Del 1
Sammendrag og innledning

1 Forord og sammendrag

1.1 Forord

Utvalgets mandat innebærer mer enn hva første øyekast skulle tilsi. Avfall er en hverdagslig sak, og en utredning som fokuserer på hvordan redusere avfallsmengdene burde derfor i sin natur bli prosaisk. Men å forebygge at avfall oppstår dreier seg ikke primært om avfall. Det dreier seg om ressurser, og hvordan ressursene kan utnyttes bedre. Og bedre ressursutnyttelse, langs alle samfunnets verdikjeder, er en kompleks utfordring.

Utvalget bruker uttrykket avfalls forebygging fremfor avfalls reduksjon . Gjennom problembeskrivelsen har utvalget søkt å synliggjøre behovet for avfallsforebygging. Utvalget vil spesielt påpeke at det å lykkes med avfallsforebygging ikke bare gir redusert forurensning fra avfallsbehandling. Det gir miljøgevinster langs hele verdikjeden fra uttak, foredling, bruk og avhending.

Norge har et nasjonalt mål om at utviklingen i generert mengde avfall skal være vesentlig lavere enn den økonomiske veksten, og i 2010 skal mengden avfall til sluttbehandling være om lag 25 % av generert avfallsmengde. Skal dette målet nås er det en forutsetning at avfallsforebygging lykkes i stor skala. Det er utvalgets håp at denne utredningen kan legge et godt grunnlag for det arbeidet som må gjøres.

Det finnes mange tilfeller der omlegging til miljøvennlig produksjon eller adferd gir en direkte gevinst til den som gjennomfører omleggingen. Dette er såkalte vinn-vinn situasjoner som både sparer miljøet og skaper bedrifts- eller privatøkonomisk fortjeneste. Mange tiltak innen avfallsforebygging vil være av denne typen.

Å oppnå miljøgevinster langs hele verdikjeden krever virkemidler og tiltak på bred front – det krever politisk prioritering. Hvis prioriteringen er tilstede, er det gode muligheter for at følgende konklusjoner i denne utredningen er oppnåelige:

1. Forbrukerne må bli bevisst på at ulike behov kan tilfredsstilles på andre måter enn ved varekjøp. Økt livskvalitet er ikke ensbetydende med stadig økende forbruk.

2. Profesjonelle innkjøpere må i større grad etterspørre funksjoner fremfor varer.

3. Varehandelen må i større grad bidra med informasjon og legge til rette for alternativer til nykjøp, både i form av brukthandel og salg av funksjoner.

4. Produsentene må i større grad designe sine produkter for lenger levetid og for gjenvinning. Gjenvunnet materiale må benyttes i produksjonen av nye varer.

5. Oppstått avfall må behandles som en ressurs, og benyttes i stedet for jomfruelige naturressurser.

Avfallsforebygging dreier seg om livskvalitet, forbrukerbevissthet og kretsløpstenkning – og forutsetter nye politiske prioriteringer. Med en årlig reallønnsvekst på 1–3 % gjør forbruksspiralen stadig nye omdreininger, med stadig økende avfallsmengder som resultat. Å bryte denne utviklingen, og sette noen nye mål for samfunnsutviklingen, krever politisk mot.

1.2 Sammendrag

Figur 1.1 oppsummerer utredningens innhold.

Kapittel 2 – Innledning

Utvalget ble oppnevnt av Miljøverndepartementet våren 2001. Sentralt i mandatet er utredning av virkemidler og tiltak som reduserer avfallsmengdene. De avfallsmengder som i dag går til deponi og forbrenning uten energiutnyttelse mener utvalget kan reduseres betraktelig. Det vil kreve mange tiltak både oppstrøms til kilden og nedstrøms til gjenvinning.

OECDs avfallsbegrep «Waste prevention» viser til tiltak som skal forebygge at avfall oppstår. Utvalget foreslår derfor at begrepet «avfallsforebygging» introduseres på bekostning av begrepet «avfallsreduksjon» som hittil har vært brukt i Norge.

All tilførsel av materiale fra naturen til samfunnet blir før eller siden til avfall. Det er over tid kun mulig å oppnå avfallsforebygging ved at denne strømmen reduseres. Dette kan i prinsippet gjennomføres ved å:

1. Endre atferd og preferanser på etterspørselssiden (redusert forbruk av ressursintensive produkter)

2. Endre produksjons- og produktutforming av varer og tjenester (bruk av gjenvunnet materiale, økt produktlevetid, design for gjenvinning)

3. Tilfredsstille ulike funksjoner med mindre materialbruk (dematerialisering, økt bruksintensitet)

4. Utvikle et kretsløpsamfunn gjennom å videreutvikle og etablere effektive innsamlings- og gjenvinningssystemer (avfall som råvare)

I tillegg innebærer avfallsforebygging å

1. Redusere avfallets innhold av farlige stoffer (for eksempel helsefarlige eller økotoksiske stoffer)

Kapittel 3 – Utviklingen i produksjon, forbruk og avfallsmengder

Dette kapittelet presenterer utviklingen i produksjon, forbruk og avfallsmengder i Norge. Noen nøkkeltall:

• I perioden 1978 til 1999 har norsk produksjon målt i bruttonasjonalprodukt økt med nesten 60 %.

• I perioden 1958 til 2000 er forbruksutgiftene pr person økt med mer enn 360 %.

• I perioden 1974 til 2001 har mengden husholdningsavfall pr person økt med over 90 % fra 174 kg til 334 kg.

Det er et faktum at avfallsmengdene har økt på grunn av økt forbruk. Årsak-virkning kan diskuteres, men forbruket har økt som en følge av både økt befolkning og økt kjøpekraft, og kjøpekraften har økt som en følge av økt produktivitet. Den økte produktiviteten er igjen en kombinasjon av de kontinuerlige teknologiske og organisatoriske forbedringer (blant annet arbeidsdeling og økt handel) som finner sted på alle områder i samfunnet. Den økte produktiviteten tar vi enten ut i form av økt kjøpekraft eller mer fritid – eller den kan tilbakeføres til bedriftene.

De menneskeskapte miljøproblem er knyttet til vårt produksjons- og forbruksmønster og dermed til de produktene vi omgir oss med. Et fokus på avfallsforebygging vil bidra til å redusere miljøproblemene fra hele vårt produksjons- og forbruksmønster, og vil derfor ha mye større miljømessige ringvirkninger enn kun miljøproblemene knyttet til våre deponier og forbrenningsanlegg. Utslippene fra disse er i nasjonal målestokk relativt små. Også miljøbelastningen fra utvinning, produksjon og bruk av produktene vil reduseres.

Det er utvalgets vurdering at verden står overfor reelle ressursproblem i forhold til en stadig økende befolkning. Det gjelder selv om tilbudsforholdene for enkeltressurser ikke nødvendigvis avspeiler en snarlig knapphet, og selv om teknologisk utvikling i fremtiden vil bidra til å redusere ressursproblemene. Det er også utvalgets vurdering at skjevfordelingen i verden bør endres slik at den materielle levestandarden for verdens fattige befolkning heves. Et slikt løft vil gi et stort press både på naturressursene (inkludert energiressursene) og klodens evne til å absorbere avfallsstoffer. Det forutsetter politisk vilje til omfordeling av ressurser og større fokus på livskvalitet og mindre fokus på materielt forbruk i de deler av verdens befolkning som i dag forbruker mest.

Avfallsforebygging betyr at ressursene utnyttes mer effektivt. Avfallsforebygging kan derfor også bidra til å bedre konkurransekraften hos bedrifter og for nasjonen.

Kapittel 4 – Hva skjer internasjonalt?

I 1998 bestemte OECD at hovedfokus skulle rettes mot avfallsforebygging og forebyggende strategier. Det understrekes sterkt nødvendigheten av at myndigheter i medlemslandene innlemmer avfallsforebygging som et sentralt element i strategier for en bærekraftig utvikling. De fleste OECD-land har i dag opprettet programmer for avfallsforebygging, men konkrete resultater er i liten grad oppnådd foreløpig.

OECD har imidlertid tatt initiativ til å starte arbeidet med å utarbeide indikatorer for avfallsforebygging.

Kapittel 5 – Beskrivelse av eksisterende virkemidler og tiltak for avfallsforebygging

Det strategiske målet for arbeidet med avfall og gjenvinning er «Avfallsproblemene skal løses slik at avfallet gir minst mulig skade og ulempe for mennesker og naturmiljø, samtidig som avfallet og håndteringen av dette legger minst mulig beslag på samfunnets ressurser» (St.meld. nr. 8 (1999–2000) om Regjeringens miljøpolitikk og rikets miljøtilstand).

Avfallspolitikken har i store trekk dreiet seg om forsvarlig håndtering av avfall, men fokuset er i den senere tid flyttet til avfallsforebygging. Avfallsforebygging er derfor et av tre nasjonale resultatmål for avfall og gjenvinning.

Kommunene har plikt til å innføre prinsippet om full kostnadsdekning. Det vil over tid føre til riktigere og mer reell prising av de avfallstjenester som ytes. I tillegg er kommunene oppfordret til å differensiere avfallsgebyrene for å motivere til avfallsreduksjon i husholdningene. Disse virkemidlene har bidratt til at de riktige økonomiske konsekvenser belastes avfallsbesitteren, og differensiering gir i tillegg større valgmulighet for avfallsbesitteren. Med de små beløp som det her dreier seg om, er det ikke sannsynlig at differensiering av gebyr vil ha avgjørende betydning for avfallsreduksjon og dermed for deltagelse fra privathusholdningene i gjenvinningsordninger. Utvalget mener likevel at det er riktig prinsipp at god adferd belønnes ved økt differensiering av gebyrer.

Gjennom et forslag om endring av forurensningslovens definisjoner, kan næringslivet få økt ansvar for eget avfall. Dette vil gi næringslivet større mulighet til å velge løsninger for avfallshåndteringen innenfor regelverket. Dette vil antakelig stimulere til økt gjenvinning og mer kostnadseffektive løsninger.

Flere virkemidler regulerer sluttbehandling av avfall. De viktigste i forhold til avfallsforebygging er strengere krav til deponier og forbrenningsanlegg, og innføring av sluttbehandlingsavgiften i 1999. Kravene til deponi og forbrenning er i stor grad kommet gjennom direktiver fra EU, og vil blant annet sørge for bedre rensing av utslipp. Sammen med sluttbehandlingsavgiften har kravene medført at sluttbehandling av avfall er vesentlig dyrere enn før. Det har trolig bidratt til å redusere mengden avfall som blir sluttbehandlet, samtidig som avfall som leveres til gjenvinning er økt.

Produsentansvarsordningene medfører at produsent får ansvar for produktene i etterbruksfasen ved deltakelse i ordninger for innsamling og gjenvinning av produkter. Slike ordninger er gjennomført for en rekke produktgrupper i Norge. Det er usikkert hvorvidt produsentansvarsordningen har ført til at produktene utformes slik at avfallshåndteringskostnaden reduseres.

Myndighetene har videre oppfordret næringslivet til å delta i arbeidet med produktstandardisering. Utvikling av produktstandarder kan påvirke miljøegenskapene til produkter gjennom reparasjonsmuligheter, kvalitet, levetid, materialvalg og muligheter for ombruk av komponenter. Av andre produktrettede tiltak har myndighetene endret kjøpsloven, og gitt støtte til miljøledelsesordningen Miljøfyrtårn og til Program for miljøvennlig produktdesign. Produktrettede tiltak søker å forebygge avfallsmengdene gjennom optimal bruk av ressurser.

Det er også satset på andre virkemidler som offentlige innkjøp, støtte til organisasjoner som driver holdningsskapende og informerende arbeid, innføring av substitusjonsplikten for kjemikalier og gjennomføring av større sektorvise/sektorrettede prosjekter.

Kapittel 6 – Våre grunnleggende verdier

To grunnleggende forutsetninger for å kunne realisere oss som mennesker er; et velfungerende miljø, og fred og sikkerhet. Dette gir grunnlag for; økonomisk utvikling, bekjempelse av fattigdom og økonomisk utjevning, og demokrati og menneskerettigheter.

Avfallsforebygging vil ofte innebære at ressursene utnyttes mer effektivt. Det sparer penger. Hvis disse pengene går til å økt forbruk, blir vinningen fort spist opp. Dette kalles «rebound-effekten». Løsningen kan være å ta ut fremtidige produktivitetsgevinster i økt fritid og i mer ressurseffektive produkter.

Norge opplever i dag mangel på arbeidskraft på en rekke områder, og prognosene fremover er at vi trenger å importere arbeidskraft og/eller frigjøre arbeidskraftsressurser.

Kapittel 7 – Strategier og generelle virkemidler

Å redusere forbruket gjennom endrede preferanser har som forutsetning at folk flest aksepterer mer fritid som et fullverdig alternativ til økt kjøpekraft, og ikke som et tillegg slik utviklingen har vært frem til i dag. Et slikt skifte i preferanser er krevende og fordrer at landets politiske ledelse setter enkelte nye mål for samfunnsutviklingen

En mer riktig prising av miljøgoder gir grunnlag for riktigere beslutninger langs verdikjedene. Siden det er forbruket av jomfruelige materialer som medvirker til at avfall oppstår, vil i prinsippet avgifter eller kvoter på jomfruelige materialer bidra til å øke verdien av jomfruelige materialer, og gi mindre forbruk. Utfordringen er å hindre at gjennomføringen av en slik skattereform gir uønsket konkurransevridning for den norske råvarebaserte industrien. Det må derfor arbeides for at en slik endring initieres og gjennomføres i regi av EU eller OECD.

Dematerialisering av økonomien oppnås når ulike funksjoner eller behov tilfredsstilles med mindre materialforbruk. Dette kan skje ved utvikling av helt nye produkter. Det kan også skje ved en økt overgang til funksjonsøkonomi. Funksjonsøkonomi innebærer at leverandørene selger de tjenester som varene kan tilby, fremfor varen selv. Varen inngår dermed i leverandørens kapital, og leverandøren har incentiv til å ta godt vare på den. En funksjonsøkonomi vil dermed kunne bidra til mer effektiv ressursutnyttelse.

Forurensningsloven fremhever avfallsforebygging i formålsparagrafen, men dette følges i liten grad opp gjennom konkrete handlingsregler. Begrepet avfallsforebygging bør derfor få en nærmere definering og tydeliggjøring i loven.

Produktkontrollovens formål er å hindre produkter fra å medføre helseskade eller miljøforstyrrelse. Det bør vurderes å endre loven slik at «avfallsforebygging» nevnes som en effektiv måte å «forebygge miljøforstyrrelser».

I Forbrukerkjøpsloven er det reklamasjonsreglene, reglene om garanti og reglene om retting, som peker seg ut som aktuelle for å oppnå økt levetid på produktene, og dermed bidra til avfallsforebygging. Med hensyn til adgangen til å rette feil og mangler er det viktigste at forbrukerens rettigheter er så sterke at det generelt lønner seg å tilby kvalitetsprodukter med lenger levetid.

For at Forbrukerkjøpsloven skal virke etter hensikten er det viktig at befolkningen informeres om sine rettigheter. Forbrukerrådet bør også i større grad settes i stand til å behandle henvendelsene, og om noen år bør dagens Forbrukerkjøpslov evalueres med hensyn til hvordan den bidrar til avfallsforebygging.

Kapittel 8 – Virkemidler og tiltak i ulike faser av verdikjeden

I en markedsøkonomi er sluttforbrukernes preferanser avgjørende for hvorledes alle øvrige ledd i verdikjeden opptrer. Derfor er etterspørselssiden behandlet først i dette kapittelet som har en verdikjedetilnærming.

Forbrukerne

Fokuset for dette delkapittelet er: Hvordan kan husholdningene oppnå et mer bærekraftig forbruk? Da er det blant annet nødvendig å svekke koblingen mellom oppfattet livskvalitet på den ene siden og økt materielt forbruk på den annen side. For husholdningene bør dette være mulig. Det dreier seg om endrede preferanser – noe mer fritid fremfor kjøpekraft, og ønske om kvalitetsprodukter fremfor lav-kvalitetsprodukter.

Bevisste forbrukere med kunnskaper og positive miljøholdninger er en forutsetning for mer bærekraftig adferd og for beslutninger vedrørende kjøp og forbruk. For å oppnå dette kreves påvirkning og informasjon. Det bør derfor tas initiativ til å organisere og støtte en bred og slagferdig allianse av organisasjoner som tar mål av seg til å påvirke husholdningenes holdninger og adferd i en mer bærekraftig retning.

Forbrukerpolitikken skal styrke forbrukerens stilling i markedet, og skape balanse mellom forbrukerinteresser og næringsinteresser i offentlige og private markeder. Miljø- og fordelingsutfordringene gir nye og mer langsiktige perspektiver til denne politikken. Forbrukerpolitikken bør legge til grunn at forbruket av ressurser må være innenfor naturens tålegrenser. Verdier som forvalteransvar og livskvalitet bør integreres i forbrukerpolitikken. De områder i forbrukerpolitikken som gir både miljømessig og forbrukerpolitisk gevinst bør prioriteres.

Forbruksforskning på felter knyttet opp mot et bærekraftig forbruksmønster bør styrkes. For at forskningen skal kunne bidra til avfallsforebygging, trengs ikke bare mer kunnskap innen typiske «miljøområder», men også om forbruk generelt og om koblinger mellom forbruk og miljø. For innføring av funksjonsøkonomi er «eie-selv-holdningen» interessant. Andre tema er forbrukerkultur, moter, rettigheter, sikkerhet og kvalitet, samt forholdet mellom varer og tjenester.

På sett og vis blir vi født som forbrukere. Forut for enhver fødsel i Norge har det offentlige apparatet vært i kontakt med de vordende foreldrene, både personlig, og med skriftlig materiell. Forbrukerspørsmål og sammenhengen forbruk/avfall bør integreres i informasjon fra helsestasjoner og andre offentlige instanser. Helsestasjoner kan organisere utlån, bytteringer, utleie av bilseter med mer.

I barnehagene overføres holdningene til forbruk og avfall ved matbordet, gjennom lek, rollespill og aktiviteter. Det bør vurderes kampanjer rettet mot barnehager for å få dem til å spille en mer aktiv rolle med hensyn til informasjon om småbarns påkledning og utstyr, samt om bruktmarkeder og bytteordninger i nærmiljøet.

I skolen er forbrukerkunnskap et tverrfaglig emne og en nisjeinteresse i undervisningssammenheng på alle årstrinn. Miljø-, avfalls- og forbruksrelaterte tema tas blant annet opp i fagene heimkunnskap, kunst- og håndverk, samfunnsfag, natur- og miljøfag, geografi og matematikk. I den videregående skole vektlegges samspillet mellom økonomi, økologi og teknologi. Dette er ført videre i de fagspesifikke læreplanene. Det bør imidlertid vurderes å styrke miljøaspektet i de praktiske fagene. Videre bør Nyborg-utvalgets anbefalinger om å styrke forbrukerundervisningen og evaluere nåværende forbrukerundervisning, følges opp. Lærer- og førskolelærer-utdanningen bør for eksmpel styrkes innen forbruker- og miljøspørsmål.

Overfor barn og unge trengs det en økt satsing på organisasjoner som formidler verdier knyttet til sosialt ansvar og fellesløsninger for en bærekraftig utvikling.

Den sterkeste påvirkningen og hjelpemiddelet for både unge og voksne er om hele miljøet de ferdes i gjennomsyres av gjennomtenkte miljøløsninger. Konsepter for miljøtilpassede boområder bør utvikles videre og spres.

Potensialet for avfallsforebygging gjennom innkjøp er stort, siden alle varer vi kjøper med tiden blir til avfall. Dette krever bevisste og kritiske forbrukere. Det bør derfor spres informasjon om forbrukerbevissthet, forbrukerrettigheter og mer bærekraftig forbrukeradferd.

I et avfallsperspektiv er det bedre om et behov dekkes av et brukt produkt i stedet for et nytt. Ofte kan forbrukeren oppleve det som mer krevende å kjøpe brukt enn nytt. Tilsvarende vanskelig er det å selge brukt. Utfordringen er å legge forholdene til rette for selger og kjøper slik at de kan treffes på en enkel og rimelig måte. Nettet gir en slik mulighet, men de bruktmarkedene som finnes på nettet ligger spredt, og de er derfor lite tilgjengelige. Derfor bør dagens store aktører stimuleres til å gå sammen om en felles nettadresse for brukthandel, for eksempel www.bruktmarkedet.no.

I de siste årene er det for dagligvarer innført påbud om også å oppgi varens pris per kilo eller liter. Hensikten er at det skal være lettere for forbrukeren å sammenlikne priser. For andre produkter, hvor kilo og literpris blir meningsløst, ligger fokuset i stor grad på utsalgspris, på produktets funksjoner, og til en viss grad gis det informasjon om energiforbruket. Det bør derfor vurderes å innføre årskostnadsmerking. Hensikten med en årskostnadsmerking er at det, i tillegg til stykkpris, også oppgis årskostnad for produktet. Årskostnaden vil være den prisen det koster å bruke produktet per år, som en funksjon av bruksmønster, levetid ved dette bruksmønsteret, energiforbruk, pris på slitedeler, pris på reparasjoner og utrangeringskostnader. Dermed gjøres disse parametrene, som det i dag er vanskelig å konkurrere på, til objektive konkurranseparametere.

I dag er det leverandørene som er den viktigste informasjonskilden om ulike produkter. Det er derfor ønskelig med flere, bedre, og mer tilgjengelige objektive tester av produkter. Blant annet bør produkttesting som utføres for å føre tilsyn etter ulike regler og forskrifter, gjøres offentlig tilgjengelig. Det bør også foretas flere stikkprøver for å sjekke at leverandørene etterfølger ulike merkesystemer. Norge bør arbeide for at EU innfører merking av produkter eller emballasje som blir spesialavfall.

Profesjonelle innkjøp

Siden «alt» som kjøpes blir til avfall, er potensialet for avfallsforebygging gjennom innkjøp stort. Dette potensialet består blant annet i å:

• Kjøpe mindre gjennom bedre behovsverifisering

• Minimere innkjøpets levesykluskostnader og dermed ressursforbruket

• Dreie fokuset mot ønsket ytelse fremfor tekniske løsninger

• Kjøpe funksjon fremfor vare

Innkjøp som fagområde står fortsatt svakt både ute i virksomhetene og på våre høyskoler. Det er derfor mange som ikke lykkes med å ta ut de effekter og gevinster som effektive innkjøp kan gi. Det er derfor viktig å styrke dette utdannelsestilbudet på våre høyskoler, samt etterutdanningstilbudet.

Undersøkelser har vist at profesjonelle innkjøpere i stor grad har positive holdninger til miljø og sin egen betydning i virksomhetens miljøarbeid.

De største mulighetene for å ta hensyn til miljø og avfallsforebygging i innkjøp er i første fase av prosessen, i behovsverifikasjonen. I beste fall kan man finne løsninger slik at kjøp fullstendig unngås. Generelt er det slik at hvis prinsippene for effektive innkjøp følges, så vil dette som regel også gi best uttelling for miljøet.

Profesjonelle innkjøpere har i stor grad mulighet til å etterspørre funksjoner fremfor varer, og kan slik sett være en pådriver for større grad av funksjonsøkonomi.

Lov om offentlige anskaffelser er nylig endret og hensynet til miljøet er godt ivaretatt. Det er dermed utvalgets vurdering at det er få juridiske hindringer for offentlige innkjøpere i å ta miljøhensyn generelt og hensyn til avfallsforebygging spesielt. To hindringer synes imidlertid fortsatt å være tilstede gjennom regelverket Norge er forpliktet av i forhold til EU:

• Miljøledelsessystem etter for eksempel ISO 14 001 eller EMAS kan ikke uten videre legges inn som krav i prekvalifiseringen av leverandører.

• Offentlige innkjøpere kan ikke kreve eller legge vekt på at produkter har offentlig miljømerke.

Alle offentlige virksomheter, og gjerne også private, bør innføre en innkjøpspolicy med et integrert miljøfokus. De eksisterende verktøy for miljøeffektive innkjøp bør spres.

Profesjonelle innkjøp utgjør store beløp, og det er utvalgets vurdering at en økt satsing på området, i tillegg til det avfallsreduserende potensialet, også vil kunne gi Norge konkurransemessige fordeler.

Restverdi på utstyr betyr penger tilbake til eierne, men allikevel blir mange brukbare ting kastet. Dette skyldes nok flere forhold, men en viktig årsak er at det er for vanskelig å bli kvitt brukt utstyr på en grei måte – transaksjonskostnadene er for høye. Tilsvarende vanskelig er det å kjøpe brukt. For å realisere det potensialet som ligger i kjøp av brukt utstyr er flere tiltak mulige. Offentlige virksomheter bør nedfelle en policybeslutning om å fortrinnsvis selge, fremfor å kaste brukt utstyr, og fortrinnsvis kjøpe brukt, gjerne nyoverhalt utstyr, fremfor nytt utstyr. Videre bør det utredes hvilke muligheter som finnes for å etablere tilbaketakingssystemer, overhalingssystemer og salgssystemer av brukt utstyr i stort omfang. Det offentlige bør gå foran og bidra til at det opprettes en nasjonal nettbase for brukt industriutstyr og annet profesjonelt utstyr.

Varehandel og distribusjon

Varehandel omfatter alle aktiviteter som gjennomføres fra en vare er ferdig produsert til den tas i bruk. Varehandelen er Norges største næring målt etter omsetning. I 1999 omsatte næringen for 836 milliarder kroner (eksklusive merverdiavgift). Norsk varehandel preges av kjedebutikkenes fremmarsj. Deres markedsandel utgjorde i 1999 over 84 % av omsetningen. Dette har medført en maktforskyvning fra industrien til omsetningsleddet (kjedene) som har fått større innkjøpsmakt.

Potensialet for avfallsforebygging i varehandelen er stort. Den første utfordringen er alt som kan gjøres for å redusere avfallsgenereringen og forbedre avfallsbehandlingen langs egen verdikjede. Den andre og største utfordringen er det fremtidige avfallet fra varene som selges. Potensialet for avfallsforebygging på dette området er i prinsippet stort, siden samlet varesalg utgjør en stor andel av alt avfall som oppstår. Å sette fokus på varene som selges, rokker imidlertid ved varehandelens rolle. Varehandelen befinner seg her mellom barken og veden, siden det er salg den lever av.

Modenhet og engasjement i forhold til miljøspørsmål varierer innenfor de ulike leddene og bransjene som inngår i norsk varehandel. Dagligvarebransjen er førende i handelens arbeid med miljø. Bransjen har etablert samarbeidsfora for sammen å finne løsninger på felles problemer og utfordringer knyttet til for eksempel miljø og emballasje.

For å adressere miljøutfordringene i varehandelen på bred front anbefales det å initiere et stort varehandelsutviklingsprogram. Aktuelle problemstillinger for et slikt program er:

• Opplæring i grunnleggende miljøforståelse og innføring av miljøledelsessystemer.

• Hjelp til butikkansatte i å presentere kvalitets- og miljøinformasjon på en god måte.

• Utprøving av ulike konsepter basert på funksjonsøkonomi.

• Utvikling og utprøving av årskostnadsmerking.

• Systematisk arbeid med hvordan reparasjonsvirksomhet kan organiseres på en effektiv måte.

• Utprøving av ulike konsepter og muligheter for økt bruktomsetning.

• Utbygge merking og informasjon om håndtering av produkter som avfall, spesielt med hensyn til miljøfarlighet.

• Flere pantesystemer og standardisering av emballasje.

• Bruke handelens innkjøpsmakt til blant annet å sikre at leverandører deltar i produsentansvarsordninger og tilbyr miljømerkede varer.

• Utprøving av ulike konsepter for økt kildesortering, emballasjeordninger og redusert svinn i egen verdikjede.

EU-kommisjonenes grønnbok foreslår reduserte skatter og avgifter på miljøprodukter som et effektivt virkemiddel for å øke omsetningen av miljøtilpassede produkter. Norge bør følge opp dette.

Det er ønskelig med en føre-var-holdning til nye produkter som lanseres på det norske markedet. Det gjelder ikke minst produkter som skaper betydelige avfalls- og forsøplingsproblemer. Det bør ses nærmere på potensial og mulighetene for å etablere en slik ordning innenfor dagens praksis for omsetningsbegrensninger, produktkontroll og lovverk.

Produktutvikling og produksjon

Innen produktutvikling og produksjon er det fire tilnærminger som er aktuelle med sikte på avfallsforebygging:

1. Systematisk miljøstyring og miljøsertifisering

2. Produksjonstekniske tiltak

3. Tiltak i form av verdikjedesamarbeid og produktforbedringer, gjerne basert på redesign, konsept- eller systemtenking

4. Tiltak som er koordinert mot etterbruksfasen

Spekteret av slike tiltak sammenfattes i konseptet «industriell økologi», som spesielt sikter mot å utvikle industri og næringsliv slik at virksomheten er mer i tråd med økologisk tankegang og naturlige økosystemer.

For å gi denne type tiltak et helhetlig grep, bør det etableres et nytt program. Programmet bør blant annet arbeide med å:

• Gi veiledning og støtte til bedrifter som ønsker å innføre miljøstyring

• Gi støtte til produksjonstekniske tiltak, både lokalt og mellom bedrifter, og spre disse resultatene

• Bidra til verdikjedesamarbeid og produktforbedringer

• Bidra til tiltak som er koordinert mot etterbruksfasen

Dette programmet bør knyttes opp mot eksisterende satsinger rettet mot produktforbedringer og verdikjedesamarbeid, samt bygge videre på det arbeidet som foregikk for ti år siden innenfor Program for renere teknologi.

Det er nær sammenheng mellom bedriftens miljøstrategi samlet, og avfallsforebyggende tiltak mer spesielt, eksempelvis som konsekvens av innføring av systemer for miljøstyring og miljøsertifisering. Miljøsertifisering i Norge foregår normalt etter de to internasjonale standardene ISO 14001 og EMAS, eller i form av den norske ordningen Miljøfyrtårn for småbedrifter. En mer offensiv satsing på utvikling og spredning av miljøstyringssystemer vil ha mange positive effekter, spesielt knyttet opp mot produktutvikling og produksjon i viktige norske næringer.

Produksjonstekniske tiltak har sjelden kun avfallsforebygging som hensikt, men er også motivert ut fra å redusere alle typer utslipp og å redusere kostnader. Logikken er at utslipp til vann, luft og jord i realiteten innebærer at man har verdier (råvarer) på avveier. Forebyggende produksjonstekniske tiltak er typisk et resultat av at bedrifter har utført prosjekter innen renere produksjon eller teknisk miljøanalyse.

Bedrifter kan også iverksette produksjonstekniske omlegginger i samarbeid med nærliggende bedrifter, i form av utvekslinger av verdifulle energi- eller biproduktstrømmer til annen næringsvirksomhet i nærområdet, eller i samarbeid med kommunen om utnytting av for eksempel overskuddsvarme til oppvarming. Denne type tiltak tas mer og mer i bruk internasjonalt, under betegnelsen «industriell symbiose». Utvalget mener at ansvaret for initiering av denne type tiltak først og fremst bør ligge til industrien selv, men samfunnet kan legge til rette for slike tiltak gjennom bruk av økonomiske virkemidler eller andre typer virkemidler som stimulans. Kommunene kan gjennom sitt planarbeid bidra med å tilrettelegge for en slik utvikling.

Det er det konkrete produkt som etter bruk ender opp som avfall. Produktets design er derfor viktig også for avfallsforebygging. Produktets design er de totale egenskapene en produktutvikler gir sitt produkt (teknologi, kvalitet, ergonomi, miljø, estetikk, verdisett/kommunikasjon med mer). Det finnes mange begreper for å beskrive det å integrere miljø i design. Utvalget har valgt å benytte begrepet økodesign .

Den typiske framgangsmåten i økodesign er å identifisere de viktigste miljøproblemene for et produkt, for så å gjennomføre tiltak som bidrar til miljøforbedringer i et livsløpsperspektiv. Det å identifisere de viktigste miljøproblemer kan gjøres på mange måter: Komplette livsløpsvurderinger, forenklet livsløpsvurdering, eller ved bruk av eksisterende produktkunnskap. Gjennom forenklede analyser er det mulig også for bedrifter med mindre ressurser å arbeide med økodesign.»Alle» kan i prinsippet arbeide med økodesign og oppnå miljøforbedringer.

For å kommunisere produkters miljøkvalitet ser miljøvaredeklarasjoner og miljødokumentasjon ut til å bli stadig viktigere. Erfaringen er at det er behov for enkle miljødokumenteringsverktøy. Det bør gis støtte til utarbeidelse av slike. Det bør også vurderes å støtte miljøvaredeklarasjon type 1 (dette er for eksempel «Svanemerket»), slik at det blir rimeligere for bedriftene å få merket.

Det er et mål å få etablert miljø som et selvfølgelig designkriterium, både i designprosessen for det enkelte produkt, i designkonkurranser, i designutdannelser, og i opinionen. For å gjøre dette mulig må metodikk, miljøinformasjon og ressurser, gjøres tilgjengelig for designere og bedrifter.

Mot produktets etterbruksfase er følgende praktiske tilnærminger mulige:

• Deltakelse i ordninger for utvidet produsentansvar, frivillige eller lovpålagte, med sikte på å bidra til innsamling og gjenvinning av kasserte produkter.

• Utvikling av nye produkter som er bedre tilpasset ulike typer gjenvinning.

• Bruk av resirkulerte materialer til erstatning for jomfruelige materialer i egne produkter.

Etterbruksfasen

Det vil være nødvendig med en fortsatt satsing på gjenvinning av avfall for å redusere mengde avfall til sluttbehandling. Tiltak som settes inn i etterbruksfasen vil også kunne ha ringvirkninger til produksjonsfasen og gi en positiv effekt, ved at krav til gjenvinning og sluttbehandling påvirker produksjonsprosessene.

Kommunene har i dag ansvar for å håndtere alt forbruksavfall. Dette omfatter alt avfall fra husholdningene og tilsvarende type avfall fra næringslivet. Den foreslåtte endring av Forurensningsloven vil avgrense kommunenes ansvar til å gjelde husholdningsavfall.

For å oppnå et best mulig resultat av de innsamlingsordninger som innføres, er det viktig at disse er så fleksible og tilgjengelige at de blir brukt av flest mulig. Lett tilgjengelige ordninger viser seg å være den viktigste suksessfaktoren for at en innsamling skal lykkes. For gjenvinningsordninger brukes i tillegg virkemiddelet differensiering av pris. En slik valgfrihet oppleves som kundevennlig.

For å oppnå stabile leveranser av gjenvinnbare fraksjoner vil et økt fokus på kvalitet bli nødvendig. Innsamlingsordningene må derfor fokusere på at det er et råstoff som skal leveres, ikke avfall. Dette er viktig for å kunne utvikle en effektiv og moderne gjenvinningsindustri.

Utvalget mener produsentansvarsavtalene har vært et viktig og godt fungerende virkemiddel for økt gjenvinning. Utvalget mener at produsentansvarsavtalene i sterkere grad bør utformes slik at de bidrar til avfallsforebygging og gir redusert innhold av helse og miljøfarlige stoffer i produktene. Det bør vurderes å innføre produsentansvarsprinsippet for flere produktgrupper enn i dag.

Panteordninger brukes både for flerbruksprodukter som gjenbrukes direkte (for eksempel flergangsflasker) og produkter som skal materialgjenvinnes (for eksempel drikkebokser og bilvrak). Det bør vurderes en utvidelse av panteordningene. Produkter som kan være aktuelle er blant annet ulike emballasjeprodukter, og produkter som det er viktig at kommer inn til forsvarlig destruksjon.

Med hjemmel i forurensningsloven er det utarbeidet en egen forskrift om spesialavfall. Kommunene har ansvar for at det eksisterer et tilbud for levering av spesialavfall fra private husholdninger i kommunen, og næringslivet har et selvstendig ansvar for at spesialavfall leveres til godkjent behandlingsanlegg. Det viktigste virkemiddelet for å få samlet inn så mye av spesialavfallet som mulig er at innsamlingsordningene er lett tilgjengelige for avfallsbesitter, både husholdninger og virksomheter, og at avfallsbesitter har kunnskap om disse.

Graden av materialgjenvinning er om lag på samme nivå målt i forhold til generert mengde i Danmark, Sverige og Norge. I Norge går imidlertid mer enn dobbelt så stor andel av avfallsmengdene til deponi, mens andelen som går til forbrenning med energigjenvinning er under halvparten av tilsvarende i Danmark og Sverige. Regelverket for avgiften på sluttbehandling i Norge er i dag slik utformet at avfall fortsatt går på deponi fremfor å bli energigjenvunnet. Også prispolitikken overfor store kunder fra mange deponier trekker i samme retning. Utvalget støtter behovet for en omlegging av sluttbehandlingsavgiften slik at den stimulerer til material- og energigjenvinning. Avgiften bør primært legges på avfall som deponeres. For å stimulere ytterligere til material- og energigjenvinning mener utvalget at det bør bli forbud mot deponering av brennbart avfall og biologisk nedbrytbart avfall i Norge.

Kapittel 9 – Muligheter for noen utvalgte produktgrupper

Utvalget har identifisert noen produktgrupper/materialstrømmer som har fått særskilt oppmerksomhet på grunn av sitt kvantum, innholdet av helse- og miljøfarlige stoffer eller der det er et potensial for avfallsforebygging.

Bygg- og anlegg

Bygg- og anleggsektoren bidrar med 9 % av de totale avfallsmengdene, hvorav riving utgjør 62 %. Det er utarbeidet en nasjonal handlingsplan for bygg- og anleggsavfall. Gjennom ØkoBygg-programmet er handlingsplanen forankret i Byggenæringens Landsforening, Maskinentreprenørenes Forbund, Tekniske Entreprenørers Landsforening og Pukk- og grusleverandørenes landsforening.

Ved nybygging og rehabilitering kreves god behovsverifikasjon fra tiltakshavers side. Dette er den viktigste fasen for ethvert byggprosjekt. Spesielt bør god arealeffektivitet vektlegges. For å oppnå god behovsverifisering bør eksempler og metoder spres til tiltakshaver, arkitekter og rådgivere.

Norges Byggforskningsinstitutts byggdetaljblader er en viktig kilde til utprøvde bygningstekniske løsninger. Disse bør derfor gjennomgås og endres for å legge grunnlaget for byggteknikker som sikrer enkel bygging, enkle endringer og rehabilitering underveis og enkel demontering til slutt.

For BA-produkter bør det utvikles produktutviklingsstandarder basert på økodesignprinsipper.

Vedlikehold og rehabilitering medfører forlenget levetid for bygget, og er dermed et godt bidrag til avfallsforebygging. Riktigere bruk av bygget og bedre vedlikehold vil kunne oppnås hvis alle nye hus ble levert med en bruks- og vedlikeholdsveiledning. En demonteringsmanual for bygget vil bidra til en miljømessig fornuftig riving.

Avfall fra nybygg er emballasje og kapp som oppstår når materialene tilpasses på byggeplassen, og vrak fra ødelagt byggemateriale. Avfallsforebygging kan derfor oppnås gjennom emballasjeoptimering, økt bruk av skreddersydde byggematerialer, sterkere fokus på bestillingsrutiner og logistikk, bedre kontroll av leveranser, bedre beskyttelse av varer på mellomlager og bedre håndtering av varer.

Betong/tegl utgjør nesten 70 % av alt avfall fra nybygging, riving og rehabilitering i Norge. I den nasjonale handlingsplanen er målsetningen at 70 % av denne fraksjonen skal gjenvinnes innen år 2005. Skal dette realiseres, må bruk av resirkulert tilslag i egnede områder i vegbygging bli akseptert.

ØkoBygg-programmet er i dag bygg-, anlegg- og eiendomsbransjens eget utviklingsprogram. Programmet har fått mye positiv tilbakemelding og vil bli evaluert i løpet av 2002. Myndighetene bør delta med finansiering og ressurser i et ØkoBygg II-program.

Å innføre krav til avfallsplaner i bygge-, rehabilitering- og riveprosjekter er et viktig virkemiddel for å oppnå en bedret avfallshåndtering. Krav om avfallsplaner bør på sikt innarbeides i Plan- og bygningsloven og tilhørende Teknisk forskrift.

Elektriske og elektroniske produkter

Mengden elektriske og elektroniske (EE) produkter som avfall er beregnet til 169.000 tonn pr år (drøye 2 % av de totale avfallsmengdene). Dette er kilder til utslipp av en rekke svært helse- og miljøskadelige stoffer, for eksempel kvikksølv, PCB, kadmium, bly og bromerte flammehemmere.

Norge innførte i 1998 en forskrift som regulerer håndteringen av kasserte EE-produkter. Forskriften ble utformet i nært samarbeid med en samlet elektrobransje. Gjennom en bransjeavtale med Miljøverndepartementet gis bransjen en aktiv rolle i gjennomføringen av forskriften. Essensen er at det skal finnes en landsomfattende ordning for innsamling og behandling av EE-avfall, slik at EE-produkter som selges i det norske markedet blir samlet inn og forsvarlig behandlet etter bruk.

Den viktigste utfordringen er å samle inn og behandle så stor andel av EE-avfallet som mulig. En annen utfordring er å få alle importører og produsenter av EE-produkter til å ta kravene i EE-forskriften alvorlig, og delta i finansieringen av ordningen. Et tiltak for å oppnå dette er at offentlige innkjøpere ber om dokumentasjon på at forpliktelsene i henhold til EE-forskriften ivaretas. Et annet tiltak er at Statens forurensningstilsyn gjennomfører kontroller og iverksetter tiltak mot den delen av bransjen som ikke tar sin del av ansvaret.

En tredje utfordring er å øke levetiden på eksisterende produkter. Etter hvert som et strømlinjeformet mottaksapparat kommer på plass, bør det være mulig å plukke ut de objektene som er brukbare eller enkelt lar seg reparere, og sikre at disse går til gjenbruk fremfor gjenvinning.

Innen bruk av datamaskiner er det et potensial for avfallsforebygging gjennom en utstrakt overgang til ASP-løsninger (Application Service Provider). Det viktigste det offentlige kan gjøre er å selv gå foran og i større grad innføre ASP-løsninger – enten internt eller gjennom «outsourcing».

Emballasje

Emballasje utgjør 709.000 tonn eller drøye 8 % av avfallsmengdene. I Norge ble det etablert et sett av forhandlede avtaler mellom Emballasjesektoren og Miljøverndepartementet i 1995. Næringslivet påtok seg ansvaret for å bidra til etablering av systemer for gjenvinning av emballasjeavfall, og til å arbeide for å redusere mengden emballasjeavfall. I størrelsesorden 70 % av emballasjen blir samlet inn.

Nøkkeltallene for emballasjeutvikling synes å indikere to trender som har vært relativt klare siden 1995:

• forbruket av forbrukeremballasje har sunket gjennom hele perioden, selv om tendensen har vært mindre tydelig de siste årene.

• forbruket av transport- og distribusjonsemballasje har økt i samme periode.

Nye emballasjestandarder er under implementering innenfor EUs emballasjedirektiv. Disse standardene vil være obligatoriske for emballasjebrukere i Europa i løpet av noen år, og vil bidra til å fokusere mer helhetlig på emballasjeoptimering, og vil også sikre en høy grad av fokus på dette området i bedriftene.

I det videre samarbeidet mellom myndighetene og næringslivet bør emballasjeoptimering vektlegges sterkere slik at man forholder seg til hele produksjons- og distribusjonskjeden for produkter, og ser emballasjens funksjon og rolle i en slik sammenheng.

Det bør også stilles krav til innsamlings- og gjenvinningsprosentene med vekt på effektive og samfunnsøkonomisk optimale systemer, slik at bruken av jomfruelige ressurser kan reduseres ytterligere.

Trykksaker

Trykksaker utgjorde nesten 642.000 tonn avfall i 2000 eller nesten 8 % av den totale avfallsmengden. 70 % av trykksakavfallet går i dag til material- og energigjenvinning. Utvalget mener gjenvinningsprosenten for trykksaker mest effektivt kan økes ved å innføre et forbud mot deponering av utsortert og brennbart materiale. Videre kan kildesorteringssystemer utvikles slik at ulike fraksjoner kan håndteres for seg, og dermed øke verdien av returpapir og papp som råstoff i produksjonen. Utvalget vil også foreslå at man vurderer å speilvende ordningen for reservasjon mot uadressert reklame slik at man i utgangspunktet ikke mottar dette, dersom man ikke aktivt gir sitt samtykke til det.

Transportmidler

Transportmidler medfører ca. 266.000 tonn eller drøye 3 % av avfallsmengden i året. Ca. halvparten er metall. Bildekk utgjør også en stor andel. Stort sett fungerer dagens innsamlingssystemer for biler godt. EU har i sitt nye bilvrakdirektiv ambisiøse mål for gjenvinning av biler i årene som kommer.

Bildeling er et godt eksempel på funksjonsøkonomi. Ved bildeling blir bilen man benytter mye mer brukt enn en vanlig privatbil. Behovet dekkes dermed med totalt sett mindre ressursforbruk. For å redusere antall biler i de større byene kan bildelingsordninger være egnet. Det er derfor utvalgets vurdering at en spredning av bildeling bør stimuleres.

Trebåter som forfaller uten kontroll, representerer en miljøbelastning på grunn av stort innhold av miljøgifter. Plastbåtene gjorde sitt inntog på 60-tallet og utrangeringen av disse har for lengst startet. Utvalgets vurdering er at det bør etableres et system for innsamling og gjenvinning av utrangerte fritidsbåter og mindre bruksbåter.

Mat

Matavfallet utgjør 566.000 tonn eller nesten 7 % av de totale avfallsmengdene, hvorav 380.000 tonn fra husholdningene.

I dagligvarehandelen er det riktig produksjon, gode bestillingsrutiner, spesielt på lettbedervelige varer, god logistikk, riktig holdbarhetsdatering og riktig behandling av varene i butikk som er viktigst.

Avfallsforebygging dreier seg også om å redusere helse- og miljøfarlige stoffer i verdikjedene. Forbrukerne bør derfor få mer informasjon om Debios Ø-merke og økologiske matvarer.

Tiltak for å bevege kostholdet på husholdsnivå i en bærekraftig retning er lagt frem i SIFO-rapporten Bærekraftig matforbruk Her inngår tiltak som å velge økologisk produsert mat, spise lavt i næringskjeden, velge lokalt produserte matvarer, spise variert og i tråd med sesongen, bruke minst mulig ferdigvarer, og velge matvarer som er produsert og omsatt i tråd med etiske retningslinjer. Både heimkunnskapsundervisningen og profesjonell kokkeopplæring er steder hvor denne type informasjon kan spres.

Det er mange begrensninger på bruk av matavfall. En framtidig bruk av matavfall bør derfor baseres på kompostering eller biogassproduksjon. For husholdninger i områder med villabebyggelse, kan det ha en effekt å oppfordre befolkningen til hjemmekompostering av matavfall i egen hage.

Tekstiler

Tekstiler utgjør 110.000 tonn avfall i året (drøye 1 % av de totale avfallsmengdene), og er av de fraksjonene som vokser raskest. Den største gruppen innen tekstiler utgjøres av klær, sko og møbler.

Dårlig kvalitet på produktene er en vanlig årsak for avhending av klær og innredningstekstiler. Bedre kvalitet og ikke minst bedre mulighet til å gjenkjenne kvalitet vil kunne få ned mengden tekstiler med kort levetid. Møbelbransjen har utviklet en frivillig merkeordning «Møbelfakta» som viser hva stoffene tåler av slitasje. En tilsvarende ordning, «Tekstilfakta», bør initieres for klær og innredningstekstiler. Det bør også vurderes om tekstiler med ekstrem kort levetid skal merkes på en bestemt måte.

En god del av det som kastes har aldri vært brukt. For å gi mulighet for riktigere kjøp bør det vurderes å bedre ordninger for deponering og bytte.

En stor del av arbeidet med reparasjon og vedlikehold av tekstiler foregår i hjemmet og utføres av kvinner. Antakelig er denne kunnskapen på vei ut. For å hindre dette bør det vurderes å øke kunnskapen om vedlikehold, reparasjon og omsøm. Potensialet for gjenbruk av klær for voksne er stort. Det bør derfor vurderes å legge til rette for tiltak som kobler folk sammen i bytteringer og lignende, samt bedre rammevilkårene for bruktbutikker.

Det er tatt et initiativ for å fremme mer miljøvennlige tekstiler i form av et program kalt «Tekstilpanelet». Dette arbeidet bør støttes.

I Norge er det lite tekstiler som går til gjenvinning. Det bør være et potensial for industriell utnyttelse av tekstilavfall. Det bør arbeides for å legge forholdene til rette for den type gjenvinning.

Kapittel 10 – Indikatorer

Indikatorer, eller såkalte «nøkkeltall», er utvalgte data eller konstruerte indekser som benyttes til å belyse et ofte komplekst fenomen eller problemområde. Et viktig formål med miljøindikatorer er å være et redskap til å beskrive miljøproblemene og dermed gi grunnlag for å vurdere tiltak mot dem.

En etter hvert anerkjent måte å strukturere miljøindikatorer på, er den såkalte PSR-modellen (Pressure – State – Response), som er utviklet i OECD. En videreutvikling av denne modellen, som blant annet benyttes av det europeiske miljøbyrået EEA, omfatter også drivkrefter bak påvirkningene og virkningene av miljøendringene.

For avfall er det utviklet endel indikatorer som beskriver utvikling i avfallsmengde, men innen avfallsforebygging mangler det gode indikatorer. Dette ble påpekt av OECDs medlemsland i 2000, og OECD har fulgt dette opp ved å iverksette et 3-årig arbeid med indikatorutvikling.

Indikatorer for avfallsforebygging forutsetter et valg av tilnærmingsmåte. Det er to grunnleggende muligheter. Man kan fokusere på absolutt reduksjon, for eksempel i avfallsmengder, eller man kan velge reduksjon i forhold til befolkningsvekst, økonomisk utvikling eller andre faktorer.

En spesiell utfordring ved det å måle avfallsforebygging, er at man skal måle noe som ikke har skjedd; det at avfall ikke har oppstått. Det gjør det umulig å måle avfallsforebygging direkte, slik man for eksempel måler avfallsgjenvinning.

For å analysere relative endringer i avfallsforebygging er det nødvendig å introdusere drivkrefter, som BNP eller befolkningstall. Ved bruk av slike drivkrefter kan intensiteten i avfallsgenereringen defineres.

Det er mulig å identifisere en rekke indikatorer som gir et bilde på utviklingen i materialforbruk, pengeforbruk og avfallsmengder. Utvalgets vurdering er at følgende indikatorer for et land utfyller hverandre:

Indikatorer i absolutte tall:

• Direkte materialinnsats pr år

• Totale avfallsmengder generert pr år

• Totale avfallsmengder som material- eller energigjenvinnes pr år

• Totale avfallsmengder til deponi/forbrenning uten energigjenvinning pr år

Indikatorer basert på drivkrefter:

• Direkte materialinnsats i forhold til BNP eller konsumtall pr år

• Totale avfallsmengder generert i forhold til BNP eller konsumtall pr år

Siden OECD har et eget arbeid på gang med indikatorer, og slike indikatorer er ønskelig å harmonisere på tvers av landegrenser, er det utvalgets vurdering at Norge bør delta aktivt i OECDs indikatorarbeid, og deretter benytte de indikatorene som dette arbeidet identifiserer som relevante og brukbare.

Kapittel 11 – Organisering og finansiering av tiltak

Alle miljøproblemer representerer en økonomisk kostnad i nåtid eller framtid. Ofte er kostnadene ved å forebygge mye lavere enn prisen på å rette skaden i ettertid. Problemstillingen kan derved snus til at miljøproblemene representerer en potensiell gevinst som kan hentes ut ved å løse problemet der totalkostnadene er lavest. Vanligvis vil dette være ved å forebygge.

Årsaken til at miljøproblemene likevel oppstår er i mange tilfeller at kostnadene ved miljøproblemene er ulikt fordelt mellom ulike aktører eller ulike generasjoner.

Det finnes også tilfeller der omlegging til miljøvennlig produksjon eller adferd gir en direkte gevinst til den som gjennomfører omleggingen. Dette er såkalte vinn-vinn situasjoner som både sparer miljøet og skaper bedrifts- eller privatøkonomisk fortjeneste. For å realisere selv bedriftsøkonomisk lønnsomme prosjekter kreves det imidlertid ofte en ekstern pådriver.

Avfallsforebygging og gjenvinning dreier seg også om mer effektiv utnyttelse av samfunnets ressurser, noe som representerer økonomisk gevinst både for privatpersoner, virksomheter og nasjonens konkurranseevne.

Utvalgets vurdering er at avfallsforebygging og gjenvinning er en kompleks og langsiktig oppgave, men også et viktig bidrag til et mer bærekraftig samfunn. Skal avfallsforebygging og gjenvinning skje i stor skala, trengs en samordnet og langvarig innsats, basert på politikkendring og kompetanseheving både i offentlig og privat sektor. For å kunne gjennomføre slike aktiviteter over tid, er det utvalgets oppfatning, at det bør opprettes en egen virksomhet som kan bevare fokus og initiere langsiktige programmer og prosjekter.

Innen ENØK-området er en slik modell valgt gjennom etableringen av selskapet ENOVA. Avfallsforebygging og ENØK er på mange måter sammenlignbare aktiviteter. Det er derfor utvalgets anbefaling at en tilsvarende virksomhet, gjerne organisert som et statlig foretak, opprettes.

Formålet med en slik etablering vil være å styrke arbeidet med å etablere et kretsløpbasert samfunn gjennom avfallsforebygging og gjenvinning. Virksomheten bør ha en markedsnær pådriverrolle og ta initiativ til og fremme mer effektiv materialbruk gjennom hele verdikjeden, og bidra til å gjøre råvarer basert på gjenvunnet materiale tilgjengelig for markedet. Virksomheten bør arbeide mål- og resultatrettet, skape allianser og nettverk, og innta en pådriverrolle overfor aktørene i verdikjeden.

ENOVA finansieres gjennom et fond som får sine inntekter fra en avgift på elektrisitetsforbruket og bevilgninger over statsbudsjettet. Utvalget foreslår at arbeidet med avfallsforebygging finansieres på samme måte gjennom et fond som får sine inntekter fra sluttbehandlingsavgiften for avfall. Utvalget forslår at rammen settes til 30 % av dagens inntekter på sluttbehandlingsavgiften, det vil si ca. 130 mill. kr pr år. Utvalget er overbevist om at dette vil være en meget lønnsom «investering for nasjonen». Det vil bidra til at avfallsforebygging og avfallsgjenvinning får en mer sentral plass i arbeidet med å etablere en bærekraftig samfunnsutvikling.

2 Innledning

2.1 Mandat og sammensetning

2.1.1 Mandat

Utvalg for avfallsreduksjon skal gi Miljøverndepartementet anbefalinger om hvordan avfallsreduksjon kan oppnås. Det er viktig med en bred tilnærming til problemstillingen og utvalget bør derfor se på flere sider av samfunnsutviklingen blant annet økonomisk vekst og forbruksmønstre. Departementet ønsker også vurderinger av avfallsreduserende tiltak i forhold til kostnader og miljømessige effekter. Utvalget bør i utgangspunktet vurdere hvilke faktorer som påvirker avfallsmengdene og ut fra dette:

1. vurdere hvilke avfallstyper og sektorer som har det største potensialet for avfallsreduksjon, sett i forhold til kostnader og miljømessige effekter.

2. vurdere eksisterende virkemidler for avfallsreduksjon, jf. blant annet kap 7.4 og vedlegg i St.meld. nr. 8, og eventuelt foreslå endringer i disse

3. foreslå nye virkemidler for avfallsreduksjon

4. foreslå konkrete enkelttiltak som myndighetene kan iverksette for å stimulere til avfallsreduksjon på bedrifts- og virksomhetsnivå og hos private forbrukere

5. foreslå hvordan slike virkemidler og tiltak kan evalueres gjennom blant annet å identifisere hensiktsmessige indikatorer for å måle utviklingen i avfallsmengdene

Utvalget må ta utgangspunkt i forurensningslovens definisjon av avfall, men må selv vurdere hensiktsmessig avgrensing av oppgavene (jf. blant annet punkt 2.1 i vedlegg 3 i St.meld. nr. 8 der blant annet løsmasser, stein, grus m. m. holdes utenfor).

Utredningen skal omfatte både forbruksavfall og produksjonsavfall. Det bør angis dersom det foreslås ulik tilnærming til ulike deler av avfallet eller overfor ulike aktører som for eksempel næringsvirksomheter/forbrukere.

Avfallsreduksjon er definert som reduksjon av avfallsmengdene fra kilden gjennom redusert forbruk, endret forbruksmønster, endrete produksjonsprosesser og bedre utnyttelse av råvarer. Utvalget kan ta utgangspunkt i denne definisjonen i sitt arbeid, men kan eventuelt også foreslå å endre definisjonen.

Utvalget må selv iverksette de delprosjekter som det finner nødvendig for å gi tilfredsstillende anbefalinger.

Utvalgets anbefalinger skal gis i en form og etter de regler som gjelder for en NOU.

2.1.2 Sammensetning

Utvalget har bestått av følgende:

2.2 Utvalgets arbeid

Utvalget startet sitt arbeid i mai 2001. Et oppstartseminar ble avholdt i juni 2001. Utvalget ble delt i 3 undergrupper med ansvar for faktakartlegging, forbrukere og virksomheter. Utover høsten 2001 ble det avholdt 3 møter á 2 dager. På våren 2002 ble møtevirksomheten intensivert, mens møtelengden ble kortet ned til en dag. I august 2002 ble hele manuset grundig gjennomgått av 4 av utvalgets medlemmer. Utvalget hadde sitt siste plenumsmøte i september 2002.

Utvalget har kjøpt noe tjenester fra eksterne, men har i stor grad valgt å basere seg på egne krefter, og bidrag fra egne organisasjoner.

2.3 Utvalgets visjon og fortolkning av mandatet

2.3.1 Forholdet til definisjonen for avfallsreduksjon

Utvalget har tatt utgangspunkt i den definisjonen for avfallsreduksjon som er nedfelt i mandatet, samtidig som en bred tilnærming til problemstillingen er lagt til grunn for arbeidet, jf. 2.1.1. Hensikten med avfallsreduksjon er å redusere ressursforbruket og de ulike miljøproblemer ved det materielle produksjons- og forbruksmønster, over hele verdikjeden fra ressursuttak til avfallsbehandling. Dette bør skje gjennom forebyggende strategier, men kan også oppnås ved gjenvinning og ombruk av ressurser. Utvalget har derfor valgt å ikke kun gå oppstrøms til kilden, jf. definisjon for avfallsreduksjon, men også se på innsamlings- og gjenvinningsordninger der det har vært ansett som tjenlig.

2.3.2 Forholdet til mandatet

Utvalget har søkt å oppfylle mandatet, men mener mer kunne vært gjort på punktet: «Departementet ønsker også vurderinger av avfallsreduserende tiltak i forhold til kostnader og miljømessige effekter.» Dette punktet er søkt løst 1) gjennom verdikjedetilnærmingen. De viktigste leddene i verdikjeden er beskrevet og tiltak er foreslått for disse, og 2) de viktigste produktgrupper/avfallsstrømmer er identifisert og tiltak er foreslått for disse. Etter utvalgets vurdering er de tiltak som gir best miljømessig effekt identifisert. Å sette en prislapp på disse tiltakene har imidlertid ikke vært mulig innenfor utvalgets tids- og budsjettbeskrankninger. Slike anslag ville uansett blitt svært usikre. Utvalget har imidlertid bestrebet seg på å identifisere tiltak som utvalget har ansett som realistiske, selv om flere av forslagene krever politisk vilje og prioritering for å kunne gjennomføres.

Som arbeidsform valgte utvalget å gjennomføre en visjonsprosess. Resultatet av denne prosessen følger under.

2.3.3 Utvalgets virksomhetsidé

Basert på mandatet har utvalget definert følgende virksomhetsidé: «Vi skal beskrive sammenhengen mellom forbruk og avfall, og foreslå virkemidler og tiltak som gjør det mulig å redusere ressursforbruket og avfallsmengden.»

«Vi» er både avfallsreduksjonsutvalget, og alle som har en befatning med problemstillinger knyttet til ressursforbruk og avfall.

«skal beskrive» indikerer at utvalgets redskap er en skriftlig rapport/NOU.

«sammenheng mellom forbruks- og avfallsvekst» indikerer at utvalget skal ha en bred tilnærming til problemstillingen.

«forslå virkemidler og tiltak» sier at utvalget skal foreslå nye virkemidler og tiltak både overfor virksomheter og private forbrukere i forhold til kostnader og miljømessige effekter, samt vurdere eksisterende virkemidler og tiltak.

«å redusere ressursforbruket og avfallsmengden» er målet.

2.3.4 Instrumentelle løfter

Virksomhetsidéen beskriver hva utvalget har satt seg fore å gjøre og hvordan dette skal gjøres. Den trenger i tillegg en utfyllende beskrivelse av hva utvalget baserer sitt arbeid på. Utvalget ble enig om å velge følgende basis for foreslåtte virkemidler og tiltak:

• Kunnskapsbaserte

• Langsiktige

• Gjennomførbare

I disse ordene legger utvalget følgende:

Kunnskapsbaserte: Betyr at utvalget i sitt arbeid har søkt etter den beste kunnskapen som til enhver tid har foreligget innenfor de områdene utvalget har arbeidet med.

Langsiktige: Arbeidet med avfallsreduksjon krever løsninger basert på politikk- og holdningsendringer. Både tiltak/virkemidler og resultater må derfor ses i et langsiktig perspektiv.

Gjennomførbare: Utvalget har søkt å komme frem til virkemidler og tiltak som er teknisk og økonomisk gjennomførbare og som kan få allmenn oppslutning.

2.3.5 Verdier

I tillegg har utvalget definert noen verdier som forslag til tiltak og virkemidler også skal måles etter:

• Grensesprengende

• Inspirerende

• Solidarisk

I disse verdiene legger utvalget følgende:

Grensesprengende: Dette betyr at utvalget ønsker å tenke nytt og spennende i forhold til de ulike virkemidler som blir foreslått. Både når det gjelder politiske, teknologiske og organisatoriske løsninger.

Inspirerende: De løsninger utvalget presenterer skal ikke være preget av pessimisme og oppgitthet. De skal inspirere til å se muligheter for endring og langsiktige løsninger.

Solidarisk: Det er viktig at våre løsninger oppfattes som rettferdige, både innad i Norge og overfor utlandet.

2.3.6 Utvalgets posisjon

Summen av virksomhetsidéen, rasjonelle, instrumentelle løfter og verdier, gir utvalget den posisjonen som utvalget har søkt å oppnå:

«Utvalget endret måten vi tenker på når det gjelder reduksjon av avfall, la grunnlaget for etablering av spennende strategiske allianser og foreslo nye gjennomførbare tiltak.»

I dette ligger det følgende presiseringer:

«endret måten å tenke på» betyr at utvalget skal komme med tanker som ikke er tenkt, forslag som ikke tidligere er lansert og idéer som skal gi nye måter å agere på.

«la grunnlaget» betyr at utvalget skal bidra til at de ulike aktørene får informasjon og dokumentasjon på hvordan de kan bidra til å redusere avfallsmengden.

«etablering av nye spennende allianser» forteller at utvalget har hatt et ambisjonsnivå om å se løsninger på tvers av etablerte samarbeidskonstellasjoner. Å faktisk etablere disse konstellasjonene er en utfordring for de som skal virkeliggjøre ambisjonene.

«foreslo nye gjennomførbare tiltak» beskriver avfallsutvalgets hovedutfordring: Foreslå tiltak som er nye og gjennomførbare.

2.3.7 Utvalgets visjon

Utvalget har kommet frem til følgende visjon på bakgrunn av tenkningen over:

«På vei mot 0-avfallssamfunnet»

I dette ligger det følgende presiseringer:

«På vei mot» sier at utvalgets arbeid skal være et bidrag, og et viktig innspill i arbeidet med å få til vesentlige avfallsreduserende tiltak i Norge.

«0-avfallssamfunnet» er en visjon. Selv om vi legger kretsløpstenkning til grunn, hvor avfallet utnyttes som en ressurs i form av material- og energigjenvinning, er det ikke mulig å nå en slik visjon fullt ut. Men samtidig er det viktig at visjonen legger en list for arbeidet. Den skal være retningsgivende, og bidra til at arbeidet med å få til et mest mulig bærekraftig samfunn stadig drives videre.

2.3.8 Modellen

Modellen utvalget har arbeidet er presentert i figur 2.1.

2.4 Hva er avfallsreduksjon?

2.4.1 Materialmengden i samfunnet øker 1

Massebevaringsloven, som ble formulert av Lavoisier i 1789, sier at materie verken kan skapes eller forsvinne, den kan bare omdannes til andre former eller inngå i andre forbindelser. Jorden med atmosfæren, biosfæren, litosfære (jordskorpen) og teknosfære (samfunnet), er et tilnærmet lukket system når det gjelder materialer. I all hovedsak finnes det kun åpne systemer, og hver av «sfærene» er eksempler på dette. Det er derfor hele tiden en utveksling av materialer mellom teknosfæren og omgivelsene, jf. figur 2.2.

Beholdningen av materie i teknosfæren er alt materiale som i dag finnes i samfunnet i form av produkter og produktsystemer. For enkelthets skyld kan det antas at materialer som tilføres teknosfæren, før eller siden vil forlate teknosfæren og bli tatt opp i naturen igjen. Studier viser at tilførselen av materialer fra naturen til teknosfæren øker, og at det tilføres mer enn det slippes ut (Matthews 2000). Ut fra massebevaringsloven innebærer dette at beholdningen øker og at før eller siden vil også mengden ut øke. Dette er illustrert i figur 2.3. Størrelsen på sirklene illustrerer beholdningen av materiale i teknosfæren og tykkelsene på pilene illustrerer mengde masse som tilføres og forlater teknosfæren. Det kan således sies at gårsdagens tilførsel av materiale (produksjon) er dagens beholdning i samfunnet som igjen vil gi morgendagens utslipp og avfallsstrømmer. Dette betyr at materialer i samfunnet i dag opptrer som buffere som sørger for en forsinkelse mellom tilførsel og utslipp av materialer. For å kunne oppnå avfallsreduksjon over tid må derfor tilførsel av materiale fra naturen til teknosfæren reduseres.

Konklusjon: Avfallsmengden fra teknosfæren per tidsenhet skyldes i hovedsak to faktorer; 1) historisk mengde jomfruelig materiale inn til teknosfæren og 2) oppholdstiden for materialene i teknosfæren. Spørsmålet er dermed hvordan disse to faktorene kan påvirkes slik at avfallsreduksjon kan oppnås.

2.4.2 Avfall og definisjoner

Når kan noe regnes som avfall? Avfall har å gjøre med produkter som er ferdige med bruksfasen ved at de er oppbrukt eller kassert. Det kan imidlertid være tvil om produkter som går til ombruk skal regnes som avfall. Det er også usikkert om rester fra produksjon som benyttes til nye formål skal regnes som avfall. Dette er definisjonsspørsmål som det er viktig å ha klart for seg når en skal arbeide med avfallsreduksjon.

Forurensningsloven (§ 27) definerer avfall på følgende måte: «Med avfall forstås kasserte løsøregjenstander eller stoffer. Som avfall regnes også overflødige løsøregjenstander og stoffer fra tjenesteyting, produksjon og renseanlegg m.v.»

Avfallsreduksjon er definert som reduksjon av avfallsmengdene fra kilden gjennom redusert forbruk, endret forbruksmønster, endrete produksjonsprosesser og bedre utnyttelse av råvarer.

OECDs illustrasjon av begrepene er presentert i figur 2.4.

Utvalgets oversettelse av begrepene er presentert i figur 2.5.

Jf. figur 2.3 så er det først når materie forlater teknosfæren at den ikke lenger er i bruk og bør regnes som avfall. Den eneste måten på sikt å redusere utstrømmen er å redusere innstrømmen av jomfruelige materialer. Å forlenge materialenes oppholdstid i teknosfæren eller redusere behovet for materialer i teknosfæren, gir grunnlag for en slik reduksjon i innstrømmen. Dette oppnås både gjennom avfallsforebygging og gjennom gjenvinningsaktiviteter, det vil si gjennom avfallsminimering, slik OECD illustrerer begrepet.

Selv om ordene i den norske definisjonen av begrepet «avfallsreduksjon» og ordene i OECDs illustrasjon for «avfallsforebygging» er litt forskjellige, er det utvalgets oppfatning at disse begrepene er å oppfattes som synonyme.

Siden materialgjenvinning og energigjenvinning også bidrar til å redusere innstrømmen av jomfruelige materialer, kan disse metodene også kalles avfallsreduserende aktiviteter. OECDs begrep «avfallsforebygging» blir derfor et litt snevert begrep i forhold til hvilke tiltak som faktisk har avfallsreduserende effekt. På den annen side gir «avfallsforebygging» positive assosiasjoner til tiltak som hindrer at avfall oppstår, jf. avfallsdefinisjonen, mens gjenvinning foregår etter at avfallet er et faktum (også jf. avfallsdefinisjonen). I forhold til avfallsdefinisjonen er derfor «avfallsforebygging» et godt begrep. Siden det å endre innarbeidet terminologi internasjonalt ikke er enkelt, er det imidlertid best å holde fast ved internasjonalt etablert terminologi, og i stedet være klar over nyansene.

Utvalget er av den oppfatning at begrepet «avfallsforebygging» gir en bedre forståelse og skaper bedre og mer positive assosiasjoner enn det eksisterende norske begrepet «avfallsreduksjon». Det bør derfor vurderes om begrepet «avfallsforebygging» bør erstatte begrepet «avfallsreduksjon» i norsk terminologi og lovverk. Utvalget har selv tatt denne oppfatningen til følge, og resten av dette dokumentet benytter derfor ordet «avfallsforebygging» som en betegnelse på avfallsforebyggende aktiviteter oppstrøms, og «avfallsforebygging og gjenvinning» som betegnelse på aktiviteter både oppstrøms og nedstrøms.

Særmerknad: Utvalgets medlemmer (Fredriksen, Lindseth) viser til at avfall i økende grad utnyttes og gjenvinnes som råvarer eller som energi. På den måten kasseres ikke materialene eller blir overflødige, men tvert i mot erstatter jomfruelige råvarer. Materialer som utnyttes på denne måten forlater ikke teknosfæren, jf. 2.4.1, og er følgelig heller ikke å betrakte som avfall. Avfallsdefinisjon bør derfor endres i tråd med denne utviklingen.

2.4.3 Metoder for avfallsforebygging og gjenvinning

Når et produkt er laget av en bedrift og anskaffet av en sluttbruker (virksomhet eller forbruker), vil det før eller senere bli avfall. I enhver fase av livsløpet til et produkt kan det gjennomføres tiltak for avfallsforebygging eller gjenvinning. For å oppnå at mengden materie som forlater teknosfæren går ned, må i prinsippet tilførsel av materiale fra naturen til teknosfæren reduseres. Dette kan gjennomføres ved å:

1. endre atferd og preferanser på etterspørselssiden (redusert forbruk av ressursintensive produkter)

2. endre produksjons- og produktutforming av varer og tjenester (bruk av gjenvunnet materiale, økt produktlevetid, design for gjenvinning)

3. tilfredsstille ulike funksjoner med mindre materialbruk (dematerialisering, økt bruksintensitet)

4. utvikle et kretsløpsamfunn gjennom å videreutvikle og etablere effektive innsamlings- og gjenvinningssystemer (avfall som råvare)

I tillegg innebærer avfallsforebygging å

1. redusere produkters innhold av farlige stoffer (for eksempel helsefarlige eller økotoksiske stoffer)

2.5 Avgrensning

Selv om flere av de generelle virkemidler og tiltak utredningen peker på vil kunne anvendes også innen primærnæringene, har utvalget valgt å ikke fokusere på disse. Foredlingen av primærnæringenes produkter er imidlertid med.