2 Sammendrag

2.1 Utvalgets oppnevning, mandat og arbeid

Utvalget, som har hatt 11 medlemmer, ble oppnevnt ved kongelig resolusjon 10. oktober 2000 med forstkandidat Johan C. Løken som leder.

Utvalgets mandat har vært å utrede jordskifterettenes stilling og funksjoner med utgangspunkt i de alminnelige domstolsprinsipper, blant annet prinsippet om domstolenes frie og uavhengige stilling. I den forbindelse skulle utvalget vurdere jordskifterettenes oppgaver, om det er tale om domstols- eller forvaltningsoppgaver, og se på jordskifterettenes forhold til landbruksmyndigheter, kommunale myndigheter m m. Utvalget skulle også utrede alternative organisasjonsmodeller og blant annet se på muligheten for overføring av oppgaver til forvaltningen eller de alminnelige domstoler.

Lagmann Alf Bruland, som også har vært medlem av utvalget, ble engasjert på heltid i tre måneder høsten 2001 for å utrede spesielle spørsmål for utvalget, særlig spørsmålet om jordskifterettens forhold til prinsippet om domstolenes uavhengighet.

De deler av utredningen som refererer seg til uavhengighetsprinsippet, særlig 7 har blitt gjennomlest av høyesterettsdommer Gunnar Aasland som ikke har hatt innvendinger til hovedsynspunktene.

2.2 Hovedinnholdet i utredningen

2.2.1 Utredningens faktiske del.

Bakgrunnen for utvalgsarbeidet behandles i 3. Sentralt står brev av 28. september 1998 fra Den Norske Advokatforening og Den Norske Dommerforening til Stortingets næringskomite og utredningene fra Domstolkommisjonen og Strukturutvalget, NOU 1999: 19 og NOU 1999: 22.

Under 4 «Jordskifteverket og jordskifterettene» gjennomgår utvalget den historiske utviklingen av jordskifteinstituttet og ser på dagens organisering av jordskifterettene. Utvalget redegjør relativt utførlig for jordskifterettenes saklige kompetanse og de viktigste saksbehandlingsreglene. Videre ser utvalget på jordskiftedommernes utdannelse og stilling. Utvalget har også tatt med resultatene av en MMI-undersøkelse som har vært foretatt for å kartlegge aktørers og brukergruppers kunnskaper om og holdninger til jordskifterettene. Det er også gitt en kort oppsummering av nyere undersøkelser og evalueringer knyttet til utbyggingsjordskifte. Endelig gir utvalget en vurdering av utviklingstrekk av betydning for jordskifte, nasjonalt og internasjonalt.

Under 5 «Jordskifterettenes forhold til forvaltningen» beskriver utvalget jordskifterettenes oppgaver og forholdet til ulike forvaltningsorganer, Landbruksdepartementet, kommunene m m. Videre går utvalget inn på situasjonen der etterfølgende forvaltningsvedtak endrer forutsetningene for et rettskraftig jordskifte til skade for en part.

«Jordskifterettene og domstolprinsippene – utvalgets vurdering» behandles under 7. Det vises til 2.2.2 hvor utvalgets vurderinger er behandletnærmere.

Under 8 om fremmed rett gis det en oversikt over svensk, fransk og tysk rett. I disse tre land er jordskiftevirksomheten organisert gjennom forvaltningsmodeller som i andre land i Europa med unntak av Norge.

2.2.2 Jordskifterettene og domstolprinsippene – utvalgets vurdering

2.2.2.1 Jordskifterettene og uavhengighetsprinsippet

Under 7 vurderer utvalget jordskifterettenes virksomhet opp mot de sentrale domstolsprinsippene, særlig prinsippet om uavhengige domstoler. Utvalgets hovedkonklusjon er at ingen av de avgjørelsene jordskifterettene treffer, kan anses som typiske utslag av utøvende myndighet, og at det ikke er betenkelig å legge oppgavene til en særdomstol, så lenge avgjørelsene bare kan overprøves innenfor domstolsystemet. Jordskifteloven, lest i lys av forarbeidene, anses ikke å være i strid med uavhengighetsprinsippet, men det foreslås flere endringer, blant annet for å unngå formuleringer som kan gi inntrykk av tette bånd til forvaltningsorganer, eller medvirkning til utøvelse av forvaltningsmyndighet. Det er viktig at regelverket synliggjør jordskifterettenes uavhengighet og gjør det klart at det kontradiktoriske prinsipp skal etterleves. Utvalget peker ellers på at reglene om utnevnelse av jordskiftedommere ikke tilfredsstiller kravet i Grunnloven § 22.

2.2.3 Utvalgets avsluttende vurderinger og forslag

2.2.3.1 Utvalgets overordnede vurderinger

Utvalget legger samlet til grunn at det ikke er i strid med uavhengighetsprinsippet eller andre sentrale domstolsprinsipper å videreføre jordskifteretten i sin nåværende form, jf. 9.2.

Utvalget er enig i at ingen av de avgjørelser som jordskifterettene treffer, kan anses som typiske utslag av forvaltningsvirksomhet.

Utvalget kan ikke se at det er forenlig med konstitusjonelle prinsipper å legge jordskifteoppgavene til et forvaltningsorgan som er direkte underlagt instruksjonsmyndighet fra overordnet utøvende myndighet.

Etter utvalgets vurdering er det ikke mulig å inkorporere jordskifteoppgavene i de alminnelige domstolenes virksomhet på grunn av de særlige krav til fagkyndighet som kreves.

Dersom jordskifterettene videreføres, foreslår utvalget at jordskifterettene administrativt flyttes fra Landbruksdepartementet til Domstolsadministrasjonen.

Utvalget tilrår at jordskiftedommere blir embetsmenn og får oppsigelsesvern og stilling som dommerne i de alminnelige domstoler.

Utvalget mener at jordskiftevirksomheten skal videreføres med den samme desentraliserte struktur som i dag, og at det tekniske hjelpeapparatet som i dag er knyttet til jordskifterettene, følger virksomheten uavhengig av organisasjonsform.

Utvalget anbefaler at lovgivningen vedrørende jordskifte fortsatt må høre under Landbruksdepartementet.

Utvalget har flere steder pekt på behovet for endringer av enkeltbestemmelser i jordskifteloven. Det har vært gjennomført en rekke enkeltstående lovendringer etter 1979. Jordskifteloven er nå blitt så uoversiktlig at utvalget mener det må foretas en bred gjennomgang av loven.

Utvalget legger vekt på at den jordskiftefaglige kompetanse må styrkes uavhengig av organisasjonsmodell.

2.2.3.2 Valg av organisasjonsmodell

Under 9.3 har utvalget vurdert jordskiftevirksomhetens framtidige organisasjonsform.

Ved vurderingen har utvalget delt seg. Et flertall, 10 medlemmer, går inn for en videreføring av dagens domstolsmodell, mens et mindretall, ett medlem, går inn for at jordskifterettenes oppgaver i det vesentlige skal legges til et frittstående forvaltningsorgan.

Flertallet har først og fremst lagt vekt på uavhengighets-og maktfordelingsidéene samt hensiktsmessighetsvurderinger i sin begrunnelse. Jordskifterettene er uavhengige domstoler, og oppgavene er utslag av domstolsvirksomhet, ikke forvaltning. Det er derfor ikke nødvendig å endre jordskifterettenes status som domstol. Flertallet kan heller ikke se at det er prinsipielt betenkelig med en særdomstol til å ta seg av de spesielle faglige utfordringer som jordskiftevirksomheten representerer. Det anses dessuten mest hensiktsmessig å beholde den organisasjonsformen som er innarbeidet, og som har tillit.

Mindretallet begrunner sitt forslag med at et frittstående forvaltningsorgan vil være bedre egnet til å ivareta nye framtidige arbeidsoppgaver, samtidig som arbeidsoppgavene i dag i all hovedsak kan videreføres. Mindretallet mener at forvaltningsorganet kan organiseres slik at konstitusjonelle hensyn og hensynet til rettssikkerhet blir ivaretatt på en fullt ut tilfredstillende måte.

2.3 Utredningsforslag

Under forutsetning av at jordskifterettene videreføres som særdomstoler, går et samlet utvalg inn for at det nedsettes et bredt sammensatt lovutvalg til å gjennomgå jordskifteloven i sin helhet. En rekke lovendringer siden 1979 har gjort loven uoversiktlig, og det vil være naturlig at hele loven nå gjennomgås på nytt.

Utvalget har flere steder i utredningen foreslått lovendringer eller videre utredning av konkrete problemstillinger.

Under 7 foreslår utvalget at det vurderes større eller mindre endringer i følgende bestemmelser i jordskifteloven

• § 5 om hvem som kan kreve jordskifte

• § 7 om beskikkelse av dommere m.v.

• § 10 om jordskifteoverdommerens adgang til å styre saker i 1. instans

• § 16 om klarlegging av grenser

• § 19 om retningslinjer for verdsetting

• § 20 a om samråd

• § 25 om avgrensing av jordskiftefeltet

• § 29 a om miljøvernhensyn

• § 30 om grunn til spesielle formål

• § 41 om reguleringsplaner

• § 88 om grenseregulering.

Under 9.3.6 er det anbefalt at følgende temaer utredes videre:

• endring av den to-sporede ankeordningen etter jordskifteloven

• lensmannsskjønn overføres til jordskifterettene

• etablering av et kompetansesenter for jordskiftefaget

• forenkling av saksbehandlingsreglene

• kjøp av erstatningsarealer som skal brukes i kombinerte saker

• opprydding der jordskifteretten og andre organer har overlappende myndighet

2.4 Økonomiske- og administrative konsekvenser

De økonomiske og administrative konsekvenser behandles under 10.

Flertallets forslag om å videreføre jordskifterettene som domstol, vil ikke få nevneverdige økonomiske konsekvenser. Forslaget om å legge jordskifterettene administrativt under Domstoladministrasjonen vil medføre flytte- og transaksjonskostnader og kostnader til overgangsordninger for de tilsatte i størrelsesorden 2 mill. kr.

Utvalget går inn for at lovarbeidet fortsatt skal ligge til Landbruksdepartementet, men at budsjettarbeid m.v. overføres til Justisdepartementet.

Utvalgets forslag til utredningsarbeid, herunder en helhetlig gjennomgang av jordskifteloven, antas å koste ca. 4 mill. kr.

Mindretallets forslag om å utrede en framtidig organisering av jordskifterettene som frittstående forvaltningsorgan, vil medføre utredningskostnader i størrelsesorden ca. 4 mill. kr.