrifter.

Det er viktig å ha klart for seg at det må være tale om noe mer enn bare vanlige ringvirkninger. For at markedskoblinger skal skape samvirkegevinster, må det være stordriftsfordeler et eller annet sted i verdikjeden, slik at markedets størrelse er en reell begrensning på konkurransegrad eller vareutvalg.»

Koblinger via verdikjeden innebærer også at klyngeeffekter oppstår ikke bare innenfor bransjer, men også mellom bedrifter i ulike bransjer.

For å utarbeide indikatorer i forbindelse med referansetesting er det nødvendig å analysere konkurranseevnen på næringsnivå i nærmere detalj. Den avhenger først av konkurranseevnen hos de bedriftene næringen til enhver tid består av, og dernest av de faktorene som bestemmer «utvalget» av bedrifter. En slik seleksjonsfaktor kan være hvorvidt bedriftene konkurrerer sterkt seg imellom, men også mer generelle markedsmessige og politisk betingede rammebetingelser kan være relevante. I tillegg kan konkurranseevnen på næringsnivå henge sammen med klyngeeffekter mellom bedrifter både innenfor og på tvers av tradisjonelle bransjer, og mellom bedrifter i ulike deler av verdikjeden. Slike klyngeeffekter må identifiseres og eventuelt analyseres nærmere for å utvikle indikatorer for konkurranseevne på næringsnivå.

3.2.5 Konkurranseevne på nasjonalt nivå

Konkurranseevnen på nasjonalt nivå kan langt på vei forstås på tilsvarende måte som konkurranseevnen på næringsnivå. Landets økonomi består av flere bransjer, slik som hver bransje består av flere bedrifter. Et land kan derfor opprettholde et lønnsomt næringsliv selv om enkeltnæringer opplever tilbakegang eller endog forsvinner helt, dersom nye bedrifter etablerer seg i tilstrekkelig omfang i andre og kanskje helt nye næringer. Verdiskapingen i et land er derfor enda mindre avhengig av hvilke enkeltbedrifter som finnes på et gitt tidspunkt, enn verdiskapingen i den enkelte bransje eller næringsklynge.

Landets konkurranseevne avhenger først av konkurranseevnen i de bedriftene og bransjene som økonomien til enhver tid består av, og dernest av de faktorene som bestemmer «utvalget» av bransjer. Hvilke faktorer dette er, kan diskuteres ut fra ulike teoretiske innfallsvinkler. I teori om internasjonal handel forklares næringsstrukturen et stykke på vei ved å henvise til såkalte komparative fortrinn. Litt omtrentlig formulert har et land komparativt fortrinn i framstillingen av et produkt hvis kostnadene for dette produktet sett i forhold til kostnadene ved å framstille andre produkter, er lavere enn i andre land. Da vil det totalt sett lønne seg for landet å framstille mer av dette produktet og eksportere en del av produksjonsøkningen, og motsvarende erstatte annen produksjon med import.

Det finnes flere forklaringer på hva som kan gi opphav til komparative fortrinn. En av de vanligste er at et land får komparativt fortrinn i sektorer der produksjonen er spesielt avhengig av en innsatsfaktor som landet har relativt stor tilgang på. Ideen er at den rikelige tilgangen på vedkommende innsatsfaktor gjør det relativt sett billigere for landet å utnytte nettopp denne faktoren, slik at produkter som er «intensive» i faktoren blir billigere i forhold til andre produkter enn tilfellet er i land som ikke har så rikelig tilgang på faktoren. Anvendes denne tankegangen på Norge, vil det være nærliggende å anta at økonomien har komparativt fortrinn i å produsere for eksempel olje og gass, vannkraft og sjømat.

I et land som ikke utnytter sine komparative fortrinn, vil potensielle eksportprodukter under visse forutsetninger være billigere i forhold til importkonkurrerende produkter hjemme enn ute. Dette merker eksportbedriftene ved at de oppnår en meravkastning ved å selge sin produksjon på verdensmarkedet. De vil finne det lønnsomt å utvide produksjonen. For importkonkurrerende bedrifter er situasjonen omvendt. Importkonkurrerende produkter er dyrere i forhold til eksportproduktene hjemme enn ute. De importkonkurrerende bedriftene klarer ikke å møte innenlandske faktoravlønningskrav når de må konkurrere internasjonalt, og vil finne det lønnsomt å redusere produksjonsnivået.

Insentivene for eksportbedrifter og importkonkurrerende bedrifter trekker her i samme retning, nemlig økt produksjon av eksportprodukter og redusert produksjon av importkonkurrerende produkter. Næringsstrukturen endres og nasjonalinntekten målt i verdensmarkedspriser stiger. Dermed øker faktoravlønningsevnen, eller også konkurranseevnen slik den er definert i NOU 1996: 17. For eksportbedriftene må imidlertid situasjonen fortone seg nærmest motsatt: I utgangspunktet ligger deres kostnadsnivå under verdensmarkedsprisen. Etter hvert som produksjonsnivået i eksportbransjene øker, vil imidlertid kostnadsnivået stige, inntil det kostnadsmessige fortrinnet er utlignet. De importkonkurrerende bedriftene vil på sin side oppleve konkurranseposisjonen som dårligst i utgangspunktet. De av dem som fortsatt produserer når landets komparative fortrinn er utnyttet fullt ut, har imidlertid lavt nok kostnadsnivå til å kunne hevde seg i den internasjonale konkurransen.

Dette illustrerer forskjellene mellom konkurranseevne på bedriftsnivå, næringsnivå og nasjonalt nivå. I utgangspunktet er det den importkonkurrerende bransjen som har relativt lav konkurranseevne, og omstillingen skjer ved at de minst kostnadseffektive bedriftene nedlegges først. Bransjen styrker altså sin konkurranseevne ved at produksjonen snevres inn til de mest effektive bedriftene. På samme måte bedres landets langsiktige konkurranseevne ved at produksjonen konsentreres om de næringene der landet har sine komparative fortrinn. Det skjer en tilbakegang i næringer der landet har en komparativ ulempe, men samlet produksjonsverdi stiger likevel.

En annen forskjell når det gjelder konkurranseevne er at bedrifter i hovedsak bare må dekke kostnadene ved de ressursene de utnytter i egen produksjon, mens et land også må bære kostnader av ubrukte ressurser. Desto større del av befolkning-en som er utenfor arbeid, jo større kostnader vil det være til livsopphold som ikke dekkes gjennom lønnsutbetalinger. Konkurranseevne både for be-drifter, næringer og et land avhenger av omstillingsevne, men for et land er det dertil viktig at produksjonsressursene utnyttes fullt ut. I hvor stor grad et land kan trekke fordeler av et endret bytteforhold avhenger av omstillingsevne i bedriftene og i økonomien som helhet. Flere forhold kan hindre eller forsinke omstillinger, blant annet stivhet i arbeidsmarkedet og skranker i kapitalmarkedene. Økonomien kan da komme i en situasjon der ressurser frigjøres uten at de overføres til annen produksjon, for eksempel med økt arbeidsledighet. Dersom de arbeidsledige ikke har de rette kvalifikasjonene for de ledige jobbene kan næringslivet ha god konkurranseevne samtidig som det er høy arbeidsledighet i økonomien. For et land er evne til å sikre full sysselsetting imidlertid en viktig del av konkurranseevnen.

Over tid må et land ha eksportinntekter som tilsvarer importverdien og netto overføringer 6 til utlandet. Hvis ikke vil betjening av gjeld til utlandet legge beslag på en stadig større del av landets inntekter. Konkurranseevne for et land innebærer derfor også et krav til langsiktig balanse i utenriksøkonomien. Det kan bare oppnås dersom den delen av økonomien som konkurrerer med bedrifter i utlandet er av en tilstrekkelig størrelse over tid.

Den tradisjonelle teorien om gevinstene ved internasjonal handel hviler på ganske strenge forutsetninger om hvordan markedene fungerer. Disse forutsetningene er neppe oppfylt i praksis. Det må likevel kunne hevdes at teorien viser til enkelte grunnleggende årsakssammenhenger bak den verdiskapingen et land kan oppnå ved å handle med andre land. Et poeng er at dersom markedene fungerer godt, slik at markedsprisene reflekterer de underliggende realøkonomiske forhold, vil prisene også signalisere hvilke produkter det er lønnsomt for landet å eksportere og hvilke som bør importeres. I denne situasjonen er det samsvar mellom landets komparative fortrinn og de insentivene henholdsvis eksportbedriftene og de importkonkurrerende bedriftene har til å øke eller redusere sin produksjon. Et annet poeng er at landet vanskelig kan tenkes å tape samfunnsøkonomisk på å åpne for internasjonal handel. Hvis det å handle på verdensmarkedet kan øke inntjeningen i eksportnæringene og redusere prisene på importkonkurrerende produkter, må landet tjene på å åpne for slik handel. Forutsatt at markedene fungerer effektivt, vil internasjonal handel representere en mulighet for høyere nasjonalinntekt som landet kan utnytte eller la være å utnytte.

Resonnementet om å utnytte komparative fortrinn viser at det som må til for å realisere gevinstene ved internasjonal handel, er omstilling. Den samlede produksjonen for eksport må som regel øke, og produksjonen av importkonkurrerende varer og tjenester må gå ned. En økonomi med svak evne til omstilling vil være sårbar i forhold til endringer i rammebetingelser, for eksempel når tradisjonelle eksportmarkeder blir utsatt for konkurranse fra nye produsentland. Omfanget av omstillinger må imidlertid avveies i forhold til kostnadene ved omstillingsprosessen. En integrert del av de fleste omstillingsprosesser er innovasjon – det vil si at den enkelte bedrift gjør noe som er nytt i forhold til det den gjorde tidligere, enten med hensyn til produkter, produksjonsmetoder eller organisasjon. Innovasjon og omstilling drøftes nærmere i avsnitt 3.2.6.

Også klyngeeffekter kan ha en selvstendig be-tydning for konkurranseevnen på nasjonalt nivå. Det er riktignok ikke tale om andre typer klyngevirkninger enn dem som allerede er omtalt ovenfor på næringsnivå. Poenget er at klyngeeffekter kan være knyttet til markedskoblinger som ikke kommer til uttrykk i markedsprisene. I så fall oppstår det et verdiskapingspotensial som kan påvirke landets konkurranseevne, men som ikke uten videre fanges opp av den tradisjonelle teorien om internasjonal handel. Også dette drøftes i neste avsnitt.

3.2.6 Konkurranseposisjon og evne til innovasjon og omstilling

I Nasjonalbudsjettet 2001 (figur 2.27 side 67) belyses konkurranseevnen ved hjelp av fire indikatorer på industriens konkurranseevne. De er relative timelønnskostnader i industrien målt i lokal og i felles valuta, totale lønnskostnader per time for arbeidere i industrien i Norge og utvalgte land, markedsandeler for norsk eksport av tradisjonelle industrivarer og verkstedindustrivarer, og markedsandeler på hjemmemarkedet for norsk industri og handelspartnere. Utvalget av indikatorer er begrunnet i dette nasjonalbudsjettet med følgende:

«I de fleste bedriftene vil lønnskostnadene, både direkte og indirekte via leveranser fra andre sektorer, være den dominerende kostnadskomponenten. Et høyt lønnsnivå vil imidlertid ikke nødvendigvis bety svak konkurranseevne overfor utlandet hvis det motsvares av tilsvarende høy produktivitet. I tillegg til lønnskostnadene vil også andre kostnadskomponenter som for eksempel energikostnader, kapitalkostnader og kostnader til innenlandsk produsert vareinnsats ha betydning for norske be-drifters muligheter til å hevde seg i konkurransen. I ettertid kan en sektors totale konkurranseevne et stykke på vei avleses gjennom utviklingen i markedsandelene for industriprodukter på hjemme- og eksportmarkedene. Av de tradisjonelle konkurranseutsatte sektorene er industrien den viktigste.»

Ut fra redegjørelsen i forrige avsnitt er det klart at utvalget av indikatorer i nasjonalbudsjettet ikke gir et fullstendig bilde av landets konkurranseevne, blant annet fordi industrien bare er én blant mange verdiskapende næringer. En annen, og mer grunnleggende, begrensning ved denne type mål på konkurranseevnen er at de er statiske, selv om det naturligvis er mulig å beregne endringer i dem over tid. Målene forteller hovedsakelig noe om konkurranseposisjon, altså hvilket utgangspunkt bedrifter, næringer og landet som helhet har for å konkurrere. Sett at lønnskostnadene faktisk er spesielt viktige for konkurranseevnen. Anta videre at det ikke er mulig med innovasjon og omstilling, slik at den eksisterende næringsstrukturen og populasjonen av bedrifter, samt produkter og produksjonsmetoder, må tas som gitt. Da er det en nærliggende konklusjon at jo lavere lønnskostnadene er innenlands i forhold til utenlands, desto bedre er konkurranseevnen.

Men nå er det jo mulig med innovasjon og omstilling. Derfor blir for eksempel de relative timelønnskostnadene først og fremst et mål på den konkurranseposisjonen som danner utgangspunktet for innovasjon og omstilling. I så måte er de relative lønnskostnadene også bare ett av flere relevante mål på konkurranseevne.

Innovasjon betyr at det utvikles produkter og metoder med nye egenskaper eller anvendelser – og at disse kommer ut i markedene. Innovasjon bygger på utnyttelse av kunnskap. Iblant kan denne være ny, men mer vanlig er det basert på ny anvendelse av eksisterende kunnskap. I de fleste bedrifter vil innovasjon ha et stort element av etterligning (imitasjon), i tilknytning til det bedriften allerede gjør. Det har derfor karakter av gradvis endring. Kriteriet på vellykkede innovasjoner er at de bidrar til økt inntjening i bedriften eller næring-en.

Det vil alltid være usikkerhet knyttet til innovasjoner – både teknologisk usikkerhet (om en faktisk klarer å utvikle ideen til et ferdig produkt) og markedsmessig usikkerhet (om hvor mange som vil kjøpe produktet og hva de er villige til å betale). Fordi innovasjoner påvirker konkurranseevnen i framtiden, vil informasjonen om hvilke næringer og bedrifter som vil bli spesielt lønnsomme og hvilke som vil bli mindre lønnsomme alltid være ufullstendig.

Investeringer i kunnskap har egenskaper som gjør at markedene ikke uten videre kan betraktes som effektive. Når kunnskap først er gjort tilgjengelig, kan ingen ekskluderes fra å nyttiggjøre seg den. Dette er til fordel for samfunnet, men et problem i forhold til de insentiver bedriftene har til å satse på egen kunnskapsproduksjon. Et forskningsprosjekt kan generere ny kunnskap som mange vil ha fordel av, men bedriften som finansierer prosjektet må kalkulere bare med den fortjenesten som kommer i egen virksomhet. Anvendelse av kunnskap fra andre har imidlertid kostnader for den som skal nyttiggjøre seg kunnskapen (i oppbygging av egen kompetanse, bruk av tid med videre). Poenget er at alle gevinstene av bedriftens kunnskapsinvesteringer for næringsmiljøet i vid forstand ikke kommer med i bedriftens egen prosjektvurdering. Slike positive kunnskapseksternaliteter kan i prinsippet korrigeres i markedet, for eksempel ved subsidiering av næringsvirksomhet som driver forskning. Det er imidlertid vanskelig å anslå hva som er et optimalt nivå på for eksempel støtte til FoU og hvordan den bør utformes. En annen mulighet er at bedriftene internaliserer gevinstene gjennom eiendomsrett til kunnskapen (patenter, opphavsretter), utvikling av større selskapsenheter (slik at en større del av gevinsten tilfaller bedriften) eller samarbeid om FoU-prosjekter mellom bedrifter.

En annen egenskap ved kunnskap er at den bygger på tidligere kunnskap og forringes ikke ved bruk – en sier ofte at kunnskapen er kumulativ. I nyere økonomisk vekstteori er det vanlig å forutsette at investeringer i kunnkapskapital har tiltakende utbytte, det vil si at en økning i kunnskapskapitalen bidrar til å øke avkastningen av ytterligere kunnskapsinvesteringer. Under slike forutsetninger kan veksten i økonomien bli selvforsterkende. Dersom den innovative prosessen blir bremset, så vil det også bremse en hel kjede av nyutviklinger og i sum redusere veksttakten i økonomien. Det er vanlig å anta at de kunnskapseksternalitetene som kan gi opphav til tiltakende utbytte er geografisk eller kulturelt avgrensede, noe som kan forklares med at tilegnelse av kunnskap også krever direkte kommunikasjon og samhandling. Riis (2000) påpeker at dette gir en kopling mellom vekstteori og klyngeteori – vekstprosesser i geografisk avgrensede områder. Den viktigste sammenhengen er at bedrifters lokaliseringsbeslutninger og kunnskapsinvesteringer kan få avgjørende betydning for vekstprosessene i ulike regioner og land.

Med tiltakende utbytte av investeringer vil en markedsøkonomi ikke gi prissignaler som sikrer investeringer i et riktig omfang. Løsningen kan avhenge av om markedsaktørene evner å koordinere beslutningene. Institusjoner og politikk kan derfor være bestemmende for omfanget av investeringer i kunnskapskapital. Dette tilsier at velfungerende forsknings- og innovasjonssystemer er viktige for kunnskapsinvesteringer. Oppfatninger hos markedsaktørene om nærings- og kunnskapsmiljøer er vesentlige for deres beslutninger om virksomhet skal videreføres og om eventuelle nyinvesteringer. Signaler om at en lokalisering har et attraktivt nærings- og kunnskapsmiljø kan bidra til en koordinering av beslutninger som ellers ikke ville ha funnet sted. Opprettholdelse av konkurranseposisjon vil derfor kreve at Norge framstår som en attraktiv lokalisering for innovativt og verdiskapende næringsliv. I vedlegg 10 til NOU 2000: 21 viser Torger Reve til at det gjennom flere studier i en rekke land er gitt empirisk belegg for at verdiskaping og innovasjon skjer best innen sterke næringsklynger som konkurrerer internasjonalt. Særlig understrekes betydningen av kunnskap for sysselsetting, innovasjon og verdiskaping.

Studier av innovasjonssystemer kommer fram til lignende konklusjoner. Såkalt systemteori omfatter flere til dels forskjellige tilnærmingsmåter, men et fellestrekk er at de ser på kunnskapsproduksjon som en prosess med stor grad av samspill og tilbakevirkninger mellom aktørene («interdependence»). Studier innenfor denne tradisjonen har for en stor del et empirisk utgangspunkt, og resultatene peker på en stor grad av forskjeller og kompleksitet i kunnskapssystemer. Samtidig er det store forskjeller i næringsmessig og teknologisk spesialisering mellom de rikeste industrilandene. En kan si at makroøkonomisk konvergens mellom disse økonomiene er basert på mikroøkonomisk spesialisering. Videre er det store forskjeller i institusjonelle rammevilkår og reguleringssystemer mellom landene. Et hovedresultat fra disse studiene er at slike forskjeller påvirker omfanget og karakteren av innovasjoner i de ulike landene. Fordi innovasjon påvirker økonomisk vekst, er det viktig å forstå betydningen av slike systemforskjeller for innovasjon.

Systemteorier peker også på at teknologiutvikling ofte er kjennetegnet av stiavhengighet, noe som kan uttrykkes populært med at det er lett å bare «følge i samme spor». Slike egenskaper ved teknologiutvikling viser at mange indikatorer på innovasjonsvirksomhet bør tolkes med varsomhet. Gode ytelser og høy innsats sier i seg selv lite om muligheten til fortsatt suksess. Det er mange eksempler på bedrifter og næringer som har blitt «innelåst» i en teknologispesifikk aktivitet, og ikke har klart å omstille seg med endringer i markedsforholdene eller introduksjon av overlegne teknologier.

Som det framgår av diskusjonen over, er omstilling ikke bare mulig, men også nødvendig. Resonnementet fra tradisjonell teori om internasjonal handel viser at omstilling må til for at et land skal kunne utnytte sine komparative fortrinn og høste gevinstene ved handel. Dessuten endres markedsforholdene og næringslivets rammebetingelser nesten kontinuerlig. Det er ytterst få næringer, om noen overhodet, der bedriftene kan være sikre på å beholde god lønnsomhet uten omstillinger.

Et første spørsmål er hvordan en skal få omstillingen til å gå i riktig retning. I handelsteorien er tanken at økonomien etter omstilling skal havne i en langsiktig, generell markedslikevekt. «Lang sikt» er i denne forbindelse det tidsrommet som trengs for at innsatsen av absolutt alle produksjonsfaktorer skal kunne endres. 7 En langsiktig likevekt er en teoretisk tilstand som markedsøkonomien kommer i etter en endring i ytre rammebetingelser, når innsatsen av alle produksjonsfaktorer igjen er optimal og det ikke har skjedd andre relevante endringer i rammebetingelsene i mellomtiden. Det siste er imidlertid nokså urealistisk: Rammebetingelser endrer seg hele tiden, langt raskere enn næringsstrukturen kan tilpasses og hele økonomien omstilles. Ikke minst skyldes dette teknologisk framgang, innovasjon og produktutvikling. «Lang sikt» må derfor i praksis betraktes som en sekvens av kortsiktige perioder, som hver for seg er preget av usikkerhet og jevnlig endring i demografiske, økonomiske og politiske rammebetingelser. I virkeligheten kommer økonomien aldri til en langsiktig markedslikevekt.

På denne bakgrunn vil den ønskelige retningen på omstillingene være usikker. Dette er imidlertid et mindre problem enn det kan synes som. I en moderne markedsøkonomi må omstillingen baseres på de signalene om lønnsomme drifts- og investeringsbeslutninger som investorer og bedriftsledere får gjennom blant annet markedsprisene. Igjen understrekes altså betydningen av at markedene fungerer effektivt, slik at markedsprisene bærer god informasjon om de reelle lønnsomhetsforholdene i økonomien.

Omstilling er også forbundet med kostnader. Hvis eksportnæringer skal ekspandere, må arbeidskraft, kapital, energi, vareinnsats med videre flyttes fra importkonkurrerende og skjermede næringer. Mange innsatsfaktorer er forholdsvis enkle å flytte fra en næring eller bedrift til en annen. Men dersom en skal flytte kapitalutstyr eller arbeidskraft, kan det påløpe større kostnader. Deler av den fysiske produksjonskapitalen kan ikke flyttes i det hele tatt, noe som i mange tilfeller kan lede til et finansielt tap for eieren dersom inntjeningen på den opprinnelige investeringen svikter. I andre tilfeller har kapitalutstyret alternative anvendelser, men det koster noe i form av demontering, transport og remontering å flytte det fra ulønnsomme til mer lønnsomme bruksformål. Omstillingskostnadene for arbeidskraften omfatter både flyttekostnader, etterutdanning med videre for de som finner nytt arbeid, og ikke minst produksjonstapet og den menneskelige belastningen som følger av arbeidsledighet.

3.2.7 Definisjon av konkurranseevne

Uavhengig av hvilket teoretisk utgangspunkt man legger til grunn, gir det mening å si at konkurranseevnen har to aspekter: konkurranseposisjon og evne til endring. Dette gjelder åpenbart på både bedriftsnivå, næringsnivå og nasjonalt nivå. Utvalget vil oppsummere den foregående drøftingen i avsnitt 3.2 med en presisering av begrepet konkurranseevne.

Konkurranseevne beskriver forutsetningene for å opprettholde og øke den økonomiske verdiskapingen over tid; på bedriftsnivå, næringsnivå og nasjonalt nivå. Konkurranseevnen avhenger av konkurranseposisjon og evne til innovasjon og omstilling; på nasjonalt nivå også at full ressursutnytting og langsiktig balanse i økonomien sikres.

For å øke verdiskapingen og for å opprettholde den når markedsforholdene, tilgjengelig teknologi og makroøkonomiske rammebetingelser endres, er det nødvendig med innovasjon og omstilling. Innovasjonen må skje både i eksisterende og nye bedrifter, ved at det utvikles nye og endrede produkter med stort markedspotensial, og ved at produksjonsmetoder forbedres både for å redusere kostnader og for å bedre helse, miljø og sikkerhet. Omstillingen må skje ved at ressurser overføres fra mindre lønnsomme til mer lønnsomme anvendelser og bruksformål i økonomien. I den enkelte bedrift foregår omstillingen ved at produksjonen effektiviseres og organiseres bedre, i den enkelte næring ved at de minst konkurransedyktige bedriftene erstattes av bedrifter med større konkurranseevne, og på nasjonalt nivå ved at næringsstrukturen endres. Omstillingen bør skje på en slik måte at kostnadene ved å flytte ressursinnsatsen blir så små som mulig. Det er ofte slik at et sterkt næringsmiljø tiltrekker seg andre bedrifter. Et land med god evne til innovasjon og omstilling vil framstå som en attraktiv lokalisering for næringsvirksomhet med høy verdiskaping.

3.3 Analyseverktøy for referansetesting

Referansetesting avhenger av gode metoder for å sammenligne ytelser. Dette avsnittet gir en kort beskrivelse av analyseverktøy som er vanlig å benytte i forbindelse med referansetesting av bedrifter og næringer. Hvordan resultatene framstilles kan også påvirke analysen av konkurranseevne. Generelt vil det være slik at metodene bygger på en rekke forenklende forutsetninger, for eksempel at det ikke er kvalitetsmessige forskjeller i produkter eller innsatsfaktorer. Det er viktig å være oppmerksom på slike forutsetninger når en skal vurdere utsagnskraft i resultatene, noe som drøftes nærmere i avsnitt 3.4.1.

Det samme analyseverktøyet kan i prinsippet også benyttes for sammenligning mellom land. Resultatene kan imidlertid ha en annen tolkning når det gjelder land enn for bedrifter og næringer. Dette drøftes nærmere i avsnitt 3.4.2.

3.3.1 Salter-diagram

Produksjonsstrukturen i en bransje eller et marked kan på et tidspunkt beskrives med et visst antall bedrifter som hver har en gitt produksjonskapasitet. På kort sikt er det de variable kostnadene som er relevante for produksjonsbeslutningen, det vil si lønnskostnader og betaling for varer og tjenester medgått i løpende produksjon. Figur 3.2 viser hvordan dette kan illustreres grafisk for en tenkt bransje med fem bedrifter i utgangspunktet. Bedriftene er ordnet etter stigende variable enhetskostnader, slik at bedrift 1 har den laveste variable enhetskostnaden (c₁ ), bedrift 2 et noe høyere kostnadsnivå (c₂ ), og så videre. Det er det samme som å si at dekningsbidraget fra driften varierer mellom bedriftene, eller at bedriftene har ulik lønnsomhet før faste kostnader. En slik framstilling kalles gjerne et Salter-diagram 8 .

Analyser med basis i et Salter-diagram er vanlige i for eksempel prosessindustri og bilindustri. Selskapene vil relativt jevnlig bestille denne typen analyser, som viser hvordan egne bedrifter ligger an i forhold til konkurrentene og gjerne om det er påkrevet med nyinvesteringer for å beholde konkurranseposisjonen. Dette er typisk bransjer med en stor grad av standardiserte produkter. I den grad produktene varierer mellom bedriftene eller kvaliteten er forskjellig, det vil si at det er heterogenitet i produktmarkedet, blir analysen i beste fall mer komplisert. For bransjer med svært spesialiserte produkter eller produksjon som det er vanskelig å måle, blir denne typen sammenligninger nesten uten verdi. En bedrift kan ha spesielt høye enhetskostnader for eksempel fordi den produserer spesialprodukter, og kan derfor likevel være svært lønnsom. I mange bransjer er det vanskelig å fastsette sammenlignbare enheter av produktene, enten fordi kvaliteten endrer seg raskt (for eksempel IT-varer og -tjenester) eller produksjonen er særegen for hvert enkelt oppdrag (for eksempel rådgivning, konsulenttjenester).

Generelt vil problemene med sammenligninger av produksjonskostnader øke jo flere og mer ulike bransjer som analyseres under ett. Spesielt gjelder det sammenligninger av økonomier eller næringslivet i ulike land, som jo består av mange forskjellige bransjer. Ulike land vil i større eller mindre grad ha forskjellig næringsstruktur. Mellom land er det derfor ikke alene forskjeller i kostnadsnivået som er avgjørende for konkurranseevnen, og følgelig er det nødvendig å referanseteste også andre indikatorer.

3.3.2 Datainnhyllingsanalyse

En metode som kan anvendes for å sammenligne ytelser i bedrifter med flere produkter og innsatsfaktorer er datainnhyllingsanalyse eller frontproduktfunksjonsanalyse. Ofte brukes den engelske betegnelsen DEA («Data Envelopment Analysis»). 9 Datainnhyllingsanalyse går ut på å formulere et mulighetsområde for produksjonen ut fra observerte data, som beskrives med en frontfunksjon av de mest effektive bedriftene. Frontfunksjonen vil representere et «benchmark» i forhold til mulig effektivisering og restrukturering av sektoren med eksisterende produksjonsteknologi. Forut for selve effektivitetsberegningene må en spesifisere eller teste teknologiens egenskaper. Valget står gjerne mellom konstant skalaavkastning eller variabel skalaavkastning. Sistnevnte gir mulighet både for stordriftsfordeler og -ulemper.

DEA er som nevnt basert på observerte ytelser for å definere beste praksis. Metoden gir ikke svar på om de bedriftene som kommer ut på frontfunksjonen kunne vært enda mer effektive. Dette krever i så fall at en kartlegger den teoretiske (ingeniørmessige) produksjonsfronten, men en slik analyse vil også gå utover rammen for referansetesting. Referansetesting er jo nettopp basert på at en sammenligner med beste observerte praksis.

Figur 3.3 viser hvordan frontfunksjonen kan defineres i et enkelt tilfelle med fire bedrifter som framstiller ett produkt og anvender én innsatsfaktor. Produksjonen per enhet av innsatsfaktoren (produktiviteten) er høyere i bedrift C enn i de andre bedriftene. Med konstant skalaavkastning vil det derfor bare være bedrift C som er teknisk effektiv. Produksjonsfronten er da gitt med den rette linjen OS. Bedriftene B, D og E kan til en gitt faktorinnsats øke produksjonen inntil de også er på produksjonsfronten. Med variabel skalaavkastning er det derimot mulig at det er flere av bedriftene som er teknisk effektive (det vil si produserer så mye som det er teknisk mulig til en gitt skala). I dette eksemplet er produksjonsfronten beskrevet med linjen ABCE. Merk at også bedrift B og E beskriver beste praksis, selv om disse har lavere produktivitet enn bedrift C. Det er bare bedrift D som er «omhyllet» av produksjonsfronten, og dermed har et forbedringspotensial i forhold til «benchmark». Analysen indikerer at det for bedrift D er mulig å øke produksjonen til x_v uten å øke faktorinnsatsen, men slik teknologien er spesifisert er det ikke mulig å komme opp på x_k (med samme produktivitet som bedrift C). Det skyldes at bedrift C har en optimal skala, og større faktorinnsats i bedrift D gir en stordriftsulempe. I området ABC av produksjonsfronten vil det derimot være stordriftsfordeler.

Selv en så vidt enkel bruk av dataomhyllingsanalyse illustrerer begrensninger med en partiell analyse i et Salter-diagram. Med variabel skalaavkastning vil det være flere enn én bedrift som representerer beste praksis. Det er ofte nødvendig å beskrive produksjonsstrukturen etter flere dimensjoner, for eksempel produksjonsmengde og skala, blant annet for nettverkstjenester (elektrisitetsdistribusjon med videre). I et Salter-diagram vil det bare være mulig å beskrive resultatet etter én dimensjon (for eksempel produksjonsmengden), mens en med DEA kan definere beste praksis for kombinasjoner av ulike produksjonsresultater. For mer kompliserte problemer vil en bruke lineær programmering til å beregne mulighetsområdet for produksjonen.

I flere sammenhenger er det en fordel at metod-en ikke avhenger av observerte markedspriser, men kan anvende andre produksjonsmål. DEA har derfor i hovedsak vært anvendt innenfor sektorer som ikke er markedsbaserte, som offentlig tjenesteproduksjon, eller sektorer med monopoler eller oligopoler (der det ikke kan forutsettes at prisene reflekterer samfunnets ressursknapphet). Gonenc og Nicoletti (2000) har for eksempel benyttet DEA til referansetesting av luftfartsnæringen i ulike land, og i OECD (2000a) er metoden brukt i referansetesting av telekommunikasjoner og elektrisitetsforsyning. Erlandsen og Kittelsen (1998) gjennomgår analyser som bruker DEA til effektivitetsmåling av offentlig tjenesteproduksjon i Norge, blant annet innenfor samferdsel, justisvesen, elektrisitetsfordeling, helse, skoler, høyere utdanning, barnehager, arbeidskontorer, kommuneadministrasjon og trygdekontorer.

3.3.3 Foretaksstrategisk analyse

De siste årene er det utviklet praktiske metoder for referansetesting av bedrifter som tar utgangspunkt i studier av foretaksstrategi fra organisasjonsteori. En er her opptatt av å måle funksjoner og systemegenskaper, og i mindre grad av å kartlegge kostnadsforhold. En slik form for referansetesting retter seg mot egenskaper og holdninger som alle bedrifter har behov for å utvikle og forbedre, og har i mindre grad sammenheng med konkurranseposisjon i bestemte markeder. Studier av denne typen vil ofte utføres av forskningsmiljøer som går inn i bedriften og vurderer hvordan organisasjonen fungerer på grunnlag av intervjuer, spørreskjema og andre observasjoner.

En rekke konsulentselskaper har tatt i bruk metoden som en forretningsidé, og gjør ofte bruk av standardiserte undersøkelser og spørreskjema. Et eksempel er et verktøy som er utviklet av det engelske selskapet Microscope Benchmarking for tjenesteytende bedrifter, der konsulenten foretar en referansetesting av fire hovedområder 10 :

Organisasjon og kultur, ansattes lojalitet og etikk; Forretningsidé og prosess, forståelse av kundene; Levering av tjenester, tilbakelevering og kvalitet; Tjenesteverdi og måling, ytelsesmåling, kundelojalitet.

Det vil åpenbart ligge betydelig skjønn i rangering av bedrifter etter kriterier for hvordan organisasjonen fungerer. Men samtidig kan en slik framgangsmåte gi systematisk og sammenlignbar informasjon om viktige faktorer for lønnsomheten som ellers ikke er målbare, og som supplerer referansetesting basert på økonomisk teori.

Slike metoder fra bedrifts- og næringsstudier er de siste årene overført på referansetesting av land. Et eksempel er rapportene om konkurranseevne fra World Economic Forum og IMD. Underlagsmaterialet for disse rapportene er blant annet meningsundersøkelser hvor sentrale bedriftsledere intervjues om hvordan de oppfatter rammevilkårene for næringsvirksomhet i eget land. En slik metode kan bidra til å kartlegge forhold som ikke lar seg tallfeste gjennom ordinær statistikk, men vil også ha en egenverdi som informasjon om meninger blant ledende beslutningstakere i næringslivet.

3.3.4 Faktoranalyse

Referansetesting består ofte av at det sammenstilles data for et betydelig antall indikatorer. En mulighet er å presentere indikatorene hver for seg, for eksempel i tabell- eller figuroppstillinger slik det er gjort i denne utredningen. Som regel vil en bedrift eller et land komme bedre ut etter noen indikatorer enn andre. Fra figur- eller tabelloppstillinger kan en generelt ikke trekke konklusjoner med hensyn til en overordnet rangering av konkurranseevne – om en da ikke rent skjønnsmessig velger å tillegge de ulike indikatorene bestemte vekter.

Faktoranalyse er en statistisk metode som kan brukes til å få fram en samlet rangering av enheter som er målt etter mange indikatorer. En forutsetning for å oppnå meningsfulle resultater er at det foreligger samvariasjon mellom indikatorene. Metoden går ut på å finne det minste antall «faktorer» (ofte kalt samleindikatorer) som forklarer mest mulig av variasjonen mellom resultatene for indikatorene. Hver enkelt indikator tilordnes den av de (uobserverte) faktorene som den i størst grad bidrar til å forklare. En egenskap ved faktoranalyse er at indikatorer med stor variasjon (stor forskjell i resultatene) tillegges størst vekt ved konstruksjon av samleindikatorer. Vektleggingen av de ulike indikatorene er dermed uavhengig av økonomisk teori eller skjønnsmessige oppfatninger om hva som er viktig eller betyr mest. Det er imidlertid vanlig å gi de samleindikatorene som metoden konstruerer en økonomisk tolkning. OECD har anvendt faktoranalyse i tolkningen av resultatene fra en større undersøkelse av reguleringer i produkt- og arbeidsmarkedene. Metoden er sammen med resultatene for produktmarkedene drøftet nærmere i avsnitt 11.4.2, mens resultatene for arbeidsmarkedet er vist i avsnitt 8.4.4.

3.3.5 Anvendelse av ulike analyseverktøy

Det er vanlig å benytte ulike varianter av forenklede Salter-diagram i referansetesting. For eksempel kan en se bort fra kapasiteter, og bare sammenligne de variable enhetskostnadene. En ytterligere forenkling vil være å sammenligne kostnader for ulike innsatsfaktorer enkeltvis, for eksempel lønnskostnader eller elektrisitetspriser. Resultatene som presenteres i denne utredningen er i hovedsak illustrert med slike enkle figuroppstillinger. Det innebærer at egenskaper ved en type analyse basert på Salter-diagrammer og forenklinger i forhold til denne, også gjør seg gjeldende for referansetesting av rammevilkår for næringslivet.

Datainnhyllingsanalyse kan anvende andre produksjonsmål enn observerte markedspriser, for eksempel mengdemål. DEA har derfor i hovedsak vært anvendt innenfor sektorer som ikke er markedsbaserte, som offentlig tjenesteproduksjon, eller sektorer med stor markedskonsentrasjon. Fordi denne utredningen retter seg mot den markedsbaserte delen av økonomien, har det vært mindre aktuelt å trekke inn denne typen analyse. Internasjonale sammenligninger av nettverksindustrier som telekommunikasjoner og elektrisitetsforsyning har imidlertid benyttet DEA.

Mange områder eller sammenhenger som er interessante i forbindelse med referansetesting er ikke dekket av foreliggende statistikk. En mulighet er å belyse spørsmålene gjennom meningsundersøkelser hvor bedriftsledere intervjues om hvordan de oppfatter rammevilkårene for næringsvirksomhet i eget land, jamfør avsnitt 3.3.3. I denne utredningen er det presentert en rekke slike indikatorer som World Economic Forum og IMD presenterer i sine rapporter.

Fra referansetesting i andre sammenhenger er det flere eksempler på bruk av samleindikatorer som har til hensikt å oppsummere plasseringen av for eksempel land over et sett av forskjellige indikatorer, jamfør avsnitt 3.3.4. Utvalget har valgt å ikke presentere slike samleindikatorer annet enn der det refereres til foreliggende analyser. Det vil som regel ligge en stor grad av skjønn i hvordan enkeltindikatorene vektes sammen og dermed hva som blir plasseringen på rangeringslisten etter en samleindikator. Det er riktignok mulig å bruke en «nøytral» metode for vekting av enkeltindikatorene, ved faktoranalyse som omtalt i avsnitt 3.3.4. Det vil likevel alltid ligge skjønn i utvalget av undersøkelser og indikatorer som legges til grunn og i tolkningen av samleindikatorene. For å utforme anbefalinger og tiltak vil det uansett være nødvendig å se på de bakenforliggende forhold som er uttrykt ved enkeltindikatorene. Utvalget mener likevel at det kan være grunn til å arbeide videre med en hensiktsmessig framstillingsform for referansetesting, og i den sammenheng med mulig bruk av samleindikatorer.

3.4 Referansetesting av rammevilkår for næringslivet

3.4.1 Referansetesting av bedrifter

I dette avsnittet drøftes egenskaper ved referansetesting av bedrifter. Dette er illustrert i et Salter-diagram som tar utgangspunkt i figur 3.4. Næring-en antas å produsere ett ensartet produkt. Etterspørselen etter produktet er uttrykt ved kurven EE, som er avtakende. En avtakende etterspørselskurve betyr at økt tilbud bare kan avsettes til en lavere pris i markedet.

La oss si at bedrift nr. 5 gjennomfører en referansetesting av sin konkurransesituasjon. Den vil da finne at beste praksis i næringen er representert med enhetskostnaden i bedrift nr. 1 som er c₁ . Det kan være flere grunner til slike lønnsomhetsforskjeller, der de viktigste normalt er følgende:

• Prisen på innsatsfaktorene kan være forskjellige. En mulighet er at bedrift nr. 5 betaler mer for tilsvarende råvarer, for eksempel fordi bedriften har dårligere innkjøpsrutiner. En annen mulighet er at lønnskostnadene er forskjellige, for eksempel fordi bedriftene er lokalisert i forskjellige arbeidsmarkeder. Offentlige tiltak kan også være en årsak til slike forskjeller, for eksempel med geografisk differensiering av arbeidsgiveravgiften.

• Mengden av kapitalutstyr i forhold til produksjonskapasiteten kan være forskjellig i bedriftene. Normalt vil en bedrift som er mer kapitalintensiv bruke mindre av variable innsatsfaktorer per produsert enhet. De variable enhets-kostnadene blir derfor lavere jo mer fast kapital som er investert i bedriften.

• Kvaliteten av kapitalutstyret kan være forskjellig i bedriftene. Grunnen til slike kvalitetsforskjeller er ofte at anleggene er av forskjellig årgang. Utstyret i bedrift nr. 5 kan for eksempel være av gammel årgang, mens bedrift nr. 1 er nyetablert og bruker den mest effektive produksjonsteknologien som er tilgjengelig.

• Organiseringen av produksjonen kan være forskjellig i bedriftene. Selv om bedriftene har det samme kapitalutstyret og bruker like mye av alle variable innsatsfaktor, kan produksjonen og dermed også enhetskostnadene variere på grunn av forskjeller i hvordan kapitalutstyret utnyttes, innholdet i arbeidsoppgavene, opplæringen på arbeidsplassen, sammensetningen av arbeidsteam, arbeidsmiljøet, motivasjonen hos de ansatte med videre. «Organisering» beskriver her alle de forhold som medvirker til hvordan innsatsfaktorene samvirker i bedriften. Dette omfatter langt mer enn en formell struktur og skriftlige instrukser, retningslinjer med videre.

Foretaksledelse vil i tillegg være en viktig forklaring på lønnsomhetsforskjeller, men av en noe annen karakter enn de som er listet ovenfor. Dette inkluderer også spørsmål om eierskap og eiernes strategiske mål for bedriften eller selskapet. Ledelsen avgjør hvilke investeringer bedriften skal foreta, organiserer produksjonen, legger opp markedsstrategier med videre. Med andre ord griper ledelsesspørsmål inn i alle forhold ved bedriftsetableringer og drift av virksomheten. Det er imidlertid vanskelig å utvikle enkle indikatorer som på en god måte beskriver kvaliteten av foretaksledelse. Slike forhold må likevel ikke overses når en vurderer forbedringer og tiltak.

Fordi det er svært ulike årsaksforhold som kan ligge til grunn for forskjeller i enhetskostnadene, er det ved gjennomføring av referansetesting av stor betydning å identifisere ulike faktorer som ligger til grunn for kostnadsforskjellene. Det vil for eksempel kreve helt andre tiltak å forbedre innkjøpsrutinene enn å fornye kapitalutstyret. Mange av faktorene kan være vanskelige å verdsette, spesielt når det gjelder kvalitet. Selv om det foreligger data for eksempel for lønnskostnader og utdanningsbakgrunn, er det ikke enkelt å relatere lønn til kompetanse. Resultater av en tallmessig sammenligning bør derfor brukes med varsomhet, fordi det kan være kvalitative forskjeller som ikke fanges opp gjennom målbare størrelser.

Generelt vil tiltakene ha karakter av en fast kostnad, for eksempel fra investering i nytt produksjonsutstyr, omorganisering, intern opplæring med videre. Opplæring av ansatte i betjening av ny teknologi utgjør ofte en stor del av investeringen i nye maskiner. Slike investeringer er nødvendige for å redusere den variable enhetskostnaden på lang sikt. Eldre bedrifter med relativt høye variable enhetskostnader kan imidlertid fortsatt være lønnsomme i drift over en periode, selv om det finnes mer effektive bedrifter. Det illustreres i figur 3.4 med produktprisen p₀ . I dette tilfellet vil det være fire bedrifter der enhetskostnaden er lavere enn p₀ , slik at driften gir et positivt dekningsbidrag, mens den femte bedriften er marginalt lønnsom.

Anta nå at det etableres en ny bedrift og at denne bruker det mest moderne kapitalutstyret. Det er illustrert i figur 3.5 med en ny bedrift med variabel enhetskostnad c^* , som er lavere enn driftskostnaden i selv den beste av de eksisterende bedriftene. Økt produksjonskapasitet med lavere enhetskostnader vil presse produktprisen ned slik at bedrifter av eldre årgang kan komme i en situasjon med negativt dekningsbidrag. Referansetesting isolert sett er ikke tilstrekkelig til å gi svar på hvilke av bedriftene som fortsatt vil være lønnsomme. For å si noe om prisutviklingen i markedet er det nødvending å ta hensyn til etterspørselen, som er vist med kurven EE. I figur 3.5 er resultatet av kapasitetstilveksten et prisfall fra p₀ til p*. Til den lavere markedsprisen vil den minst lønnsomme av bedriftene få et underskudd fra driften.

Referansetesting kan indikere omfanget av forbedringer og omstilling som er nødvendig for at en bedrift skal komme på linje med beste praksis i bransjen. Det avgjørende spørsmålet for en bedrift er som regel ikke avstanden til beste praksis, men hvor store forbedringer som kreves for fortsatt å være lønnsom. Igjen er det behov for en vurdering som inkluderer etterspørselssiden.

Selv om referansetesting isolert sett ikke viser forventet lønnsomhet av mulige investeringer, kan det være et viktig verktøy for å identifisere forbedringspotensialer. For en bedrift som allerede har et negativt dekningsbidrag (illustrert med bedrift nr. 5) er problemet åpenbart, men det kan ofte være vanskelig å utvikle en strategi for å gjenvinne lønnsomhet. I en slik situasjon kan referansetesting brukes til å identifisere områder der markedslederne har utviklet fortrinn. Referansetesting kan være et interessant verktøy også for bedrifter i et mellomsjikt – det vil si med rimelig god lønnsomhet i dag, men som kan være utsatte i lavkonjunkturer eller dersom det kommer store kapasitetsutvidelser i næringen. Et mål med bruk av referansetesting vil selvsagt være å unngå at bedriften kommer i en situasjon der den er truet av nedleggelse. En fare med bruk av referansetesting er imidlertid at det oppmuntrer til å kopiere vinnerbedriftene. Det blir som å konkurrere med vinnerne på deres hjemmebane. Alternativet kan være å identifisere egne sterke sider og satse på en strategi basert på utvikling av særtrekk eller nisjer i markedet.

Gjennomføring av referansetesting vil gi bedrift-en informasjon om forskjeller i forhold til beste praksis i bransjen, noe som gir grunnlag for å kartlegge potensialet for å kunne styrke konkurranseposisjonen. Det er imidlertid ikke gitt at det vil være mulig å redusere de variable enhetskostnadene eller, om så er tilfelle, at det vil være lønnsomt å gjennomføre de investeringene som kreves. En rekke forhold som påvirker enhetskostnadene er utenfor bedriftenes kontroll, blant annet det generelle lønns- og prisnivået. Selv om for eksempel nytt produksjonsutstyr kan redusere de variable enhetskostnadene, kan kapitalkostnadene være så store at investeringen blir ulønnsom. Før slike beslutninger kreves en fullstendig investeringsanalyse. For mange bedrifter vil det være lønnsomt å videreføre gamle anlegg som i stor grad er nedskrevet, og heller utsette investeringer i nytt utstyr. Det vil derfor være vanlig å observere forskjeller i de variable enhetskostnadene innenfor en bransje.

3.4.2 Offentlige tiltak og konkurranseevne

Konkurranseevne er i avsnitt 3.2.7 definert som forutsetningen for å øke den økonomiske verdiskapingen over tid; på bedriftsnivå, næringsnivå og nasjonalt nivå. Det er presisert at konkurranseevnen avhenger både av konkurranseposisjonen i utgangspunktet og av innovasjons- og omstillingsevnen. På nasjonalt nivå er det i tillegg karakterisert ved full ressursutnytting og langsiktig balanse i økonomien.

God konkurranseevne i en bedrift vil gi seg utslag i høy avlønning av innsatsfaktorene arbeid og/eller kapital. Summen av lønn i alle bedrifter gir de samlede lønnsinntektene fra næringsvirksomhet, og tilsvarende for kapitalinntekter. Konkurranseevnen til de bedriftene som er lokalisert i et land, vil derfor bestemme det samlede nivået på lønn og kapitalinntekter i næringslivet. Det er ikke dermed gitt at konkurranseevnen i et land kan referansetestes ved å summere resultatene for hver indikator over enkeltbedrifter og bransjer, eller at en indikatorer kan gis samme tolkning for hele økonomien som for enkeltbedrifter. Produktivitetsvekst kan for eksempel fortone seg ganske forskjellig sett fra bedriftens side og for hele økonomien. En bedrift oppnår produktivitetsvekst ved å benytte innsatsfaktorene mer effektivt i egen virksomhet, mens produktiviteten i økonomien også øker når ressurser overflyttes til andre bedrifter og næringer som er mer produktive. Det innebærer at myndighetene på flere måter bør ha et annet forhold til konkurranseevne enn eiere og ansatte i bedriftene.

En grunnleggende forskjell når det gjelder konkurranseevne er at bedrifter kan gå konkurs og dermed avvikles, men ikke et land. Ved konkurs vil det frigjøres ressurser som kommer til anvendelse i andre bedrifter og næringer. Svak konkurranseevne i enkelte næringer kan skyldes at det er andre næringer som har bedre evne til å avlønne innsatsfaktorene. I så fall vil avvikling av virksomheter bidra til å øke lønnsnivået og kapitalavkastningen. Om noen bedrifter blir utkonkurrert, men samtidig erstattet av andre bedrifter eller næringer, vil næringslivet som helhet normalt være mer konkurransedyktig enn før.

En bedrifts eller nærings konkurranseevne kan i en viss forstand også styrkes gjennom offentlige tiltak som gir den særskilte økonomiske fordeler. Slik næringsstøtte kan for eksempel være subsidier, gunstige skatte- og avskrivningsregler eller skjerming fra konkurranse, blant annet gjennom importvern. Bedrifter kan også oppnå økt lønnsomhet gjennom samarbeid om og påvirkning av priser eller markedsdeling. Slike tiltak gir bedriftene fordeler så lenge de kan opprettholdes, men kan ofte skjule svakheter og på lengre sikt bli hindre for nødvendig omstilling. I mange tilfeller vil næringsstøtte og mangelfull konkurranse bidra til å svekke bedriftenes konkurranseevne over tid. Næringsstøtte som hindrer omstillinger vil gi en ytterligere svekkelse av konkurranseevnen i et land, fordi ressursene da ikke kommer til anvendelse der de ville gi den største verdiskapingen.

Produksjon i bedriftene har også effekter som ikke uten videre fanges opp av markedsprisene, men som like fullt vil bli påført samfunnet. Slike eksterne effekter kan både være positive og negative. Forurensning av miljøet er et kjent eksempel på en negativ ekstern effekt. En bedrift som driver egen forskningsvirksomhet kan utvikle ideer som kommer til anvendelse i andre bedrifter, uten at den opprinnelige bedriften kan kalkulere med den delen av avkastningen som de andre oppnår, jamfør avsnitt 3.2.6. Forskning kan derfor ha positiv ekstern effekt. Konkurranseevnen til en bedrift vil i utgangspunktet ikke være påvirket av hvordan den forholder seg til eksterne effekter fra egen virksomhet (men kan være det over tid, for eksempel dersom andre som bruker forskningsresultatene senere går inn i et samarbeid med bedriften om videre forskning). Det kan i noen grad begrunnes å se bort fra eksterne effekter i referansetesting av bedrifter eller næringer, blant annet dersom en ønsker å gi et øyeblikksbilde av den bedriftsøkonomiske lønnsomheten. Derimot bør referansetesting av et land i prinsippet alltid inkludere eksterne effekter.

Næringsvirksomhet er sentralt for verdiskaping-en, men en betydelig del av produksjonen i et land skjer i andre sektorer – i husholdninger, offentlig sektor og frivillige organisasjoner. Denne produksjonen er for en stor del finansiert med henholdsvis egeninnsats, skatter og arbeid på fritiden. For denne delen av økonomien er det derfor ingen umiddelbar sammenheng mellom produktivitet og avlønning av innsatsfaktorene. Det er generelt vanskelig å måle produktiviteten i tjenesteproduksjon, og spesielt når tjenestene ikke omsettes i et marked. Samtidig har offentlig sektor stor betydning for landets konkurranseevne, blant annet for helse, utdanning, forskning, rettssikkerhet, regulering av næringsvirksomhet og en stor del av infrastrukturen. Indikatorer på konkurranseevne i private bedrifter kan ikke uten videre anvendes i offentlig sektor, for eksempel mål på lønnsomhet. Referansetesting av et land må også ta hensyn til samspill mellom sektorene. Noen reguleringer i arbeidslivet kan for eksempel virke negativt på produktiviteten i den enkelte bedrift, men kan samtidig hindre at utsatte arbeidstakere blir utstøtt fra arbeidsmarkedet. For slike sammenhenger er det ikke tilstrekkelig å vurdere virkningene bare for næringslivet.

Konkurranseevne for et land innebærer også et krav til langsiktig balanse i utenriksøkonomien, jamfør avsnitt 3.2.5. Det kan bare oppnås dersom den delen av økonomien som konkurrerer med bedrifter i utlandet er av en tilstrekkelig størrelse over tid. Norge er imidlertid i en spesiell stilling i forhold de fleste andre land, ved at olje- og gassproduksjonen meget sannsynlig vil bidra med store valutainntekter i flere tiår framover. Oljesektoren legger beslag på en relativt liten andel av faktorinnsatsen (spesielt av arbeidskraft), og det vil derfor over en ganske lang periode være mulig å bygge ned annen konkurranseutsatt virksomhet uten at det er kritisk i forhold til utenriksbalansen. Mål på utenriksøkonomien vil derfor være misvisende som indikatorer på konkurranseevne i den norske økonomien. Det er fullt mulig at Norge i lang tid framover kan ha en positiv driftsbalanse overfor utlandet, samtidig som konkurranseevnen svekkes i næringslivet utenom oljesektoren. Det kan for eksempel være tilfelle dersom oljeinntekter brukes til å hindre omstillinger i næringslivet.

Spørsmål om konkurranseevne i Norge har nær sammenheng med anvendelsen av de store petroleumsinntektene. I avsnitt 3.2.6 er det pekt på at klyngeeffekter kan gi en asymmetri mellom avvikling og oppbygging av næringer. Dersom en næring faller under et «kritisk» nivå kan tilbakegangen akselerere, mens veksten i en ny næring kan være svak inntil den kommer over et visst nivå. Et spesielt viktig spørsmål er hvilken vekt videreføring og utvikling av næringsmiljøer i fastlandsøkonomien bør tillegges ved disponeringen av petroleumsinntektene. Klyngeeffekter er drøftet i NOU 1996: 17, og her gis følgende resonnement for at klyngehensyn tilsier større varsomhet med hensyn til anvendelse av petroleumsinntektene:

«Man må regne med at nettoinntektene fra petroleumssektoren, og spesielt den del av inntektene som utgjøres av grunnrente, vil være særlig høye i de nærmeste par tiårene. Om inntektene brukes i takt med inntjeningen, betyr det at det vil være et høyere særnorsk kostnadsnivå i de første 10–20 år framover enn tilfellet vil være på lengre sikt. Det kan føre til at næringsmiljøer forsvinner for godt, og til at det i perioden blir vanskeligere enn ellers å trekke nye miljøer til Norge.»

Tempoet i innfasingen av petroleumsinntektene i norsk økonomi er først og fremst et spørsmål om makroøkonomisk styring og politiske prioriteringer. I den grad det legges opp til å øke bruken av petroleumsinntektene innenlands vil det bidra til å øke kostnadsnivået i økonomien. For å kunne opprettholde og styrke næringsmiljøer i fastlandsøkonomien blir i så fall andre konkurranseparametre enda viktigere enn ellers. Dette vil først og fremst være tiltak som er rettet mot tilbudssiden i økonomien, og i den sammenheng er referansetesting viktig for å identifisere styrker og svakheter.

Offentlige virkemidler som kan legge grunnlag for at næringsmiljøer styrker sin langsiktige evne til omstilling og vekst, kan i hovedsak være av fire hovedkategorier:

• Tiltak for å øke sysselsettingen og styrke kompetanse, helse og motivasjon i arbeidsstyrken. Sysselsettings- og inntektspolitikk, helse- og so-sialpolitikk og trygde- og pensjonsordninger har stor betydning.

• Tiltak som øker evnen til å utvikle og anvende nye eller forbedrede produkter og produksjonsmetoder. Forskning og innovasjonspolitikk er sentralt i denne sammenheng.

• Tiltak for å redusere transaksjonskostnader, det vil si kostnader ved å flytte ressurser og produkter mellom aktørene i økonomien. Dette må forstås i bred forstand, og omfatter for eksempel utbygging av infrastruktur, formidling av arbeidskraft og byrder ved opprettelse eller avvikling av virksomhet.

• Tiltak for effektiv anvendelse av ressursene, for eksempel konkurransepolitikk, reduksjon av næringsstøtte og handelshindre, reduksjon i skatter og avgifter som vrir ressursbruken med videre. Herunder kommer nedbygging av tiltak som direkte hindrer omstillinger i økonomien.

Ingen av disse tiltakene retter seg spesielt mot konkurranseevnen i bestemte næringer. Det forhindrer ikke at tiltakene hver for seg kan gi forskjellige utslag for ulike næringer og bedrifter. Med økt FoU-støtte kan for eksempel en næring med stor evne til å ta i bruk forskningsresultater øke sin konkurranseevne på bekostning av andre næringer. Det kan skje i produktmarkene (for eksempel ny plastemballasje som erstatter glass) eller indirekte gjennom konkurranse i faktormarkedene, spesielt om arbeidskraften. Nedbygging av næringsstøtte eller fjerning av skattefordeler vil kunne svekke konkurranseevnen for enkeltnæringer som tidligere har vært begunstiget, samtidig som tiltaket øker konkurranseevnen i økonomien som helhet. Omfanget av slike motsetningsforhold bør likevel ikke overvurderes. I stor grad vil det være samsvar mellom tiltak som store deler av næringslivet kan dra nytte av og som styrker verdiskapingen i hele økonomien. Hovedpoenget i forhold til referansetesting er at det er nødvendig å analysere indikatorene både i forhold til enkeltbedrifter og næringer, og virkningen for økonomien som helhet.

3.4.3 Ulike typer indikatorer for referansetesting

Utvalget har primært drøftet referansetesting av de rammevilkår som er av betydning for virksomhet som i dag er markedsbasert. Det er imidlertid viktig å være oppmerksom på at økonomisk verdiskaping også skjer utenfor den markedsbaserte delen av økonomien, spesielt i offentlig sektor. Hva slags produksjon som utføres i hvilken sektor er for en stor del historisk og politisk bestemt og varierer fra land til land. Fra 1970-årene har det vært en klar utvikling i industrilandene i retning av at privat næringsvirksomhet i større grad utfører oppgaver som tidligere var forbeholdt offentlige institusjoner. Til dels skyldes det teknologiske endringer som har redusert områdene for naturlige monopoler. Samtidig har offentlige selskaper blitt privatisert og flere markeder er åpnet for privat konkurranse.

Et vanlig mål på den økonomiske verdiskapingen i et land er bruttonasjonalprodukt (BNP). Et land som oppnår høyt BNP per innbygger kan sies å ha en god konkurranseposisjon. Det kan imidlertid være viktig å avklare hvordan landet oppnår en høy økonomisk verdiskaping. BNP avhenger av omfanget av faktorinnsats og av produktiviteten. Dersom landet må bruke en spesielt stor faktorinnsats i forhold til BNP, er det ikke klart at konkurranseposisjonen er så god. Indikatorer på høy produktivitet og en stor grad av anvendelse av arbeidskraften kan som hovedregel tolkes positiv i forhold til konkurranseevne i økonomien. Disse kan betraktes som resultatindikatorer («performance indicators»), det vil si at de sier noe om konkurranseposisjon i dag. Derimot sier slike indikatorer lite om hvorfor et land har kommet i en bestemt posisjon, eller hvilke evner landet har for å beholde sin konkurranseposisjon i årene framover. Resultatindikatorer kan imidlertid synliggjøre at noe bør gjøres, eller de kan illustrere resultater av en politikk som har vært ført.

For referansetesting av rammevilkår er det også interessant å utvikle indikatorer som mer direkte måler effekten av politiske tiltak, jamfør beskrivelsen av offentlige virkemidler i avsnitt 3.4.2. For å kunne si noe om konkurranseevnen framover er det behov for indikatorer som viser økonomiens evne til innovasjon, omstilling, effektiv utnyttelse av ressursene og økning av ressurstilgangen. Aktuelle områder kan være konkurransepolitikk, forsknings- og innovasjonssystemet, skattesystemet, reguleringer i arbeidsmarkedet med videre. Myndighetene vil blant annet kunne ønske å måle forhold som hindrer en effektiv ressursallokering, for eksempel bedriftenes utnytting av markedsmakt, vridninger i beskatningen eller eksterne effekter av FoU. Slike målestokker kan betegnes tiltaksindikatorer («policy indicators»).

En står imidlertid overfor store metodiske problemer ved utvikling av gode tiltaksindikatorer, og studier fra forskjellige land er ofte ikke sammenlignbare. Som regel er en avhengig av å sammenligne indikatorer som ikke direkte måler effekten av tiltakene, men som en antar kan ha en sammenheng til det en ønsker å måle («proxy»). Et høyere pris- eller kostnadsnivå enn i andre land kan være en slik «proxy» indikator på at det er forhold som myndighetene bør korrigere i et marked. Lønn kan i denne sammenheng ses som prisen på innsatsfaktoren arbeidskraft. Det er imidlertid bare under spesielle forutsetninger at en effektiv utnyttelse av ressursene vil gi lik pris i ulike land. Spesielt kan følgende forhold forklare et høyt pris- eller lønnsnivå, uten at myndighetene derfor bør sette inn tiltak som kan redusere kostnadsnivået:

• Høy produktivitet gir høy avlønning av innsatsfaktorer med lav mobilitet på tvers av land. Typisk har land eller regioner med høy arbeidsproduktivitet et høyt lønnsnivå.

• Naturgitte forhold gir ulik ressursknapphet i forskjellige land. For ressurser som bare omsettes i nasjonale eller lokale markeder vil prisen bli ulik i forskjellige land og eventuelt innenfor landet. Norge har for eksempel rikelig med arealer og derfor relativt lave priser på eiendom, mens avstandene er store og transportprisene tilsvarende høye.

• Preferanser kan gi høyere priser i et land enn et annet fordi innbyggerne har forskjellig verdsetting av ulike goder. Noen land vil for eksempel velge å verdsette miljøet høyere, og derfor ha relativt høye miljøavgifter eller strengere regulering av virksomhet som skader miljøet. Land kan også ha ulikt skattenivå fordi de vektlegger fordelingshensyn i ulik grad.

Gjennomføring av tiltak krever at det er utviklet institusjoner og mekanismer som kan formidle, følge opp og kontrollere virkemidlene. Derfor kan det være interessant å utvikle indikatorer for å måle hvordan institusjoner fungerer og samhandler, eventuelt sammenligne land etter hva slags systemer de har etablert. Generelt vil det også være vanskelig å utvikle indikatorer som måler direkte hvordan ulike tiltak påvirker ulike markedsimperfeksjoner. En alternativ tilnærming kan derfor være å måle visse egenskaper ved systemene, for eksempel i hvilken grad det er utformet virkemidler som skal korrigere for markedsimperfeksjoner eller det foreligger en politikk for å fjerne unødige reguleringer med videre. Dette kan betegnes som systemindikatorer, og har en parallell i referansetesting på bedriftsnivå der en undersøker funksjoner i organisasjonen. Slike indikatorer kan ideelt sett vise hvor det er behov for å utvikle eller korrigere et system (for eksempel sette økte ressurser inn i FoU- og innovasjonssystemet), men det kan være krevende å utvikle enkle og sammenlignbare målestokker mellom land.

3.5 Egenskaper ved referansetesting som metode

Enhver økonomisk analyse av empiriske sammenhenger er avhengig av et datagrunnlag. I så måte skiller referansetesting seg ikke fra bruken av mer omfattende økonomiske modeller eller mer fullstendige analyser av mulige årsaksforhold. Referansetesting er på mange måter en relativt enkel metode for sammenligning av ytelser. Metodens enkelhet kan være en fordel når datagrunnlaget er mangelfullt eller på områder der det i begrenset grad er utviklet økonomisk teori.

En makroøkonomisk tilnærming har som utgangspunkt at en studerer både etterspørsels- og tilbudssiden i økonomien. Ved referansetesting er en i hovedsak opptatt av forhold som påvirker tilbuds- eller produksjonssiden. Med utgangspunkt i økonomisk teori og empiriske studier er det utviklet makroøkonomiske modeller som gir en omfattende beskrivelse av økonomien. Slike modeller inneholder blant annet detaljerte beskrivelser av produksjons- og forbrukssektorene og pris- og kvantumssammenhenger mellom enkeltsektorene. Re-feransetesting kan aldri bli et alternativ til slike mer fullstendige økonomiske modeller. Metoden kan imidlertid bidra til å belyse sammenhenger som i mindre grad blir beskrevet i eller som blir bestemt utenfor de makroøkonomiske modellene. Dette gjelder for eksempel virkninger av forskning og innovasjon.

Makroøkonomiske indikatorer er allment brukt i den økonomiske politikken og er godt dokumentert, for eksempel i nasjonalbudsjettene. Utvalget har derfor ikke funnet behov for inngående å presentere og drøfte indikatorer som allerede er en innarbeidet del av beslutningsgrunnlaget i den økonomiske politikken. Selv om formålet vil være et annet med referansetesting enn med makroøkonomiske analyser, vil det likevel være et betydelig sammenfall av indikatorer, ikke minst fordi statistikkinnsamlingen for en stor del er begrunnet i databehovet for makroøkonomisk styring.

Ved bruk av referansetesting bør en være oppmerksom på egenskaper ved metoden som i mange sammenhenger kan begrense anvendelsen av og utsagnskraften i resultatene. Referansetesting er en partiell metode, det vil si at en gjør isolerte sammenligninger for hver indikator. De forhold en analyserer eller ulike sektorer i økonomien er imidlertid sjelden uavhengige. Indirekte virkning-er og samspilleffekter vil generelt ikke fanges opp innenfor sammenligninger av indikatorene hver for seg. Det at en kan utvikle samleindikatorer, ofte som et veid gjennomsnitt av mange enkeltindikatorer, vil ikke forandre dette forholdet. Et gjennomsnitt kan være misvisende dersom indikatorene påvirker hverandre gjensidig. I tolkningen av resultatene kan en påpeke mulige sammenhenger en kjenner til eller kan forutse på grunnlag av andre analyser, men det er begrenset hvor omfattende resonnementer som kan håndteres rent skjønnsmessig. Innenfor et analyseopplegg basert på referansetesting vil det være spesielt krevende å ta hensyn til sammenhengene i andre lands økonomier, blant annet fordi virkningene av samme tiltak kan være svært forskjellig i ulike land. Økonomiske modeller vil normalt inkludere relasjoner mellom sektorer og ulike aktører i økonomien, og er derfor generelt bedre egnet til å beskrive totalvirkningen av ulike tiltak.

Konkurranseevne er en vurdering av hva bedriften kan prestere i forhold til sine konkurrenter i framtiden. Referansetesting er derimot en sammenligning av prestasjoner i dag (eller tilbake i tid, avhengig av tilgjengelig statistikk og studier). En god konkurranseposisjon i dag er ikke nødvendigvis en indikasjon på god konkurranseevne. En bedrift kan ha oppnådd god lønnsomhet, men likevel ha svak omstillingsevne. Rundt midten av 1980-årene ville for eksempel Norsk Data trolig ha kommet godt ut i en referansetesting, men bedriften var spesialisert på produksjon av en type datamaskiner som i løpet av få år ble konkurrert ut av PC’en. Tilsvarende er det mulig at et land har en god konkurranseposisjon, men er «innelåst» i næringer med generelt svakt vekstpotensial. Referansetesting innenfor en tradisjonell ramme kan gi føringer for å sammenligne egne prestasjoner med det andre gjør i dag (eller endog det andre gjorde for noen år tilbake). Potensialet for å utvikle konkurranseevne ligger imidlertid sjelden i å kopiere andre – men derimot i å utvikle egne sterke sider og finne fram til nye muligheter. Som en indikasjon på forutsetninger for å utvikle konkurranseevne, kan det derfor være spesielt interessant å undersøke forhold i bedriften eller økonomien som påvirker evne til fornyelse og omstilling. Referansetesting med et foretaksstrategisk utgangspunkt vil i en slik sammenheng være et nyttig verktøy.

Bruttonasjonalproduktet anvendes i referansetesting både som en indikator i seg selv, og som en referanse for størrelsesorden av andre indikatorer. Et eksempel er forskningsutgifter uttrykt som andel av bruttonasjonalproduktet. Svingninger i oljeprisen slår kraftig ut i produksjonsverdien av olje og gass, og dermed i bruttonasjonalproduktet for Norge. Derfor bør en unngå å bruke år med svært lave eller høye oljepriser når bruttonasjonalproduktet inngår i tallstørrelsene, eller eventuelt må resultatene tolkes i forhold til nivået på oljeprisen. Et alternativ kan være å anvende BNP for fastlands-Norge, men det avhenger av at indikatoren har en rimelig avgrensning i forhold til petroleumsvirksomheten.

Resultatene kan ofte avhenge av rekkefølgen av tiltak som myndighetene gjennomfører for å bedre konkurranseevnen. En bør derfor være opptatt av sekvensen mellom referansetesting og gjennomføringen av tiltak. Dette er en begrensning som ikke er knyttet særskilt til referansetesting som metode, men utslagene kan bli store når en baserer seg på landsammenligninger. En bør for eksempel være oppmerksom på forskjeller som kan skyldes at land i ulik grad har deregulert forskjellige sektorer.

Referansetesting kan vanskelig gis en entydig forståelse i forhold til konkurranseevne, og forsøk på å etablere faste sammenhenger kan være misvisende. Hvordan referansetesting skal tolkes i forhold til konkurranseevne avhenger blant annet av om en betrakter en bedrift/næring eller hele økonomien, og utfordringene for økonomien i årene framover. Det vil være viktig å skille mellom konjunkturbestemte svingninger og strukturelle endringer i økonomien, for eksempel lønnsvekst som skyldes overoppheting av økonomien eller økt produktivitet. Sammenligning av rammevilkår mellom land bør derfor skje innenfor bredere økonomiske analyser. Verdien av referansetesting ligger først og fremst i å identifisere mulige problemer, og slik initiere en mer fullstendig økonomisk analyse på aktuelle områder. Det er imidlertid flere områder av betydning for konkurranseevnen som i begrenset grad fanges opp av økonomisk teori og analyse slik denne foreligger eller anvendes i dag. I en internasjonal sammenheng kan referansetesting også stimulere og bidra til utviklingen av økonomisk teori på områder der grunnlaget er mangelfullt.

3.6 Systematisering av aktuelle indikatorer

Utvalget mener det bør være sentralt i referansetesting at en belyser konkurranseevnen og evnen til verdiskaping på ulike nivåer i økonomien. Som det framgår av foregående drøfting i dette kapitlet, vil det dermed være et betydelig sammenfall mellom de faktorer som bestemmer konkurranseevnen og de indikatorene som er relevante for referansetesting. Forfølges dette videre, kan det være hensiktsmessig å inndele indikatorene i ulike kategorier i samsvar med forskjellige aspekter av konkurranseevnen. En relevant inndeling er indikatorer på bedriftsnivå, næringsnivå og nasjonalt nivå. En annen inndeling kan være indikatorer for henholdsvis konkurranseposisjon og innovasjons- og omstillingsevne.

Størrelser som (utviklingen i) relative lønnskostnader, markedsandeler og realisert inntjening forteller primært om (endringen i) konkurranseposisjon. For å belyse innovasjons- og omstillingsevnen kan en se på for eksempel innovasjonsaktivitet, anvendbarhet av og evne til å ta i bruk og etablere eiendomsrett over forskning og utvikling, tilbøyelighet til å skifte jobb hos ulike grupper av arbeidstilbydere, hvor effektivt ulike markeder fungerer med videre. Generelt vil mål for konkurranseposisjon ha mer karakter av resultatindikatorer, mens mål for innovasjons- og omstillingsevne har mer karakter av tiltaksindikatorer. Utvalget vil understreke at det gjenstår mye arbeid særlig for å utvikle gode tiltaksindikatorer.

Tabell 3.1 viser en slik systematisering av noen sentrale indikatorer eller områder for mulige indikatorene. Oversikten er ikke ment å være fullstendig i forhold til drøftingen i kapitlene 5–11. Det er også inkludert noen eksempler på indikatorer som det kunne være ønskelig å utvikle, men som ikke er vurdert nærmere innenfor denne utredningen. Indikatorer for klyngeeffekter og foretaksledelse er eksempler på dette.