3 Bakgrunnen for utvalgsarbeidet
3.1 Innledning
Utvalget ble oppnevnt med bakgrunn i uttalelser i NOU 1999: 19 «Domstolene i samfunnet» som ble avgitt 20. april 1999. Innstillingen, som i hovedsak omhandlet organiseringen av den sentrale domstoladministrasjonen, behandlet i denne sammenheng også jordskifterettene. Domstolkommisjonen foreslo at det ble oppnevnt et bredt sammensatt utvalg for å vurdere jordskifterettenes framtidige stilling og funksjoner. Strukturutvalget som avga sin innstilling 25. mai 1999 om «Domstolene i første instans», uttalte også at det burde nedsettes et slikt utvalg.
Domstolkommisjonen uttaler om dette på side 374 i innstillingen:
«Kommisjonen finner for sin del ikke tilstrekkelig grunn til å foreta en nærmere vurdering av spørsmålet om domstolorganisering av jordskiftesaker, bl a fordi kommisjonen ikke er sammensatt med sikte på å kunne foreta en slik vurdering. Men kommisjonen er av den oppfatning at dette spørsmålet er av en så vesentlig og prinsipiell karakter at det bør utredes særskilt – bl a ut fra de innsigelser som Den Norske Advokatforening og Den norske Dommerforening gjør gjeldende i sin uttalelse til næringskomitéen i Stortinget. Kommisjonen vil derfor foreslå at det nedsettes et bredt sammensatt utvalg til å foreta denne utredningen. En slik utredning bør bl a ta for seg arten og omfanget av de forvaltningsoppgaver som jordskifterettene har, forholdet til landbruksmyndighetene, kommunale myndigheter og andre berørte offentlige myndigheter, og – på bakgrunn av dette – drøfte forholdet mellom jordskifterettenes dømmende funksjoner og forvaltningsfunksjoner. Det bør videre utredes hvilke organisatoriske alternativer som foreligger til jordskifterettenes nåværende stilling og funksjoner, herunder spørsmålet om overføring av funksjoner til ordinære forvaltningsorganer og til de alminnelige domstoler. En grunnleggende premiss for utredningen må være hensynet til domstolenes og dommernes uavhengighet og upartiskhet.»
Nedenfor behandles den nærmere bakgrunnen for Domstolkommisjonens uttalelse.
3.2 Revisjonen av jordskifteloven i 1998
Under Landbruksdepartementets arbeid med Ot. prp. nr. 57 (1997–98) om lov om revisjon av lov 21. desember 1979 nr. 77 om jordskifte o.a. og endringar i einskilde andre lover, som ble lagt fram den 8. mai 1998, ble det reist kritikk mot arbeidet fra blant annet Den Norske Advokatforening, Den Norske Dommerforening og lagmannsrettene. Det vises til brev av henholdsvis 19. februar 1997, 20. februar 1997 og 23. april 1997. Ved lovrevisjonen fikk blant annet jordskifterettene utvidet sin kompetanse til å holde skjønn, både kombinerte skjønn og skjønn etter særlover. Videre ble saksbehandlingsreglene i jordskifteloven i stor utstrekning tilpasset tvistemålslovens bestemmelser.
Kritikken gjaldt blant annet følgende forhold:
Manglende deltakelse fra domstolene eller av juridisk sakkyndighet utenom Jordskifteverket i lovarbeidet
Uheldig kompetanseoverføring fra de ordinære domstoler til en særdomstol, jordskifteretten, særlig når det gjaldt skjønn
Manglende utredning av spørsmålet om jordskifteretten er en uavhengig domstol, særlig i forhold til forvaltningen
Proposisjonen bygde i hovedsak på følgende dokumenter:
«Jordskifteverkets framtidige arbeidsoppgaver», rapport fra arbeidsgruppe av 15. september 1995.
«Jordskifteverkets arbeidsrutiner», rapport fra arbeidsgruppe av 15. oktober 1995.
«Høyringsnotat» fra Landbruksdepartementet av 29. januar 1997 om prosessendringer.
«St.meld. nr. 40 (1994–95) «Om opptrapping av barskogvernet fram mot år 2000 (Barskogvernmeldingen).»
Rapporten fra Silkosetutvalget, om «Ekstern kvalitetsrevisjon av grunnervervet i Gardermoprosjektet» av 8. juli 1996.
I tillegg tok proposisjonen hensyn til utviklingstrekk i Vest-Europa når det gjaldt utbyggings- og vernejordskifte.
De tre førstnevnte dokumentene ble sendt på alminnelig høring.
Med unntak av de prinsipielle innsigelser av juridisk karakter som er nevnt ovenfor, fikk de forslag som departementet fremmet, alminnelig tilslutning under høringsrunden.
3.3 Stortingsbehandlingen
Et samlet Storting sluttet seg til Regjeringens forslag til revisjon av jordskifteloven jf. Innst. O. nr. 15 (1998–99). Innstillingen ble avgitt fra næringskomitéen den 19. november 1998.
Under stortingsbehandlingen mottok Stortingets næringskomité brev fra Den Norske Advokatforening og Den Norske Dommerforening, datert 28. september 1998. I brevet vises det til at Landbruksdepartementet ikke tok nevneverdig hensyn til foreningenes innvendinger under arbeidet med proposisjonen. De framhevet at de prinsipielle spørsmålene var svært viktige, og oppfordret Næringskomitéen til å gi signaler om en mer prinsipiell gjennomgang av jordskifterettens stilling.
Foreningene ønsket for det første å sette fokus på jordskifteretten som «plandomstol», og uttalte at jordskifteretten i dag i realiteten er forvaltningsstyrt. De pekte på at samråding etter jordskifteloven § 20 tredje ledd i praksis er blitt en søknads- og samtykkeprosess, med domstolen i klientrollen og med ulike forvaltningsorgan som vedtaksmyndighet. Jordskifteretten vedtar planløsninger som er bestemt av andre, og tiltak som inngår i jordskifteplanen, må stadfestes i ettertid av forvaltningsorgan. Selv om det foreligger forhåndsgodkjennelse, kan forvaltningsmyndigheten skifte mening og nekte gjennomført forhåndsgodkjente tiltak, slik at partene risikerer å komme ut med tap, i strid med jordskifteloven § 3 a.
Foreningene understreket at det ikke er en naturlig domstoloppgave å være «tilretteleggende og forberedende organ» for forvaltningen, og at også det forhold at kommunale organer er gjort til «reelle rettsmiddelinstanser» for jordskifteavgjørelser tilsier en prinsipiell nyvurdering av ordningen med særdomstol for denne sakstypen.
Foreningene kritiserte også jordskifterettens rolle som ekspropriasjonsdomstol og var «særdeles betenkt over et system som innebærer at kommune A i en jordskiftesak opptrer som rettsmiddelinstans over jordskifterettens planvedtak, og i neste sak som saksøker i en § 6 –sak».
Foreningene antok at kommunenes overprøvingsadgang i skifteplanprosessen og deres dobbeltrolle i ekspropriasjonssaker som behandles av jordskifteretten, var problematisk i forhold til art. 6 nr. 1 i Den europeiske menneskerettighetskonvensjon (EMK). Forholdet ble antatt å berøre både prinsippet om domstolenes uavhengighet og kravet om upartiskhet.
Stortingets næringskomité uttalte i Innst. O. nr. 15 (1998–99) blant annet:
«Komiteen har merka seg at organiseringa av jordskifteretten vert drøfta i proposisjonen. Komiteen er spesielt merksam på at kontakten mellom jordskifterett og offentlege planstyresmakter kan verta for nær, noko som i sin tur kan føre til at det oppstår uklare skiljeliner mellom forvaltninga og jordskifteretten. Komiteen vil derfor be departementet om å følgje utviklinga på dette område.
Komiteen har merka seg innvendingane frå Den norske dommerforening og Den norske advokatforening. Desse einingane er særs betenkt over rolla til jordskifteretten sett i høve til prinsippet om domstolane si uavhengigheit. Einingane er særleg betenkt over det ein opplever som ei binding mellom jordskifteretten og den aktuelle planmyndigheita.
Komiteen har merka seg desse utsegnene. Samtidig vil komiteen peike på alle dei høyringsinstansane som har stilt seg positive til korleis jordskifteretten sitt arbeid verkar i praksis. Desse utsegnene kjem både frå organisasjonar som representerar eit stort tal grunneigarar, og òg frå fleire fylkesmannsembete. Desse utsegnene viser at systemet i tilknytning til jordskifteretten fungerer bra ut frå brukarane sitt perspektiv. Komiteen ser difor fram til å få vurderingane frå Domstolkommisjonen og Domstolstrukturutvalget når det gjeld desse prinsipielle sidene av jordskifteretten.
Likevel vil komiteen ikkje avvente desse utgreiingane før Ot.prp.nr. 57 (1997–1998) vert handsama. Dei utvidingane som ligg i Ot.prp.nr. 57 (1997–1998) synast som ein naturleg følgje av samfunnsutviklinga, forutsett at ein framleis har det systemet vi har i dag med ein eigen jordskifterett.»
3.4 Domstolkommisjonen og Strukturutvalget
Verken Domstolkommisjonen eller Strukturutvalget foretok en inngående vurdering av jordskifterettenes stilling,
I NOU 1999: 19 tok Domstolkommisjonen det standpunkt at det burde nedsettes et eget utvalg til å se nærmere på jordskifterettens stilling og funksjoner. Kommisjonen beskriver jordskifterettenes funksjoner dels som dømmende virksomhet og dels som forvaltningsvirksomhet. Dømmende virksomhet er i denne sammenheng avgjørelser av tvister, om grenser, eiendomsrett og bruksrettigheter. Forvaltningsvirksomhet er i første rekke knyttet til jordskifterettene sine oppgaver i forbindelse med planlegging.
I følge kommisjonen er jordskifterettenes dømmende oppgaver og dens forvaltningsoppgaver «vevd sammen til et hele, og i en vanlig skiftesak leverer retten et samlet produkt».
Det pekes på at denne integrerte funksjonen har skapt tilfredshet blant brukerne, men at den samtidig framtrer som problematisk ut fra prinsipielle hensyn, forankret i prinsippet om domstolenes og dommernes uavhengighet.
Strukturutvalget uttaler i NOU 1999: 22 at jordskifterettene har endret karakter fra å være et organ som utreder eier- og bruksforhold til å bli et gjennomføringsorgan for offentlige planmyndigheter, og at dette setter domstolens uavhengighet i fare. Strukturutvalget mener det fortsatt er behov for den kompetanse jordskifterettene har, men at jordskifterettene ikke kan fortsette som en kombinasjon av en særdomstol og et gjennomføringsorgan for forvaltningen. Struktururvalget anbefaler derfor at jordskifterettenes framtid bør vurderes nærmere av et bredt sammensatt utvalg.
På denne bakgrunn oppnevnte Regjeringen dette utvalget i oktober 2000.