5 Jordskifterettenes forhold til forvaltningen

5.1 Innledning

En hovedårsak til oppnevningen av utvalget er spørsmålet om jordskifterettenes forhold til forvaltningen, og om jordskifterettene kan sees som uavhengige og upartiske domstoler eller som forvaltningsorganer. Dette må vurderes ut fra en beskrivelse av jordskifterettenes virksomhet og den faktiske kontakten mellom jordskifterettene og forvaltningen. Dette er tema for kapittel 4 og 5. Videre må det vurderes i lys av de sentrale domstolprinsippene som er beskrevet under kapittel 6, særlig uavhengighetsprinsippet.

Når jordskifterettenes forhold til forvaltningen skal beskrives, er det nærliggende å formulere følgende problemstillinger:

• Kan jordskifterettenes oppgaver etter sin art betraktes som forvaltningsoppgaver?

• Har jordskifterettene et for nært forhold til Landbruksdepartementet, kommunene m.v.?

• Kan forvaltningen overprøve eller omgjøre et rettskraftig jordskifte?

Utvalget vurderer problemstillingene nærmere under 7.

5.2 Har jordskifteretten forvaltningsoppgaver?

Jordskifterettenes hovedoppgaver er i flere sammenhenger beskrevet som forvaltningsoppgaver.

I 7.2 i Ot. prp.nr. 57 (1997–98) uttaler Landbruksdepartementet med utgangspunkt i vedlegg 2 (av universitetslektor Ingeborg Wilberg) til NOU 1980: 12 «Distriktsrettene – herreds – og byrettene i framtiden»:

«Det er ikkje tvil om at det som heilt frå starten av har vore Jordskifteverkets (tidlegare Utskiftningsvesenets) primære oppgåve, nemleg omforming og byte av areal og endring og nyskaping av rettstilhøve mellom partane, ligg nærare opp til definisjonen av forvaltningsverksemd enn til definisjonen av judisiell verksemd, slik desse er definert ovanfor. Det er dermed på det reine at jordskifteretten er ein domstol som i hovudsak har drive og driv med typiske forvaltningsoppgåver. Sett i dette perspektivet er organisasjonsforma – og har vore det frå starten av – på kollisjonskurs med det som følgjer av tradisjonell grunnlovstolkning.

Slik departementet vurderer det, kan ein likevel ikkje konkludere med at Jordskifteverkets organisering som særdomstol, eller plasseringa av Jordskifteverkets oppgåver hjå ein særdomstol, er konstitusjonsstridig. Ein er av den oppfatninga at hovudgrunnen til at domstolane sine forvaltningsoppgåver ikkje bør ha for stort omfang i høve til den judisielle verksemda, er det utgangspunktet at domstolane i si utøving av forvaltningsverksemd vil kunne instruerast av forvaltninga. Dette gjeld imidlertid ikkje for nokon del av jordskifterettens verksemd. Korkje Landbruksdepartementet eller andre departement kan gripe inn i ei jordskiftesak og fortelje jordskiftedommaren kva avgjerda skal gå ut på. På denne måten er jordskifteretten uavhengig av administrative styresmakter i sitt daglege arbeid.

Rett nok er det slik at med aukande reguleringsaktivitet frå det offentleges side når det gjeld arealbruk, har jordskifteretten fått redusert fridom når det gjeld kva avgjerdene kan gå ut på. På lik line med dei ordinære domstolar og i den grad det har verknad for ulike skifteplanløysingar, må jordskifteretten taka omsyn til kva t.d. kommunen innanfor sitt kompetanseområde har bestemt når det gjeld arealbruk i vedkomande område. Dette er, slik departementet ser det, uproblematisk. Det kan ein sjå under den synsvinkelen at jordskifteretten i løpet av dei siste 35 åra har fått eit mykje meir komplisert faktum å halde seg til.»

I det samme kapitlet blir det vist til en artikkel av lagmann Ola Rygg i Kart og Plan nr. 1/1996 s. 20 flg. hvor det blant annet uttales:

«Det spesielle med jordskifteretten samanlikna med dei andre særdomstolane (…) er at jordskifteretten si primæroppgåve er av forvaltningsmessig karakter og domsmakta i prinsippet berre eit hjelpemiddel. Vi har rett nok etter kvart fått ein del sakstyper der primæroppgåva er tvisteløysing – typisk § 2 h)-saker og grensegang. Men i fleirtalet av sakene, og i dei sakene som tradisjonelt har vore kalla jordskifte, utfører altså jordskifteretten som domstol oppgåver som etter alle definisjonar er forvaltningsverksemd. (…) »

Domstolkommisjonen uttaler i NOU 1999: 19 side 373 andre spalte bl.a:

«Et annet – og i denne sammenheng enda viktigere særtrekk – er de omfattende forvaltningsoppgaver som jordskifterettene er tillagt. Forvaltningsoppgavene er særlig framtredende i forbindelse med plansakene og håndteringen av dem»

Strukturutvalget uttaler i NOU 1999: 22 s. 58 første spalte blant annet:

«Jordskifterettene er definert som særdomstoler, men deres hovedoppgave har hele tiden vært av forvaltningsmessig art.»

Som det framgår under 4, er jordskifterettenes oppgaver dels rettsomformende (jordskifte), dels rettsfastsettende (grensegangssak og rettsutgreiing). I tillegg behandler jordskifteretten skjønn, alene eller i kombinasjon med jordskifte.

Det er særlig jordskiftesakene, § 2-sakene, som har vært karakterisert som forvaltningsoppgaver.

Etter sin art kan jordskifte defineres som omforming av eiendom og servitutter mellom private personer. Dette er kjernen i jordskifte. Med omforming av eiendom menes endringer av eiendommers fysiske utstrekning. De omformende prosessene omfatter også endring, stifting og avløsning av servitutter.

Jordskifte er en integrert prosess, hvor både den rettsendrende og den rettsfastsettende delen er nødvendige elementer. Gjennom prosessen må det tas stilling til om eiendomsrett og bruksrett består – eller ikke består – og til omfanget av den aktuelle rettighet for hvert enkelt bruksnummer som omfattes av jordskiftet. En annen integrert del av jordskifte er «skjønnet» (bonitering og verdsetting av areal og rettigheter) som jordskifteretten må foreta for den enkelte rettighet og arealenhet som jordskiftefeltet omfatter. Alle disse elementene har betydning ved vurdering av om tapsgarantien i § 3 bokstav a er oppfylt. Endelig inngår grensemerking, grensebeskrivelse og utarbeiding av kart som en nødvendig del av jordskifteprosessen.

Det er anført at jordskifteretten er en «plandomstol». Dette kan forstås slik at jordskifteretten skal utarbeide arealplaner eller reguleringsplaner. Jordskifteretten er imidlertid ikke tillagt noen slik planmyndighet etter plan- og bygningsloven eller andre lover. Jordskifterettenes løsninger, som riktignok kalles «skifteplaner», må baseres på de arealplaner som til enhver tid gjelder i vedkommende kommune. Den fysisk/økonomiske arealplanleggingen ligger til planmyndighetene i den offentlige forvaltning.

5.3 Jordskifterettenes forhold til Landbruksdepartementet, kommunene m.v.

5.3.1 Forholdet til Landbruksdepartementet

5.3.1.1 Innledning

Jordskifterettene ligger administrativt under Landbruksdepartementet. Deres virksomhet har i stor grad sprunget ut av landbrukspolitiske målsettinger. Det er reist spørsmål om forholdet mellom Landbruksdepartementet og jordskifterettene er for nært, og om jordskifterettenes virksomhet preges av den landbrukspolitikken som føres til enhver tid.

I Ot. prp. nr. 57 (1997–98) s. 29 viser Landbruksdepartementet til festskrift til Birger Stuevold Lassen i Ånd og Rett, hvor professor dr. juris. Torgeir Austenå blant annet uttaler:

«I Lov ang. Jord og Skovs Udskiftning af Fællesskab av 17. august 1821, var det eneste vilkåret for å kunne kreve utskiftning at det forelå «fellesskap i jord eller skog paa landet» (§ 1). Lovgiveren så på utskiftning av fellesskap som så viktig sett fra et samfunnspolitisk synspunkt at det ble innført en form for «straff» for dem som satt med uutskiftede gårder 8 år etter at loven var satt i verk. Den «almindelige landsskatten» for disse gårdene skulle da forhøyes med 25 %».

Landbruksdepartementet uttaler om dette på s. 30 første spalte i proposisjonen:

«Etter departementets syn viser dette tydeleg at det heilt frå starten av har vore sterke politiske målsettingar inne i bildet. (… -)»

Lagmann Ola Rygg uttaler i Kart og Plan nr. 1/1996 s. 20 flg. bl.a:

«Denne kombinasjonen av domstols-status og forvaltningsmessige primæroppgåver som pregar jordskifteretten, er ikkje uproblematisk. Det er eit grunnleggjande prinsipp i rettargangsordninga vår at domstolane skal stå fritt i høve til forvaltninga – og særleg i høve til dei politisk styrde forvaltningsorgan. Med dei arbeidsoppgåver jordskifteretten har, vert det freistande å bruka jordskifteretten som eit reiskap i landbrukspolitikken.»

Domstolkommisjonen og Strukturutvalget understreker i sine utredninger de betenkeligheter som knytter seg til jordskifterettenes forhold til landbruksmyndighetene. Dette gjelder blant annet i forhold til «de omfattende forvaltningsoppgaver som jordskifterettene er tillagt».

5.3.1.2 Formålsbestemmelsene i §§ 29 første ledd og 29 a

Det har vært reist spørsmål om jordskiftelovens formålsbestemmelser pålegger jordskifterettene å ta særskilt hensyn til sektorinteresser. Etter formålsbestemmelsen i jordskifteloven § 29 skal «Utforming av eigedom og omforming av bruksrett … vere tenleg etter tida og tilhøva». Formålsbestemmelser av denne typen er ikke vanlig i forbindelse med domstolsvirksomhet. Jordskifterettens oppgaver er imidlertid av spesiell karakter.

Formålet med jordskifte har hele tiden vært å utforme hensiktmessige eiendommer. Allerede utskiftningsloven av 1882 hadde bestemmelser som langt på veg svarer til gjeldende § 29. Påbudet etter 1882-loven var at det enkelte bruk skulle legges ut så tjenlig og samlet som råd var. Påbudet omfattet brukene i sin helhet, også deler av brukene som ikke var tatt med på jordskiftet. Dersom lovens hovedregel om samlet utlegging måtte fravikes – slik at ett og samme bruk ble lagt ut med flere teiger – krevde dette en særlig begrunnelse.

Denne bestemmelsen ble videreført i 1950-loven. Begrunnelsesplikten for unntak ble imidlertid tatt bort, jf. lovens § 32 og Ot. prp. nr. 31 (1950) s .10 første spalte.

Med loven fra 1979 ble det foretatt en endring i formålsbestemmelsen. Begrepet «bruk» ble erstattet av begrepet «eigedom». Hver eiendom skulle legges ut så «høveleg og samla som råd». Begrunnelsen for endringen var at en «eigedom» kan bestå av flere bruksnummer som blir drevet sammen som ett økonomisk foretak, jf. Ot. prp. nr. 56 (1978–78) s. 83 første spalte.

Ved lovendring i 1988 skjedde det en realitetsendring. Det ble innført et påbud om å ta hensyn til naturmiljø m.v. i et nytt annet punktum i § 29 første ledd som lød: «Det skal takast omsyn til naturmiljøet, landskapsbiletet og livsmiljøet til planter og dyr.» I Ot. prp. nr. 56 (1987–88) s 4 første spalte uttales det:

«Forslaget krev at jordskifteretten vurderer natur- og miljøomsyn ved skifteplanlegginga. Såleis må jordskifteretten t.d. skaffe seg oversyn over gjeldande planar på dette området. Eit slikt omsyn blir eit element i skifteplanarbeidet på line med andre element.»

Ved lovendring i 1998 ble § 29 første ledd annet punktum erstattet av ny § 29 a som lyder:

«Det skal takast omsyn til at naturressursane skal disponerast ut frå framtidige generasjonar sine behov. Forvaltninga av naturressursane skal vere miljøforsvarleg og mellom anna ta omsyn til vern av jordsmonnet som produksjonsfaktor og ta vare på areal og kulturlandskap som grunnlag for liv, helse og trivsel for menneske, dyr og planter.»

Departementet viser i Ot. prp. nr. 57 (1997–98) til Grunnloven § 110 og understreker at det må skilles mellom det alminnelige og spesielle miljøvern. På samme måte som i § 29 er det tale om overordnede samfunnsmessige hensyn:

«… Jordskifteretten skal såleis ikkje gå inn i noko forvaltningsrolle etter denne paragrafen. Det handlar om å få saka best mogeleg opplyst. Jordskifteretten må leggje til grunn dei vedtak som ligg føre om vern og fredning. Når det gjeld planlagde verne- og fredningsvedtak, krev dette særleg aktsemd frå jordskifteretten si side. Pliktføresegna i denne paragrafen inneber at jordskifteretten skal ta slike omsyn i si vanlege verksemd. Jordskiftedommaren skal syte for at det vert teke omsyn til miljøvern under synfaringar i tilknytning til bonitering m.v., rydding av grenseliner i samband med oppmåling og under grenseavmerking m.v.»

Videre peker departementet på at jordskifteretten ikke er arealplanlegger:

«Arealplanlegginga i Noreg er lagt til politiske folkevalgte organ. Jordskifteretten er derimot ein utformings- og omformingsdomstol som skal leggje til grunn arealbruken som er fastsatt av slike organ gjennom plan- og bygningslova, naturvernlova m.v. Spørsmålet blir snarare; skal jordskifteretten sjå bort frå vedtekne eller planlagte vernetiltak (t.d. reservater eller freda eller uregistrerte kulturminner) når retten skal omskipe ein vegrett. Dei ordinære domstolane har omlag den same kompetansen til omskiping etter servituttlova. Heller ikkje dei kan sjå bort frå faktum i det området som omskipinga gjeld.

Departementet legg til grunn at føremålsføresegna i jordskiftelova må harmoniserast med aktuelle føremålsføresegner i landbrukslovgjevinga elles. Ein viser i samband med dette til føresegna i § 1 siste ledd i jordlova, jf. Ot. prp. nr. 72 (1993 – 94), s 30 og 78 og til innst.O. nr. 36 (1994–95), s 3, siste spalte, tredje heile avsnitt flg.»

5.3.1.3 Instrukser, reglementer m.v. fastsatt av Landbruksdepartementet – Jordskifteloven §§ 19 tredje ledd og 96

Det har vært reist spørsmål om jordskifteloven åpner for at Landbruksdepartementet kan instruere jordskifterettene, og i hvilken grad departementet rent faktisk har utarbeidet bindende instrukser.

En prosjektgruppe nedsatt av Landbruksdepartementet avga den 30. juni 2000 rapporten «Instruksjon eller informasjon». Prosjektgruppa bestod i hovedsak av jordskiftedommere. Gruppa vurderte prinsippet om domstolenes uavhengighet og Landbruksdepartementets bruk av instruksjon overfor jordskifterettene. Den så videre på kommunikasjonen mellom Landbruksdepartementet og jordskifterettene, og mellom Justisdepartementet og de alminnelige domstolene.

Prosjektgruppa konkluderte med at jordskifteloven § 19 tredje ledd er i strid med prinsippet om domstolenes uavhengighet, og at samme lovs § 96 bare hjemler instruksjon for så vidt gjelder administrative forhold. Gruppa konkluderte videre med at det er tilfeller av uheldig kommunikasjon mellom Landbruksdepartementet og jordskifterettene. Ansvaret for dette skyldes i følge gruppa dels departementet med sin noe uheldige språkbruk og lite bevisste holdning til domstolsadministrasjon, og dels jordskiftedommerne som i for stor grad har vært lydhøre overfor Landbruksdepartementet og for lite bevisst sin selvstendige og uavhengige stilling.

Jordskifteloven § 19 tredje ledd åpner for at departementet kan gi «nærare regler om verdsetting, oppmåling og kartlegging». Med hjemmel i denne bestemmelsen ga Landbruksdepartementet i 1991 ut «Rettleiing for utføring av jordskiftesaker». Uttrykket «rettleiing» ble valgt fordi departementet ikke tok stilling til om enkelte av retningslinjene skulle utgis som forskrift.

Prosjektgruppa mener at verdsetting hører til jordskifterettenes rettslige arbeid, og at eventuell instruksjon om dette er uakseptabelt og ikke forenlig med at domstolene skal være uavhengige i forhold til den utøvende makt.

Prosjektgruppa er kritisk til at departementet ikke har avklart rettledningens status, og stiller spørsmål ved om det er tale om veiledning eller instruks. Gruppa har ikke merknader til at departementet utarbeider veiledninger, men poengterer at jordskifterettene står fritt i bruken og vektleggingen av veiledninger.

Jordskifteloven § 96 gir departementet hjemmel til å fastsette «føresegner om visse arbeid m.m. i jordskifteverket og fastsette reglar for tenestemennene».

Prosjektgruppa legger til grunn at jordskifteretten bare kan instrueres om administrative forhold, ikke i det rettslige arbeidet. Gruppa antar at departementet gjennom sitt administrasjonsansvar har en generell instruksjonsadgang når det gjelder administrative forhold, og at § 96 derfor er unødvendig.

I medhold av § 96 ga Landbruksdepartementet i 1985 administrasjons- og arbeidsinstruks for jordskifteverket. Denne instruksen la en del oppgaver til fylkesjordskiftesjefen og fylkesjordskiftekontoret som kan reise spørsmål i forhold til uavhengighetsprinsippet. Dette gjelder for eksempel kontorets ansvar for samarbeidet med de «andre offentlege ytre landbruksetatane», kommunene m.m. og ansvar for arbeidsfordeling og prioritering av saker. Videre ble det bestemt at fylkesjordskiftesjefen skulle ha ansvar for prioritering av førsteinstanssakene i fylket, at han kunne overføre saker mellom jordskiftesokn, oppnevne jordskiftedommer i den enkelte sak og oppnevne jordskifteoverdommer til å behandle saker i første instans.

Instruksen ble opphevet den 1. januar 2002 samtidig som ordningen med fylkesjordskiftekontor og fylkesjordskiftesjefer ble avviklet. I nytt administrasjonsreglement er den myndigheten som tillå fylkesjordskiftesjefen, lagt til lederen av den enkelte jordskifterett «for å tilpasse praksis til de generelle domstolprinsipper». Som hovedregel skal sakene prioriteres i den rekkefølge de er krevd, men dette kan fravikes dersom det er viktig for partene, eller arbeidssituasjonen tilsier det. Jordskifterettslederen skal drøfte saksfordeling med de ansatte og fordele sakene. Det er ellers fastsatt at jordskifteretten skal ivareta nødvendig kontakt med forvaltningsorgan, kommuner, kartkontor, registermyndighet m.v.

5.3.1.4 Generelle uttalelser fra Landbruksdepartementet av interesse for uavhengighetsspørmålet

Det har vært reist spørsmål om Landbruksdepartementet gjennom sine uttalelser påvirker/instruerer jordskifterettene i deres virksomhet. Prosjektgruppa viser til at jordskiftemiljøet er lite og fagene spesielle. Dette fører til at jordskiftemiljøet blir lite interessant for forfattere av juridisk litteratur m.v., og at departementets uttalelser ofte kan være det dominerende.

Landbruksdepartementet har etter gruppas oppfatning hatt en uklar forståelse av jordskifterettenes oppgaver og funksjoner. I St.meld. nr. 60 (1955) Om retningslinjer for utvikling av landbruket uttales det på s. 44 andre spalte blant annet:

«Ikke alle jordskiftesaker er like viktige. Jordskifteverket må foreta en prioritering av arbeidet slik at det viktigste arbeid tas først – uansett rekkefølgen de kommer inn».

Videre uttales det:

«Jordskifteloven må også endres slik at det blir samsvar mellom den og de nye arbeidsoppgaver som følger av jordlova. Departementet må ha adgang til å foreta en nødvendig prioritering av oppgavene.»

I St.meld. nr. 40 (1991–92) Frå sektoretatar til samfunnsetatar – Om organisering av landbruksetatane s. 60 første spalte fjerde avsnitt uttaler departementet om jordskifte blant annet at:

• «det bør drøftes å gi flere offentlige organ hjemmel til å kreve sak

• det bør vurderes å utvide hjemmelen til de organ som kan kreve sak

• departementet vil se nærmere på rapporteringssystemene som sikter mot at landbruksforvaltningen øker bruken av sin hjemmel til å kreve sak

• målet er å legge til rette for at behov for omformingstiltak som Jordskifteverket kommer over, blir vurdert av forvaltningen før det blir avgjort hvilke saker som skal kreves, og i hvilken rekkefølge det bør gjøres

• dette vil være med på å sikre at jordskifteverket arbeider med saker som de offentlige rekvirentene mener er viktige»

Prosjektgruppa viser videre til at Landbruksdepartementet ved flere anledninger har understreket betydningen av at jordskifterettene prioriterer saker som har stor samfunnsøkonomisk betydning, og at Stortinget har uttalt noe tilsvarende. I de senere år har det under Stortingets budsjettbehandling blitt fremmet forslag om budsjettreduksjoner under henvisning til at jordskifterettene bør prioritere sakene etter viktighet.

5.3.2 Forholdet til kommunale myndigheter m.v.

5.3.2.1 Innledning

Et sentralt punkt i kritikken mot jordskifterettene som domstoler har vært kontakten med kommunene og andre forvaltningsorganer, særlig under arbeidet med skifteplanen.

Jordskifterettene må legge offentlige planer til grunn når skifteplanen skal utarbeides. Det er da ofte nødvendig med kontakt mellom jordskifteretten og planmyndighetene for at retten skal få tilstrekkelig informasjon om hvilke planer som foreligger, og hva som er under arbeid. Etter jordskifteloven § 20 a har jordskifteretten også plikt til å samrå seg med de aktuelle forvaltningsorganene.

Det er også tradisjon for at jordskifteretten undersøker om det foreligger fornminner, nøkkelbiotoper osv i det aktuelle området, dersom partene ikke selv skaffer den nødvendige informasjonen. Dette krever også kontakt med forvaltningen.

For å ordne utjenlige eiendomsforhold, kan det være nødvendig for jordskifterettene ved utarbeidelse av skifteplaner å foreslå fysiske tiltak som krever tillatelser av ulike forvaltningsorgan, for eksempel avkjøringstillatelse fra offentlig veg, tillatelse til å anlegge ny veg, delingstillatelse, byggetillatelser, tillatelse til masseuttak m m. For å være sikker på at skifteplanen lar seg gjennomføre, må jordskifterettene sørge for en avklaring med forvaltningen. Jordskifterettene har på vegne av partene i mange tilfeller innhentet tillatelse/samtykke i stedet for å be partene ordne det.

Offentlige tilskudd kan være avgjørende for at et investeringstiltak som inngår som ledd i en skifteplan, lar seg gjennomføre, for eksempel en skogsbilveg. Dette er også forhold som kan gjøre det nødvendig for jordskifterettene å kontakte forvaltningen.

Jordskifterettene får tildelt nye registernummer fra kommunen. Videre er det jordskifterettene som gir attest for sammenføyning og rapporterer eiendomsdata tilbake til kommunen, til Statens kartverk og til tinglysingen. Jordskifterettene blir delingsmyndighet i jordskiftefeltet og får myndighet til å føre nødvendig kontroll i den perioden jordskiftet pågår.

I Ot. prp. nr. 57 (1997–98) 7. 2 uttaler Landbruksdepartementet blant annet:

«Ei problemstilling er om det auka komplikasjonsnivået, med påfølgjande auke i naudsynt samråding etter jordskiftelova § 20 tredje ledd, på sikt kan føre til at kontakten mellom jordskifterett og t.d. kommunale planstyresmakter vert for nær og intim. Ein tenkjeleg konsekvens av dette igjen er at jordskifterettens tenestemenn i for stor grad kan kome til å identifisere seg med forvaltninga, eventuelt at skillelinene vert uklåre for partar og andre. Dersom jordskifteretten berre hadde utformingsoppgåver, ville denne problemstillinga ha vore mindre relevant enn den er når jordskifteretten no etter kvart har fått utstrakt judisiell kompetanse både i tradisjonelle tvistesaker og i skjønnssaker. Denne kombinasjonen av oppgåver som er lagt til jordskifteretten er begrunna ut frå praktiske rasjonalitets- og effektivitetsomsyn.»

I tilknytning til proposisjonsarbeidet uttalte lagmannsrettene blant annet:

«Den opprinnelige basis for jordskifteetatens virksomhet er i løpet av de seneste tiår vesentlig endret, særlig som en konsekvens av den omfattende reguleringslovgivning for fast eiendom som vi etter hvert har fått. Etter lagmannsrettenes mening er tiden nå definitivt inne til å foreta en prinsipiell nyvurdering av om det i dagens samfunn er rasjonelt å opprettholde Jordskifteverket som en egen etat, og i så fall hvilken formell status etaten bør ha og hvilke funksjoner og hvilken myndighet den skal ha i forhold til andre myndighetsorgan med samme eller tilgrensende funksjoner. Vi tror bestemt at resultatet vil måtte bli en annen organisasjonsmodell enn den nåværende.

En sakstype som åpenbart skaper problem ut fra någjeldende organisasjonsmodell er det som med et stikkord kan kalles «skifteplansakene», hvor jordskifteretten er pålagt å «samrå seg» med ulike forvaltningsorganer, jf. jordskiftelovens § 20 tredje ledd. Dette gjelder stort sett saker hvor avgjørelsesmyndigheten i de viktigste spørsmål (arealdisponering, gjennomføring av tiltak) er tillagt forvaltningsorgan som selv ikke er parter i jordskiftet, og som jordskifteretten derfor med nødvendighet kommer i et underordningsforhold til. Det er vanskelig å se noen grunn til at vi skal ha en planleggende særdomstol som selv ikke kan treffe noen avgjørelser av betydning med hensyn til planelementene. I et slikt system blir jordskifteretten et forberedende og tilretteleggende organ – et forslags- og gjennomføringsorgan – for avgjørelser som treffes av andre. Dette er ingen naturlig domstolsoppgave. Lagmannsrettene mener derfor at hvis vi fortsatt skal ha en egen jordskifteetat som er organisert som en særdomstol, bør i hvert fall denne sakstypen tas ut av loven.»

Også Domstolkommisjonen og Strukturutvalget tar opp jordskifterettenes kontakt med forvaltningen som et problem.

Sentrale bestemmelser om forholdet til kommunene og andre forvaltningsorgan er jordskifteloven § 20 a og § 41. Disse bestemmelsene gjennomgås under 5.3.2.2 og 5.3.2.3.

5.3.2.2 Jordskifteloven § 20 a – Samråding

Bestemmelser om drøftelser mellom jordskifterett og plan- og bygningsmyndigheter går tilbake til § 23 i loven av 1917. Etter nevnte paragraf skulle utskiftningsretten og bygningsmyndigheten forhandle om skifteplan, veger og vannavløp i områder som omfattet bygrunn eller strøk på landet som var underlagt bygningslovgivningen. Dersom enighet ikke ble oppnådd, skulle utskiftningen innstilles. Begrunnelsen for bestemmelsen var at den «antaes at yde betryggelse mot misbruk av adgangen til at utskifte bygrund». Den ville videre sikre mot kollisjoner mellom reguleringsarbeid og jordskifte, jf. Ot. prp. nr. 1 (1915) s. 40 andre spalte flg.

Bestemmelsen ble videreført i § 20 annet ledd i 1950-loven bare med redaksjonelle endringer, jf. Ot. prp. nr. 31 (1950) s. 8 første spalte. Ved denne lovrevisjonen ble begrepet «samråd» innført. Ved uenighet skulle saken bringes inn for Kongen til avgjørelse.

I kommentarutgaven til jordskifteloven av 1950, andre utgave, uttaler Helge Christensen at ordlyden i § 20 annet ledd neppe er ubetinget heldig. Han uttaler at hensikten med samrådingen er å unngå at skifteplanen kommer i strid med reguleringsplaner eller reguleringsbestemmelser.

Med 1979-loven skjedde det realitetsendringer i samrådingsplikten. Mens bestemmelsen om samråding etter 1950-loven var en kompetanseregel, ble samrådingen i 1979 en generell saksbehandlingsregel (pliktregel) som ble utvidet til å omfatte jordskiftesaker i sin alminnelighet. Samrådingsplikten omfattet ethvert forvaltningsorgan som skifteplanen kunne få innvirkning på. Plikten omfattet også de tilfelle hvor offentlige vedtak fikk innvirkning på skifteplanen.

Ved lovendring i 1998 ble bestemmelsen flyttet fra § 20 tredje ledd til en egen bestemmelse i § 20 a som lyder:

«Jordskifteretten skal samrå seg med offentlege styresmakter dersom skifteplanen har verknad for tilhøve som ligg under slike organ. Det same gjeld når tilhøve som krev vedtak av offentlege styresmakter, har verknad for skifteplanen.»

På side 31 i Ot. prp. nr. 57 (1997–98) drøfter departementet regelen nærmere.

Bestemmelsen om at «uenighetssakene» skulle bringes inn til Kongen til avgjørelse, er opphevet. Departementet begrunner dette slik:

«Etter departementets syn er ein slik kompetansekonflikt no ikkje tenkjeleg. Jordskifteretten og forvaltninga har hovudansvaret for ivaretaking av prinsipielt ulike omsyn, som gjort greie for ovanfor. Det er på det reine at det sidan gjeldande lov trådte i kraft i 1980 ikkje har vore nokon situasjon der det har vore aktuelt å bruke regelen, og ein kjenner heller ikkje til at den har vorte brukt tidlegare. Når den likevel står der, har den ingen annan funksjon enn å tåkelegge det faktum at kompetansetilhøvet er klårt.»

Departementet konkluderer med at det sentrale i samrådingsplikten er framskaffing av relevant informasjon, som oversiktsplaner, reguleringsplaner, verneplaner osv. I tillegg må det innhentes ulike tillatelser til tiltak som skifteplanen bygger på, for eksempel avkjørselstillatelse.

Jordskiftedommerne har understreket at samrådingen ikke skjer uformelt, og at all informasjon om planer og enkeltvedtak som kan ha betydning for skifteplanarbeidet – med unntak av innhenting av vitterlige kjensgjerninger – i dag skjer skriftlig. Korrespondansen inntas som dokumenter i rettsboka og refereres i rettsmøter. Forvaltningen innkalles i nødvendig utstrekning som sakkyndig vitne.

Dette er praksis uavhengig av hvilken offentlige myndighet som er berørt. Når det gjelder søknader om tillatelser, opplyses det at praksis varierer. Noen jordskifteretter søker på vegne av partene, mens andre overlater til partene selv å søke. Søknadene skjer skriftlig under full kontradiksjon.

5.3.2.3 Jordskiftelovens § 41- forholdet til arealplaner

Ved lovrevisjonen i 1979 ble det innført en prinsipiell, ny bestemmelse i jordskifteloven. Etter § 41 første ledd annet punktum fikk jordskifterettene hjemmel til innenfor jordskiftefeltet å medvirke til at det ble utarbeidet planer for rekreasjons- og turistformål etter strand- og fjellplanloven eller bygningsloven, eller lage slike planer av eget tiltak. Saken skulle i tilfelle tas opp med bygningsrådet før arbeidet startet opp. Planene skulle utarbeides i samråd med bygningsrådet som også kunne gi bindende retningslinjer for arbeidet. I forarbeidene, jf. Ot.prp. nr. 56 (1978–79) s. 88 første spalte, blir det understreket at skifteplanen ikke kunne vedtas før utbyggingsplanen ble godkjent, dersom skifteplanen var avhengig av utbyggingsplanen.

Den nye bestemmelsen ble blant annet begrunnet i verdsettingshensyn, herunder sammenhengen med felles tiltak som veg, vann, kloakk m.v, jf. paragrafens annet ledd.

Etter paragrafens tredje ledd fikk jordskifterettene hjemmel til å utføre nødvendig utjamning av utbyggingsverdier mellom partene.

Lovendringen i 1979 har blant annet sin bakgrunn i at lov om planlegging i strandområder og fjellområder ble opphevet i forbindelse med Stortingets vedtak om ny plan- og bygningslov i 1985.

I forbindelse med forslag til endringer i blant annet plan- og bygningsloven i 1988 fremmet Miljøverndepartementet forslag til endring av jordskiftelovens § 41 første ledd, jf. Ot. prp. nr. 51 (1987–88). Etter lovendringen ble jordskifterettene pålagt å ta hensyn til bindende planvedtak etter plan- og bygningsloven. Videre fikk jordskifterettene en alminnelig adgang til å ta initiativ til å fremme forslag til reguleringsplan eller bebyggelsesplan etter plan- og bygningsloven.

I forhold til tidligere bestemmelser medførte endringen at jordskifterettene skulle legge planvedtak etter plan- og bygningsloven til grunn. Det var ikke lenger et vilkår om at dette gjaldt bare for turist- og rekreasjonsformål. Jordskifterettene fikk også utvidet hjemmel til å delta i planarbeidet. Vilkåret var at det pågikk et jordskifte i plan-området (etter plan- og bygningsloven). Dette gikk for øvrig også fram av plan- og bygningslovens § 9–3. Jordskifterettene fikk kompetanse til å fremme utkast til plan etter bestemmelsene i plan- og bygningslovens §§ 28–2 tredje ledd (bebyggelsesplan) og 30 (reguleringsplan).

§ 41 lyder nå slik:

«Jordskifteretten skal ta omsyn til plan etter plan- og bygningslova. Retten kan medverke i planlegginga og fremme utkast til plan etter føresegnene i plan- og bygningslova § 30 og § 28–2 tredje ledd.

Jordskifteretten kan skipe dei sams tiltaka som trengs i samband med planar.

Jordskifteretten utfører nødvendig utjamning av utbyggingsverdiane. Dette kan gjerast i sjølve skifteplanen, ved overføring av utbyggingsrettar eller i pengar.»

Jordskifterettenes kompetanse etter bestemmelsen kan bare brukes i forbindelse med en jordskiftesak med hjemmel i jordskifteloven § 2.

5.3.2.4 Jordskifterettenes medvirkning i planleggingen etter landbruksvegforskriften og oppdyrkingsforskriften

Selv om jordskifterettene har materiell kompetanse til å fremme saker om felles tiltak etter jordskifteloven § 2 bokstav e, må de – som andre – forholde seg til de regler som er fastsatt for tiltak som eventuelt inngår som ledd i skifteplanen. Av særlig interesse her kan nevnes forskrift om planlegging og godkjenning av veger for landbruksformål av 20. desember 1996 som regulerer nybygging og ombygging av veger for landbruksformål. Forskriften som er gitt med hjemmel i skogbruksloven § 17 a, gjelder også masseuttak langs vegtraseén når uttaket er nødvendig i forbindelse med bygging og vedlikehold av det enkelte veganlegg. Videre kan nevnes forskrift om nydyrking av 2. mai 1997 som er gitt med hjemmel i jordlova § 11 annet ledd. Forskriftene er fastsatt av Landbruksdepartementet.

Jordskifterettene fremmer forslag for kommunen, som behandler forslaget i samsvar med saksbehandlingsreglene i forskriftene. Kommunen har vedtaksmyndighet, og fylkeslandbruksstyret er klageinstans.

5.4 Endring av forvaltningsmessige forutsetninger for et jordskifte

5.4.1 Innledning

Det er reist spørsmål om forvaltningen kan endre eller omgjøre et rettskraftig jordskifte.

Et rettskraftig jordskifte bygger på en rekke forutsetninger som er lagt til grunn ved det skjønn jordskifterettene utøver i forbindelse med skifteplanvedtaket. Det kan gjelde forutsetninger om arealbruk, priser og kostnader m.v. Det følger forutsetningsvis av jordskifteloven § 14 annet ledd at jordskifterettene tar stilling til om de grunnleggende vilkår i jordskifteloven §§ 1 (tjenlighetsforbedring) og 3 bokstav a (garantien mot individuelt tap) er oppfylt i det retten treffer skifteplanvedtaket. Den rettslige rekkevidde av garantien mot individuelt tap vil være som ved skjønn i sin alminnelighet. Den rekker ikke lenger enn det som framsto som en påregnelig utvikling på skjønnstidspunktet.

I en del jordskiftesaker inngår det i skifteplanen at det skal foretas fysiske tiltak, for eksempel bygging av landbruksveg, hytter eller uttak av masse. Dette gjelder for det første i saker etter § 2 bokstav e hvor det felles, fysiske tiltaket kan være hovedformålet med å kreve jordskifte. I andre tilfeller vil et fysisk tiltak være et av flere elementer i saken, for eksempel der det skal bygges en landbruksveg ved oppløsning av et realsameie. Det er ikke slik at fysiske tiltak inngår i alle eller i de fleste jordskiftesaker. Problemstillingene ovenfor har derfor bare relevans i de konkrete tilfeller hvor § 2 saker inneholder fysiske tiltak.

Det er forvaltningen som gir byggetillatelser eller treffer vedtak angående de fysiske tiltak som inngår i en skifteplan. Jordskifterettenes kompetanse knytter seg til at retten kan beslutte hvilke tiltak som skal settes i verk.

Jordskifterettene plikter å sette frister for gjennomføringen av fysiske tiltak, jf. jordskifteloven § 59 første og annet ledd som lyder:

«Jordskifteretten skal sette fristar for overtakning av eigedomane og andre fristar som trengst for gjennomføring av avgjerdene.

Utan samtykke frå alle som er med i skiftet, må det ikkje settast kortare frist enn 2 månader rekna frå forkynninga. Det skal ikkje settast lengre fristar enn det som er naudsynt for å gjennomføre avgjerdene, og berre i serlege høve kan ein frist settast til meir enn 5 år. Ikkje i noko høve kan det settast lengre frist enn 10 år.»

Problemet er at forvaltningen, selv om den har godkjent konkrete tiltak under skifteplanarbeidet, kan endre oppfatning etter at jordskiftet er blitt rettskraftig, slik at tiltak som inngår i skifteplanen, ikke kan gjennomføres i praksis. Dette kan bety at tapsgarantien i jordskifteloven § 3 bokstav a for enkelte parter i jordskiftet kan bli illusorisk.

Dette er framstilt slik at forvaltningen kan overprøve og omgjøre jordskifterettenes avgjørelse, og at misfornøyde parter dermed kan få en ny runde i forvaltningen etter at jordskifterettenes avgjørelse er blitt rettskraftig.

I Ot. prp. nr. 57 (1997–98) opplyser landbruksdepartementet at antall saker hvor forutsetninger som et rettskraftig jordskifte bygger på, endres til skade for parter utgjør i gjennomsnitt ca. 0, 5 promille av den aktuelle saksmengde pr. år.

Utvalget har tilskrevet samtlige jordskifteretter og jordskifteoverretter og bedt om opplysninger for perioden 1. januar 1997 til 1. januar 2002. Av en totalsaksmengde på i underkant av 5000 saker er det innberettet en sak. Dersom en holder grensegang- og rettsutgreiingsaker samt rene skjønn utenfor, utgjør dette ca. 0, 4 promille av sakene.

5.4.2 Forvaltningens endring av jordskifterettens rettskraftige avgjørelse

Lagmann Ola Rygg har vært inne på disse problemstillingene. I Kart og plan nr. 1/1996 s. 20 viser han blant annet til Rt. 1980 s. 193 som gjaldt et hyttefelt på 70 hytter i et setersameie i Hallingdal:

«Bygningsrådet og fylkeslandbruksstyret hadde godkjent disposisjonsplan for hyttefeltet under jordskiftet. Etter at jordskiftet var rettskraftig, og etter at det var investert ca. kr. 300.000,- med sikte på den planlagde utbygginga, vedtok kommunen nye retningsliner for oppføring av hytter og reduserte då talet på hytter i sætersameiga frå 70 til 45. I rettssaka som deretter fylgde, vart kommunen frifunnen for ansvar. Høgsterett seier i dommen at «Bygningsloven gir myndighetene frihet til å regulere slik forholdene til enhver tid tilsier det, (…) også hvor grunneierne har foretatt investeringer i forhold til en tidligere vedtatt plan.» Det er ikkje noko i denne dommen som peikar i retning av at ei skifteplan i eit rettskraftig jordskifte må stå sterkare i høve til godkjenningsorgana enn ei privat reguleringsplan. (…)

Eg synest det er uakseptabelt at eit jordskifte skal binde partane, men at det i ettertid skal kunne endrast av kommunale eller statlege organ. Ei slik ordning legg opp til ein «ekstra-omgang» i forvaltningsetatane etter at jordskifteretten har avslutta sitt arbeid der dei som er misnøgde med skifteresultatet får ein ny sjanse. Det kan lett bli ei form for forvaltningsmessig overjordskifte, og då i langt meir usikre og ukontrollerbare former enn i jordskifteretten. Eg kjenner til eit ferskt døme på det heime på Rygg, der Gloppen kommune – med heimel i ei forskrift til skogbrukslova om godkjenning av skogsvegar – i fjor nekta framføring av ein skogsveg som var utlagt på eit jordskifte avslutta i 1978. Grunngjevinga var naturvernomsyn og slike ting, men realiteten var at partar som ville hatt ei anna planløysing gjekk på kommunen og ba dei intervenera – noko kommunen altså gjorde. Avslaget vart etter klage stadfesta av fylkeslandbruksstyret i Sogn og Fjordane så seint som for ei veke sidan – 30. januar 1996.»

Dommen i Rt. 1980 s. 193 har stått sentralt i debatten om endrede forvaltningsmessige forutsetninger. Det er derfor naturlig å se nærmere på avgjørelsen. Den gjelder kommunens adgang til å kreve ny reguleringsplan som forutsetning for byggetillatelse etter bygningsloven av 1965, § 119, jf. § 120. Forutsetningen fra jordskifteretten var at hytteprosjektet skulle være et sams tiltak etter jordskifteloven. Hytteplanen ble godkjent med 70 hytter av bygningsrådet i 1970. Etter at det en tid hadde vært byggeforbud i henhold til vedtekt etter bygningslovens § 82, fastsatte kommunen i 1975 vedtekt med krav om reguleringsplan for hytter. I mellomtiden hadde kommunestyret også truffet vedtak om begrensning av hyttebyggingen i kommunen. Dette medførte at antall hytter i saken ble redusert fra 70 til 45. Setersameiet reiste deretter søksmål mot Gol kommune med påstand om at kommunen var bundet av bygningsrådets godkjenning av disposisjonsplanen. Det ble ikke lagt ned påstand om at kommunen var bundet av en rettskraftig jordskifteplan. Høyesterett kom til at kommunen sto fritt til å endre reguleringsplanen, og grunneieren kunne ikke, alene på grunn av en investering, få rettskrav på at en tidligere regulering ble opprettholdt.

Når det gjelder vegsaken fra Gloppen, ble jordskiftesaken avsluttet av jordskifteretten i 1978 og av jordskifteoverretten i 1980. Saken fulgte reglene i jordskifteloven av 22. desember 1950 nr. 2. Etter jordskifteloven av 1950 § 44 første ledd skulle jordskifteretten fastsette frister for overtakelse av teiger, gjennomføring av avgjørelser m.v. Slike frister ble ikke satt for den utlagte skogstraktorveg. Av rettsboka framgår det at:

«Vegane kan utbetrast, og eventuelt omleggjast». Jordskifteoverretten presiserte for øvrig at «vedtak om vegar kan førehavast på nytt etter 10 år, og der det er spørsmål om offentleg tilskot, må finstikking i terrenget utsetjast til det er aktuelt med opparbeiding».

I 1994 krevde en av partene i jordskiftesaken vegen bygd i samsvar med vedtak i det rettskraftige jordskifte. Kommunen vedtok den 16. mars 1995 å ikke godkjenne bygging av den 320 meter lange skogstraktorvegen.

Kommunens vedtak ble påklaget til fylkeslandbruksstyret, som ikke tok klagen til følge. Fylkeslandbruksstyret la til grunn at kommunen ved planleggingen i området også skulle utarbeide plan for vegutløsning, eventuelt alternative driftsmåter for skogteigene. Vedtaket må blant anna ses på bakgrunn av at det aktuelle område lå innenfor et foreslått «nasjonalpark/landskapsvernområde» som ble tatt med i «Ny landsplan for nasjonalparker og andre større verneområder i Norge», jf. St.meld. nr. 62 (1991–92). Videre ble området berørt av Rikspolitiske retningslinjer for verna vassdrag, jf. kgl. resolusjon av 10. november 1994.

Etter jordskifteloven av 1950 var det ingen samrådingsplikt utover § 20 annet ledd som gjaldt for bygrunn og for strøk på landet hvor skifteplanen kunne komme i strid med reguleringsplaner eller reguleringsbestemmelser.

Kommunen kom først inn i saken i 1994 med hjemmel i forskrift om planlegging og godkjenning av skogsbilveger av 27. april 1994 §§ 2–1 og 3–1. Etter førstnevnte paragraf innføres det meldeplikt til kommunene om planer om bygging av nye skogsbilveger eller ombygging av eksisterende veger før anleggsstart. Etter sistnevnte paragraf kan bygging eller ombygging av slike veger bare gjennomføres når planen er godkjent av kommunen. Dette gjelder for skogsbilveger generelt – uavhengig av en tidligere eller verserende jordskiftesak. Er det en verserende jordskiftesak, må kommunen ha truffet vedtak før skogsbilvegen inngår i den endelige jordskifteplan. Forskriften regulerer både planbehandlingen og byggesaksbehandlingen. Kommunen er således planmyndighet for slike veger i medhold av forskriften.

5.4.3 Tiltak for å avbøte skadevirkninger

Mulighetene for å begrense skadevirkingene for parter i jordskifter der forutsetninger endres i ettertid, er diskutert blant annet i Ot. prp. nr. 57 (1997–98). Landbruksdepartementet drøftet tre ulike virkemidler:

• Jordskiftesakene avsluttes ikke før tiltakene har fått ekspropriasjonsrettslig vern

• En viss garantitid kombineres med erstatningsregler

• Mulighetene for gjenopptakelse utvides

Det første alternativet forutsetter at jordskifteretten ikke avslutter saken før byggesaksbehandlingen er avsluttet, og byggearbeidene er oppstartet. Dette vil være i samsvar med hovedregelen i de fleste land i Vest-Europa. Dersom forvaltningen for eksempel endrer reguleringsplaner eller avkjørselsvedtak, vil jordskifteretten fortsette jordskiftearbeidet på grunnlag av de nye vedtakene. Problemstillingen om forvaltningsmessige endringer av en rettskraftig jordskiftesak vil da ikke lenger være aktuell, og tapsgarantien i § 3 bokstav a vil fortsatt kunne ivaretas.

Partene vil stå i den samme rettslige situasjon som enhver annen borger som får flyttet sin avkjørsel, endret sitt hytteutbyggingsprosjekt eller lignende. Når det gjelder adgangen til rettsmiddelbruk, vil ordningen ha svakheter siden skifteplanvedtaket først fattes når byggetillatelse er gitt, og arbeidet er startet opp. Dette vil likevel kunne avhjelpes ved at viktige deler av planen settes til forhånds påanke etter jordskiftelovens system. Ordningen ble ikke nærmere utredet i Ot. prp. nr. 57 (1997–98).

Det andre alternativet bygger på at forvaltningen ikke kan endre vedtak til skade for parter innenfor en viss frist etter at jordskiftet er rettskraftig. I Ot. prp. nr. 57 (1997–98) s. 34 redegjør Landbruksdepartementet for at dette har vært tatt opp med Miljøverndepartementet, men at en garantitid – som ble foreslått til 3 år – kombinert med erstatningsregler ikke ble akseptert av Miljøverndepartementet.

Landbruksdepartementet foreslo i Ot. prp. nr. 57 en ny regel om gjenopptakelse i jordskifteloven § 73 annet ledd der forvaltningen endrer forutsetningene for en rettskraftig jordskifteplan. Regelen er begrunnet i reparasjonshensyn og lyder:

«Vidare kan eit jordskifte takast opp att dersom føresetnader som er lagde til grunn for skiftet, blir endra på ein slik måte at avgjerande tiltak i skifteplanen ikkje kan gjennomførast og det er tvillaust at vilkåret i § 3 bokstav a ikkje er oppfylt for minst ein part. Det kan likevel ikkje krevjast oppattaking etter dette leddet når fristen etter § 59 for gjennomføring av tiltaket er ute.»

Bestemmelsen ble enstemmig vedtatt av Stortinget.

Det er altså et vilkår for gjenopptakelse at fristene for gjennomføring av tiltaket blir holdt, jf. § 59 annet ledd.

Gjenopptakelsen skal ikke føres lenger enn det som er nødvendig for å rette opp tapet, jf. paragrafens tredje ledd annet punktum.