6 Generelt om domstolprinsippene og særdomstoler

6.1 Innledning

Med bakgrunn i utvalgets mandat vil de alminnelige domstolsprinsippene, særlig uavhengighetsprinsippet, stå sentralt i utvalgets vurderinger og tilrådinger.

Domstolkommisjonen viser i NOU 1999: 19 til følgende sentrale hensyn:

• Demokratihensynet

• Uavhengighetsprinsippet

• Rettssikkerhetshensynet

• Folkets tillit

• Den samiske dimensjon

Demokratihensynet tilsier at domstolene og domstoladministrasjonen må være i harmoni med vår demokratiske statsform, fordi domstolenes arbeid utgjør viktige sider av offentlig myndighetsutøvelse. Stortinget fastlegger de lover som domstolene skal dømme etter, og bestemmer hva slags domstoler vi skal ha, hvilket effektivitetsnivå og servicenivå de skal ligge på o s v. Det må også skje en demokratisk innflytelse på utvelgelsen av dommerkorpset, iallfall i form av en etterfølgende, parlamentarisk kontroll av Kongens utnevnelser av dommere.

Uavhengighetsprinsippet innebærer først og fremst at domstolene og dommerne må beskyttes mot irregulær påvirkning i sin dømmende gjerning. Det er viktig å motvirke både de faktiske mulighetene for påvirkning, at noen vil benytte seg av mulighetene, og at dommere lar seg påvirke. Dette påkaller tiltak som kan videreutvikle og styrke respekten for domstolenes dømmende uavhengighet og respekten for de grunnleggende dommeretiske regler. Men også tiltak som avskjærer for nære og tette forbindelser mellom domstolene og krefter som kan øve påvirkning, for eksempel forvaltningsmyndighetene, kan etter omstendighetene være adekvate.

Rettssikkerhetshensynet innebærer at domstolene og deres rettergang må tilfredsstille grunnleggende krav til blant annet rimelig saksbehandlingstid, et akseptabelt kostnadsnivå for domstolenes brukere og faglig gode avgjørelser.

Det er ikke tilstrekkelig at domstolene reelt sett er uavhengige og arbeider på et høyt faglig nivå. Dette må også være synlig. De kan ikke fylle sin oppgave dersom de ikke har folkets tillit.

Kommisjonen framhever også den samiske dimensjon. Når Grunnloven § 110 a gir statens myndigheter plikt til å legge forholdene til rette for at den samiske folkegruppe kan sikre og utvikle sitt språk, kultur og samfunnsliv, innebærer dette også krav til domstolene og deres organisasjon og krav til dommernes kompetanse, innsikt og holdninger.

Om den nærmere behandling av disse spørsmålene viser utvalget til 5 i NOU 1999: 19.

6.2 Uavhengighetsprinsippet

Grunnloven bygger på maktfordelingsprinsippet og forutsetter frie og uavhengige domstoler.

Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen av 4. november 1950 ble ratifisert av Norge 15. januar 1952, og trådte i kraft 3. september 1953. Artikkel 6 danner utgangspunktet for de senere internasjonale dokumenter om domstolenes/dommernes uavhengighet. Den sentrale bestemmelsen, som gjelder for både sivile saker og straffesaker, står i artikkel 6 nr. 1 første punktum som lyder slik:

«For å få avgjort sine borgerlige rettigheter og plikter eller en straffesiktelse mot seg, har enhver rett til en rettferdig og offentlig rettergang innen rimelig tid ved en uavhengig og upartisk domstol opprettet ved lov».

Kravet om uavhengighet gjelder både i forhold til den lovgivende og den utøvende makt. Uavhengigheten må være synbar for andre, særlig viktig er dette for den som er involvert i en rettssak. Det er ikke tilstrekkelig at dommeren selv føler seg uavhengig.

I sin praksis har menneskerettighetsdomstolen knyttet kravet om uavhengighet særlig til tre forhold; utnevnelsesprosedyren for dommere, varigheten av dommernes utnevnelse og om det foreligger garantier mot press fra utenforstående.

Menneskerettighetsdomstolen har akseptert at dommere utnevnes av den utøvende makt, forutsatt at utnevnelsen er saklig og basert på en betryggende prosedyre. Den utøvende makt må imidlertid ikke kunne fjerne en dommer, med mindre helt spesielle forhold foreligger. I Norge er stillingsvernet fastsatt i Grunnloven § 22 annet ledd og forutsetter at dommere bare kan avskjediges etter dom. Tidsbestemte utnevnelser kan være i strid med konvensjonen. Desto kortere perioden for utnevnelsen er, jo lettere vil motstrid kunne oppstå.

Den utøvende makt skal heller ikke kunne gi instrukser til domstolene om hvordan de skal utføre sin rent dømmende virksomhet i konkrete saker.

Dommerne skal også opptre upartisk. Kravet til upartiskhet omfatter blant annet krav til dommernes habilitet, absolutte inhabilitetsgrunner i tråd med bestemmelsene i domstolloven §§ 106 og 107 og relative inhabilitetsgrunner, jf. samme lov § 108.

6.3 Det kontradiktoriske prinsipp, disposisjonsprinsippet og forhandlingsprinsippet

Prinsippet om kontradiksjon, disposisjons- og forhandlingsprinsippet tilhører de sivilprosessuelle grunnprinsippene.

Kontradiksjonsprinsippet innebærer at begge parter skal ha tilgang til og kunne uttale seg om det materialet som retten har tilgjengelig. Det har vært reist spørsmål om jordskifteprosessen helt ut oppfyller kravet til kontradiksjon i forbindelse med bestemmelsen om samråd.

Disposisjonsprinsippet innebærer at domstolenes kompetanse ikke rekker lenger enn partene selv bestemmer. Det ligger til partene om de vil benytte seg av rettsapparatet, reise sak, gjennomføre den, bruke rettsmidler osv. Partene kan binde retten gjennom prosesshandlinger, slik at retten normalt er bundet av de påstander partene nedlegger, og av det rettslige grunnlag som er påberopt for påstandene. Jordskifteloven gjør flere unntak fra dette prinsippet.

Forhandlingsprinsippet innebærer at partene har hovedansvaret for å framskaffe det faktiske grunnlag som retten skal bygge på. Etter dette prinsippet, som er hjemlet i tvml. § 86, ligger det i utgangspunktet til partene å legge fram skriftlige bevis og finne fram til de vitner de vil føre for retten. Reglene er dels begrunnet i nøytralitetshensyn og dels i en ryddig arbeidsdeling mellom retten og partene.

Jordskifterettene har tradisjonelt tatt mer aktivt del i saker enn de alminnelige domstolene. Bakgrunnen for dette er blant annet at partene tradisjonelt har vært selvprosederende. Det er reist spørsmål om jordskifteprosessen kommer i utakt med forhandlingsprinsippet.

6.4 Særdomstoler

Ved siden av de alminnelige domstoler eksisterer enkelte særdomstoler for behandling av spesielle typer saker, jf. domstolloven § 2. En særdomstol er altså tillagt dømmende funksjoner på et avgrenset rettsområde. Særdomstolene er normalt administrert av det fagdepartementet som vedkommende saksfelt hører under. For eksempel er jordskifteretten administrert av Landbruksdepartementet.

Det som kjennetegner særdomstolene, er at innslaget av lekdommere gjennomgående er stort. Ulike særdomstoler har forskjellige regler for oppnevning/utnevning av fagdommere, dels er de ikke embetsmenn (i motsetning til dommere ved de alminnelige domstoler), dels har de dommerfunksjonen som bistilling, og dels oppnevnes de for et bestemt tidsrom.

Domstolkommisjonen legger til grunn at kravene og forventningene til dommerne i særdomstolene i det alt vesentlige er de samme som til dommerne ved de alminnelige domstoler. Uavhengighetsprinsippet gjelder med samme tyngde for alle dommere. Kommisjonen mener av den grunn at det kan være nærliggende å la de løsninger som kommisjonen har valgt for dommere ved de alminnelige domstoler med hensyn til utnevnelse/tilsetting, midlertidighet, sidegjøremål og disiplinærtiltak m.v., gjelde tilsvarende – så langt de passer – for særdomstolenes fagdommere. På den annen side kan den enkelte særdomstols spesielle karakter tilsi at det er behov for å ha andre ordninger enn de som velges for dommere ved de alminnelige domstoler. Disse spørsmålene er drøftet nærmere i 12.5.5 i NOU 1999: 19.

Om det bør opprettes en særdomstol på bestemte rettsområder, beror i alminnelighet på en konkret vurdering fra lovgivers side av hva som er hensiktsmessig og forsvarlig. Bortsett fra jordskifterettene og arbeidsretten spiller særdomstolene gjennomgående en meget beskjeden rolle. Særdomstolenes funksjoner er meget forskjellige, og det er lite eller intet ved deres funksjoner som binder dem sammen.

I mange land spiller særdomstolene en viktig rolle, blant annet i Sverige.

Hensynet til sakenes spesielle karakter, som krever særlig sakkyndighet og erfaring, kan tilsi at det opprettes en særdomstol. Enkelte sakstyper kan også være så kompliserte og omfattende at de ville belaste de alminnelige domstoler uforholdsmessig. Mulighetene for raskere saksbehandling kan også være et hensyn som kan tale for å legge visse typer saker til særdomstoler.

Domstolkommisjonen uttaler imidlertid:

«Etter kommisjonens oppfatning tilsier prinsipielle hensyn at dømmende oppgaver som utgangspunkt bør legges til de alminnelige domstoler. For kommisjonen er hensynet til størst mulig rettsenhet av vesentlig betydning, og kommisjonen ser det slik at en forutsetning for dette er en mest mulig enhetlig domstolstruktur – ved et hierarkisk oppbygd system med alminnelige domstoler og allsidige dommere. Faren er til stede for at det ved særdomstolene kan utvikles isolerte rettskulturer og en rettskildebruk som bryter med det som er vanlig ved de alminnelige domstoler og i samsvar med hevdvunne prinsipp. Og gjennomgående vil det være lettere å ivareta dommernes uavhengighet ved de alminnelige domstoler enn ved særdomstolene, bl a fordi avstanden til brukerne i alminnelighet vil være større.»

Kommisjonen viser videre til:

«de praktiske problem med hensyn til avgrensning av særdomstolenes myndighet i forhold til de alminnelige domstolers myndighet. Det som er uttalt der, viser dessuten at verken hensynet til rask saksbehandling eller behovet for særlig sakkyndighet trenger å være noe avgjørende argument mot å satse på de alminnelige domstoler framfor særdomstoler. Etablering og drift av særdomstoler kan også vise seg å være et mer ressurskrevende alternativ enn å la de alminnelige domstoler skjøtte oppgavene.

Kommisjonen vil imidlertid ikke se bort fra at det i visse situasjoner kan foreligge forhold som tilsier at det bør opprettes en særdomstol framfor å bruke de alminnelige domstoler. Særdomstoler bør imidlertid bare etableres når det foreligger et klart dokumentert behov – som prinsipielt og praktisk viser hvorfor de alminnelige domstoler ikke bør behandle de aktuelle saker, og hvorfor en særdomstol er å foretrekke. Et annet viktig aspekt er at begrepet særdomstol bør reserveres for institusjoner som oppfyller alle anerkjente kriterier for å være en domstol, bl a at institusjonen i det alt vesentlige skal ha en dømmende funksjon, og at institusjonen i denne sammenheng skal være uavhengig. Det er for eksempel lite heldig dersom en særdomstol har betydelige forvaltningsoppgaver, og i denne forbindelse er underlagt en statlig forvaltningsenhets instruksjonsmyndighet og overprøving, mens vedkommende særdomstol skal være helt selvstendig og uavhengig av den samme statlige forvaltningsenhet i sin dømmende virksomhet. Å legge forvaltningsoppgaver i større omfang til en domstol vil for øvrig kunne være i strid med Grunnloven.

I tråd med det som er uttalt om rettsenhet, mener kommisjonen at utgangspunktet bør være at de saksbehandlingsregler som gjelder for de alminnelige domstoler, skal gjelde tilsvarende, så langt råd er, når det etableres nye særdomstoler. Overprøving av de avgjørelser som særdomstoler treffer, bør skje ved alminnelige domstoler, ikke av egne ankedomstoler.»