Del 4
Forslag til nye virkemidler og tiltak

6 Våre grunnleggende verdier

6.1 På jakt etter nye mål

Mange av målene som ble trukket opp etter den 2. verdenskrig er nådd. Vårt samfunn opplever nå et nivå av økonomisk trygghet og materielt forbruk som kanskje ingen nasjon i verdenshistorien har opplevd før oss.

Et årtusen er tilbakelagt og et nytt er nylig startet. Hvilke mål skal vi strekke oss etter? Hvor er visjonene for samfunnet? Forsøk på en mer helhetlig debatt om samfunnsutviklingen som for eksempel Det norske hus eller Verdikommisjonen, synes ikke å ha ført frem i forhold til intensjonene. Det er i dag de kortsiktige politiske utfordringer som preger samfunnsdebatten.

Men det er, som kapittel 3 viser, ikke mangel på langsiktige problemer som må løses i verden. Utfordringen vi står overfor er å omgjøre disse og andre problemer til forpliktende mål og daglig politikk for verdens nasjoner.

6.2 Alt henger sammen

Grunnlaget for å kunne realisere oss som mennesker er mange, men to grunnleggende forutsetninger må være på plass:

• Et velfungerende miljø: Menneskeheten er helt avhengig av en klode som tilbyr en jevn tilgang av tjenester i form av ren luft, rent vann og ulike typer ressurser.

• Fred og sikkerhet: Ingen andre enkelthendelser skaper så mye lidelse som krig og krigstilstand.

Disse forutsetningene gir grunnlag for

• Økonomisk utvikling

• Bekjempelse av fattigdom og økonomisk utjevning

• Demokrati og menneskerettigheter

Samtidig er disse tre igjen forutsetninger for å sikre et godt miljø og fred. Til sammen utgjør disse fem punktene fundamentet for en bærekraftig utvikling, jf. Brundtland-kommisjonens rapport.

6.3 Rebound-effekten

Et mer miljøvennlig forbruk vil totalt sett trolig føre til lavere kostnader, selv om enkeltprodukter kan være noe dyrere. Rebound-effekten 1 innebærer at penger som spares gjennom et mer optimert og miljøvennlig forbruk brukes til mer forbruk 2 . Hypotesen bygger på den forutsetningen at de pengene folk tjener blir brukt opp. Det er trolig en hypotese som holder. Sparing og gaver gir andre mulighet til å bruke pengene, noe som i seg selv kan være positivt, for eksempel overføringer til utviklingsland. Sparing under madrassen er unntaket, men representerer i alle fall bare en utsettelse av forbruket.

Eksempel: En mer ressurseffektiv vaskemaskin gir NOK 1000 i lavere årskostnad (bruker resirkulerte materialer, varer lenger, bruker mindre vann og energi, lar seg demontere og gjenvinne til slutt). Det gir eieren av vaskemaskinen mulighet for økt forbruk, og gitt at dagens ressursforbruk er bærekraftig, er det også faktisk frigitt ressurser til økt forbruk.

Disse to eksemplene tyder på at det er relativt mye å hente på optimering av produkter. Det betyr at den materielle levestandarden kan økes uten at presset på miljøet trenger å bli større. Det er positivt, ikke minst for å gi rom for økt materiell levestandard for flere mennesker. Etter hvert som optimeringspotensialet for ulike produkter tas ut, og hvis etterspørselen fortsetter å øke, kommer man imidlertid til et punkt hvor tilførselen av jomfruelige råvarer igjen begynner å øke.

En spørreundersøkelse 3 offentliggjort 13.02.02 viste at nordmenn for 2002 stort sett var optimistiske når det gjaldt økt kjøpekraft både på egne og Norges vegne.36 % planla å bruke de ekstra pengene til reiseformål. Andelen av gjennomsnittshusholdningens forbruksutgifter til reiser og transport har, i takt med økt kjøpekraft, vist en kraftig økning de siste tiårene, jf. 3.2. Slik sett passer dette svaret inn i mønsteret. Den nest største gruppen (17 %) så for seg å bruke pengene på oppussing av huset, noe som heller ikke er overraskende. Videre hadde 15 % planer om å nedbetale lån/spare, 7 % hadde tenkt å kjøpe bil, 5 % skulle kjøpe hus og 4 % skulle kjøpe møbler.

Problemet er dermed at gode tiltak for å optimere og eventuelt begrense forbruket medfører økt kjøpekraft som høyst sannsynlig tas ut i mer forbruk, og da gjerne i form av økt reisevirksomhet og annet forbruk med relativt stor miljøbelastning.

Optimering av produkter er altså riktig og viktig, men så lenge de underliggende kreftene i økonomien ikke er endret (økt produktivitet som tas ut i økt kjøpekraft som benyttes til kjøp av ressursintensive produkter), vil vinningen gå opp i spinningen.

Blant annet fordi import av ferdigvarer er økende, og fordi vi har en tendens til å bruke vår marginale krone på økt reisevirksomhet, observerer vi også at det i det nasjonale eller globale system foregår en forskyvning av miljøproblemene. Det er usikkert hva som er mest å foretrekke, fortsatt høye avfallsmengder eller økede miljøproblemer av andre typer og andre steder, som følge av slike forskyvninger.

6.4 Et annet gode

Stadig økt kjøpekraft er den viktigste årsaken til det økte forbruket, jf. 3.3, men å argumentere for en utflating av kjøpekraften er en utfordring i et materialistisk orientert samfunn.

Hvordan kan så samfunnets orientering vris? Den rike verden må erkjenne at det er økt livskvalitet som er målet, og ikke bare økt materielt forbruk. Det innebærer igjen en erkjennelse av at økt materielt forbruk og økt livskvalitet ikke lenger nødvendigvis henger sammen.

Et virkemiddel for å oppnå dette er å tilby et annet gode som gir minst like høy nytte. Siden produktivitetsforbedringer bare kan tas ut i form av økt kjøpekraft, mer fritid eller styrking av bedriftenes konkurranseevne, jf. 3.3, vil økt fritid antakelig være å foretrekke fremfor økt kjøpekraft, og helst i kombinasjon med et permanent skift i etterspørselen etter mer ressurseffektive produkter på bekostning av ressursintensive produkter 4 , jf. 6.6. I et travelt samfunn hvor tid synes å være en knapp faktor, kan dette være et alternativ som får gehør. Å gjennomføre en slik kursendring for samfunnet er en politisk utfordring, men er kanskje mulig for mange av oss, hvis vi fristes på rett måte, jf. innlegget «Tider skal komme».

«Tider skal komme» av Ingebrigt Steen-Jensen 5 – et innlegg fra en som har nok.

«Nå har vi mennesker så mange tidsbesparende dubbedingser rundt oss at vi snart ikke har tid til noen ting.

Mikrobølgeovnen gjør middagen klar på noen minutter, og resultatet er at stadig færre av oss har tid til å spise den. I hvert fall sammen. Mobiltelefonen gjør at vi kan nå hverandre på rekordtid, med den konsekvensen at vi aldri har tid til å møtes. PC-en løser arbeidsoppgavene i et slikt lynraskt tempo at vi blir sittende foran den 10–12 timer om dagen.

Og om kvelden rekker vi ikke å spille yatzy eller monopol sånn som mor og far gjorde med oss, eller strikke eller snekre fuglekasse, for tiden strekker bare ikke til. Det skal leses fem aviser og ses tre – fire timer på fjernsyn, og så skal ungene kjøres på dansen eller på piano, og så ble det ikke tid til et eneste lite terningspill den kvelden heller.

Tiden er i ferd med å klemme livet av oss. I vårt hjem har vi penger nok til å slutte å jobbe til og med, hvis det skulle være tingen, men det er det ikke, for vi må hele tiden passe på å være berømte, holde tritt med naboen, se på skiskyting hele søndagen og gå på kjøpesenter hele lørdag formiddag i tilfelle noen trenger noe.

Tid til det som gjør livet verdt å leve handler ikke om finansiell frihet, men emosjonell. Vi er blitt moderne, vellykkede søkkrike slaver av maskinen, det enorme, usynlige kvernhjulet som maler oss sønder og sammen. Alle klager over det, alle ser galskapen i det, så godt som alle har mulighet til å gjøre noe med det, men nesten ingen får det til.

Som de så treffende sier i shampo-reklamen; Må det være slik?

Eller har vi faktisk en reell mulighet til å ta tiden vår tilbake, ta drømmene våre på alvor, leve det livet vi innerst inne vil.

Jeg jobber i en gruppe som jobber med dette nå. Den heter 07.06.05 (som står for 7. juni 2005) og har som mål å bli det største og viktigste forandringsprosjekt i Norge siden gud vet når, lenge før min tid i alle fall.

07.06.05 har følgende enkle, men ytterst kompliserte mål: Å sette i gang en tanke- og idéprosess hos flest mulig av oss, slik at vi kan makte å gjøre den fundamentale forandringen de fleste av oss ønsker. Det er mer enn tre år til 7. juni 2005, og altså rikelig med tid til å diskutere, stille spørsmål, finne svar og legge planer. Og kanskje, bare kanskje, er det mulig for oss å ta egne drømmer på alvor hvis vi er mange nok som gjør det samtidig?

Tenk for at mirakel det ville blitt! Tenk på den 24-timers lange direktesendingen på CNN fra 7. juni 2005, when the Norwegian people in a sensational process of change actually did what people in the rest of the world only dream of!

Og tenk på de fantastiske konsekvensene. Foreldre som kom hjem fra jobben kl 16 eller 17 og spilte yatzy med unga! Arbeidstakere som gikk hjem fra jobben en dag i uka kl. 14 så de fikk tid til å sitte helt stille og drikke en kopp kaffe! Tv-er som ikke ble skrudd på før kl. 21 om kvelden! Mennesker som gjorde noe så underlig som det de hadde mest lyst til. Gikk skiturer mellom snøtunge graner, fisket fra robåten på en speilblank vestlandsfjord, laget langsom middag, hadde venner på besøk midt i uka og vasket stuegulvet helt selv.

Tenk på betydningen det ville hatt for miljøet rundt oss: hvis vi løp litt mindre og tok mindre blodtrykkssenkende medisiner, kjørte bil litt mindre, fløy litt sjeldnere til Lanzarote og lot ungene ta bussen til dansen i Sandvika i stedet for å kjøre dem dit på hvinende dekk!

Tenk om vi kjøpte litt mindre, slik at vi måtte kaste litt mindre. Tenk om vi frigjorde oss fra kvernhjulets knasende tyranni, der vi i dag jobber mer enn vi ønsker, for å kjøpe ting vi ikke trenger, for å imponere mennesker vi ikke kjenner?

Løsningen på våre miljøproblemer ligger ikke i at vi må gå tilbake til steinalderen, leve traurige liv, knipe inn på de gode ting i livet og gjøre store offer for fremtidens skyld. Den ligger i å ta tiden, livet og de gode tingene tilbake, i å dyrke det som virkelig er godt. Vi kan ikke trues til å legge om stilen. Men kanskje vi kan fristes?

Dette handler 07.06.05 om. Hver eneste uke slutter titals, av og til hundretalls mennesker seg til tanken. Enda det ikke finnes sekretariat, lokallag, t-skjorter og medlemskontingent. Enda det er en utfordring til individet, til deg og meg, om å tenke sjæl, finne egne løsninger, våge å stille spørsmålene og famle oss frem til svarene, gjerne sammen med andre mennesker som lever i den samme kvernende virkelighet som oss selv.

Døgnet har fremdeles 24 timer. Det er fortsatt «a time for every purpose in heaven». Tider skal komme og henrulle. En dag nærmere slutten for hver dag som går. Et hjerteslag nærmere, der, der, og der!

Halvparten av dagene mine minst bruker jeg med ett mål for øye: Å få dem unnagjort fortest mulig. For om to dager, om tre uker, om fire måneder, om fem år. Da. Da.

Vi lever bare en gang, sa IKEA for noen år siden. Og knapt nok det.

Så la oss ta livet alvorlig. Stjele timene våre tilbake, gjerne i små porsjoner så det nesten ikke merkes. To timer mindre på jobb en dag. En time eller to timer mindre tv den neste.

En kjøpesentertur mindre i måneden. Tre søpleposer færre i uka: Skru av mobiltelefonen og koble av nettet.

Det blir nesten et liv av sånt.

Og du må ikke gjøre alt i morgen. Bare litt i morgen. Snakke med kjæresten. Lufte det forsiktig i lunsjen. Avtale med de andre foreldrene at unger kan ta buss selv i det 21. århundre. Bitte små ting. Du behøver ikke be noen om lov en gang. Det trengs ikke noe sentralt tariffoppgjør eller vedtak i Stortinget. Er det ikke en deilig tanke? Ta tiden tilbake? Helt selv?

Et hemmelig bror- og søsterskap er i ferd med å vokse frem. Kanskje noen du kjenner er med allerede? Du finner navnene våre på 07.06.05.com på internett. Men husk å logge deg av etterpå.

6.5 Problematisering rundt «et annet gode»

Argumentasjonen rundt «et annet gode» går ikke ut på å redusere den totale kjøpekraften, kun begrense økningen. Det argumenteres heller ikke for at alle grupper i Norge i dag har den ønskede eller nødvendige kjøpekraften. En utjevning mellom grupper bør derfor uansett finne sted.

Det argumenteres derimot for at økt livskvalitet for befolkningen som helhet neppe ligger i å øke den generelle kjøpekraften, men at økt livskvalitet antakeligvis kan oppnås ved å ta produktivitetsøkningen ut i mer fritid. Det er imidlertid ikke opplagt at dette kun medfører fordeler sett fra et miljøsynspunkt.

6.5.1 Vil økt fritid føre til økt miljøbelastning?

La oss anta at kjøpekraften holdes konstant, mens mengde fritid øker. Det vil antakelig resultere i et økt forbruk av fritidsprodukter og mindre av andre produkter. Spørsmålet er da om «fritidsprodukter» representerer en større miljøbelastning enn «andre produkter». Antakelig vil fritidsprodukter være mer tjenesteorientert (reiser, opplevelser med mer), men det i seg selv gir ingen indikasjon på om miljøbelastning pr krone er lavere. Flyreiser er for eksempel både ressursintensive og gir store utslipp. Vi risikerer dermed en forskyvning av miljøproblemene, men om vi også risikerer en forverring, er usikkert.

6.5.2 Økt fritid i strid med andre samfunnsmessige mål?

I over hundre år har mer fritid vært et av målene for samfunnsutviklingen. Resultatet er at arbeidsdagen er blitt kortere, lørdagen er blitt avskaffet som arbeidsdag og feriene er blitt lengre. Den reelle pensjonsalderen har også sunket. Kvinnenes inntog i arbeidslivet og arbeidsinnvandring har imidlertid tilført nye arbeidskraftressurser. Reformer som kontantstøtten har også bidratt til færre sysselsatte.

Norge opplever i dag mangel på arbeidskraft på en rekke områder, og prognosene fremover er at vi trenger å importere arbeidskraft og/eller frigjøre arbeidskraftsressurser. I tillegg arbeides det for at arbeidstakerne skal bli lenger i arbeidslivet enn de gjør i dag.

Utvalgets vurdering er at vi her står overfor utfordringer som kan synes å stå i konflikt med hverandre. Utvalgets vurdering er at løsningen ligger i å utforme en helhetlig politikk med utgangspunkt i grunnleggende spørsmål om hva slags samfunn vi ønsker oss, og hvordan våre behov kan dekkes på en mest mulig miljøeffektiv måte. I tillegg ligger en del av løsningen i å svekke koblingen mellom økonomisk vekst og materielt forbruk, i større grad enn i dag.

6.6 Hva er et ressurseffektivt produkt 6 ?

Det bør bevisst arbeides for idealer som ressursoptimering og avfallsforebygging, for derved å redusere det ressursintensive forbruket, og legge til rette for at både en del av den eksisterende og den økede kjøpekraften, tas ut i mer ressurseffektivt forbruk. Dette vil være produkter hvor forbruket av naturressurser som går med til å tilfredsstille et gitt behov er redusert. Slike produkter er blant annet kjennetegnet ved utstrakt bruk av gjenvunnet materiale, lang produktlevetid, dematerialisering, flerbruksmuligheter, høy bruksintensitet, lavt energi- og vannforbruk og de er enkle å demontere og gjenvinne.

Sett fra et miljøsynspunkt er det dermed gunstig om en eventuell økning i kjøpekraften, og gjerne også deler av den eksisterende kjøpekraften, blir tatt ut i relativt mer ressurseffektive produkter som gir høy behovtilfredsstillelse og representerer en lav miljøbelastning gjennom hele livsløpet (lavt ressursforbruk, lite forurensning, lite avfall).

6.7 Tiltak for endring

Å endre samfunnets fokus og organisering er et stort prosjekt. De neste kapitlene skisserer noen mulige tiltak, både på overordnet nivå, og for de enkelte aktørene langs verdikjeden. Det er utvalgets vurdering at det ikke er ett eller noen få tiltak som er løsningen. Det vil kreves både overordnede virkemidler, og en rekke virkemidler og tiltak på mikronivå.

7 Strategier og generelle virkemidler

Grunnlovens § 110 b ble vedtatt av Stortinget i 1992. Her ble viktige miljørettslige prinsipper løftet opp på grunnlovsnivå. Bestemmelsen har følgende ordlyd i første ledd: «Enhver har Ret til et Milieu som sikrer Sundhed og til en Natur hvis Produktionsævne og Mangfold bevares. Naturens Ressourcer skulle disponeres ud fra en langsiktig og alsidig Betragtning, der ivaretager denne Ret ogsaa for Efterslegten»

Å arbeide for avfallsforebygging er i prinsippet å arbeide for ressursbevaring, jf. diskusjonen i 2.4.

7.1 5 måter å oppnå avfallsforebygging og gjenvinning

For å oppnå avfallsforebygging over tid må tilførsel av materiale fra naturen til teknosfæren reduseres, jf. 2.4. Dette kan gjennomføres ved å:

1. endre atferd og preferanser på etterspørselssiden (redusert forbruk av ressursintensive produkter)

2. endre produksjons- og produktutforming av varer og tjenester (bruk av gjenvunnet materiale, økt produktlevetid, design for gjenvinning)

3. tilfredsstille ulike funksjoner med mindre materialbruk (dematerialisering, økt bruksintensitet)

4. utvikle et kretsløpsamfunn gjennom å videreutvikle og etablere effektive innsamlings- og gjenvinningssystemer (avfall som råvare)

I tillegg innebærer avfallsforebygging å

1. redusere produktets innhold av farlige stoffer (for eksempel helsefarlige eller økotoksiske stoffer)

Det første punktet forutsetter til dels endringer i de grunnleggende kreftene i vår økonomi gjennom en permanent endring i befolkningens preferanser. De andre er av mer organisatorisk og teknisk art.

Som beskrevet i kapittel 6 vil virkemidler og tiltak satt inn mot punkt 2 til 4 kun ha en midlertidig effekt. Så lenge de underliggende kreftene i økonomien (punkt 1) er uendret, vil gevinstene etter hvert bli spist opp.

Det er allikevel utvalgets vurdering at tiltak bør iverksettes innen alle de fem områdene. Dette er ikke minst viktig i et globalt perspektiv, hvor i-landene må gå foran i arbeidet med å finne frem til mer effektive måter å tilfredsstille materielle behov, slik at mange flere mennesker kan bedre sine materielle kår, uten at forbruket av jomfruelige materialer øker 7 .

I kapittel 8 drøftes derfor nærmere hva som kan iverksettes av virkemidler og tiltak gjennom hele verdikjeden, men først skal vi se nærmere på mulighetene som ligger i mer overgripende og generelle virkemidler.

7.2 Mindre forbruk gjennom endrede preferanser

Det kraftigste virkemiddelet er å arbeide for at fremtidige produktivitetsgevinster tas ut i mer fritid fremfør økt kjøpekraft, og ikke som et tillegg til økt kjøpekraft slik utviklingen har vært frem til i dag. Dette bør helst skje i kombinasjon med et skift i etterspørselen til mer ressurseffektive produkter. Dette vil ha varige konsekvenser for produksjon og forbruk, redusere uttaket av jomfruelige materialer, og med reell avfallsforebygging som konsekvens. Et slikt skifte i preferanser er krevende, og fordrer at landets politiske ledelse setter enkelte nye mål for samfunnsutviklingen.

Siden den politiske ledelsen i et demokrati avspeiler befolkningens preferanser, er det nødvendig å parallelt arbeide direkte mot befolkningen. Utvalgets anbefaling er derfor at den politiske ledelsen i Norge setter disse spørsmålene på dagsorden, og søker å utmeisle en politikk for økt livskvalitet med redusert ressursforbruk. I dette arbeidet mener utvalget det vil være nødvendig å spille på lag med en bred allianse av organisasjoner, både innen arbeidslivet og innen den frivillige sektor. Flere av de frivillige organisasjonene i Norge representerer initiativ som bidrar til å sette spørsmålstegn ved forbruksutviklingen og søker å finne andre svar på hvordan livskvaliteten fortsatt kan bedres.

7.3 Endring i relative priser gjennom en provenynøytral 8 skattereform

Miljøet er et fellesgode som for bedrifter og husholdninger i mange tilfelle er gratis eller for lavt priset. Bedrifter og enkeltpersoner står dermed ikke overfor priser eller regulering av utslipp som gjenspeiler de miljøkostnadene produksjon og forbruk påfører samfunnet i form av svekket miljøtilstand, tap av miljøkvaliteter, og i visse tilfeller varige skader på økologiske prosesser. Konsekvensen av at bruk av miljøet er for lavt priset eller uregulert, er at miljøressurser overforbrukes og at vi påfører oss fremtidige samfunnskostnader. Dette står i motsetning til bruken av blant annet arbeidskraft og kapital, der bedriftene står overfor markedsbestemte priser.

Grønne skatter er skatter og avgifter som pålegges miljøskadelig virksomhet slik at bedrifter og enkeltpersoner må ta hensyn til de miljøkostnadene deres aktiviteter påfører samfunnet. Miljøavgifter er innført for å redusere skadelige utslipp til luft og vann, og for å redusere avfallsmengdene til sluttbehandling. Det finnes også andre avgifter som kan ha innvirkning på miljøet, selv om de ikke primært er innført av miljøhensyn, for eksempler bilavgifter.

Det klassiske miljøvirkemiddel har vært regulering av utslipp fra store punktkilder eller krav og standarder, eksempelvis katalysator på biler. Dermed vil bedrifter og husholdninger måtte dekke direkte kostnader ved å begrense miljøbelastningen til et myndighetsbestemt nivå.

Ved å ilegge en miljøavgift tilsvarende den skade som påføres miljøet vil rammebetingelsene endres og bedriftene og husholdningene vil stå overfor reelle og konkrete miljøkostnader ved produksjon og forbruk. I et kvotesystem vil på tilsvarende måte utslipp få en kostnad gjennom en markedsbestemt pris på kvotene som kan omsettes mellom de virksomheter som reguleres av systemet.

Stortinget behandlet en egen proposisjon om Grønne skatter våren 1998. Der ble det fremmet forslag om en provenynøytral omlegging av skatte- og avgiftssystemet basert på anbefalingene fra Grønn skattekommisjon (NOU 1996: 9 Grønne skatter – en politikk for bedre miljø og høy sysselsetting). Utvidelse av CO₂ - og SO₂ -avgiften til nye områder, og innføring av sluttbehandlingsavgift på avfall var konkrete forslag. Begge er klimapolitiske virkemidler. Stortinget vedtok i 2001 at merinntektene skulle benyttes til å øke minstefradraget i personbeskatningen, slik at omleggingen skulle bli provenynøytral.

Både Stortingets behandling av proposisjonen for grønne skatter og senere forslag har i praksis vist at potensialet for omlegging av avgifter fra skatt på arbeid til skatt på miljø har vært og er lite. Det skyldes at Norge var tidlig ute med grønne skatter og på forhånd hadde et høyt nivå på for eksempel avgift på bensin, diesel og fyringsolje. Potensialet er også lite i forhold til omfanget av inntekter når det gjelder skatt på arbeid og formue eller trygde- og arbeidsgiveravgift.

Siden det er forbruket av jomfruelige materialer som er årsaken til at avfall oppstår, vil i prinsippet avgift eller kvoter som bidrar til å øke verdien av jomfruelige materialer, og som dermed gjør ressursbruk dyrere, gi insentiver til mindre forbruk av jomfruelige materialer eller mer effektiv bruk av materialer som allerede befinner seg i teknosfæren. Utfordringen er å hindre at gjennomføringen av en slik skattereform medfører uønsket konkurransevridning i forhold til utlandet, spesielt for den norske råvarebaserte industrien. Stortinget har derfor vært tilbakeholdent med innføring av avgifter på konkurranseutsatt sektor for å sikre konkurranseevne og arbeidsplasser, ikke minst i distriktene.

For en liten åpen økonomi, med små frihetsgrader som den norske, må det derfor arbeides for at en slike endringer initieres og gjennomføres i regi av EU eller OECD. Utvalgets vurdering er derfor at det bør arbeides internasjonalt med innføring av en grønn skattereform.

7.4 Dematerialisering gjennom økt overgang til funksjonsøkonomi

7.4.1 Hva er dematerialisering?

Dematerialisering av økonomien oppnås når ulike funksjoner eller behov tilfredsstilles med mindre materialbruk. Dette kan skje ved utvikling av helt nye produkter. Det kan også skje ved å fokusere på de funksjoner eller behov som skal tilfredsstilles, fremfor de varene som skal produseres. Det er sannsynligvis et bidrag til å utvikle økonomien i en mer bærekraftig retning. Dette søkes beskrevet under.

7.4.2 Hva er funksjonsøkonomi?

I Stortingsmeldingen om «Om forbrukerpolitikk og organisering av forbrukerapparatet» (nr. 40, 1998–99) heter det: Kjernen i forbruket bør ikke være å oppnå flest mulig ting, men heller nytten eller opplevelsen av de tjenester tingene kan yte.

Forbruksøkonomien, som er den dominerende økonomiform i dag, er i prinsippet en lineær økonomi. I forbruksøkonomien kjøper og selger man varer fremfor tjenester. Eiendomsretten til varene går over til kjøper ved salgstidspunktet. Produsenten vil i forbruksøkonomien ha en økonomisk fordel av å selge stadig flere av sine varer. I prinsippet vil der derfor ikke lønne seg for produsenten å satse på lang levetid. Tvert i mot er det en fordel at kundene snart må kjøpe nye varer.

I en funksjonsøkonomi er det i prinsippet tjenestene eller funksjonene, produsenten/leverandøren selger og ikke varer. I motsetning til forbruksøkonomien der varer blir produsert, solgt og forbrukt, vil kundene i en tjenesteorientert funksjonsøkonomi motta tjenestene som varene kan yte ved for eksempel å lease eller leie varene fremfor å kjøpe dem. En funksjonsøkonomi er en økonomi som er behovsrettet og tjenesteorientert (funksjonsorientert) i stedet for vareorientert 9 .

Salg av funksjoner i stedet for varer kan illustreres med følgende eksempel: I stedet for å kjøpe en hekkeklipper, engasjerer kunden en gartner eller leier en hekkeklipper og klipper hekken selv. Eiendomsretten til hekkeklipperen forblir hos leverandøren/produsenten, mens eiendomsretten til nyklippet hekk forblir hos kunden. Det samme prinsipp kan i utgangspunktet anvendes på mange produkttyper.

Når produsenten forblir eier av varen, vil varen inngå i produsentens beholdning av aktiva, det vil si varene blir en del av produsentens realkapital. På samme måte som maskiner og anlegg utgjør produsentens produksjonskapital, vil varene utgjøre bedriftens varekapital. I forbruksøkonomien produserer produksjonskapitalen forbruksvarer som selges. I en funksjonsøkonomi produserer produksjonskapitalen varekapital som igjen produserer tjenester/funksjoner som omsettes.

Kapital kan defineres som et forråd av noe som kan gi en strøm av goder. Produksjonskapitalen kan gi en strøm av produkter, mens varekapitalen kan gi en strøm av tjenester. Når varene inngår som en del av produsentens eiendeler, har produsentene et insentiv til å ta godt vare på dem. Kort levetid på varene vil da bety at produsenten må produsere unødvendig mange varer som produsenten selv må betale. Det vil være dårlig bedriftsøkonomi. En funksjonsøkonomi vil dermed bidra til at produsentene satser mer på å utnytte ressursene effektivt.

En funksjonsøkonomi vil kunne gi økonomiske fordeler både for produsent og kunde. Med fornuftige samfunnsmessige rammebetingelser vil produsenten kunne spare penger ved å produsere ved hjelp av mindre ressursbruk, og kunden vil kunne få bedre dekket sine behov gjennom etter hvert billigere tjenester.

7.4.3 Fordeler med funksjonsøkonomi i forhold til avfallsgenerering

Salg av funksjoner fremfor produkter kan gi minst 3 avfallsreduserende fordeler:

1. Økt bruksintensitet av varen : Økt bruksintensitet er relevant for varer som man ikke trenger så ofte. I stedet for å eie det selv, kan man leie det etter behov. Antall varer i omløp kan reduseres, og de som finnes vil bli brukt mer intensivt. De varene som brukes vil dermed være relativt nye og med nyere teknologi, noe som er viktig for sikkerhet, drivstofforbruk med mer.

2. Optimal livslengde av varen for bruker : Også når behovet er mer eller mindre permanent vil en funksjonsøkonomi kunne være positiv. For bruker gir det mulighet til å skifte ut, redusere eller supplere – avhengig av endringer i behov og preferanser. Bruker kan dermed ha tilgang på kvalitetsvarer, selv om behov eller smak endres. Miljøgevinst oppnås når samme vare får en lenger levetid ved å brukes av flere, enten det er virksomheter eller privatpersoner.

3. Optimal livslengde for varen : Selger av funksjonen vil gi varen nødvendig vedlikehold, og skifte ut hele eller deler av varen ved behov. Som produsent vil han ha tilgang på rimelige deler, samt mulighet til å bruke deler av utrangerte varer på ny i produksjonen. Dette vil være et sterkt incentiv for å designe varer som enkelt kan demonteres både for vedlikehold og ombruk/resirkulering.

For å stimulere utviklingen av en bærekraftig funksjonsøkonomi bør myndighetene:

• Utrede potensialet innen funksjonsøkonomi nærmere

• Utrede hvordan rammebetingelsene bør utformes for å stimulere til en overgang til funksjonsøkonomi i stor skala

Andre tiltak som vil være positive for å fremme funksjonsøkonomi er å:

• Stimulere en økonomiforståelse som betrakter kun naturens og de menneskeproduserte varenes tjenester som inntekt, mens forbruk av naturressurser betraktes som kostnad.

• Utvikle en forbrukerforståelse for at det ikke er varene i seg selv som dekker folks behov, men de tjenestene varene kan yte.

• Skolere profesjonelle innkjøpere i tjenestekontrakter med ytelsesspesifisering (se 8.2).

Funksjonsøkonomi og eksempler på funksjonsøkonomi er behandlet på ulike steder i denne rapporten. De viktigste er:

• I 8.2 er et viktig poeng at profesjonelle innkjøpere i større grad kan etterspørre tjenester fremfor varer.

• I 8.3 drøftes mulighetene for varehandelen til i større grad å selge tjenester fremfor varer.

• I 9.2 anbefales en overgang til ASP-løsninger.

• I 9.5 anbefales bildeling.

• I vedlegg 4 presenteres et nederlandsk arbeid innen «Product Service Systems».

7.5 Økt fokus på avfallsforebygging i Forurensningsloven

Likesom en skattereform kan bidra til å endre de relative prisene, kan lovverket gjøre det samme. Forurensningslovens formål (§ 1) er å «verne det ytre miljø mot forurensning og å redusere eksisterende forurensning, å redusere mengden av avfall og å fremme en bedre behandling av avfall» . Formålsbestemmelsen er viktig som en generell angivelse av hovedsatsningsområdene i loven, men fungerer også som en tolkningsfaktor for de andre bestemmelsene i loven. Siden avfallsforebygging (redusere mengden av avfall) er direkte nevnt som et av hovedformålene med hele forurensningsloven, innebærer dette at de andre bestemmelsene bør tolkes i tråd med dette formålet.

Målene i formålsparagrafen forutsettes nådd gjennom utformingen av de enkelte paragrafer i loven og tilhørende forskrifter. Når målet om avfallsforebygging er klart angitt, blir neste spørsmål om målformuleringen er klar. Loven sier ikke noe nærmere om hva som ligger i begrepet avfallsforebygging. Formålsbestemmelsen må derfor leses i sammenheng med forskriftene for at målformuleringen skal bli klar. Formålsbestemmelsen blir dermed vag.

Forurensningsloven følger i liten grad opp formålsbestemmelsen med konkrete handlingsregler. De fleste reglene konsentrerer seg om avfallshåndteringen når avfallet først har oppstått. Begrepet avfallsforebygging bør derfor få en nærmere definering og tydeliggjøring i lovteksten til forurensningsloven. En mulighet er en ny paragraf som mer detaljert definerer avfallsforebyggingsbegrepet og presiserer formålbestemmelsen i § 1. Man kan også inkludere et nytt kapittel i forurensningsloven med «avfallsforebygging» som emne. Dette kan være naturlig siden «avfall» har et eget kapittel (kapittel 5). Sentralt i et nytt avfallsforebyggingskapittel vil være en nærmere definisjon av begrepet, en angivelse av ønsket måloppnåelse og andre sentrale sider av begrepet.

Forurensningsloven legger vekt på den etterfølgende opprenskningen av allerede oppstått forurensning og avfall. Når avfallsforebygging bare så vidt er nevnt, sender det ut signaler til rettsanvenderne og vanlige borgere om at dette ikke er så viktig.

Hvis det vedtas nye bestemmelser om avfallsforebygging i forurensningsloven, bør det vurderes om noen av bestemmelsene bør utformes som forskrift, fordi forskrifter er mer konkrete og handlingsrettede enn lovtekster.

7.6 Økt fokus på avfallsforebygging i Produktkontrolloven

Produktkontrolloven kom som en følge av erkjennelsen av de omfattende negative virkningene på helse og miljø som produksjon og produkter kunne ha.

Produktkontrolloven er en fullmaktslov. For tiden er nærmere 60 forskrifter hjemlet i produktkontrolloven. På flere områder tangerer produktkontrolloven forurensningsloven. Det gjelder for eksempel i forhold til giftige kjemikalier, der begge lovene har som formål å hindre forurensning og helseskader.

Lovens formål er å hindre at «produkt som medfører helseskade eller miljøforstyrrelse i form av forstyrrelser i økosystemene, forurensning, avfall, eller støy og lignende». I tillegg skal loven forebygge miljøforstyrrelser ved å effektivisere bruken av energi i produktene.

Formålet er blant annet å hindre både forurensning og avfall som kan lede til «miljøforstyrrelser». Det bør vurderes å endre loven slik at «avfallsforebygging» nevnes som en effektiv måte å «forebygge miljøforstyrrelser». Begrepet bør være i samsvar med forurensningslovens avgrensning av begrepet. En lovendring vil her som i forurensningsloven være med på å tydeliggjøre og vektlegge målet om avfallsforebygging.

I tillegg bør det vurderes å legge inn en ny paragraf som fokuserer på ressurseffektivitetskrav på lik linje med § 4a som fokuserer på energieffektivitetskrav.

7.7 Forbrukerkjøpsloven kan gi kvalitetsprodukter økt konkurransefortrinn

Den nye lov om forbrukerkjøp (forbrukerkjøpsloven) lov av 2002 06 21 nr 34, trådte i kraft 1. juli 2002. Reglene om forbrukerkjøp står nå samlet i en egen lov, mens de tidligere var en del av kjøpsloven. Selv om arbeidet ikke var motivert ut fra ønsket om avfallsforebygging, vil sannsynligvis en forenkling av lovverket i seg selv bidra til at forbrukernes rettigheter i større grad blir ivaretatt, fordi det er enklere for den jevne forbruker å orientere seg. Generelt bør dette ha en avfallsreduserende effekt, i det leverandørene motiveres til å levere bedre produkter.

Den nye forbrukerkjøpsloven gir som utgangspunkt forbrukeren rett til å velge mellom omlevering og retting av en mangel. Det skal imidlertid foretas en vurdering av hvorvidt kravet er umulig eller volder selgeren urimelige kostnader. Det vil være et miljøproblem om styrket rett til omlevering fører til at et økt antall produkter skrotes fordi forbruker krever ny vare. Justiskomitéen uttalte i sin innstilling til Odelstinget (Innst. O. nr. 69 (2001–2002) at det ut fra miljøhensyn må være et mål at flest mulig gjenstander repareres, slik at de kan nyttes lenger.

Forbrukerkjøpsloven gjelder hovedsakelig for kjøp av løsøre. Loven inneholder ingen regler som direkte dreier seg om avfallsforebygging, men både reklamasjonsreglene, reglene om garanti og reglene om retting, peker seg ut som interessante områder for å oppnå økt levetid på produktene, og dermed bidra til avfallsforebygging.

7.7.1 Reklamasjonsreglene

Forbrukerkjøpslovens system : Forbrukerkjøpslovens system er lagt opp slik at det må foreligge et kontraktsbrudd for at kjøperen skal kunne kreve noe overfor selgeren. Kontraktsbrudd betyr at varen enten er levert for sent (forsinkelse) eller det foreligger en mangel ved varen.

Lovens absolutte frister : For skjulte feil og mangler hvor tidsfristen begynner å løpe først etter at mangelen viser seg, kan det gå flere år før selgeren mottar kjøperens reklamasjon. Selv om det er klart at mangelen forelå allerede ved kjøpstidspunktet, vil det være for sent å reklamere etter at to år er gått.

For forbrukerkjøp gjelder det imidlertid en femårsfrist for varer som er ment å ha «vesentlig lenger» levetid enn to år. Typiske eksempler på dette kan være biler, båter, radio/TV, sykler, byggevarer med mer. Ordinære forbruksvarer som klær og sko, og leker faller klart utenfor. Forutsetningen er fortsatt at mangelen forelå allerede ved leveringen.

En utvidet reklamasjonsrett kan muligens være et virkemiddelet for å øke produkters levetid. Resonnementet er at produsenter av mindre holdbare produkter vil få ekstra kostnader ved at de er nødt til å rette produktene i en lenger periode og dermed oftere. Dette vil føre til at kvalitetsprodukter får en relativ kostnadsfordel. Utvalget er imidlertid av den oppfatning at det på nåværende tidspunkt er andre tiltak som vil ha bedre effekt enn å utvide reklamasjonsretten.

7.7.2 Adgangen til å rette feil og mangler

Et annet område som peker seg ut som interessant i forhold til avfallsforebygging, er adgangen til å rette feil og mangler, jf. § 29. Retten til retting av produktene er nært knyttet opp til reklamasjonsreglene. Retting vil i de fleste tilfeller bidra til å forlenge produktets levetid.

Forbrukerkjøpslovens system : Retting er en av flere alternative misligholdsbeføyelser, det vil si krav som kjøper eller selger kan stille ved kontraktsbrudd (andre er omlevering, prisavslag, heving og erstatning).

I den enkelte sak vil sannsynligvis retting være den misligholdsbeføyelsen som i størst grad vil medføre avfallsforebygging, men utvalget finner det allikevel ikke ønskelig å styrke retten til retting fremfor omlevering. Isolert sett er det positivet at forbrukers rettigheter er så sterke at det generelt lønner seg for produsent/selger å tilby markedet kvalitetsprodukter som er enkle å reparere..

Forslag til tiltak:

• Om noen år bør dagens Forbrukerkjøpslov evalueres med hensyn til hvordan den bidrar til avfallsforebygging. På bakgrunn av evalueringen bør eventuelt endringer i loven vurderes.

• Det hjelper lite med en god forbrukerkjøpslov hvis forbrukerne ikke benytter sine rettigheter. Forbrukerne bør derfor i større grad informeres om sine rettigheter. Det mangler i dag kunnskap om hvorfor forbrukerne ikke benytter disse rettighetene.

• Forbrukerrådet bør i større grad settes i stand til å behandle henvendelsene.

7.8 FoU og avfallsforebygging

Forskning på avfallsforebygging kan anta svært mange former fra det rent tekniske, via det organisatoriske til det humanistiske. Siden avfallsforebygging krever mange løsninger, vil også forskningen måtte bli mangslungen. I denne rapporten er konkrete FoU-behov søkt identifisert under de ulike tema som er behandlet. Med utgangspunkt i de metoder for avfallsforebygging og gjenvinning som er nevnt, jf. 7.1, kan følgende påpekes mer generelt:

• Endret adferd og preferanser: Vi har for lite kunnskap om hvordan vi kan få et samfunn med mindre vekt på materielle goder. Økt forståelse av hvordan preferansene dannes og hvordan disse kan påvirkes kan dermed være nødvendig for å kunne oppnå et slikt skift i preferanser. Ulike konsekvenser av et slikt skift bør også forstås.

• Endret produksjon og produktutforming: Forutsetningen for dette er kunnskap om hvor i produktenes livsløp miljøbelastningen oppstår, jf. 3.6. Når denne kunnskapen finnes er det en utfordring å få den spredd. Kunnskap om materialer og materialegenskaper og spredning av denne kunnskapen er en tilsvarende utfordring.

• Tilfredsstille ulike funksjoner med mindre materialbruk : Dette dreier seg på en side om produktforbedringer, men også om økt bruksintensitet – og dette dreier seg igjen om hvordan vi organiserer oss. Mange av produktene vi omgir oss med er lite i bruk, men vi er nødt til å ha dem hele tiden for at de skal være tilgjengelige når vi trenger dem. Alternativene er da full tilgang eller ingen tilgang. Imellom ligger det en rekke muligheter for begrenset tilgang, flere brukere og lavere kostnader for den enkelte. Barrierer og muligheter for alternative organisasjonsformer bør utforskes nærmere.

• Videreutvikle kretsløpssamfunnet : I løpet av de siste årene er en rekke innsamlings- og gjenvinningsordninger etablert. Det er viktig at disse gjøres så effektive som mulig, både for å forbedre eksisterende systemer og for å redusere barrierene for å etablere nye systemer. Hva som fungerer og hvordan utfordringer kan løses bør derfor kartlegges.

• Redusere produktets innhold av farlige stoffer : Dette dreier seg primært om produktforbedringer. Det arbeidet som er i gang for å redusere produkters innhold av helse- og miljøfarlige kjemikalier bør fortsette.

Et generelt tiltak som bør vurderes er etablering av et Forskningsforum for avfallsforebygging og gjenvinning. Hensikten med et slikt forskningsforum vil være å styrke FoU-innsatsen på området og sikre spredning av resultatene. Innenfor gjenvinning er viktig å få i gang FoU som kan gi bedre prosesser, bedre logistikk, bedre kvalitet og mer kostnadseffektiv gjenvinning.

For de tiltaksområdene som nevner FoU spesifikt, vises det til

• Økodesign, jf. 8.4.4

• Etterbruksfasen, jf. 8.5.7

• Bygg- og anlegg, jf. 9.1.9

7.9 Generelle virkemidler – oppsummerte anbefalinger

Av generelle virkemidler er det utvalgets anbefaling at følgende vurderes:

• Det bør arbeides for at fremtidige produktivitetsgevinster i større grad tas ut i mer fritid fremfør økt kjøpekraft, helst i kombinasjon med et skift i etterspørselen til mer ressurseffektive produkter. Den politiske ledelsen i Norge bør sette disse spørsmålene på dagsorden, og søke å utmeisle en politikk for økt livskvalitet med redusert ressursforbruk. Det bør skje innenfor rammen av en bred allianse med ulike organisasjoner.

• Det bør vurderes en økt bruk av grønne skatter. Avgifter eller kvoter på jomfruelige materialer vil i prinsippet bidra til å øke verdien av jomfruelige materialer, og dermed gjøre ressursbruk dyrere. På grunn av internasjonale konkurranseforhold bør imidlertid en grønn skattereform skje i regi av EU eller OECD.

• Potensialet ved en større overgang til funksjonsøkonomi, og rammebetingelsene for en slik overgang, bør utredes nærmere.

• Forurensningsloven bør få et eget kapittel med fokus på avfallsforebygging.

• Produktkontrolloven bør endres slik at «avfallsforebygging» nevnes som en effektiv måte å «forebygge miljøforstyrrelser» og det bør vurderes å legge inn en ny paragraf som fokuserer på ressurseffektivitetskrav.

• Om noen år bør dagens Forbrukerkjøpslov evalueres med hensyn til hvordan den bidrar til avfallsforebygging. På bakgrunn av evalueringen bør eventuelt endringer i loven vurderes.

• Det hjelper lite med en god forbrukerkjøpslov hvis forbrukerne ikke benytter sine rettigheter. Forbrukerne bør derfor i større grad informeres om sine rettigheter. Det mangler i dag kunnskap om hvorfor forbrukerne ikke benytter disse rettighetene.

• Forbrukerrådet bør i større grad settes i stand til å behandle henvendelsene.

• Forskning og utvikling som bidrar til at de ulike metodene for avfallsforebygging lar seg gjennomføre bør styrkes.

8 Virkemidler og tiltak i ulike faser av verdikjeden

Dette kapittelet tar for seg de ulike fasene i verdikjeden og søker å identifisere og anbefale ulike virkemidler og tiltak.

Begrunnelse for etterpørselssiden først: I en markedsøkonomi er sluttforbrukernes preferanser svært avgjørende for hvorledes alle øvrige ledd i verdikjeden opptrer.

8.1 Forbrukerne

8.1.1 Utfordringen

I 3.2 til 3.6 er utviklingen i forbruket, prognosene fremover og noen effekter av dette presentert, og i 3.7 er utviklingen i mengden avfall fra husholdningene presentert. I dette delkapittelet er fokuset: Hvordan kan husholdningene oppnå et mer bærekraftig forbruk?

I Brundtland-kommisjonens rapport «Vår felles framtid» fra 1987 defineres et bærekraftig forbruksmønster slik:

«En bærekraftig utvikling forutsetter en holdningsendring som oppmuntrer til et forbruksmønster som ligger innenfor det økologisk mulige og som vi alle kan oppnå.»

I St.meld. nr. 58 «Miljøvernpolitikk for en bærekraftig utvikling» (1996–97), fremholdes det at det kan oppnås lavere miljøbelastning ved å vri forbruket: «Satsingen på utdanning, omsorg og kultur vil bidra til en høyere livskvalitet, og […] miljøbelastningen herfra er mindre enn den fra økt forbruk og produksjon».

8.1.2 Endrede preferanser – fra materiell orientering til fokus på livskvalitet

Hva er ønsket utvikling?

For å oppnå et mer bærekraftig forbruk er det nødvendig å svekke koblingen mellom oppfattet livskvalitet på den ene siden og økt materielt forbruk på den annen side. For husholdningene bør dette være mulig. Det dreier seg om endrede preferanser med hensyn til hvordan økningen i produktivitet skal tas ut – noe mer fritid fremfor kjøpekraft, og det dreier seg om å vri preferansene med hensyn til hva vi bruker kjøpekraften vår til – blant annet til kvalitetsprodukter fremfor lav-kvalitetsprodukter, og dermed livsløpskostnader fremfor anskaffelseskost.

Økt bevissthet før handling

Bevisste forbrukere med kunnskaper og positive miljøholdninger er en forutsetning for mer bærekraftig adferd og for beslutninger vedrørende kjøp og forbruk.

Fokus på folks forbruksvaner og holdninger er i dag relativt lite, både i skolesystemet og i informasjon fra offentlige og private virksomheter. Unntaket er noen få frivillige organisasjoner 10 , men de har begrensede midler til informasjonsspredning.

Forslag til tiltak:

• Ta initiativ til å organisere og støtte en bred og slagferdig allianse av organisasjoner som tar mål av seg til å påvirke husholdningenes holdninger og adferd i en mer bærekraftig retning.

• Som en del av dette: Vurdere å lage kampanjer overfor alle husstander, med forslag til lavere miljøbelastende aktiviteter innen blant annet kultur, natur og friluftsliv, idrett, nytelse og helse. Guiden kan også inneholde intervjuer med folk om deres beste opplevelser, eksempler på «drømmedager» og så videre.

Den Norske Turistforening er et eksempel på en organisasjon tilbyr opplevelser og helse, og baserer sin virksomhet på funksjonsøkonomi.

8.1.3 Forbrukerapparatet i Norge

Forbrukerapparatet er vokst frem som en direkte forlengelse av arbeidet for å profesjonalisere husarbeidet. Målet har vært å sikre først husmorens, senere forbrukerens, arbeidsforhold og rettigheter. Tanken er at den enkelte forbruker er svak part i forhold til de kommersielle kreftenes velorganiserte institusjoner.

Det organiserte norske forbrukerapparatet består av flere institusjoner som administrativt og budsjettmessig hører inn under Barne- og familiedepartementet. Institusjonene har alle definerte roller innenfor norsk forbrukerpolitikk 11 .

Den største institusjonen, Forbrukerrådet, har som formål å «arbeide for økt forbrukerinnflytelse i samfunns- og næringsliv, bidra til en forbrukervennlig utvikling og fremme tiltak som kan bedre forbrukernes situasjon i dagens og morgendagens samfunn».

Forbrukerrådet fremstår som et frittstående interesseorgan, men ivaretar også visse forvaltningsoppgaver i forbindelse med behandling av klagesaker etter lov om forbrukertvister. Forbrukerrådet har sekretariat i Oslo, og lokalkontorer i hvert fylke.

Forbrukerombudet er opprettet etter markedsføringsloven for å «føre tilsyn med loven og aktivt arbeide for at den blir etterlevd». Statens institutt for forbruksforskning er et faglig senter for forskning, utredning og forsøk, som frambringer, forvalter og formidler kunnskap av betydning for forbrukernes situasjon. Direktoratet for brann- og elsikkerhet er tilsynsmyndighet for produkter og forbrukersikkerhet.

Enkelte institusjoner er engasjert i forbrukerpolitiske oppgaver på spesialiserte og avgrensede felt, for eksempel Stiftelsen Miljømerking i Norge (Svanen). Stiftelsen mottar årlige bidrag fra staten, men har de senere årene hatt en økt grad av selvfinansiering gjennom lisensinntekter i forbindelse med tildeling og bruk av det nordiske miljømerket.

8.1.4 Styrking av forbrukerpolitikken

Forbrukerpolitikken skal styrke forbrukerens stilling i markedet, og skape balanse mellom forbrukerinteresser og næringsinteresser i offentlige og private markeder. Miljø- og fordelingsutfordringene gir nye og mer langsiktige perspektiver til denne politikken.

Lav pris og god tilgjengelighet av varer er, og har hele tiden vært, et sentralt spørsmål i arbeidet for forbrukernes rettigheter. Begge disse forhold fører til økt forbruk og økte avfallsmengder. Det er en utfordring for forbrukerapparatet å forene slike innfallsvinkler med en miljøpolitisk overbygning. For å få det til trengs ny kunnskap og politisk vilje til å styre arbeidet mot flere gode mål samtidig.

Andre arbeidsområder for forbrukerapparatet kan derimot gis et miljøpolitisk innhold uten at selve arbeidsområdet endres. Her er sammenfallet mellom forbrukerens og miljøets interesser større. Dette gjelder for eksempel ved kontroll av reklame og ulovlig salgsfremmende virksomhet, arbeid med å sikre gode garanti-, reklamasjons-, angre- og bytteordinger, og alt som bidrar til å sikre produkters kvalitet og dermed levetid. Arbeid som bidrar til å øke forbrukernes kunnskaper og ferdigheter i forhold til å vurdere produkter og behandle, vedlikeholde og reparere dem, er også positive både for forbrukerne og miljøet.

St.meld. nr. 40 (1998–99) vektlegger miljø som en del av grunnlaget for regjeringens forbrukerpolitikk. Forbrukerpolitikken må derfor legge til grunn at forbruket av ressurser må være innenfor naturens tålegrenser, og at kommende generasjoner må sikres minst like gode muligheter som oss til å tilfredsstille sine behov. Det anbefales videre at verdier som forvalteransvar og livskvalitet skal være en viktig og integrert del av forbrukerpolitikken.

Forslag til tiltak:

• Forbrukerpolitikken bør legge til grunn at forbruket av ressurser må være innenfor naturens tålegrenser. Verdier som forvalteransvar og livskvalitet bør integreres i forbrukerpolitikken.

• Prioritere de områder i forbrukerpolitikken som gir både miljømessig og forbrukerpolitisk gevinst.

8.1.5 Styrking av forbruksforskningen

Viktige tema innen forbruksforskning har tradisjonelt vært miljøriktig atferd, forbrukermedvirkning i aksjoner, distribusjon og forbruk av økologisk mat, og avhending av ulike forbruksvarer. Ofte har det dreid seg om å kartlegge husholdningenes egen miljøinnsats, og belyse hvilke rammebetingelser og faktorer som bidrar til et mer bærekraftig forbruksmønster. Det fokuseres i økende grad på de økonomiske, teknologiske og politiske rammebetingelsene, og hvilke begrensninger de legger på en bærekraftig forbrukeratferd.

Forbruk er bare en liten del av den totale miljøforskningen. Det er likevel en økende erkjennelse av at forbruk er helt sentralt for å forstå ulike miljøproblemer. For at forskningen skal kunne bidra til avfallsforebygging, trengs ikke bare mer kunnskap innen typiske «miljøområder», men også om forbruk generelt. For innføring av funksjonsøkonomi er «eie-selv-holdningen» interessant. Andre tema er forbrukerkultur, moter, rettigheter, sikkerhet og kvalitet, samt forholdet mellom varer og tjenester.

Norges forskningsråd har kanalisert midler til miljørettet forskning gjennom programmet RAMBU «Rammebetingelser, styringsmuligheter og virkemidler for en bærekraftig utvikling» fra 2002, men forbruk er ikke blitt prioritert her.

Forslag til tiltak:

• Forbruksforskningen bør generelt styrkes.

• Koblingen mellom forbruk og miljø, blant annet sammenhengen mellom vårt økonomiske system og vår forbrukskultur bør forstås bedre (Hvilke drivkrefter er sterkest? Hva skjer dersom vi begynner å kjøpe færre produkter? Hva skal vi gjøre med pengene vi sparer?).

• Miljøbelastning fra ulike deler av vårt forbruk bør forstås bedre. Dette gir mer kunnskap om hvilke områder det er mest å hente ved å sette inn tiltak.

• For innføring funksjonsøkonomi bør «eie-selv-holdningen» forstås bedre. Andre viktige tema er forbrukerkultur, moter, rettigheter, sikkerhet og kvalitet, samt forholdet mellom varer og tjenester.

8.1.6 Oppvekst – forming av den bevisste forbruker

Nyborg-utvalget beskriver i sin utredning «Oppvekst med prislapp» 12 et oppvekstmiljø for barn og unge preget av økt kommersialisering, og hvor private og offentlig tilbud i økende grad har en prislapp knyttet til seg. Det er ønskelig å redusere det kommersielle presset på barn og unge, og bevisstgjøre dem slik at de blir bedre i stand til å møte den kommersielle påvirkning de utsettes for. Slik kunnskap tilegnes best i barnehage og skole.

Et barn blir født

Det kommersielle presset mot foreldre starter alt før barnet er født. Foreldre er en spesielt utsatt gruppe på grunn av de sterke følelser som en barnefødsel skaper. Forut for fødselen har det offentlige apparatet vært i kontakt med de vordende foreldrene, både personlig, og med skriftlig materiell. Informasjonen dreier seg blant annet om utstyr som bør anskaffes. Forbruks- og miljøperspektivet er i liten grad integrert i denne type informasjon og utdeling av vareprøver, reklame med mer, forsterker det kommersielle presset.

Et gjennomsnittlig barn i Norge er opphav til mye avfall de første årene, blant annet gjennom bruk av engangsbleier, men også gjennom andre engangsprodukter og leker og utstyr med kort leve- eller brukstid. Det har vært fokusert på engangsbleien fra miljø- og helsestasjoner. Miljøgevinstene ved å gå over til tøybleier er imidlertid noe usikker, når man kalkulerer inn bruk av vaskemiddel, energi til vaskemaskin, samt eventuelt transport av bleier til vask.

Foreldre og andre voksne bør på et tidlig tidspunkt få informasjon om småbarns potensielle miljøbelastning, og at det faktisk finnes alternativer til å kjøpe nytt utstyr til barn. Helsestasjoner vil være en naturlig instans til spredning av slik informasjon.

Forslag til tiltak:

• Forbrukerspørsmål og sammenhengen forbruk/avfall bør integreres i informasjon fra helsestasjoner og andre offentlige instanser, samt føre til endringer i den praktiske veiledningen. Spesielt bør praksisen med utdeling av «startpakker»/reklamemateriell og lignende, for nybakte foreldre gås nøye igjennom.

• Helsestasjoner kan organisere utlån, bytteringer, utleie av bilseter med mer.

Barnehagen

Det store flertall barn i Norge går i barnehager. Miljø er allerede satt på dagsorden i mange barnehager, men potensialet er fortsatt stort.

I barnehagene overføres holdningene til forbruk og avfall ved matbordet, gjennom lek, rollespill og aktiviteter. Noen barnehager kildesorterer avfall, komposterer matavfall eller samler inn tøy og brukte leker. En positiv utvikling er at barnehager har begynt å miljøsertifisere seg, gjennom blant annet ordningen med Miljøfyrtårn.

På den annen side er det en tendens til at markedsføring og salg av engangsutstyr til arrangementer som karneval, nissefest og lignende øker. Enkelte foreldre oppfatter også at barnehagen stiller urimelige krav til klær og utstyr for barna.

Forslag til tiltak:

• Kampanje rettet mot barnehager for å få dem til å spille en mer aktiv rolle med hensyn til informasjon om småbarns påkledning og utstyr, samt om bruktmarkeder og bytteordninger i nærmiljøet.

Skolen

Mens klær og utstyr i barnehagen langt på vei er barnas «arbeidsantrekk», blir de symbolske og kommunikative sidene ved påkledning og utstyr sterkere fra skolestart. Fokusering på å være kul, være en del av gjengen, og bli akseptert av de andre, kobles sammen med merkeklær og spesielt utstyr. Barn og ungdom kan lett få inntrykk av at deres identitet formes av hva de har, og ikke det de er.

Barn og unge har blitt nye og viktige målgrupper for markedsføring, og det antas at denne utviklingen har negative konsekvenser i forhold til deres atferd, holdninger, verdier og forbruk (jf. Nyborg-utvalget). For bedre å kunne orientere seg i et «avansert» marked, og mestre den stadig mer kompliserte hverdagen som forbruker på en mer aktiv måte, bør undervisningssystemet i sterkere grad enn i dag være med på å formidle kunnskap og kompetanse. Skolesystemet må også være med på å bygge opp holdninger som kan danne motvekt til den kommersielle påvirkning som barn og ungdom utsettes for.

Læreplanene : Siden 1990-tallet har det vært gjort en betydelig innsats for å integrere forbrukeremner som en fast del av undervisningen i skolen. Målet har vært å bygge opp holdninger, og utvikle selvstendige vurderinger og handlingskompetanse forankret i verdier hos elevene.

Læreplanverket for den 10-årige grunnskolen oppsummerer hovedutfordringene slik:

«Mennesket er en del av naturen, og treffer stadig valg med konsekvenser for egen velferd, men også for andre folk og for naturmiljøet. Valgene har konsekvenser på tvers av landegrenser og over generasjoner. Livsstil påvirker helse, vårt lands forbruk forårsaker forurensning i andre land, vår tids avfall blir neste slektsledds problem» 13 .

I dag er forbrukerkunnskap et tverrfaglig emne og en nisjeinteresse i undervisningssammenheng på alle årstrinn. Miljø-, avfalls- og forbruksrelaterte tema tas blant annet opp i fagene heimkunnskap, kunst- og håndverk, samfunnsfag, natur- og miljøfag, geografi og matematikk. I den videregående skole vektlegges samspillet mellom økonomi, økologi og teknologi. Dette er ført videre i de fagspesifikke læreplanene.

Forslag til tiltak:

• Miljøaspektet i de praktiske fagene i skolen bør styrkes. Her har skolen en mulighet til ikke bare å lære elevene hva som teoretisk sett er bra i forhold til en bærekraftig utvikling, men også sette dem i stand til å handle riktig. Økt kunnskap om materialers egenskaper, vedlikehold, reparasjonsteknikker, ombruk og kompostering kan bidra til bedre ressursutnyttelse og avfallsforebygging.

• Utvalget støtter Nyborg-utvalgets tidligere anbefalinger om å styrke forbrukerundervisningen og evaluere nåværende forbrukerundervisning.

• Lærer- og førskolelærer-utdanningen bør styrkes innen forbruker- og miljøspørsmål.

8.1.7 Andre barne- og ungdomsaktiviteter

Barn og unges holdninger og forbruksmønster dannes også gjennom deltakelse i fritidsaktiviteter, foreninger, lag og organisasjoner. Krav om dyrere og mer avansert utstyr for å kunne hevde seg i en del idretter, kan være med på å presse barn og unge inn i forbruksspiralen. Høye utgifter er dessuten med på å utestenge en del barn fra å delta i visse aktiviteter.

Tradisjonelt har foreninger som for eksempel 4H og Speideren vært opptatt av disse spørsmålene, men de senere år har også andre organisasjoner satt større fokus på holdninger til forbruk og avfall.

Forslag til tiltak:

• Utvalget støtter Nyborg-utvalget, som mener at barns engasjement bør prioriteres, og at det trengs en økt satsing på organisasjoner som formidler verdier knyttet til sosialt ansvar og fellesløsninger for en bærekraftig utvikling.

8.1.8 Voksen – hjelpemidler for den bevisste forbruker

Boområdet

Den sterkeste påvirkningen og hjelpemiddelet for både unge og voksne er om hele miljøet de ferdes i gjennomsyres av gjennomtenkte miljøløsninger. Et slikt boområde er under etablering i Bærum, jf. eksempelet «Et bærekraftig boligområde».

Forslag til tiltak:

• Konsepter for miljøtilpassede boområder bør utvikles videre og spres.

Forbrukerkjøp

I selve innkjøpssituasjoner overlates forbrukeren ofte til seg selv. Men forut for et kjøp har den private innkjøper som regel vært gjennom flere faser:

1. Et behov oppstår i husholdningen, for eksempel på grunn av endret livssituasjon, ting går i stykker, motesvingninger, «alle» andre har skaffet seg produktet, reklame/butikkutstilling/omtale.

2. Det skjer en form for verifikasjon av behovet – enten over tid, eller spontant (impulskjøp) – som vanligvis resulterer i at en kjent vare eller tjeneste anses nødvendig.

3. En eller flere potensielle leverandører «oppsøkes» (fysisk besøk, brosjyremateriell, telefon, internett) og «tilbud» innhentes. Hvis ingen kjent leverandør finnes, vil gule sider, venner og bekjente eller potensielle leverandører brukes som informasjonskilde. Det er lite bruk av skriftlige forespørsler og svar.

4. Kjøp foretas.

Potensialet for avfallsforebygging gjennom innkjøp er stort, siden alle varer vi kjøper med tiden blir til avfall 14 .

Opplæring : Våre følelser og holdninger vil nesten alltid ligge i bunn for avgjørelser om innkjøp, men mye kan likevel gjøres for at en forbruker blir mer bevisst og rasjonell. Den bevisste forbruker er kritisk til oppståtte behov, vurderer behovet fra ulike vinkler, og velger et produkt ut fra en helhetsvurdering av ulike parametere. Avfallsmessig er det som oftest best om kjøp unngås.

For å få bevisste forbrukere trengs det opplæring og informasjon. Den kan for eksempel gis gjennom ulike organisasjoner, informasjonsmateriell eller gjennom media.

Forslag til tiltak:

• Spre informasjon om forbrukerbevissthet, forbrukerrettigheter og mer bærekraftig forbrukeradferd.

Bruktmarkeder : I et avfallsperspektiv er det bedre om et behov dekkes av et brukt produkt i stedet for et nytt. I dag er det imidlertid ofte slik at forbrukeren opplever det som mer krevende å kjøpe brukt enn nytt. Tilsvarende vanskelig er det å selge brukt. Potensialet for en reell avfallsforebygging bør derfor være tilstede.

I dag finnes det godt fungerende bruktmarkeder for store gjenstander, som hus, bil og båt. Disse markedene er oftest drevet av profesjonelle aktører, som markedsfører produktene omtrent som nye produkter.

For mindre ting på forbrukermarkedet (hvitevarer, møbler, sportsutstyr med mer) er salgskanalene mange, noe som gjør markedet uoversiktlig. Fysiske bruktmarkeder (butikker, loppemarkeder med mer) er det få av, og de har ofte et begrenset utvalg og varighet. Rubrikkannonser i avisen er den beste salgskanalen i dag. Men lokalavisen dekker bare et begrenset geografisk område, kun de som abonnerer på avisen, og kun for en dag.

På Internett finnes flere godt fungerende bruktmarkeder. Disse fungerer bra for større ting (hus, bil, båt), men ikke så bra for mindre gjenstander. Volumet for mindre gjenstander er per i dag for lavt, slik at det er for liten sannsynlighet for treff i ønsket geografisk område.

For forbrukermarkedet er det derfor ønskelig å få opp volumet kraftig slik at selgerne enkelt får solgt og kjøperne enkelt finner ønsket produkt.

Utfordringen er å legge forholdene til rette for selger og kjøper slik at de kan treffes på en enkel og rimelig måte. Nettet gir en slik mulighet, men de bruktmarkedene som finnes på nettet ligger spredt, og de er derfor lite tilgjengelige.

I 8.3 er varehandelens muligheter for i økt grad tilby brukte produkter belyst.

Forslag til tiltak:

• Stimulere dagens store aktører til å gå sammen om en felles nettadresse for brukthandel, for eksempel www.bruktmarkedet.no. Dette bør utredes nærmere.

Merking med årskostnad : I de siste årene er det for dagligvarer innført påbud om også å oppgi varens pris per kilo eller liter. Hensikten er at det skal være lettere for forbrukeren å sammenlikne priser.

For alle andre produkter, hvor kilo og literpris blir meningsløst, ligger fokuset i stor grad på utsalgspris, på produktets funksjoner, og til en viss grad gis det informasjon om energiforbruket.

Hensikten med en årskostnadsmerking er at det, i tillegg til stykkpris, også oppgis årskostnad for produktet. Årskostnaden vil være den prisen det koster å bruke produktet per år, som en funksjon av bruksmønster, levetid ved dette bruksmønsteret, energiforbruk, pris på slitedeler, pris på reparasjoner og utrangeringskostnader. Dermed gjøres disse parametrene, som det i dag er vanskelig å konkurrere på, til objektive konkurranseparametere.

Hypotesen er at kvalitetsprodukter, som er dyrere i anskaffelse, men totalt sett har et lavere ressursforbruk og en lavere avfallsgenerering, vil fremstå med en lavere årskostnad enn mange rimeligere varianter.

Kompleks informasjon om produktet vil uttrykkes i ett tall (kroner), som gjør det enklere for forbrukeren å sammenlikne ulike produkter. Forbrukeren vil få nyttig informasjon i beslutningsprosessen, og påvirke valget i retning av en mer ressurseffektiv modell.

Årskostnadsmerking er en folkeliggjøring av en tradisjonell nåverdianalyse. Nåverdianalyse er en anerkjent metode for å vurdere ulike investeringsalternativer opp mot hverandre. For utdyping av konseptet se vedlegg 6.

Forslag til tiltak:

• Utvikle, utprøve og eventuelt innføre et system med årskostnadsmerking, eventuelt ta initiativ til dette overfor EU.

En enklere variant av årskostnadsmerking er levetidsmerking. Levetiden vil være en viktig faktor for å beregne årskostnaden.

Øke tilgjengeligheten av objektive produkttester : UN Guidelines for Consumer Protection 15 , kapittel G «Promotion of sustainable consumption» punkt 47 fremholder følgende: «Governements should encourage impartial environmental testing of products».

I dag er det leverandørene som i stor grad er den viktigste informasjonskilden om ulike produkter. Også media dekker forbruksstoff, men baserer seg ofte på synsing. Det er derfor ønskelig med flere, bedre, og mer tilgjengelige objektive tester av produkter.

Objektive produktester har flere positive sider. En er at man gjennom tester har mulighet til å avsløre, og dermed også fjerne, ulovlige eller spesielt farlige produkter fra markedet. Men de sammenlignende testene virker også som en pådriver for produsentene til å rette opp mindre feil og mangler i forkant, for å komme bedre ut i testene. I tillegg bidrar testene til å spre informasjon om produktene til forbrukerne, og på den måten hjelpe forbrukeren til å gjøre bedre valg. Og sist, men ikke minst, vil avsløring av feilmerking bedre merkingen, og på sikt øke forbrukerens tillit til merkesystemer.

Objektive produkttester er et viktig innslag i Forbrukerrapporten, Forbrukerrådets organ. Forbrukerrapporten presenterer omlag tretti til førti tester av ulike produkter og tjenester per år. Forbrukerrapporten har et utstrakt samarbeid med tilsvarende redaksjoner og testorganisasjoner internasjonalt. Disse tar i økende grad inn både miljø og andre etiske aspekter i vurderingen av produktene. Det er imidlertid vanskelig å skaffe midler til å integrere miljøaspekter i testingen (slike tester er ofte dyre). Forbrukerrapporten var lenge nærmest enerådende i formidlingen av sammenlignende produkttester og kritisk journalistikk knyttet opp mot forbruk. Det siste tiåret har imidlertid også en rekke andre mediebedrifter vist økende interesse for dette feltet. Forbrukerrapporten har fortsatt en helt sentral stilling blant annet på grunn av sitt internasjonale samarbeid.

Det foregår også en god del produkttesting hvis primære mål ikke er å få kunnskap frem til forbrukerne, men å føre tilsyn etter ulike regler og forskrifter. Et eksempel på dette er Norges vassdrags- og energidirektorats testing av hvitevarer for å sjekke energimerkingen opp mot faktisk enerigforbruk og vaskeeffekt.

Resultatene fra slike tester vil imidlertid også kunne være egnet til å øke den enkelte forbrukers mulighet til gode valg. Det er dårlig utnyttelse av ressursene når slike tester klausuleres eller holdes tilbake til de ikke lenger er aktuelle. Offentliggjøring av resultater vil også gjøre det mindre lønnsomt å merke feil. Dermed vil det på sikt også bidra til bedre merking og riktigere informasjon.

Et hull i merkesystemet i dag er at det mangler merking av produkter eller emballasje som må behandles som spesialavfall. En mulighet er å utvide bruksområdet til «miljøfaremerket» (knyttet til eksisterende ordning for faremerking av kjemikalier) og bruke dette på produkter eller emballasje som blir farlig avfall/spesialavfall når de kasseres. Norge bør vurdere å arbeide for å få dette inn i EUs regelverk. Tiltaket vil gjøre det lettere for forbrukerne å vite hvilke produkter som skal leveres inn til spesialbehandling, samtidig som det sannsynligvis vil virke preventivt i kjøpssituasjonen.

Tilsynet med produkter skjer i Norge først og fremst gjennom Direktoratet for brann- og elsikkerhet og Statens forurensningstilsyn, og er lagt opp som et internkontrollsystem. Det vil si at det er leverandørene som gjøres ansvarlige for at lover og forskrifter følges. Uten at dette systemet følges opp av stikkprøvekontroller er det en stor fare for at enkelte leverandørene tar for lett på dette ansvaret og at forbrukerne derved pålegges et for stort ansvar i å orientere seg og avsløre dårlige eller skadelige produkter. Regjeringen vil trolig måtte styrke tilsynsfunksjonen på produktsikkerhetsområdet som en følge av EUs generelle produktsikkerhetsdirektiv.

Forslag til tiltak:

• Flere og bedre objektive produkttester bør utføres og gjøres raskere og bedre tilgjengelig for allmennheten

• Det bør foretas flere stikkprøver for å sjekke at leverandørene etterfølger ulike merkesystemer

• Norge bør arbeide for merking av produkter eller emballasje som blir farlig avfall/spesialavfall

8.1.9 Oppsummerte tiltak

Utvalget anbefaler at følgende tiltak vurderes gjennomført, gjerne i form av et program som søker å se helhet og synergier:

Overordnet:

• Organisere og støtte en bred og slagferdig allianse av organisasjoner som tar mål av seg til å påvirke husholdningenes holdninger og adferd i en mer bærekraftig retning.

Forbrukerpolitikk:

• Forbrukerpolitikken bør legge til grunn at forbruket av ressurser må være innenfor naturens tålegrenser. Verdier som forvalteransvar og livskvalitet bør integreres i forbrukerpolitikken. De områder i forbrukerpolitikken som gir både miljømessig og forbrukerpolitisk gevinst bør prioriteres.

• Styrke forbruksforskning på felter knyttet opp mot et bærekraftig forbruksmønster og styrke forskning på koblingen mellom forbruk og miljø.

Barn og oppvekst:

• Forbrukerspørsmål og sammenhengen forbruk/avfall bør integreres i informasjon fra helsestasjoner og det offentlige.

• Helsestasjoner kan organisere utlån, bytteringer, utleie av bilseter med mer.

• Kampanje mot barnehager for å få dem til å spille en mer aktiv rolle med hensyn til informasjon om småbarns påkledning og utstyr, samt om bruktmarkeder og bytteordninger i nærmiljøet.

• Miljøaspektet i de praktiske fagene i skolen bør styrkes.

• Forbrukerundervisningen bør styrkes og nåværende forbrukerundervisning bør evalueres (også foreslått av Nyborgutvalget).

• Lærer- og førskolelærerutdanningen bør styrkes innen forbruker- og miljøspørsmål.

• Det trengs en økt satsing på organisasjoner som formidler verdier knyttet til sosialt ansvar og fellesløsninger for en bærekraftig utvikling (også foreslått av Nyborgutvalget).

Hjelpemidler for den bevisste forbruker:

• Spre informasjon om forbrukerbevissthet, forbrukerrettigheter og mer bærekraftig forbrukeradferd.

• Stimulere dagens store aktører til å gå sammen om en felles nettadresse for brukthandel, for eksempel www.bruktmarkedet.no.

• Utvikle, utprøve og eventuelt innføre et system med årskostnadsmerking av varige forbruksgoder, eventuelt ta initiativ til dette overfor EU.

• Flere og bedre objektive produkttester bør utføres og gjøres raskere og bedre tilgjengelig for allmennheten.

• Det bør foretas flere stikkprøver for å sjekke at leverandørene etterfølger ulike merkesystemer.

• Norge bør arbeide for merking av produkter eller emballasje som blir farlig avfall/spesialavfall

8.2 Profesjonelle innkjøp

8.2.1 Avfallsforebygging og profesjonelle innkjøp

I prinsippet har en virksomhet kun to kategorier kostnader; personalkostnader og kostnader knyttet til innkjøp 16 (og innkjøpskostnadene er også i prinsippet kun personalkostnader). I 2000 utgjorde offentlig sektors samlede konsum NOK 271 milliarder 17 . Privat sektors produktinnsats pluss bruttoinvesteringer i realkapital utgjorde samme år totalt NOK 1180 milliarder 18 . Siden «alt» 19 vi kjøper blir til avfall og til ulike typer utslipp, er potensialet for avfallsforebygging gjennom innkjøp stort. Dette potensialet består blant annet i å:

• Kjøpe mindre gjennom bedre behovsverifisering

• Minimere innkjøpets levesykluskostnader og dermed ressursforbru ket

• Dreie fokuset mot ønsket ytelse fremfor tekniske løsninger

• Kjøpe funksjon fremfor vare

8.2.2 Hvem er den profesjonelle innkjøper?

Innkjøp er et relativt nytt fagområde, noe som gjenspeiler seg i undervisningstilbudet og dermed utdannelsesbakgrunnen til landets innkjøpere.

Over 70 % av profesjonelle innkjøpere har 1 til 6 års høyere utdannelse, men bare 26 % har vekttallskurs på høyskole eller universitet innenfor innkjøp og logistikk.24 % av profesjonelle innkjøpere har etterutdanning innenfor innkjøp og logistikk 20 .

En god del innkjøp skjer av folk som ikke har innkjøp som sin primæroppgave.

8.2.3 Hvilke oppfatninger gir profesjonelle innkjøpere uttrykk for?

Profesjonelle innkjøpere har i stor grad positive holdninger til miljø og sin egen betydning i virksomhetens miljøarbeid. I GRIPs statusundersøkelse på innkjøp og miljø i 2001 svarte 80 % seg «enig» eller «delvis enig» i påstanden «Som innkjøpere kan vi gjøre mye for å påvirke miljøsituasjonen knyttet til vår virksomhet». Over 70 % mente at det var en viktig oppgave å innarbeide miljøhensyn ved innkjøp, og nesten 70 % mente det er bra å legge vekt på miljøhensyn, fordi det fører til bedre kvalitet på varer og tjenester.

Vedrørende suksesskriterier for å lykkes med å innarbeide miljø i innkjøpspraksisen ble blant annet følgende faktorer rangert høyt: Leverandørenes evne til å fremskaffe miljøinformasjon, og at ledelsen har fattet vedtak om at miljøhensyn skal inngå ved innkjøp 21 .

8.2.4 Hvordan kan den profesjonelle innkjøper bidra til avfallsforebygging?

Fordelen profesjonelle innkjøpere har fremfor husholdningene, er at de representerer større markedsmakt, kan stille flere krav og evaluere svarene mer systematisk.

Innkjøpsprosessen består av ulike faser:

Under følger en kort beskrivelse av de fasene hvor potensialet for avfallsforebygging er størst:

Behovsverifikasjon

Når et behov oppstår i virksomheten er det innkjøpers jobb i samråd med brukerne å verifisere dette behovet. En utfordring i dette arbeidet er å fokusere på det faktiske behovet, og ikke på mulige løsninger. Dermed kan man oppnå å komme opp med andre løsninger enn den mest opplagte, jf. eksempelet «En lastebil spart …».

Det er i denne fasen potensialet er størst. I eksempelet «En lastebil spart …» klarte man å unngå kjøp ved å endre rutiner.

En god behovsverifikasjon bidrar til avfallsforebygging gjennom at:

• det vurderes om det er nødvendig å kjøpe noe i det hele tatt

• det vurderes ombruk der dette er mulig

• det ikke kjøpes inn mer enn nødvendig

• riktig produkt blir kjøpt inn

• behovet vurderes over tid, slik at helhet og livsløpsvurderinger ivaretas

Kilde: Interpro AS.

Forutsetninger for god behovsverifikasjon er faglig dyktige innkjøpere, nødvendig makt og de nødvendige verktøy:

1. God fagkunnskap bør være kombinert med gode holdninger og etisk forståelse 22 . Dette forutsetter blant annet et godt utdanningstilbud.

2. Makt forutsetter et mandat fra toppledelsen, for eksempel gjennom en vedtatt policy som angir hvilke retningslinjer og prinsipper som gjelder for virksomhetens innkjøp.

3. Verktøy for behovsverifikasjon: Et slikt verktøy er utviklet i regi av innkjøpsgruppen i Grønn Stat-prosjektet 23 .

Spesifikasjonen

Når behovet i form av hvilke ytelser som skal anskaffes er verifisert, så er oppgaven å omsette disse behovene i objektive, målbare krav/spørsmål. Hensikten er å utnytte konkurransen i markedet og stimulere leverandørenes kreativitet. Målsettingen er å oppnå best mulig behovtilfredsstillelse til lavest mulig kostnad. Såkalt åpne spesifikasjoner (ytelses- og funksjonsspesifikasjon) gir størst mulighet til å oppnå dette.

En måte for innkjøpere å gi leverandøren de rette insentiver er å koble produksjon av et produkt og driften av det. Et eksempel er anskaffelse av en kopimaskin, hvor det samtidig inngås en serviceavtale basert på et gitt antall øre pr kopi. På denne måten gis leverandøren insentiver til å levere et kvalitetsprodukt, og optimere levetidskostnadene. Utvalget tror dette gir potensialer for avfallsforebygging. Dette bør derfor prøves ut.

Ved funksjonsspesifisering er funksjonen definert – for eksempel i form av en bil som tar minst 5 personer, har minst 1000 liter lastekapasitet, og så videre. For alle fysiske produkter har innkjøper mulighet til å stimulere til avfallsforebygging gjennom å utarbeide spesifikasjoner som favoriserer varer:

• som består av mest mulig resirkulert materiale

• med lang levetid

• med serviceavtale/enkle å reparere

• med rimelige slitedeler

• som er enkle å bruke riktig (går dermed ikke så fort i stykker)

• som er designet for demontering/gjenvinning

Av disse punktene er det kun det første hvor innkjøper ikke har direkte økonomisk fordel av å stille kravet, hvis da ikke bruk av resirkulert materiale for produsenten representerer en rimeligere råvare enn alternativene, og dermed gir rimeligere produkter.

Begrensende faktorer for å gjennomføre miljøvennlige innkjøp er manglende kjennskap til de miljøkrav som kan stilles til leverandører og produkter og manglende kompetanse til å foreta miljøvurderinger av innkomne tilbud 24 .

Tilbudsevaluering

Ved valg av leverandører kan profesjonelle innkjøpere bidra til avfallsforebygging gjennom å favorisere dem som:

• har en miljøpolicy og utgir miljørapporter

• har et miljøledelsessystem (gjerne integrert i kvalitetssystemet)

• har et fokus på sin emballasjebruk gjennom å være tilknyttet Materialretur AS 25 , har et eget lukket system for emballasje, bruker flergangsemballasje (kasser, tepper) eller som ikke trenger emballasje.

• utnytter råvarene effektivt

• som kan tilby returordninger/tilbaketaking av sine produkter

• aktivt vil utvikle seg med tanke på kontinuerlig forbedring på miljøsiden

• stiller miljøkrav til sine underleverandører

• aksepterer en revisjon av sitt kvalitets/miljøsystem

Alle disse kravene vil sannsynligvis gi direkte eller indirekte økonomiske fordeler for kjøper.

Ved tilbudsevaluering er det avgjørende at innkjøper klarer å sammenligne tilbudene, og bruke den innkomne informasjonen til å skille mellom disse. Dette krever at informasjonen er presentert på en sammenlignbar måte, og at innkjøper besitter evalueringsverktøy som kan håndtere kvalitativ og kvantitativ informasjon. Dette forutsetter at et slikt verktøy er tilgjengelige 26 , og at innkjøper har den nødvendige kompetansen til å bruke det.

Kontrakt

Kontrakten oppsummerer informasjonsutvekslingen mellom partene. Grunnlaget for hva som står der er dermed lagt i de tidligere fasene. Med tanke på avfallsforebygging er det viktig at kontrakten klart angir produktgarantier, reservedelsgarantier, tilbaketaking av overskuddsmateriell og utrangert utstyr med mer. Dette krever innkjøpere som kan håndverket sitt.

Forutsetningen for at profesjonelle innkjøpere skal stille den type krav som er nevnt i fasene spesifikasjon, tilbudsevaluering og kontrakt er at:

1. virksomhetens innkjøpspolicy integrerer miljøhensyn

2. innkjøper har informasjon og kompetanse

3. levesykluskostnadene generelt blir lavere og bedre leverandører/produkter oppnås

Leveranseoppfølging, garantistyring, innfasing/drift/utrangering

I disse fasene er det avgjørende at kjøper fremstår som en krevende kunde og følger opp den avtalen som er inngått. Dette vil generelt gjøre det lønnsomt for leverandøren å levere god kvalitet både på varer og oppfølgingstjenester. Dette fordrer mer enn at innkjøper har gjort jobben sin. Varen er nå i bruk i virksomheten, og ansvaret for å følge opp leveransen vil derfor ofte ligge lokalt. Dette krever gode rutiner i virksomheten.

8.2.5 Hva står i lov og forskrift?

I lov om offentlige anskaffelser som trådte i kraft 01.07.2001 heter det:

§ 6 Ressurs- og miljøbevisste anskaffelser

Statlige, kommunale og fylkeskommunale organer samt rettssubjekter som nevnt i § 2 første ledd bokstav b skal under planleggingen av den enkelte anskaffelse ta hensyn til livssykluskostnader og miljømessige konsekvenser av anskaffelsen.

Dette er fulgt opp i forskriften:

§ 5–1. Krav til konkurransegrunnlaget (for anskaffelser over terskelverdi)

(1) Konkurransegrunnlaget skal opplyse om:

1. hvilken ytelse som skal anskaffes. Anskaffelsen bør spesifiseres ved en behovsspesifikasjon eller angivelse av funksjonskrav. Ved utformingen av kravene skal det legges vekt på livssykluskostnader og miljømessige konsekvenser av anskaffelsen. Det skal så langt det er mulig stilles konkrete miljøkrav til produktets ytelse eller funksjon.

Tilsvarende ordlyd finnes i § 12–1 for anskaffelser under terskelverdi.

I 2001 offentliggjorde EU-kommisjonen sitt tolkningsdokument 27 med hensyn til hvilke miljøkrav offentlige innkjøpere kan stille innenfor gjeldende innkjøpsdirektiver. Dette er et ryddig dokument som på mange punkter er klargjørende. En viktig barriere, å ikke stille krav til produksjonsprosessen, er fjernet.

Det er dermed utvalgets vurdering at det er få juridiske hindringer for offentlige innkjøpere i å ta miljøhensyn generelt og hensyn til avfallsforebygging spesielt.

To hindringer synes imidlertid fortsatt å være tilstede gjennom regelverket Norge er forpliktet av i forhold til EU:

• Miljøledelsessystem etter for eksempel ISO 14 001 28 eller EMAS 29 kan ikke uten videre legges inn som krav i prekvalifiseringen av leverandører.

• Offentlige innkjøpere kan ikke kreve eller legge vekt på at produkter har offentlig miljømerke.

Det er et paradoks at offentlige innkjøpere er de eneste som ikke kan utnytte potensialet i offentlige ordninger. Det er utvalgets vurdering at dette også bidrar til å undergrave ordningene, i hvert fall hindrer dem i å få den utbredelsen de ellers kunne fått.

8.2.6 Et svakt fagområde

Innkjøp som fagområde er relativt nytt, men er nå anerkjent i de fleste offentlige og private virksomheter, og det er allment akseptert at effektivisering av innkjøp kan gi betydelige besparelser.

Fagområdet står imidlertid fortsatt svakt på våre høyskoler. Dette er også tilfelle ute i virksomhetene. Det er derfor mange virksomheter som ikke lykkes med å ta ut de effekter og gevinster som effektive innkjøp kan gi. Noen grunner til dette kan være:

• Innkjøperen har beveget seg inn på et område som tidligere var forbeholdt ingeniører, budsjettansvarlige, funksjonsledere med flere, og innblanding fra andre faggrupper på «eget» område er ikke alltid velkomment.

• Det er ikke innkjøperen som er bruker/eier av tjenestene og produktene som kjøpes inn, noe som reduserer innkjøperens innflytelse i innkjøpsprosessen.

• Det er ikke enkelt å måle effektiviteten og besparelser knyttet til innkjøp. Dette kommer dels av at økonomisystemer ikke er utviklet for å ta ut slike kostnader, og dels av at det er vanskelig å måle besparelser ved enkeltkjøp.

• Innkjøpere mangler ofte formell utdannelse på fagfeltet.

Konklusjonen er at det fortsatt kreves en viss innsats for å kunne ta ut de gevinster profesjonelle innkjøp kan gi. Grunnene til dette er manglende kompetanse og utfordringer knyttet til organisatoriske, systemmessige og strukturelle forhold. 30

8.2.7 Profesjonelle innkjøp – anbefalte tiltak

Det er utvalgets vurdering at avfallsforebygging gjennom profesjonelle innkjøp best kan oppnås ved å:

• styrke utdannelsestilbudet innen innkjøp ved våre høyskoler for økonomiske og tekniske fag, og styrke etterutdanningstilbudet.

• innføre innkjøpspolicy med et integrert miljøfokus i offentlige (og private) virksomheter 31 , gjerne som en del av virksomhetens kvalitetssikringssystem eller miljøledelsessystem.

• spre de eksisterende verktøy for miljøeffektive innkjøp og ta disse i bruk 32 .

• bedre samordningen av de krefter som tar mål av seg til å spre effektive innkjøp i Norge 33 .

• fjerne de siste juridiske uklarheter for offentlige innkjøpere med hensyn til å stille krav om miljøledelsessystemer og offentlige miljømerker

• styrke standardisering av miljøinformasjon mellom leverandør og kjøper, slik at tilgangen på miljøinformasjon øker og det blir enklere for innkjøper og vurdere denne.

• opprette en eksempelbase, for eksempel i regi av Idébanken 34 .

Profesjonelle innkjøp utgjør store beløp, og det er utvalgets vurdering at en økt satsing på området, i tillegg til det avfallsreduserende potensialet, også vil kunne gi Norge konkurransemessige fordeler ved at ressursene utnyttes bedre og kostnadene dermed reduseres.

8.2.8 Kan bruktkjøp bli førstevalget?

Utfordringer ved å selge og kjøpe brukt

Restverdi på utstyr betyr penger tilbake til eierne, men allikevel blir mange brukbare ting kastet. Dette skyldes nok flere forhold. Det viktigste er antakelig at fokuset i de fleste virksomheter er rettet mot andre forhold enn mulige verdier i brukt utstyr. Men en viktig årsak til den manglende interessen kan også være at det er for vanskelig å bli kvitt brukt utstyr på en grei måte – det er for mye plunder og heft – eller i økonomiske termer; transaksjonskostnadene er for høye. Tilsvarende vanskelig er det å kjøpe brukt. Ved å fjerne noen flaskehalser bør det være et reelt potensial både for avfallsforebygging og bedre økonomi, både for selger og kjøper.

Hva finnes av brukt utstyr?

Overskuddsmateriell (innkjøpt, men ubrukt materiell) oppstår i forbindelse med oppkjøp, fusjoner, omstruktureringer, sentraliseringer og prosjekter hvor det er kjøpt inn for mye utstyr. Ofte har ingen ansvar for salg av disse verdiene som dermed blir hugget opp eller kastet over tid.

I Nordsjøen blir overskuddsmateriell tatt vare på. Alle operatørselskap har salg av overskuddsmateriell til gjenbruk eller gjenvinning. Det materiellet som har tilgjengelig dokumentasjon kan selges til gjenbruk og til en høyere pris. Utstyr uten slik dokumentasjon går som oftest til gjenvinning.

Brukt utstyr : Alle større produksjonssteder, både onshore og offshore, gjennomfører revisjonsstans hvor hele produksjonslinjen vedlikeholdes og kontrolleres. Elektromotorer, vifter, pumper, ventiler med mer erstattes ofte med nytt utstyr av sikkerhetsmessige årsaker. Det som er for bra til å kastes havner ofte på lager, en god del blir kastet, men lite synes å bli solgt. Det meste som havner på lager blir trolig liggende til storopprydding en dag finner sted.

Virksomheter som spesialiserer seg på vedlikehold og eventuell oppgradering før videresalg finnes nesten ikke i Norge.

Hva må til for å realisere potensialet i brukthandel?

Holdninger: I Norge synes det å være en begrenset vilje til å kjøpe overskuddsmateriell eller brukt utstyr. Dette synes i stor grad å være et holdningsspørsmål. Viktige aktører som tar denne type beslutninger er ledelsen, teknisk avdeling og innkjøpere.

Innkjøperne : Ytelsesbaserte spesifikasjoner som etterspør standardiserte komponenter gir leverandørene de riktige insentivene, og bidrar til at brukt utstyr blir enklere å selge. Kontrakter som forplikter produsenter av nytt utstyr til å ta brukt, men brukbart utstyr tilbake, gjør også ombruk enklere. Slike kontrakter vil kunne redusere risikoen hos kjøper, for eksempel hvis behovet endrer seg før kostbart utstyr er teknisk utslitt. Hvis man trekker dette resonnementet litt videre, så er det lett å se for seg en situasjon hvor eierskapet til utstyret forblir hos produsenter av nytt utstyr, og kjøpende virksomhet kun kjøper en funksjon. Produktene vil da bli en kapitalvare for produsenter av nytt utstyr og forvaltes deretter. Slike kontrakter synes lite brukt i dag.

Salgskanaler: Tre varianter synes mulige:

• De som sitter på utstyr må vite hvem som kan kjøpe eller være mellommann for utstyret. Virksomheter som Inverse AS, Hydro Handel AS, TEK I&K Handel i Statoil o. a. har i dag en slik rolle.

• De opprinnelige nyprodusentene er villige til å ta utstyr tilbake. Disse er nær markedet og kan lettere finne nye kunder. De er også nærmest til å overhale brukt utstyr og selge det med fabrikkgarantier.

• Opprettelse av en base på nettet for kjøp og salg av profesjonelt utstyr:

Nettbase for det profesjonelle markedet: En hindring for å kjøpe og selge brukt er høye transaksjonskostnader. Internett gir mulighet for å redusere disse. For det profesjonelle markedet mangler det en velfungerende markedsplass som er det naturlige førstevalget for både kjøper og avhender, og mange signaler tilsier at det er behov for en slik markedsplass. Forutsetningen for at en slik base skal kunne fungere er at:

• baseeier har høy troverdighet

• det må være rimelig å både annonsere og søke

• det må være enkelt å søke

• det må være enkelt å legge inn gjenstander for salg

• innholdet må være mest mulig oppdatert

• nettstedet må være kjent for både potensielle selgere og kjøpere

• nettstedet må fungere – selgere må klare å få solgt, og kjøpere må få kjøpt

Opprettelsen av basen kan skje gjennom en offentlig forsknings- og utviklingskontrakt. Driften av basen kan legges til et eget selskap. På eiersiden er det ønskelig at de store norske industriselskapene deltar. Siden holdninger er en barriere for bruktkjøp, bør eierne parallelt starte et internt arbeid for å sikre at basen blir brukt. Dette kan skje gjennom intern markedsføring, og eventuelt i form av policyvedtak både for innkjøp og for avhending av brukt utstyr. Bransjeforeninger og andre kan spille en viktig rolle for å koordinere innsatsen og markedsføre basen.

En slik base trenger ikke nødvendigvis kun å være for kjøp og salg. Mange virksomheter sitter på dyrt utstyr som ikke brukes så ofte. En lånepool blant virksomheter i samme bransje, for eksempel sykehus, laboratorier, og universiteter 35 er en mulighet. En annen mulighet er en utleiepool.

En videreutvikling kan være at selskapet som drifter basen også selv blir en aktiv aktør i arbeidet med å finne selgere og kjøpere. Etter hvert som markedskunnskapen øker vil de også, på egen risiko, kunne kjøpe inn utstyr for videresalg på et senere tidspunkt. Dette kan igjen kombineres med et system for overhaling og kvalitetssikring av utstyret før videresalg.

En slik base vil også kunne legges ut på og markedsføres på den offentlige elektroniske markedsplassen og andre elektroniske markedsplasser.

Kompetanseoverføring : Enten man kjøper brukt eller nytt utstyr kan det være nødvendig med kompetanseoverføring. Selger eller megler av overskuddsmateriell/brukt utstyr bør derfor kunne tilby rådgivningstjenester både i Norge og i utlandet. Det kan være tilfeller hvor overskuddsmateriell/brukt utstyr modifiseres av lokal industri i et annet land, og rådgivningstjenesten gjøres av norsk leverandør.

Finansiering : Gode finansieringsmuligheter vil kunne være viktig for omsetning av utstyr. Selger eller megler av overskuddsmateriell/brukt utstyr bør derfor kunne tilby finansieringsløsninger. Dette vil kunne være vinn/vinn for flere parter.

8.2.9 Bruktkjøp – anbefalte tiltak

Følgende tiltak kan bidra til å realisere det potensialet som ligger i kjøp av brukt utstyr:

• Policybeslutning i det offentlige : Offentlige virksomheter bør nedfelle en policybeslutning om å fortrinnsvis selge, fremfor å kaste brukt utstyr, og fortrinnsvis kjøpe brukt, gjerne nyoverhalt utstyr, fremfor nytt utstyr, der det er hensiktsmessig.

• Tilbaketaking og salg av brukt utstyr : Det bør utredes hvilke muligheter som finnes for å etablere tilbaketakingssystemer, overhalingssystemer og salgssystemer av brukt utstyr i stort omfang – spesielt i forbindelse med revisjonsstans i industrien hvor hele eller deler av anlegg overhales og utstyret byttes. Dette vil antakelig kunne gi priser som ligger 40 – 50 % under nypris. Systemet vil være en parallell til overhalte dynamoer og byttemotorer for biler.

• Dyktige innkjøpere : Gode policybeslutninger, fokusert ledelse og dyktige innkjøpere vil kunne skape nye relasjoner mellom kjøper og selger. Det viktigste bidraget for å oppnå dette er å nedfelle slike prinsipper i virksomhetenes innkjøpspolicy, samt generelt styrke utdanningstilbudet innen innkjøp.

• Bruktmarkedsplass på nettet : Det offentlige bør gå foran og bidra til at det opprettes en nasjonal nettbase for brukt industriutstyr og annet profesjonelt utstyr. En slik nettbase må ha høy troverdighet, gode grensesnitt, og lave kostnader for den enkelte bruker.

• Kampanjer : Det bør vurderes å gjennomføre kampanjer og informere forskjellige målgrupper for å øke bevisstheten om mulighetene i riktig avhending av utstyr/mulighetene for å kjøpe brukt.

8.3 Distribusjon og varehandel

8.3.1 En kort beskrivelse

Varehandel omfatter alle aktiviteter som gjennomføres fra en vare er ferdig produsert til den tas i bruk av forbruker. Dette innbefatter omsetningsleddet, bestående av detalj- og engroshandel, og mellomleddsformer som agent, kommisjonær og eneforhandler.

Størrelse

Varehandelen er Norges største næring målt etter omsetning. I 1999 omsatte næringen for 836 milliarder kroner (eksklusive merverdiavgift). Varehandelens verdiskapning var 11 % av BNP i 1999 36 .

Utviklingstrekk

En stadig større del av handelen i Norge flyttes over fra spredt lokaliserte forretninger til kjøpesentre. Disse står nå for ca 32 % av detaljhandelsomsetningen.

Norsk varehandel preges også av kjedebutikkenes fremmarsj. Deres markedsandel utgjorde i 1999 over 84 % av omsetningen 37 . Dette har medført at omsetningsleddet (kjedene) har fått større innkjøpsmakt. En internasjonalisering av kjedeaktører bidrar også til å styrke denne utviklingen blant annet ved at innkjøp gjøres regionalt eller globalt, fremfor lokalt. Handelsliberaliseringer både innen EU/EØS-området og globalt har også endret rammebetingelsene i omsetningsleddets favør.

Potensialet og utfordringene i varehandelen

Potensialet for avfallsforebygging i varehandelen er stort, og fordeler seg i prinsippet på to typer utfordringer. Den første utfordringen er alt som kan gjøres for å redusere avfallsgenereringen og forbedre avfallsbehandlingen langs egen verdikjede. Dette vil ofte være tiltak som helt eller delvis er bedriftsøkonomisk lønnsomme.

Noen av varehandelens utfordringer knyttet til avfall langs egen verdikjede:

• Fra varen mottas fra produsent til den er solgt til forbruker er utfordringene blant annet:

  • Optimal emballasjebruk i distribusjons- og forbrukerpakning

  • Riktig håndtering for å redusere ukurans, svinn og skader

  • Riktig håndtering av lett bedervelige matvarer, blant annet gjennom ubrutt kjølekjede, riktig temperaturstyring og lagring.

• Etablering av gode rutiner, løsninger og ordninger for håndtering av eget og kundenes avfall, blant annet gjennom kildesortering.

Den andre og største utfordringen er det fremtidige avfallet fra varene som selges. Potensialet for avfallsforebygging på dette området er i prinsippet stort, siden samlet varesalg utgjør en stor andel av alt avfall som oppstår. Å sette fokus på varene som selges, rokker imidlertid ved varehandelens rolle. Varehandelen befinner seg her mellom barken og veden, siden det er dette den lever av, men allikevel er det antakelig muligheter både for økt lønnsomhet og reduserte avfallsmengder – i hvert fall for noen aktører.

Noen av varehandelens utfordringer knyttet til avfallsforbygging i forhold til leverandører og kunder:

• Handelen er en stor innkjøper som kan stille krav om miljøprestasjoner fra sine leverandører, herunder:

  • Miljøledelsessystemer og gode rutiner for avfallsforebygging og -håndtering.

  • Flere miljømerkede varer i sortimentet og miljødeklarasjoner for produktene

  • Emballasjeoptimalisering på flere produkter og produktgrupper

  • Redusere innholdet av helse- og miljøfarlige kjemikalier i varene som selges

• Handelen er en stor påvirker av forbruksvaner og -mønster, med et sterkt fokus på at det som er nyest er best. Alle som selger fysiske varer har direkte fortjeneste av høy omløpshastighet på vareutvalget og økt salg. Utfordringene er blant annet å:

  • Dreie større del av omsetningen fra nytt til brukt

  • Endre fra produktfokus til fokus på funksjoner

  • Tilrettelegge for at kundene kan ta miljøbevisste valg ved bedre informasjon og ved å øke andelen miljømerkede varer i sortimentet, for eksempel miljømerket (Svanen), økologisk (Debio) og etisk/rettferdig (Max Havelaar).

Varehandelen kan bli en viktig aktør i arbeidet med å dreie samfunnsutviklingen i en bærekraftig retning. Dette skyldes først og fremst innkjøpsmakt, lokalisering og vareutvalg, og derav muligheten til å stille miljøkrav til leverandører og påvirke og tilrettelegge for et mer bærekraftig forbruksmønster.

En god illustrasjon på den rollen varehandelen kan spille i årene som kommer, er den rolle som dagligvarehandelen siste årene har spilt i forbindelse med de såkalte emballasjeavtalene. En samlet dagligvarehandel stiller i dag krav til sine leverandører og til leverandørenes underleverandører at de deltar i finansieringen av et systemet for innsamling og gjenvinning av emballasjeavfall, gjennom medlemskap i Materialretur AS. Denne kontrollfunksjonen har vært og er en svært viktig forutsetning for den vellykkede gjennomføringen av avtalene mellom myndighetene og næringslivet på dette området.

Det foreligger dermed en rekke muligheter til å styrke varehandelens miljøarbeide og bidra til at de indirekte og direkte avfallsmengdene reduseres.

Varehandelen er også stilt overfor noen generelle utfordringer knyttet til miljø, blant annet fordi varehandelen tradisjonelt ikke har vært betraktet som «forurensende». Disse er blant annet:

• Behov for økt miljøbevissthet og -kompetanse i bransjen

• Behov for mer miljøbevisste forbrukere

8.3.2 Miljøarbeidet i varehandelen

Modenhet og engasjement i forhold til miljøspørsmål varierer stort innenfor de ulike leddene og bransjene som inngår i norsk varehandel.

Varehandelen generelt har blitt berørt av dagens virkemidler rettet mot avfalls- og emballasjeområdene. Dette gjelder både bruk av avgifter og de frivillige avtalene, herunder avtaler med næringslivet om økt innsamling og gjenvinning av emballasjeavfall 38 .

Dagligvarebransjen er førende i handelens arbeid med miljø. Bransjen har etablert samarbeidsfora for sammen å finne løsninger på felles problemer og utfordringer knyttet til miljø og emballasje. Et eksempel på avfallsforebyggende tiltak som det samarbeides om er emballasjeoptimering som innebærer en helhetlig planlegging av den totale emballasjekjeden til et produkt sammen med emballasjeprodusent og produktprodusent.

Miljøarbeidet innenfor bransjene i faghandelen varierer sterkt. Hos mange har miljøarbeidet begrenset seg til enkeltsaker og enkelttiltak.

8.3.3 Tiltak og virkemidler

For å adressere utfordringene som er beskrevet over er det en rekke tiltak som kan iverksettes:

Etablere et stort varehandelsprogram

Utfordringene for en mer miljøtilpasset varehandel, både med direkte hensyn til avfallsforebygging og andre miljøutfordringer, er mange. Det er utvalgets vurdering at disse utfordringene krever et systematisk og fokusert arbeid hvor kunnskap opparbeides, konsepter prøves ut og erfaringer spres. På samme måte som Økobygg-programmet har gitt BA-næringen et miljøløft (se 9.1) bør det være mulig å initiere et tilsvarende program innenfor varehandelen. Aktuelle problemstillinger for et slikt program er:

1. Innføring av miljøledelsessystemer og øke miljøkompetansen

2. Bidra til bedre informasjon og veiledning til forbruker

3. Bidra til endret fokus fra mest mulig salg av varer til å dekke kundenes behov (funksjonsøkonomi)

4. Bidra til konkurransefortrinn for ressurseffektive varer gjennom utvikling og utprøving av årskostnadsmerking

5. Utvikle og utprøve mer effektive reparasjonstilbud

6. Utvikle og utprøve nye konsepter for bruktmarkeder

7. Flere pantesystemer og standardisering av emballasje

8. Utnyttelse av handelens innkjøpsmakt for å løse miljøutfordringene

9. Optimere handelens egen verdikjede

10. Utprøving av kildesorteringskonsepter både for handelen selv og handelens kunder

Disse er skissert under. I tillegg foreslås også et par tiltak som ikke passer i regi av et varehandelsprogram:

1. Bedre rammebetingelser for miljøtilpassede varer

2. Miljøevaluering av nye produkter som skal selges i Norge

1. Innføre miljøledelse og opplæring i grunnleggende miljøkunnskap

En utfordring er å sikre tilstrekkelig motivasjon til at miljø prioriteres. I en presset hverdag er det viktig at ansvaret med å ivareta miljøhensyn integreres på ledelsesnivå i kjedene og gjennomsyrer arbeidet som skal utføres. Dette skjer best gjennom opplæring i grunnleggende miljøforståelse og innføring av et miljøledelsessystem. Sertifiseringsordningene er med på å skape en bevissthet og fokus rundt en virksomhets miljøpåvirkning. Oppfølging og videre arbeid er viktig for at en sertifisering skal ha en langvarig virkning.

Stiftelsen Miljømerking har kriterier for Svanemerking av dagligvarebutikker under utvikling. Miljøfyrtårn har bransjekrav for en rekke butikktyper. EMAS og ISO 14001 er andre sertifiseringsordninger som kan være aktuelle for varehandelen.

Innføring av miljøledelse i handelen er en naturlig del av et større varehandelsprogram.

2. Informasjon og veiledning

Norske forbrukere synes mindre miljøbevisste i sine innkjøp enn forbrukere i Norden og andre Nord-Europeiske land, jf. rapport fra Statens institutt for forbruksforskning (se 8.3.1). Varehandelens rolle som veileder i forhold til «bærekraftige forbruksmønstre» er dermed desto viktigere i Norge, blant annet gjennom å tilby miljøriktige produkter og bistå forbrukeren med informasjon og opplysning om produktenes miljømessige egenskaper, riktig bruk og vedlikehold (slik at de gir større nytte og varer lenger). Mulighetene for å gi veiledning er tilstede, fordi forbrukerne i stor grad fatter sine innkjøpsbeslutninger i butikken. En slik styrking krever bedre opplæring av butikkansatte, og en holdning om at kvalitets- og miljøinformasjon skal presenteres på lik linje med informasjon om funksjon og pris.

Gjennom et varehandelsprogram kan opplæringspakker og informasjonsmateriell utvikles og spres.

3. Bedre behovsdekning gjennom salg av funksjoner

Det er ønskelig at varehandelen i større grad fokuserte på å dekke kundens behov fremfor å selge flest mulig varer, altså selge funksjoner fremfor varer. Det innebærer at tjenestedelen av produktet økes og at det er positiv betalingsvillighet for dette. Dette er i prinsippet en overgang til større grad av funksjonsøkonomi, jf. 7.4, og dermed utleie av varer fremfor salg.

Forutsetningen for suksess er at folk opplever ulempen ved å leie fremfor å eie som liten og at prisen er akseptabel.

Gjennom et prosjekt der internett benyttes som portal for bestillinger er det mulighet for å prøve ut et konsept med utleievirksomhet. Konseptet kan for eksempel tilby et stort spekter av varer for utleie – der det nærmest kontinuerlig kjøres rundt og leveres og hentes varer (effektivt distribusjonsapparat). Det vil gi kunden kun ett sted å henvende seg, og varen vil kunne leveres i løpet av noen timer eller neste dag. Dette vil kunne omfatte redskaper, verktøy, utstyr til festlige anledninger, turutstyr, sportsutstyr med mer. Det vil si alle varer hvor behovet er ad hoc og tidsavgrenset.

Når behovet er av det mer permanente slag, både for bedrifter og husholdninger, vil de aktuelle produktene for funksjonsøkonomi være alle varige forbruksgoder. Det kan være aktuelt både for husholdninger og for bedrifter.

Det anbefales at ulike konsepter basert på funksjonsøkonomi prøves ut i regi av et varehandelsprogram.

4. Konkurransefortrinn for ressurseffektive varer

I norsk varehandel er det et stort fokus på pris. Dette kan lett gå på bekostning av funksjonelle varer og kvalitet – med det resultat at varen raskt blir til avfall. Ut fra et miljøperspektiv bør varer av god kvalitet, som lar seg reparere og med tilgjengelige og rimelige slite- og reservedeler prioriteres.

I 8.1.8 presenteres «årskostnadsmerking» av varer som et tiltak for å hjelpe den bevisste forbruker i å velge ressurseffektive varer. Samtidig som dette er en hjelp for forbrukerne, er det også et tiltak som vil gi produsenter og salgsleddet av ressurseffektive varer et konkurransefortrinn. Utsalgsprisens betydning reduseres til fordel for varens årskostnad, og konkurranseparametere som i dag er vanskelig å sammenligne blir gjort sammenlignbare. Utvikling og utprøving av årskostnadsmerking kan være en del av et varehandelsprogram.

5. Bedre organisering av reparasjonsvirksomhet

Reparasjon vil kunne øke varenes levetid og dermed redusere avfallsmengdene. Problemer knyttet til reparasjon i dag kan være at det er kostbart, tar lang tid og resultatet er usikkert.

Gjennom årskostnadsmerking, jf. 8.1.8, bør det være mulig å få et skift i etterspørselen slik at kvalitetsprodukter som er mulige å reparere foretrekkes.

En generell styrking av forbrukerens rettigheter gjennom Forbrukerkjøpsloven, jf. 7.7, vil også bidra til å sette fokus på reparasjonsvirksomhet og effektivisering av denne.

Til sammen vil dette kunne gi grunnlag for en positiv utvikling av reparasjonsvirksomhet. Flere leverandører av samme varetype kan for eksempel gå sammen om å organisere virksomheten, eller reparatører kan læres opp til å reparere ulike typer produkter. I regi av et varehandelsprogram bør det arbeides systematisk med hvordan reparasjonsvirksomhet kan organiseres på en effektiv måte.

6. Økt omsetning av brukte varer

I Norge finnes det ca 600 bruktbutikker 39 . Det er ønskelig å øke bruktomsetningen og dermed forlenge produktenes brukstid. I tråd med tanken om å dekke folks behov kan varehandelen, i hvert fall enkelte aktører, i større grad tilby brukte varer for salg, på linje med slik de fleste bilforhandlere opererer i dag.

En mulighet er i større grad enn i dag å etablere «butikk i butikken»-løsninger, der bruktbutikken er et avsatt areal i butikken der det omsettes brukte og reparerte produkter av samme utvalget som butikkens «helt ny»-avdeling. I kjøpesentre kan eventuelt et eget gjenbrukstorg etableres med tilsvarende varer som senterets butikker fører.

EE-produkter er kanskje spesielt interessant, siden disse i dag samles inn gjennom forhandlerne, uten at det er etablert tilfredsstillende systemer for å reparere og videreselge disse. Gjennom det kommunale avfallssystemet kommer det også inn mange produkter som med fordel kan repareres og videreselges. Det bør etableres systemer for dette.

Bruktbutikker vil antakelig i mange sammenhenger kunne etablere et samarbeid med reparasjonsvirksomhet.

Forslag til tiltak:

• Ulike konsepter, muligheter og barrierer for dette, bør prøves ut i regi av et varehandelsprogram.

• Det bør vurderes om butikker som selger varige forbruksvarer kan pålegges å ta utrangerte og brukte varer tilbake, eventuelt sette disse i brukbar stand igjen, og deretter selge disse i butikkens bruktmarked. En viss andel av lokalet kan for eksempel reserveres brukte varer,

Bruktmarkeder på internett drøftes under 8.1.8.

7. Flere pantesystemer og standardisering av emballasje

Pant på flasker, aluminiumsbokser og engangs plastflasker (PET) er en suksess. Med en returprosent på over 95 %, er Norsk Returbrett AS sine ombruks panteflasker for øl, brus og vann den mest miljøvennlige drikkevareemballasjen i det norske markedet. Resirk som håndterer aluminiumsbokser og PET-flasker har et volum på ca. 250 mill enheter pr år. For bokser er det en dokumentert returandel på 91 % og for PET flasker er det en returandel på 70 %. Det er ønskelig at arbeidet med standardisering og ombruk av emballasje fortsetter og at effektive systemer etableres.

Videre bør gode løsninger innenfor ombruk, refill og materialgjenvinning dokumenteres og spres. Det bør fortsatt være et potensial for bedre emballasjeløsninger innen meieriprodukter, juice, sauser, syltetøy med mer.

I regi av et varehandelsprogram kan dette arbeidet forsterkes og videreføres.

Pantesystem kan også benyttes på produkter som av ulike miljømessige grunner er ønskelig å ha bedre kontroll på. For å oppnå høyere innsamlingsprosenter kan det også være aktuelt med pant på småelektriske produkter og andre produkter med relativt høyt innhold av helse- og miljøfarlige kjemikalier.

8. Utnyttelse av handelens innkjøpsmakt for å løse miljøutfordringene

Som stor innkjøper kan varehandelen stille krav til sine underleverandører. Produsentene kan «tvinges» til å forholde seg til et utvidet produsentansvar og til miljøeffektiv design og produksjon. Videre kan innkjøper presse frem utvidede garantier og miljømerking av varer. Et miljøfokus i varehandelens innkjøp fordrer miljøkunnskap hos den enkelte innkjøper og en uttalt policy sentralt. Dette er tema som kan adresseres av et varehandelsprgram. For nærmere beskrivelse av potensialet ved innkjøp, se 8.2.

9. Optimere verdikjedene

Varehandelen kan redusere egne avfallsmengder ved å redusere svinnet i egen verdikjede. Med svinn menes varer som må kasseres som en følge av skader som oppstår på varen underveis fra produsent til forbruker. Stikkord er: Effektiv og skånsom transport, emballasjeoptimalisering, riktig behandling og ubrutt kjølekjede (for matvarer) ved mellomlagring. I butikkene er det en utfordring å unngå svinn i forbindelse med utpakking, lagring, varefremvisning og eventuell videreforedling i butikk.

Mindre matavfall: En del lett bedervelige matvarer blir ødelagt før den kommer fram til forbruker. Noen av grunnene til dette er blant annet manglende kompetanse hos de som behandler varen, brudd på anbefalte normer på oppbevaring og kjøling, feil datostempling, feil emballeringsløsning, og manglende muligheter for omsetning i sisteleddet.

I regi av et varehandelsprogram er dette problemstillinger som bør adresseres, konsepter prøves ut og erfaringer spres.

Standardisering av frukt og grønt-produkter bidrar til at brukbar menneskemat havner som dyrefôr, går til industriproduksjon eller blir kassert.

Omfanget av svinn innen frukt og grønnsaksproduksjon varierer sterkt fra varegruppe til varegruppe. Omsetningen av ukonvensjonelle produkter som kan øke mangfoldet som tilbys forbruker, er regulert av effektiviteten i distribusjonssystemet. Infrastrukturen rundt smale produkter og etablering av egne produktlinjer blir fort for dyre til at de kan omsettes sammen med konvensjonelle produkter. Norsk Gardsmat er et eksempel på at nisjeprodukter kan omsettes via andre omsetningsledd enn handelens egne utsalg, og samtidig ha en god fortjeneste.

I regi av et varehandelsprogram og i samarbeid med verdiskapingsprogrammet for norsk matproduksjon, kan det arbeides med løsninger slik at minst mulig går til spille på denne måten.

Emballasjeoptimering: Distribusjon og varehandel krever mye emballasje. Nærings- og nytelsesmiddelindustrien er den desidert største bidragsyteren til emballasjeavfallsmengden med hele 46 % av industriens emballasjeavfall 40 .

Det har vært arbeidet med emballasjeoptimering i flere år, og mange gode resultater er oppnådd. Dette arbeidet bør fortsette og i regi av et varehandelsprogram i større grad utvides til hele varehandelen. Temaet er nærmere behandlet i 9.3.

10. Økt kildesortering

Varehandelen kan gjennom kildesortering redusere egne kostnader og gjøre gjenvinning mulig. Gjennom et varehandelsprogram kan gode kildesorteringsløsninger utvikles og spres.

Det er også mulig å tilby kildesorteringsmuligheter for kunden, jf. boksen» Varehandelen – fremtidens miljøstasjoner?».

I tillegg til forslagene over som kan iverksettes som en del av et varehandlesprogram, foreslås også:

A. Bedre rammebetingelser for miljøtilpassede varer

EU-kommisjonenes grønnbok foreslår reduserte skatter og avgifter på miljøprodukter som et effektivt virkemiddel for å øke omsetningen av miljøtilpassede produkter. Norge bør følge opp dette forslaget fordi prinsippet om at forurenseren skal betale ikke gjelder så lenge produsenter som satser på miljø selv må bære belastningen. Dagens produktpriser reflekterer vanligvis fortsatt ikke fullt ut miljøbelastingen til et produkt. Dette gjelder også produktets avfallsbelastning. EUs forslag kan anses som et positivt incentiv for øke andelen miljøtilpassede varer i handelen.

Forbrukerrådet har foreslått at økologiske matvarer blir fritatt for moms, slik at markedskreftene kan virke til fordel for en mer miljøtilpasset produksjon.

Andre muligheter er økte tilskudd til omstilling til økologisk produksjon og videreforedling, bedre tilskuddsordninger for gjennomføring av miljøtilpasning av varer og mer støtte til Stiftelsen Miljømerking i Norge. Det siste vil kunne gi lavere avgift på svanemerket.

B. Miljøevaluering av nye produkter som skal selges i Norge

Det er ønskelig med en føre-var holdning til nye produkter som lanseres på det norske markedet, slik at negative miljøeffekter knyttet til bruk av produktene kan reduseres. Dette gjelder blant annet produkter som skaper spesielle avfalls- og forsøplingsproblemer. Dersom produktet vurderes å medføre en miljøforstyrrelse, bør det iverksettes tiltak for å forebygge og begrense forstyrrelsen. Formålet med en slik ordning er å få aktørene til å utvikle og omsette mer miljøeffektive produkter og løsninger.

Miljøvaredeklarasjoner og livsløpsanalyser kan være verktøy som kan benyttes til å vurdere produktenes miljøegenskaper.

Det bør ses nærmere på potensialet og mulighetene for å etablere en slik ordning innenfor dagens praksis for omsetningsbegrensninger, produktkontroll og lovverk. Dette bør spesielt ses i forhold til dagens prinsipper for frihandel.

8.3.4 Oppsummert – anbefalte tiltak og virkemidler

Varehandelens posisjon mellom produsent- og forbruksleddet skaper et stort potensial for påvirkning begge veier. Hovedutfordringen er å skape tilstrekkelig motivasjon, slik at handelen ønsker å påvirke disse leddene og å prioritere slikt arbeid i en hverdag preget av arbeids- og tidspress, samt pressede marginer og krav om økt salg.

Det anbefales å arbeide videre med følgende:

• Det bør etableres et flerårig utviklingsprogram for en mer bærekraftig varehandel. Aktuelle problemstillinger for et slikt program er:

  1. Innføring av miljøledelsessystemer og øke miljøkompetansen

  2. Bidra til bedre informasjon og veiledning til forbruker

  3. Bidra til endret fokus fra mest mulig salg av varer til å dekke kundenes behov (funksjonsøkonomi)

  4. Bidra til konkurransefortrinn for ressurseffektive varer gjennom utvikling og utprøving av årskostnadsmerking

  5. Utvikle og utprøve mer effektive reparasjonstilbud

  6. Utvikle og utprøve nye konsepter for bruktmarkeder

  7. Flere pantesystemer og standardisering av emballasje

  8. Utnyttelse av handelens innkjøpsmakt

  9. Optimere handelens egen verdikjede

  10. Utprøving av kildesorteringskonsepter både for handelen selv og handelens kunder

I tillegg foreslås to tiltak som ikke passer i regi av et varehandelsprogram:

1. Bedre rammebetingelser for miljøtilpassede varer

2. Miljøevaluering av nye produkter som skal selges i Norge

8.4 Produktutvikling og produksjon

Kapittel 3.1 ga en oversikt over utviklingstrekk i produksjon og avfall knyttet til produksjon. I et livsløpsperspektiv foregår all produksjonsvirksomhet foran selve bruksfasen, og foran etterbruksfasen der avfallet håndteres. Derfor er det gode muligheter for avfallsforebyggende tiltak i tilknytning til produktutvikling og produksjon.

Næringslivet møter disse utfordringene med mange ulike tiltak, støttet opp med virkemidler fra det offentlige. Det vil føre for langt å gi en bred redegjørelse for dette. Her gis det derfor kun en kort prinsipiell oversikt over noen mulige praktiske tilnærminger til avfallsforebygging i produksjonsbedrifter. Tilnærmingene sorteres i fire kategorier, som alle er aktuelle med sikte på avfallsforebygging:

1. Systematisk miljøstyring og miljøsertifisering

2. Produksjonstekniske tiltak

3. Tiltak i form av verdikjedesamarbeid og produktforbedringer, gjerne basert på redesign, konsept- eller systemtenking.

4. Tiltak som er koordinert mot etterbruksfasen

Disse tilnærmingene begynner å bli vanlige i de norske bedrifter som offensivt møter denne type miljøutfordringer, men bør være aktuelle for et langt større antall bedrifter enn hva tilfellet har vært frem til i dag.

Spekteret av denne type tiltak sammenfattes i konseptet «industriell økologi», som spesielt sikter mot å utvikle industri og næringsliv slik at virksomheten er mer i tråd med økologisk tankegang, og det industrialiserte samfunnet mer i tråd med naturlige økosystemer.

8.4.1 Etablering av et program

De fire temaene som er nevnt innledningsvis har fått varierende oppmerksomhet de siste årene. Utvalget mener derfor at det bør settes i gang et nytt, helhetlig industriprogram fra miljømyndighetene, som bygger videre både på det som foregår og det som har foregått, de siste ti årene. Programmet bør blant annet bidra til å spre systematisk miljøstyring, teknikker og metoder for renere produksjon, og koble dette opp mot tiltak rettet mot produktforbedringer og verdikjedesamarbeid. Et slikt industriprogram kan kalles «Program for avfallsforebygging, renere produksjon og økodesign». Programmet kan knyttes tett opp mot eksisterende kompetansemiljøer som GRIP, Stiftelsen Østfoldforskning, Teknologisk institutt, Norges Teknisk-Naturvitenskapelige Universitet, Statens institutt for forbruksforskning og tilsvarende.

Under følger en drøfting av mulighetene innenfor de fire temaene.

8.4.2 Systematisk miljøstyring og miljøsertifisering

Selv om avfallsstatistikken viser en økning i næringsavfall, jf. kapittel 3, er det liten tvil om at mange bedrifter har arbeidet målrettet og godt på avfallsfeltet de senere årene, og derved redusert sine avfallsmengder. Dette kommer ofte direkte til uttrykk i de mange miljørapportene fra norske bedrifter, spesielt fra prosessindustri og vareproduserende industri som allerede tidlig på 1990-tallet begynte et systematisk arbeid for å redusere utslipp og avfall.

Det er også liten tvil om at bedrifter som prioriterer investeringer på avfallsfeltet har gjort dette som følge av et økende eksternt press, både fra myndigheter og i de senere årene ikke minst fra andre aktører i markedet. Det er derfor å forvente at det er en nær sammenheng mellom bedriftens miljøstrategi samlet, og avfallsforebyggende tiltak mer spesielt, eksempelvis som konsekvens av innføring av systemer for miljøstyring og miljøsertifisering 41 .

Miljøsertifisering er en effektiv strategi for å møte et slikt eksternt press, og gir klare fordeler med hensyn til mulighetene for å holde god oversikt, systematikk og styring på miljøområdet generelt, og for avfall spesielt. Miljøsertifisering i Norge foregår normalt etter de to internasjonale standardene ISO 14001 og EMAS, eller i form av den norske ordningen Miljøfyrtårn for småbedrifter 42 .

Norge ligger etter våre naboland i antall bedrifter med miljøledelsessystem etter internasjonale standarder. En viktig grunn til dette er trolig at det norske markedet, både det private og offentlige, i liten grad vektlegger miljøledelsessystem ved valg av leverandører. Bortsett fra at Miljøfyrtårnsordningen har fått noe støtte, har nasjonale myndigheter gjort lite for å stimulere til spredning av ordningene, sammenlignet med andre europeiske land.

Produktutvikling er ikke med som egen kategori i miljøstyringssystemene. En satsing på miljø i produktutviklingen bør bli en naturlig del av miljøstyringssystemene.

En mer offensiv satsing på utvikling og spredning av miljøstyringssystemer vil ha mange positive effekter, spesielt knyttet opp mot produktutvikling og produksjon i næringer som har stor betydning for norsk verdiskaping.

Utvalget vil berømme myndighetene for prosjektet Grønn Stat hvor statsforvaltningen feier for egen dør. Grønn Stat-prosjektet har vist at det er mulig å oppnå gevinster i form av redusert avfallsgenerering og økt kildesortering gjennom målrettet innsats. Det er positivt at prosjektet er besluttet utvidet til hele statlig sektor. Målet er at samtlige 350 statlige etater skal ha innført miljøledelse i løpet av 2005.

Med bakgrunn i dette foreslår utvalget følgende tiltak:

• Det bør arbeides for at profesjonelle innkjøpere i større grad vektlegger miljøsertifisering ved valg av leverandør. I den forbindelse bør de formelle hindringene for offentlige innkjøpere søkes fjernet, jf. 8.2.

• Det bør gjennomføres en studie, i nært samspill med NHO, som evaluerer og oppsummerer erfaringene og resultatene hos norske miljøsertifiserte bedrifter, med spesiell vekt på å vise hvilke effekter dette har hatt med hensyn til avfallsforebygging gjennom omlegginger av produksjon og gjennom livsløpsorientert produktutvikling.

• Arbeidet med informasjon, veiledning og støtte til bedrifter som kan tenke seg å innarbeide miljøstyring bør videreføres og styrkes. Spesielt viktig er det å støtte opp om Miljøfyrtårnsordningen for små bedrifter.

• Langsiktig tenkning krever at man prioriterer utvikling av kompetanse gjennom forskning og utdanning. De siste 5–10 årene har flere utdanningstilbud på høgskole- og universitetsnivå utviklet undervisning på feltet, men denne fremstår i liten grad som koordinert. Dette burde være en oppgave for lærestedene i samarbeid med miljøforvaltningen og NHO.

• Effekten av å demonstrere og formidle suksesshistorier og erfaringer på tvers av bedrifter i næringslivet er ofte god. Omfanget av slikt arbeid bør styrkes.

• Grønn stat-prosjektet bør vurderes utvidet til å gjelde hele den offentlige sektor.

8.4.3 Produksjonstekniske tiltak

Produksjonstekniske tiltak har sjelden kun avfallsforebygging som hensikt, men er også motivert ut fra å redusere alle typer utslipp og å redusere kostnader. Logikken er at utslipp til vann, luft og jord i realiteten innebærer at man har verdier (råvarer) på avveier.

Tiltak innad i bedriften, på produksjonsstedet

Denne kategorien praktisk tilnærming – forebyggende produksjonstekniske tiltak – medfører iverksettelse av konkrete tiltak i produksjonsanleggene, for eksempel ved omlegginger av fysiske, biologiske, kjemiske eller termiske prosesser i produksjonsanleggene i en fabrikk. Denne type omlegginger er typisk et resultat av at bedrifter har utført prosjekter innen renere produksjon eller teknisk miljøanalyse. Erfaringene fra slike prosjekter i Norge og flere andre land er at svært mange tiltak enkelt lar seg gjennomføre uten store investeringer, og nesten alltid med betydelige gevinster i form av redusert avfall. I SFT-rapport 94:03 Program for renere teknologi 1990–1994 slås det fast at de fleste av demonstrasjonsprosjektene var meget vellykkede og innfridd forventningene med hensyn til miljøgevinster. For flere av prosjektene ble det også rapportert om økonomisk gevinst i form av reduserte driftskostnader, økte salgsinntekter eller besparelser av fremtidige investeringer som følge av valg av enklere løsning.

Etter at Statens forurensningstilsyns Program for miljøteknologi og Program for renere teknologi ble avsluttet på midten av 1990-tallet er det meste av initiativet for å initiere forebyggende miljøtiltak innad i bedrifter overlatt til bedriftene selv, uten nevneverdig støtte fra myndighetene. Dette har ført til at mye av oppmerksomheten omkring avfallsforebygging og gjenvinning i industri og næringsliv er borte, eller mindre synlig. Realitetene er at dette arbeidet er videreført innenfor rammene av miljøstyring, men da sannsynligvis i stor grad begrenset til de virksomheter som har innført dette.

Tiltak som kan gjennomføres i samarbeid med andre bedrifter lokalt

Bedrifter kan også iverksette produksjonstekniske omlegginger i samarbeid med nærliggende bedrifter, i form av utvekslinger av verdifulle energi- eller biproduktstrømmer til annen næringsvirksomhet i nærområdet, eller i samarbeid med kommunen om utnytting av for eksempel overskuddsvarme til oppvarming. Denne type tiltak tas mer og mer i bruk internasjonalt, under betegnelsen «industriell symbiose», og kan ofte vise til store avfallsreduserende gevinster. Det mest kjente eksempelet finner man i Kalundborg i Danmark 43 .

I et ressurs- og avfallsperspektiv er denne form for industriell symbiose interessant, fordi man ved gunstige kombinasjoner av bedrifter (type og størrelse) og lokalisering (avstander) kan oppnå store besparelser på både råvaresiden og avfallssiden. Den industrielle symbiosen i Kalundborg har utviklet seg skrittvis siden 1972, og har vært meget vellykket. I utgangspunktet var motivet for de fleste av utvekslingstiltakene rent økonomisk – to bedrifter som inngår et samarbeid om utveksling av energi, vann og/eller biprodukt får en økonomisk fordel i forhold til tradisjonelle alternativ, som ville ha gitt høyere råvarekostnader, energikostnader eller avfallsbehandlingskostnader.

Samlet har bedriftene i Kalundborg spart ca NOK 1,5 milliarder siden begynnelsen i 1972 som tilbakebetaling fra totale symbioseinvesteringer på ca NOK 700 million. Årlig besparelse er i dag på ca NOK 130 million per år. Det utveksles ca 3 million tonn per år mellom bedriftene, hvorav 85 % riktignok er vann, som væske eller damp. Dette gir store årlige reduksjoner i avfall til deponi. 200.000 tonn flyveaske og klinker fra kraftverket går til sementproduksjon, 80.000 tonn kalkslam fra gassrense-scrubbere fra kraftverket går til gipsplateproduksjon, og 1 million m³ slam fra avløpsrensing fra bioteknologibedriften går til jordbruksareal som gjødseltilskudd. I tillegg er det årlige reduksjoner i utslipp til luft. Ca 2000 tonn SO₂ , 130.000 tonn CO₂ , fordi kull og olje er erstattet med spillvarmeutnyttelse, og 2800 tonn svovel som H₂ S går fra raffineri til en kjemikaliebedrift.

Dette er store gevinster, noe som skyldes at disse bedriftene i seg selv er store, og lite representative for eksempel for en norsk normalsituasjon. Ideene må likevel kunne utnyttes og overføres også til Norge, og det arbeides med liknende initiativ på Øra industriområde ved Fredrikstad 44 . Utvalget mener at ansvaret for initiering av denne type tiltak først og fremst bør ligge til industrien selv, men samfunnet kan legge til rette for slike tiltak gjennom bruk av økonomiske virkemidler eller andre typer virkemidler som stimulans. Kommunene kan gjennom sitt planarbeid bidra med å tilrettelegge for en slik utvikling.

8.4.4 Tiltak i form av produktforbedringer og verdikjedesamarbeid 45

Det finnes mange begreper for å beskrive det å integrere miljø i design. Utvalget har valgt å benytte begrepet økodesign . Nærings- og handelsdepartementet opprettet i 2001 et utvalg som skulle se på bruk av design som drivkraft i norsk næringsliv 46 . Dette utvalget definerte begrepet næringsrettet design som en designprosess som styrker bedrifters lønnsomhet og konkurranseevne. Det framheves blant annet at design er den enkeltfaktor som best kan utvikle norsk næringsliv til et internasjonalt konkurransedyktig nivå, og at det ligger et stort potensial i å bruke design som miljøstrategisk virkemiddel. Design er et velegnet miljøstrategisk virkemiddel som gir gode profileringsmuligheter mot forholdsvis begrenset økonomisk innsats.

Det er positive erfaringer og resultater fra en rekke økodesign prosjekter frem til i dag, både innen utvikling av metodikk, bruk av metodikk i bedrifter og hos profesjonelle designere, og på å integrere miljø i designerutdanningen i Norge.

Økodesign er sentralt innen Produktorientert miljøstrategi 47 . Produktorientert miljøstrategi har som et av sine siktemål å bidra til avfallsforebygging. Det finnes en rekke EU-publikasjoner for virkemidler og argumenter på dette området 48 . Det vil ofte være en forutsetning for produkter som designes for miljøeffektiv produksjon, gjenbruk og resirkulering, at det finnes et apparat på andre siden av verdikjeden som fanger opp produktet før det ender som avfall. For å få dette til kreves utstrakt samarbeid i verdikjeden, i tråd med en tankegangen bak produktorientert miljøstrategi. Det bør derfor vurderes om det bør iverksettes flere prosjekter om samarbeid langs av verdikjeden.

Den typiske framgangsmåten i økodesign er å identifisere de viktigste miljøproblemene for et produkt, for så å gjennomføre tiltak som bidrar til miljøforbedringer (i et livsløpsperspektiv). Det å identifisere de viktigste miljøproblemer kan gjøres på mange måter: Komplette livsløpsvurderinger 49 , forenklet livsløpsvurdering, eller ved bruk av eksisterende produktkunnskap (for eksempel økodesignstrategier eller sjekklister).

Livsløpsvurderinger eller livsløpsanalyser er den mest avanserte metoden for å miljøvurdere produkter. Livsløpsvurderinger innebærer en gjennomgang av produktets egenskaper gjennom hele dets livsløp. Hensikten er å kunne forbedre produktets miljøegenskaper. I realiteten er det produktets funksjon, det vil si ytelsen, overfor brukeren som er utgangspunktet for vurderingen, og dermed kan man vurdere alternative utforminger og utførelser av et eller flere produkter for å oppnå den samme funksjonen.

Livsløpsvurderinger kan gi verdifull dokumentasjon som grunnlag for miljøforbedringer av en bedrifts produksjon og produktportefølje. Ulempen ved livsløpsvurderinger er at arbeidet kan være krevende både med hensyn til omfang og kostnader, samt tilgang på detaljinformasjon og spesialistkompetanse. En livsløpsvurdering kan likevel utføres på forskjellige detaljeringsnivåer, avhengig av hva som er formålet med analysen.

Det er i Norge utført et betydelig antall livsløpsvurderinger i løpet av de siste 10 årene, spesielt i regi av Stiftelsen Østfoldforskning 50 . Ved Norges Teknisk-Naturvitenskapelige Universitet er det etablert et eget kompetansesenter i regi av Institutt for produktdesign og Program for industriell økologi 51 .

Gjennom forenklede analyser er det mulig også for bedrifter med mindre ressurser å arbeide med økodesign. «Alle» kan i prinsippet arbeide med økodesign og oppnå miljøforbedringer.

For å kommunisere produkters miljøkvalitet ser miljøvaredeklarasjoner og miljødokumentasjon ut til å bli stadig viktigere. ISO skiller mellom tre typer:

• Miljøvaredeklarasjon type III er miljøvaredeklarasjon sertifisert av en tredjepart. Disse har vist seg å fungere godt for de store bedriftene, som ofte opererer i det internasjonale markedet. Miljøvaredeklarasjon type III bygger imidlertid på full livsløpsvurdering, og er derfor kun aktuell for dem som har ressurser til slike analyser 52 .

• Miljøvaredeklarasjon type II er egendeklareringer om spesielle miljøegenskaper, det vil si at de ikke er sertifisert/kontrollert av en tredjepart. Dette kan være påstander som for eksempel «50 % gjenvunnet materiale» eller lignende

• Miljøvaredeklarasjon type I innebærer miljømerking av typen Svanen og EU-blomsten. Det er gode alternativ for store produktgrupper.

Et ankepunkt mot miljøvaredeklarasjon type I er kostnaden med å få merket et produkt. Det slår spesielt ut for et lite marked som det norske. Det bør vurderes å støtte miljøvaredeklarasjon type I slik at det blir rimeligere for bedriftene å få merket.

Virkemidler og tiltak innen økodesign

I regi av GRIP har miljøvernmyndighetene i to år arbeidet med å hjelpe «designbransjen» til å kunne møte nye miljøkrav på en konkurransedyktig måte 53 . Gjennom prosjekter er det gitt innspill til tiltak som bør gjennomføres for å øke bruken av design og miljø i næringslivet. Anbefalingene under oppsummerer disse forslagene. De fleste tiltakene som foreslås vil være i tråd med det som tidligere er anbefalt av Utvalget for Næringsrettet Design, eller vil lett kunne samkjøres med disse. Følgende tiltak foreslås:

Bevisstgjøring/inspirasjon : Det å kunne vise til gode konkrete eksempler på miljø- og kostnadseffektive løsninger (vinn-vinn) har vist seg å være viktig. Arrangementer der designere kan møtes og lære om økodesign er et annet tiltak som bør tilgodeses med midler. Det bør også gis økonomiske incentiver for slike prosjekter gjennom det eksisterende støtteapparat til private gründerprosjekter. Dette fordi bedrifter eller designere som ønsker å starte opp et miljøprosjekt på egenhånd ofte mislykkes da det er vanskelig å finne finansieringskilder.

Økodesign metoder : Det er behov for enkle metoder som små og mellomstore bedrifter kan bruke. For eksempel:

• Videreutvikling av enkle metoder for å vurdere produkters miljøbelastninger i et livsløpsperspektiv

• Enkle metoder for økodesign av tjenester

• Designretningslinjer og designstandarder

• Enkle metoder for miljødokumentasjon, jf. tekst om miljøvaredeklarasjoner over.

Denne type «infrastruktur» bør også kunne få støtte fra det offentlige.

Miljøopplæring av designere : Designere har i dag lite eller ingen miljøkunnskap. Prioriterte tiltak for gjennomføring av miljøopplæring av designere er:

• Inkludere miljø i pensum på designhøyskolene og ansatte kvalifiserte lærekrefter

• Etterutdanning innen miljø for ferdigutdannede designere. Det første pilotkurset blir arrangert i oktober 2002.

• Tilby opplæring av designere og bedrifter innen livsløpsvurderinger, og helst også tilby fri miljøkompetanse i oppstartsfasen

Miljøinformasjon om materialer, kjemikalier og prosesser : Økodesignmetoder krever informasjon om materialer, kjemikalier og prosesser. Det er behov for god kvalitativ og kvantitativ informasjon til bruk i livsløpsvurderinger.

Med hensyn til kjemikalier, finnes det en god del informasjon. Derimot finnes det mindre objektiv miljøinformasjon for materialer og prosesser. Det mangler også enighet om felles indikatorer for å beskrive miljøegenskapene.

• Utvalget vil spesielt understreke behovet for at produkt- og kjemikaliebasene GK2000/Produktinformasjonsbanken blir realisert

8.4.5 Tiltak som er koordinert mot etterbruksfasen

Mot etterbruksfasen er følgende praktiske tilnærminger mulige:

• Deltakelse i ordninger for utvidet produsentansvar, frivillige eller lovpålagte, med sikte på å bidra til innsamling og gjenvinning av kasserte produkter.

• Utvikling av nye produkter som er bedre tilpasset ulike typer gjenvinning.

• Bruk av resirkulerte materialer til erstatning for jomfruelige materialer i egne produkter.

Som angitt tidligere er det flere eksempler på utvidet produsentansvar i Norge, se 5.5.1. I utgangspunktet har utvidet produsentansvar til hensikt å fremme miljøkvalitet i hele livsløpet til en produktgruppe, og spesielt å fremme materialresirkulering og energigjenvinning gjennom de kollektive ordningene for tilbaketaking og bearbeiding av kasserte produkter.

En gjennomgang av erfaringene med produsentansvar i Norge for perioden 1995–2000 viste mange positive resultater. Det er likevel ikke til å komme bort fra at fokuset, og resultatene, i overveiende grad har vært rettet mot gjenvinning, og i mindre grad mot avfallsforebyggende løsninger oppstrøms 54 . For å bøte på disse svakhetene bør bransjeavtalene og forskriftene for produsentansvar gjennomgås med sikte på å styrke ambisjonene om avfallsforebyggende tiltak. Deler av vederlagsgebyrene bør også vurderes brukt til slike tiltak.

Manglende merking og informasjon rundt hvordan produkter og emballasje skal håndteres som avfall fører til feilaktig håndtering av mange typer produkter. Mye spesialavfall og gjenvinnbare produkter og emballasje går derfor i restavfallet som en følge av dårlige holdninger og manglende kunnskap om riktig håndtering av produktene etter bruk. Ved å bidra til at materialer ombrukes, kan presset på jomfruelige materialer reduseres

I regi av industriprogram kan det ses nærmere på dagens merkeordninger, industriens informasjonsplikt og gjeldende lovverk på området.

8.4.6 Oppsummert – anbefalte tiltak og virkemidler

Det anbefales å etablere et nytt, helhetlig industriprogram med tittelen «Program for avfallsforebygging, renere produksjon og økodesign». Programmet bør blant annet arbeide med å:

• Gi veiledning og støtte til bedrifter som ønsker å innføre miljøstyring

• Gi støtte til produksjonstekniske tiltak, både lokalt og mellom bedrifter, og spre disse resultatene

• Bidra til verdikjedesamarbeid og produktforbedringer

• Bidra til tiltak som er koordinert mot etterbruksfasen

For produsenter i større grad skal innføre formelle miljøstyringssystemer anbefales følgende tiltak, hvorav flere kan koordineres gjennom industriprogrammet:

• Det bør arbeides for at profesjonelle innkjøpere i større grad vektlegger miljøsertifisering og miljøvaredeklarasjoner ved valg av leverandør, jf. 8.3.

• Det bør gjennomføres en studie, i nært samspill med NHO, som evaluerer og oppsummerer erfaringene og resultatene hos norske miljøsertifiserte bedrifter.

• Arbeidet med informasjon, veiledning og støtte til bedrifter som kan tenke seg å innarbeide miljøstyring bør videreføres og styrkes.

• Man bør prioritere utvikling av kompetanse gjennom forskning og utdanning.

Industriprogrammet bør fange opp tråden fra 90-tallet med vellykkede produksjonstekniske tiltak, men med et utvidet fokus på produktforbedringer og verdikjedesamarbeid. I regi av et slikt program kan blant annet symbioseprosjekter gjennomføres, jf. Kalundborgeksempelet, samt en rekke tiltak for å fremme økodesign.

Overfor etterbruksfasen bør:

• Bransjeavtalene og forskriftene for produsentansvar bør gjennomgås med sikte på å styrke ambisjonene om avfallsforebyggende tiltak. Deler av vederlagsgebyrene bør også vurderes brukt til slike tiltak.

• I regi av industriprogram kan det ses nærmere på dagens merkeordninger, industriens informasjonsplikt og gjeldende lovverk på området.

8.5 Etterbruksfasen

Eksisterende virkemidler for avfallsforebygging er omtalt i kapittel 5. Flere av disse omhandler etterbruksfasen, som er fasen etter at avfallet har oppstått.

Det er nødvendig med en fortsatt satsing på gjenvinning av avfall for å redusere mengde avfall til sluttbehandling. Tiltak som settes inn i etterbruksfasen vil også kunne ha ringvirkninger til produksjonsfasen og gi en positiv effekt, ved at krav til gjenvinning og sluttbehandling påvirker produksjonsprosessene.

8.5.1 Organisering av avfallshåndteringen

Kommunene har i dag ansvar for å håndtere alt forbruksavfall. Dette omfatter alt avfall fra husholdningene og tilsvarende type avfall fra næringslivet. Ansvaret er gitt i Lov om vern mot forurensninger og om avfall (Forurensningsloven). Det er fremmet forslag om en endring i forurensningslovens definisjoner av avfall, som vil medføre at kommunenes ansvar begrenses til husholdningsavfall. Dersom endringen blir vedtatt vil derfor forbruksavfall, i tillegg til produksjonsavfall som i dag, bli virksomhetenes eget ansvar. Dette er beskrevet i 5.2.

Kommunene tilbyr i de fleste tilfeller også avfallstjenester til næringslivet for innsamling og/eller mottak av produksjonsavfall, men næringslivet står fritt til å benytte seg av tilbudet for slike tjenester.

Kommunene har valgt ulike modeller for å løse sine oppgaver på avfallsområdet. I mindre kommuner ligger ansvaret for avfallsområdet som regel sammen med andre tekniske tjenester som veg, vann og kloakk i kommunens tekniske etat. Større kommuner har organisert seg på ulike måter. Avfallsområdet kan være organisert som en egen etat i kommunen, jf. Renovasjonsetaten i Oslo kommune. Andre har valgt å dele aktiviteten i en enhet som har en bestillerrolle og utøver kommunens myndighet, og en utførende enhet som har ansvar for drift av renovasjonsløsningene.

Mange kommuner har delegert hele kommunens renovasjonsansvar til interkommunale avfallsselskap, som er organisert som IKS- selskap etter loven om interkommunale selskap, eller som egne aksjeselskap. Dette er en utvikling som miljømyndighetene i flere fylker har vært pådrivere for. Bakgrunnen for dette er at økte miljøkrav til behandlingsanlegg og en mer kompleks avfallsbehandling, krever store investeringer og mye fagkunnskap. Dette kan være vanskelig å løse på en tilfredstillende måte for en kommune.

De fleste kommuner eller avfallsselskap driver i dag behandlingsanlegg for avfall selv, men utviklingen synes å gå mot en større grad av privatisering og sentralisering.

Innsamling av forbruksavfall utføres i dag i hovedsak av private innsamlere på oppdrag fra kommuner eller avfallsselskap. En del større kommuner og store avfallsselskap driver innsamling i egenregi. I mindre kommuner er det i stor grad lokale bedrifter som utfører innsamlingen. I større byer og områder med høy befolkningstetthet, ser vi en utvikling der større selskaper overtar mindre lokale innsamlere. Det foregår en omstrukturering av bransjen i retning av større selskaper som gjerne eies av store internasjonale konsern, som tilbyr tjenester over hele landet og deltar i hele verdikjeden på avfallsområdet.

Det er kommunene eller de interkommunale avfallsselskapene som er ansvarlige for de avfallstjenestene som finnes for husholdningene, og som bestemmer servicegraden og hvilke virkemiddel som skal brukes lokalt.

Samtidig har stadig flere materialselskaper ansvar for ulike deler av avfallsfraksjonene og er derfor med på å legge føringer for innsamling og behandling av husholdnings- og næringsavfall. Sammen med en økende tilpassing til EUs krav og direktiver, vil dette føre til en ytterligere omstrukturering av bransjen.

8.5.2 Innsamlingsordninger

For å oppnå et best mulig resultat av de innsamlingsordninger som innføres, er det viktig at disse er så fleksible og tilgjengelige at de blir brukt av flest mulig. Lett tilgjengelige ordninger viser seg å være den viktigste suksessfaktoren for at en innsamlingsordning skal lykkes. For å endre folks adferd trengs også motivasjon. Det finnes to hovedformer for motivasjon; belønning og straff. Den vanligste form for belønning gis i form av økonomisk vinning, og straff som økonomisk tap. For gjenvinningsordninger brukes virkemiddelet differensiering av pris. En slik valgfrihet oppleves som kundevennlig, og dette innføres i økende grad for å oppnå ønsket adferd, det vil si økt utsortering. Det bør derfor prioriteres å innføre ordninger som gir økt mulighet til å sortere ut fraksjoner slik at restavfallet reduseres. Avfallsbesittere som benytter slike ordninger bør premieres gjennom differensierte gebyrsatser. Innføring av elektronisk måling ved innsamling vil gi avfallsbesitteren ett riktigere bilde av de avfallsmengder som produseres og dermed danne grunnlag for en mer rettferdig differensiering av gebyret.

Man ser imidlertid også at det blir vanligere innen stadig flere områder å betale for å slippe ekstra innsats, noe som kan føre til motsatt effekt enn ønsket. Det er derfor viktig at det i tillegg til økonomiske virkemiddel, finnes andre former for belønning, som for eksempel egen opplevelse av å opptre miljøvennlig og å bidra til et bedre miljø.

Et økt fokus på kvalitet er nødvendig for å oppnå stabile leveranser av gjenvinnbare fraksjoner. Innsamlingsordningene må derfor fokusere på at det er et råstoff som skal leveres, ikke avfall. Dette er viktig for å kunne utvikle en effektiv og moderne gjenvinningsindustri. I folks bevissthet kan dette over tid bidra til å bygge opp en holdning der sortering for gjenvinning blir mer naturlig enn å kaste avfall.

For å oppnå stabile gjenvinningsordninger, er det viktig å sikre en fornuftig avsetning av produktene. Dette kan hindre tilbakeslag i form av leveringsstopp, noe som har skjedd tidligere.

8.5.3 Produsent- og bransjeansvar

I St.meld. nr. 8 (1999 – 2000) Om Regjeringens miljøvernpolitikk og rikets miljøtilstand, har myndighetene pekt på produsentansvar som et virkemiddel som vil kunne bidra til å fremme avfallsforebygging. Dagens ordninger for produsentansvar er redegjort for i 5.5.1, og utvalget har også behandlet temaet og kommet med forslag til tiltak i 8.4.4.

Sammenhengen mellom produktdesign, material- og kjemikaliebruk i produktene og mulighetene for avfallsforebygging og gjenvinning, er en viktig kopling som bør videreutvikles for produktområder som faller naturlig for dette, som for eksempel visse typer større møbler, båter og tekstiler. Produsentansvarsprinsippet bør også ses på innen store produktgrupper i landbruket og forskjellige typer matvarer (våtorganisk avfall).

Utvalget mener at produsentansvarsavtalene har vært et viktig og godt fungerende virkemiddel for økt gjenvinning. Imidlertid mener utvalget at avtalene i sterkere grad bør utformes slik at de bidrar til avfallsforebygging og gir redusert innhold av helse- og miljøfarlige stoffer i produktene.

8.5.4 Panteordninger

Panteordninger brukes for produkter hvor det er ønskelig å oppnå en høy innsamlingsprosent. Det brukes både for flerbruksprodukter som gjenbrukes direkte (for eksempel flergangsflasker) og produkter som skal materialgjenvinnes (for eksempel drikkebokser og bilvrak). Pant på flergangsflasker er en godt innarbeidet ordning som har ført til at denne type emballasje ikke betraktes som avfall, men som et produkt det er naturlig å ta vare på. Dette gir trolig en tilleggseffekt til det økonomiske som har medført en innsamlingsprosent på ca 98 %. Pant på flergangsflasker har derfor ført til en betydelig avfallsreduksjon.

Panteordninger for flere produkter ville trolig være effektivt for å hindre ting i å bli avfall ved økt innsamlingseffekt både til gjenbruk og materialgjenvinning. Det bør vurderes en utvidelse av panteordningene, produkter som kan være aktuelle er blant annet ulike emballasjeprodukter.

Pant kan også brukes for produkter som skal til forsvarlig destruksjon. Dette er særlig aktuelt for produkter som inneholder miljøfarlig avfall.

Det vil hele tiden være behov for å tilpasse seg nye direktiver fra EU. Norge har i dag en pant på bilvrak, som er en form for pantesystem. Det er varslet et nytt direktiv om kasserte kjøretøy, som vil kunne få betydning for en eventuell videreføring av dette pantesystemet.

8.5.5 Miljøfarlig avfall

Spesialavfall er avfall som inneholder helse- og miljøfarlige stoffer. Spesialavfall kan ikke håndteres sammen med forbruksavfall fordi det kan medføre alvorlige forurensninger eller fare for skade på mennesker eller dyr. Spesialavfall på avveie kan føre til at miljøgifter spres og akkumuleres i naturen. Spredningen kan skje gjennom forurenset sigevann fra deponier eller gjennom utslipp av forurensede avgasser, slagg eller aske fra forbrenningsanlegg. Spesialavfall som tømmes i kloakken, kan gjøre at kloakkrenseanleggene ikke fungerer som de skal slik at mer forurensning kommer ut i sjø og vassdrag.

Eksempler på spesialavfall er spillolje, blybatterier, maling, lysstoffrør og PCB-holdige isolerglassruter.

Med hjemmel i forurensningsloven er det utarbeidet en egen forskrift om spesialavfall. Denne forskriften gir regler for avfallsdefinisjoner, krav om håndteringstillatelse, leveringsplikt, kommunenes ansvar, deklarering, emballering, tilsyn og kontroll. I tillegg finnes en rekke regelverk knyttet til bestemte spesialavfallstyper eller tilgrensende områder. Dette gjelder blant annet for batterier, spillolje, oljeholdig avløpsvann, fotokjemikalier, amalgam, PCB, KFK, brann- og eksplosjonsfarlige varer, eksport og import, kjemikalier, kjemikaliemerking og internkontroll.

Med visse unntak kreves det tillatelse fra forurensningsmyndighetene for å foreta håndtering av spesialavfall. Statens forurensningstilsyn gir tillatelser til innsamling og behandling av spesialavfall, mens fylkesmannen gir tillatelse til mottak og mellomlagring av spesialavfall. Tillatelsene omfatter vilkår som skal sikre forsvarlig håndtering av spesialavfallet.

Nasjonal målsetning for innsamling av spesialavfall er at praktisk talt alt spesialavfall skal tas forsvarlig hånd om, og enten gå til gjenvinning eller være sikret tilstrekkelig nasjonal behandlingskapasitet. I dag blir ca 92 % av alt spesialavfallet samlet inn.

Kommunene har ansvar for at det eksisterer et tilbud for levering av spesialavfall i kommunen. Dette skal i første rekke være et tilbud for avfallsbesittere med mindre mengder spesialavfall, særlig husholdninger og mindre næringsvirksomheter. Kommunene har ulike løsninger; alt fra henteordninger, betjente spesialavfallsmottak som ofte finnes i tilknytning til den kommunale avfallsplassen, miljøstasjoner og miljøbuss. I de fleste kommunene er kostnadene som er forbundet med spesialavfall fra husholdninger inkludert i renovasjonsgebyret. Det finnes også spesialavfallsinnsamlere over hele landet som i første rekke betjener næringslivet. Disse har tillatelse fra myndighetene til å samle inn spesialavfall. I tilknytning til innsamlervirksomheten driver innsamlerne ofte et mottak/mellomlager for spesialavfall. Her oppbevares og omemballeres avfallet før det videresendes til sluttbehandling.

Den forbruksveksten vi har hatt har også gitt økte mengder spesialavfall og da spesielt fra forbruksvarer. Den generelle utviklingen i industrien og næringslivet påvirker også mengden spesialavfall. I Norge har dette blant annet vist seg i form av en betydelig økning i mengden spesialavfall fra offshore-virksomheten i løpet av 1990-årene.

Økt kunnskap om stoffers farlige egenskaper og om hvilke produkter disse stoffene er brukt i, har også ført til en økning i mengden spesialavfall. Dette er en positiv utvikling ved at farlige stoffer som tidligere havnet i forbrenning eller på deponi, nå blir tatt hånd om på en forsvarlig måte. I løpet av de siste årene har det vist seg at eldre isolerglassruter inneholder så mye PCB at de er å regne som spesialavfall når de skal kastes. Det er derfor etablert en refusjonsordning for eldre PCB-holdige isolerglassruter. Det er også etablert bransje- og avgiftsordninger for blant annet spillolje og blybatterier.

Ordningene for innlevering av elektrisk- og elektronisk avfall gjør at de delene som inneholder farlige stoffer nå blir sortert ut og disponert som spesialavfall. Bransjeordninger og strengere krav fra myndighetene vil på sikt kunne føre til at farlige stoffer utfases og erstattes.

Økt kunnskap vil også kunne føre til at forbrukere og innkjøpere velger vekk produkter som inneholder farlige stoffer.

Det viktigste virkemiddelet for å få samlet inn så mye av spesialavfallet som mulig er at innsamlingsordningene er lett tilgjengelige for avfallsbesitter, både husholdninger og virksomheter, og at avfallsbesitter har kunnskap om disse.

8.5.6 Endret virkemiddelbruk for mer avfall til energigjenvinning og mindre til sluttbehandling

Andelen avfall til materialgjenvinning er om lag på samme nivå i Danmark, Sverige og Norge. I Norge går imidlertid mer enn dobbelt så stor andel av avfallsmengdene til deponi, mens andelen som går til forbrenning med energigjenvinning er under halvparten av tilsvarende i Danmark og Sverige.

Det betyr også at Norge kan utnytte en vesentlig større andel av avfallet til energiformål, uten at det vil gå på bekostning av ambisiøse mål for gjenvinning av materialer. I dag er den største ubalansen i avfallsstrømmene i Norge at altfor mye går til deponi og for lite til forbrenning med energigjenvinning.

Norge har avgift på sluttbehandling av avfall som er høyere enn i Sverige (320 vs 250 NOK/tonn avfall), og i Norge er også forbrenning med energiutnyttelse omfattet av avgiftsplikten. I Sverige er det for tiden ingen avgift på forbrenning med energiutnyttelse. Dessuten har Sverige innført forbud mot deponering av energirikt avfall fra 2002 og forbud mot deponering av alt organisk avfall fra 2005, noe som vil føre til økt gjenvinning både av energi og materialer. Dette vil ytterligere redusere mengden avfall til deponi.

En utredning foretatt av Kjelforeningen Norsk Energi 55 viser at en vesentlig økning i kapasiteten for forbrenning av restavfall vil være nødvendig om Norges avfallsmål i 2010 skal kunne nås. Dette selv med en forutsatt økning av gjenvinning av materialer i tråd med avtaler som er inngått mellom myndighetene og næringslivet. Ikke alt avfall er egnet til materialgjenvinning. Norge har sammenlignet med våre naboland en vesentlig underdekning av kapasitet for energigjenvinning av avfall. I dag mefører det at avfall som burde vært gjenvunnet som energi, isteden går til deponi, som er det minst ønskelige alternativet. Anlegg for gjenvinning av energi fra avfall vil dessuten kunne benyttes for en ytterligere satsing på bioenergi hvor Norge har et uutnyttet potensial. I motsetning til tradisjonell bruk av bioenergi vil moderne anlegg som gjenvinner energiinnhold i avfall, ha svært lave utslipp. Faktisk vil slike anlegg samtidig bidra til at miljøgifter tas ut av kretsløpet.

Regelverket for avgiften på sluttbehandling i Norge er i dag utformet slik at avfall fortsatt går på deponi fremfor å bli energigjenvunnet. Også prispolitikken fra mange deponier overfor store kunder trekker i samme retning. Det betyr at rene fraksjoner som er kildesortert går til deponi fremfor å bli utnyttet som energi.

Som redegjort for i 5.2 vurderes sluttbehandlingsavgiften endret. Utvalget støtter behovet for en omlegging slik at den fremmer en mer miljøvennlig behandling av avfallet. Avgiften bør primært legges på avfall som deponeres. For å stimulere ytterligere til material- og energigjenvinning bør det bli forbud mot deponering av nedbrytbart avfall i Norge. Uten slike tiltak vil Norge ikke kunne oppfylle sine mål når det gjelder avfall i 2010.

God energiutnyttelse er ivaretatt ved at SFT setter som krav til nye anlegg at energiutnyttelsen skal være minst 50 % etter to års drift. For å stimulere til ytterligere utnyttelse av energi bør avgiften graderes slik at den reduseres ytterligere eller faller helt bort for anlegg med høy utnyttelsesgrad for energi.

Norge har ett begrenset, men dog vesentlig potensial for energigjenvinning knyttet til prosessindustri med helårig drift. Anlegg for gjenvinning av energi basert på restavfall, vil i slike anlegg hovedsakelig erstatte oljebruk og derved også redusere utslippene av klimagasser.

Utvalget foreslår:

• En omlegging av sluttbehandlingsavgiften som stimulerer til material- og energigjenvinning

• Forbud mot deponering av nedbrytbart avfall

8.5.7 FoU og støtte til produkt

For å sikre god utnyttelse av avfallsråstoffer og muligheter for levering til industrien, vil det være viktig med forskning for å finne frem hvilke ordninger som vil fungere best.

For viktige avfallsråstoff kan det være riktig å gi etableringshjelp for å komme i gang med produksjon basert på gjenvunnet materiale. Vanlige kriterier for prosjektvurdering må imidlertid være tilstede, siden produkter som det senere ikke vil være etterspørsel etter, allikevel ikke kan overleve. Målet bør være at industrien betrakter avfallsråstoff som et råstoff på linje med andre råstoff, slik at det kan erstatte jomfruelige materialer.

8.5.8 Etterbruksfasen – oppsummerte tiltak

For etterbruksfasen foreslår utvalget følgende:

• For å oppnå et best mulig resultat av de innsamlingsordninger som innføres, er det viktig at disse blir så fleksible og tilgjengelige som mulig, slik at de blir naturlige å bruke

• Avfallsbesittere som benytter gjenvinningsordninger bør premieres gjennom gebyrsatsene, og innføring av elektronisk måling vil gi best grunnlag for en rettferdig beregning.

• Produsentansvarsordninger bør videreutvikles for produktområder som faller naturlig for dette, som for eksempel visse type større møbler, båter og tekstiler og for produktgrupper i landbruket og forskjellige typer matvarer.

• Produsentansvarsavtalene bør i sterkere grad utformes slik at de bidrar til avfallsforebygging og gir redusert innhold av helse- og miljøfarlige stoffer i produktene.

• Det bør arbeides med en utvidelse av panteordningene, produkter som kan inkluderes er for eksempel ulike emballasjeprodukter.

• Pant bør også vurderes brukt for produkter som skal til forsvarlig destruksjon. Dette er særlig aktuelt for produkter som inneholder helse- og miljøfarlig stoffer.

• Det viktigste virkemiddelet for å få samlet inn så mye spesialavfall som mulig er at innsamlingsordningene er lett tilgjengelige for avfallsbesitter, og at avfallsbesitter har kunnskap om disse.

• En omlegging av sluttbehandlingsavgiften som stimulerer til material- og energigjenvinning

• Forbud mot deponering av nedbrytbart avfall

• Det bør forskes på bruk av avfallsråstoffer som erstatning for jomfruelige materialer

• Det bør vurderes å gi støtte til prosjekter som tar i bruk gjenvunnet materiale på bekostning av jomfruelige materialer.

9 Muligheter for noen utvalgte produktgrupper

Utvalget har identifisert noen produktgrupper/materialstrømmer som under behandles mer detaljert. Disse er valgt ut på grunn av sitt kvantum, innholdet av helse- og miljøfarlige stoffer, innholdet av organisk materiale og der det er et potensial for avfallsforebygging.

9.1 BA-produkter

9.1.1 BA-avfall

Bygg- og anleggsektoren bidrar med 9 % av de totale avfallsmengdene, jf. vedlegg 1 Dette fordeler seg som følger:

9.1.2 Nasjonal handlingsplan

Det er utarbeidet en nasjonal handlingsplan for bygg- og anleggsavfall 56 med målsetninger om at:

• alt miljøfarlig avfall skal tas hånd om på en forsvarlig og sikker måte

• avfall ikke skal deponeres ulovlig

• innen utgangen av 2005 skal maksimalt 30 % av byggavfallet deponeres årlig

• bygg som oppføres skal innen utgangen av 2005 være planlagt slik at:

  • mengden avfall som oppstår pr kvadratmeter er halvert i forhold til 1998 nivå

  • kildesortering hvor det er mulig, inngår som en integrert del av byggutførelsen

  • alle bygg skal tilrettelegges med tanke på gjenbruk av materialer og miljøriktig rivning

Utarbeidelsen og oppfølgingen av den nasjonale handlingsplanen er, gjennom ØkoBygg-programmet (se egen boks), forankret i Byggenæringens Landsforening, Maskinentreprenørenes Forbund, Tekniske Entreprenørers Landsforening og Pukk- og grusleverandørenes landsforening.

Gjennom arbeidet med handlingsplanen er det identifisert en del tiltak som er avgjørende for at bransjen skal nå de målene den har satt seg. Noen av disse målene gjelder bransjen selv, mens andre retter seg mer mot myndighetene og rammebetingelsene.

Handlingsplanen definerer avfallsforebygging vidt. Tiltak som gjør at et restprodukt går fra å være et «ikke brukbart produkt» (avfall) til en etterspurt vare er tatt med.

Etter utvalgets vurdering er det et viktig tiltak at handlingsplanen blir gjennomført, både med hensyn til avfallsforebygging og avfallsbehandling.

9.1.3 Bedre behovsverifikasjon

Ved nybygging og rehabilitering kreves god behovsverifikasjon fra tiltakshavers side, jf. 8.2.4. Dette er den viktigste fasen for ethvert byggprosjekt. Spesielt viktig å vektlegge er god arealeffektivitet. Relevante spørsmål er:

• Kan man klare seg med eksisterende bygg?

• Kan rehabilitering finne sted?

• Hvor stort bygg trengs? Hva slags plassbesparende alternativer finnes?

• Hvordan kan man i planleggingsfasen klargjøre bygget for fleksibilitet og bruksendringer (påbygg, lettvegger, utskilling av enheter)?

De rette valgene i denne fasen av byggeprosjektet, gir grunnlag for avfallsforebygging både i byggeperioden og i hele byggets levetid. I regi av GRIP er det utviklet en veileder i miljøeffektiv byggprosjektering 57 .

Det viktigste tiltaket for å oppnå god behovsverifisering er å spre eksempler og metoder til tiltakshaver, arkitekter og rådgivere.

9.1.4 Byggteknikk

Norges Byggforskningsinstitutts byggdetaljblader er i Norge en viktig kilde til utprøvde bygningstekniske løsninger. Disse bør derfor gjennomgås og endres med det formål å legge grunnlaget for byggteknikker som sikrer enkel bygging, enkle endringer og rehabilitering underveis og enkel demontering til slutt. Det offentlige bør gi støtte til en slik gjennomgang og endring.

For BA-produkter bør det utvikles produktutviklingsstandarder basert på økodesignprinsipper. Det innebærer fokus på produkter av resirkulerte materialer, med lang levetid, lavt innhold av giftige stoffer, demonterbarhet og klargjøring for ombruk og til slutt gjenvinning. For lettere å utveksle informasjon mellom aktørene i verdikjeden, bør miljøvaredeklarasjoner utvikles og tas i bruk. Det offentlige bør gi støtte til både utvikling av produktutviklingsstandarder og utvikling av miljøvaredeklarasjoner.

9.1.5 Vedlikehold, rehabilitering og demontering

Vedlikehold og rehabilitering medfører forlenget levetid for bygget, og er dermed et godt bidrag til avfallsforebygging. Riktigere bruk av bygget og bedre vedlikehold vil kunne oppnås hvis alle nye hus ble levert med en bruks- og vedlikeholdsveiledning. En demonteringsmanual for bygget vil ved levetidens slutt kunne bidra til en miljømessig fornuftig riving og større mulighet for ombruk/gjenvinning av komponenter og materialer.

Det bør derfor vurderes å innføre bestemmelser om at alle nye bygg skal leveres med en bruks- og vedlikeholdsveileder og med en demonteringsmanual.

9.1.6 Skreddersydde materialer og gode rutiner

Generelt består avfall fra nybygg av emballasje og kapp som oppstår når materialene må tilpasses på byggeplassen, og vrak som oppstår når byggematerialet ødelegges på byggeplassen. Avfallsforebygging kan derfor oppnås gjennom:

• emballasjeoptimering, jf. 9.3

• økt bruk av skreddersydde byggematerialer

• god håndtering av materialene på byggeplassen

Det andre punktet krever gjennomtenkt varebestilling og det siste punktet krever gode rutiner på byggeplass.

Gjennomtenkt varebestilling

En byggtegning vil i dag vanligvis foreligge i DAK 58 -format som blant annet består av en beregningsdelen som muliggjør svært nøyaktig bestilling av de enkelte elementene. I stor grad kan dermed alt leveres ferdigkappet og klart til montering. Problemet er at denne beregningsdelen foreløpig er litt for komplisert å bruke og dermed ikke operativ nok.

God håndtering av materialene på byggeplassen

Byggeplassen er ofte et rotete sted, selv om utviklingen går mot ryddigere byggeplassere med konsepter som «Rent bygg». På byggeplass trengs en detaljert fremdriftsplan slik at god logistikk og «just in time»-prinsippet kan utnyttes. Kapp og spill på byggeplass kan dermed reduseres til et minimum.

Tiltak for å bedre situasjonen er sterkere fokus på bestillingsrutiner og logistikk, kombinert med kontroll av leveranser, bedre beskyttelse av varer på mellomlager og bedre håndtering av varer. Det trengs dermed både bedre rutiner for hvordan byggeplassen skal organiseres og hvordan man skal opptre. Innføring av rutiner for kvalitetssikring og miljøledelse vil være viktige tiltak.

9.1.7 Betong/tegl

Betong/tegl utgjør nesten 70 % av alt avfall fra nybygging, riving og rehabilitering i Norge.75 % av betong og tegl kommer fra riving. I den nasjonale handlingsplanen er målsetning at 70 % av denne fraksjonen skal gjenvinnes innen år 2005. Skal dette bli en realitet er det helt nødvendig at man får aksept for bruk av resirkulert tilslag i egnede områder i vegbygging.

Vegnormalene (Håndbok 018) må derfor gis kvalitetskrav spesielt for resirkulert tilslag. I tillegg er det viktig at man er restriktiv til nye tillatelser for bakkeplanering og at de tillatelsene som gis, og har blitt gitt, følges aktivt opp for å hindre ulovlig deponering.

Staten, som stor tiltakshaver, bør være aktiv bruker av resirkulert tilslag for å få opp etterspørselen etter gjenvunnet materiale. Slike tiltak for å skape aksept i markedet for bruk av gjenvunnet materiale gjelder betong/tegl, men også andre gjenvinningsprodukter fra BA-næringen.

9.1.8 ØkoBygg II

Kompetanseutvikling er et viktig incentiv som gjør det mulig for alle organisasjonene i byggenæringen å samarbeide om miljømessige utfordringer. Slik støtte er også viktig i forhold til produktutvikling, utvikling av komponenter og byggesystemer som fremmer avfallsforebygging.

ØkoBygg-programmet er i dag bygg-, anlegg- og eiendomsbransjens eget utviklingsprogram. Programmet har fått mye positiv tilbakemelding og vil bli evaluert i løpet av 2002. Uutvalget mener at dette programmet er så interessant at det bør videreføres i et Økobygg II-program. Et ØkoBygg II vil kunne bli en katalysator i bygg-, anlegg- og eiendomsbransjens endringsarbeid og vil dermed kunne bli et viktig verktøy for spredning av metoder og verktøy. Myndighetene bør delta med finansiering og ressurser i et ØkoBygg II-program.

Det må også gis støtte slik at tiltakene i «Nasjonal handlingsplan for bygg- og anleggsavfall» følges opp og målene nås.

9.1.9 Avfallsplaner

Å innføre krav til avfallsplaner i bygge-, rehabilitering- og riveprosjekt er et viktig virkemiddel for å oppnå en bedret avfallshåndtering. Planene vil kunne føre til en tidligere planlegging av avfallshåndtering, samt at ulovlig deponering unngås. Krav om avfallsplaner bør på sikt innarbeides i Plan- og bygningsloven og tilhørende Teknisk forskrift. Foreløpig vil forskriftene være forankret i «Forskrift om opplysninger om bygg- og anleggsavfall». Alle kommuner bør oppfordres til å innføre denne nye forskriften snarest.

9.1.10 Andre myndighetstiltak

I tillegg til tiltakene over bør myndighetene:

• Klargjøre retningslinjer for håndtering av miljøfarlig avfall og avfall generelt. Det må være klart når man befinner seg på rett eller gal side av loven.

• Sammen med næringen finne frem til velfungerende rammer for avfallshåndtering, gjenvinning og bruk av gjenvunnete materialer

• Revidere og følge opp tillatelser til mottak og behandling av avfall

• Etablere returordninger i samarbeid med bransjeorganisasjoner der dette er naturlig

9.1.11 Oppsummering av tiltak innen bygg og anlegg

De viktigste tiltakene som myndighetene bør vurdere innenfor bygg- og anlegg er å:

• bidra til at nasjonal handlingsplan for bygg- og anleggsavfall gjennomføres, herunder

  • bidra til å etablere og støtte et ØkoBygg II-program som kan fungere som en katalysator for hele bransjen, og bidra med støtte til konkrete pilotprosjekter på byggeplass for utprøving av byggeteknikker, avfallshåndteringsteknikker, kildesortering, logistikk med mere.

  • endre Vegnormalene (Håndbok 018) slik at bruk av resirkulert tilslag i vegbygging blir mulig.

  • være restriktiv til nye tillatelser for bakkeplanering og følge opp tillatelser for å hindre ulovlig deponering.

  • Staten, som stor tiltakshaver, bør være aktiv bruker av gjenvunnet materiale for å få opp etterspørselen.

  • innføre krav til avfallsplaner i bygge-, rehabilitering- og riveprosjekt for å oppnå en bedret avfallshåndtering. Krav om avfallsplaner bør på sikt innarbeides i Plan- og bygningsloven og tilhørende Teknisk forskrift.

  • sikre at retningslinjer for håndtering av miljøfarlig avfall er så utvetydige som mulig, og klargjøre retningslinjer for avfall generelt.

  • finne frem til velfungerende rammer for avfallshåndtering, gjenvinning og bruk av gjenvunnede materialer sammen med næringen.

  • revidere og følge opp tillatelser til mottak og behandling av avfall.

  • etablere returordninger i samarbeid med bransjeorganisasjoner der dette er naturlig.

• bidra til utvikling og bruk av veiledningsmateriell for byggprosjektering som sikrer miljøriktig byggeteknikker, herunder bidra til at Norges Byggforskningsinstitutts byggdetaljblader gjennomgås og endres med det formål å legge grunnlaget for byggteknikker som sikrer enkel bygging, enkle endringer og rehabilitering underveis og enkel demontering til slutt.

• bidra til utvikling og bruk av miljøvaredeklarasjoner.

• bidra til at det for BA-produkter utvikles produktutviklingsstandarder basert på økodesignprinsipper.

• støtte de produsenter som går foran og endrer sine produkter i henhold til denne standarden.

• stimulere til bedre vedlikehold av bygningsmassene, spesielt innen kommunal sektor. En overgang til funksjonsøkonomi kan være et godt bidrag.

• gi bestemmelser om at alle nye bygg skal leveres med en bruks- og vedlikeholdsveileder og en demonteringsmanual.

9.2 Elektriske og elektroniske produkter

9.2.1 Kasserte elektriske og elektroniske produkter – myndighetskrav og bransjeløsning

Bakgrunn

Mengden elektriske og elektroniske (EE) produkter som avfall er beregnet til 169.000 tonn pr år (2 % av de totale avfallsmengdene). Dette er kilder til utslipp av en rekke svært helse- og miljøskadelige stoffer, for eksempel kvikksølv, PCB, kadmium, bly og bromerte flammehemmere. Dette er stoffer som med dagens teknologi er nødvendige for at produktene skal fungere. Men ved feil håndtering av produkter som kasseres, kommer stoffene inn i naturens kretsløp. Dette kan for eksempel skje gjennom avrenning fra deponier, eller utslipp fra forbrenningsanlegg og smelteverk. Komponentene som inneholder giftstoffene må derfor plukkes ut før de resterende materialene gjenvinnes.

Forskrift

Norge innførte i 1998 en forskrift som regulerer håndteringen av kasserte EE-produkter. Forskriften ble utformet i nært samarbeid med en samlet elektrobransje. Gjennom en bransjeavtale med Miljøverndepartementet gis bransjen en aktiv rolle i gjennomføringen av forskriften. Forskriften trådte i kraft 1. juli 1999. Forskriften fordeler ansvar og roller mellom produsenter og importører, forhandlere, kommunene og avfallsbesitter. Essensen er at det skal finnes en landsomfattende ordning for innsamling og behandling av EE-avfall, og at EE-produkter som selges i det norske markedet blir samlet inn og forsvarlig behandlet etter bruk

Bransjeavtale

Elektrobransjen inngikk på vegne av sine medlemmer en avtale med Miljøverndepartementet om at det innen 01.07.1999 skulle etableres et landsomfattende system som sikret innsamling og miljømessig forsvarlig behandling av avfall fra næringselektro-produkter.

Bransjen har opprettet tre selskaper for å organisere innsamling og sluttbehandling av EE-avfall. Elektronikkretur AS har ansvar for forbrukerelektronikk, data- og telekomprodukter. Hvitevareretur AS har ansvar for kjøleskap, komfyrer, vaskemaskiner og lignende. RENAS AS – returselskapet for næringselektro, har ansvar for alle lyskilder (lysstoffrør, pærer og lamper), elektroverktøy, kabler og ledninger, måleinstrumenter, elektriske installasjoner, transformatorer og andre produkter; i hovedsak fra industri og næringsliv. Alle selskapene eies av de respektive bransjeorganisasjonene.

Importører og produsenter av EE-produkter skal tegne medlemskap hos disse selskapene (alternativt dokumentere annen ordning), og dermed bidra til å finansiere innsamlings- og behandlingssystemet for kasserte produkter. Medlemsbeviset fungerer som dokumentasjon overfor Statens forurensningstilsyn på at forskriften følges.

Importører og produsenter skal rapportere til Statens forurensningstilsyn om import og produksjon av EE-produkter, og om mengder og typer EE-avfall som er innsamlet, gjenvunnet eller behandlet på annen måte.

Myndighetene kontrollerer

Statens forurensningstilsyn foretar kontroller av bedrifter som importerer eller produserer EE-produkter for å tilse at de oppfyller kravene som EE-forskriften stiller.

Gjenvinning

Mange elektriske og elektroniske produkter innholder helse- og miljøfarlige kjemikalier og tungmetaller. Derfor stiller myndighetene gjennom EE-forskriften strenge krav til hvordan produktene skal behandles når de kasseres.

I henhold til RoHS direktivet fra EU (Reduction of use of Hazardous Substances) gis det begrensinger i bruk av miljøskadelige stoffer i nye produkter med virkning fra 1. januar 2007. Dette gjelder blant annet kvikksølv, kadmium, seksverdig krom og brommerte bi- og difenyler. Produsentene må som følge av dette direktivet lage EE-produkter uten bruk av de disse stoffene.

Forutsatt at det EE-avfallet som oppstår i fremtiden kommer inn i et system med riktig miljøsanering, forventes det en meget høy gjenvinningsgrad av avfallet.

Utfordringer

Den viktigste utfordringen er å samle inn og behandle så stor andel av EE-avfallet som mulig. I følge bransjeavtalen skal det samles inn minst 80 % av det avfallet som oppstår innen 1. juli 2004. For hvitevarer er man så godt som oppe på målet. For de to andre selskapene ligger innsamlingsgraden på opp mot 40 % og er klart økende.

Årsaker til at man ikke får tak i alt avfall, er at noe leveres feil (for eksempel sammen med restavfallet) eller det «omdefineres» til skrapmetall og kommer inn som verdi på dette markedet (uten at de miljøskadelige komponentene tas ut).

En annen utfordring er å få alle importører og produsenter av EE-produkter til å ta kravene i EE-forskriften alvorlig, og delta i finansieringen av ordningen. Det er fortsatt for mange firma som har en forpliktelse etter forskriften, men som likevel ikke deltar i de etablerte returordningene, og heller ikke på annen måte oppfyller forskriftskravet. Et tiltak for å oppnå dette er at offentlige innkjøpere ber om dokumentasjon på at forpliktelsene i henhold til EE-forskriften ivaretas.

Et annet tiltak er at Statens forurensningstilsyn gjennomfører kontroller og iverksetter tiltak mot den delen av bransjen som ikke tar sin del av ansvaret. Hittil har kontrollene vært få og for sjeldne. Mange firmaer føler seg relativt «trygg», selv om de bryter forskriften. I tillegg er det viktig at man når frem med informasjon både om importørers, produsenters, forhandleres og kommuners forpliktelser, og forbrukeres og avfallsbesitters rettigheter og plikter.

En tredje utfordring er å øke levetiden på eksisterende produkter. Etter hvert som et strømlinjeformet mottaksapparat kommer på plass, bør det være mulig å plukke ut de objektene som er brukbare eller enkelt lar seg reparere, og sikre at disse går til gjenbruk fremfor gjenvinning. Spesielt ønskelig er det at produkter som er relativt energi- og vanneffektive får forlenget levetid. Dette vil kunne ha en betydelig avfallsforebyggende effekt.

9.2.2 Bedre utnyttelse av datamaskiner gjennom ASP-løsninger

Hva er en ASP-løsning?

ASP – Application Service Provider – er enkelt sagt «hele kontoret gjennom en plugg i veggen». På kundens side av pluggen befinner det seg skjerm og tastatur. På ASP-leverandørens side befinner det seg maskinvare, lagringskapasitet, programvare og en høy driftsstabilitet.

En ASP-løsning vil for kunden representere besparelser (forenklede driftsrutiner, ingen oppgradering av maskinpark og software) og økt fleksibilitet. Fra en hjemme-PC har man tilgang til de samme programmene, backup, sikkerhet og oppgradering som på jobb. ASP er et eksempel på funksjonsøkonomi.

Bidrag til avfallsforebygging

Tradisjonelt har PC utstyr blitt teknologisk utrangert på 3 – 4 år. Ny software har krevd både mer lagringsplass, mer minneplass og raskere prosessor.

Med en ASP-løsning er ikke lenger den lokale maskinen en flaskehals. Levetiden på maskinene, både serverne hos ASP-leverandøren og PC-ene hos brukerne vil kunne økes i forhold til tradisjonelle løsninger.

Alt i alt vil en massiv overgang til ASP, for alle som har den tekniske muligheten, kombinert med gode innkjøpsavtaler, sannsynligvis bety en stor årlig reduksjon i utrangert datautstyr.

Hva kan myndighetene bidra med for å få en overgang til ASP-løsninger

Det viktigste det offentlige kan gjøre er å selv gå foran og i større grad innføre ASP-løsninger – enten internt eller gjennom «outsourcing».

I vedlegg 7 er ASP-konseptet presentert i mer detalj, blant annet i form av et illustrerende eksempel.

9.2.3 En viktig grunn til at datamaskiner blir byttet ut

Mangel på reservedeler er en grunn til at datamaskiner og servere blir byttet ut. De «beste» produsentene har en 5-års horisont på tilgjengeligheten på deler etter at et produkt er «faset ut av produksjon». Denne «systemfeilen» vil kunne løses gjennom gode innkjøpsavtaler eller leieavtaler som sikrer at mangel på reservedeler blir leverandørens problem, og ikke kundens problem. Da vil det bedriftsøkonomiske grunnlaget for å utvide reservedelslageret endre seg. Både en overgang til funksjonsøkonomi, jf. 7.4, og bedre innkjøpere, jf. 8.2, vil kunne bidra til dette.

9.2.4 Tiltak innen EE-produkter

For å bedre ordningen med innsamling og gjenvinning av EE-produkter anbefales følgende:

• Sikre større gjenbruk gjennom etablering av bruktmarkeder i tilknytning til de systemer som er etablert for innsamling og behandling av EE-produkter.

• Øke oppslutningen om de etablerte innsamlings- og gjenvinningsordningene gjennom økt informasjon og myndighetskontroll. Ved offentlige innkjøp må selger dokumentere at forpliktelsene i henhold til EE-forskriften ivaretas.

• Sikre høy innsamlingsprosent og godt behandlingssystem for innsamlet EE-avfall, slik at spredningen av helsefarlige kjemikalier og tungmetaller fra slikt avfall forhindres.

For ASP-løsninger anbefales følgende:

• Det bør vurderes hvordan ASP-løsninger kan spres, blant annet bør det offentlige gå foran i å ta ASP-løsninger i bruk.

9.3 Emballasje 59

9.3.1 Materialgjenvinning og avfallsforebygging av emballasje

Emballasje utgjør 709.000 tonn pr år eller drøye 8 % av avfallsmengdene. Emballasje har gjennom hele perioden med moderne miljøarbeid stått i fokus for myndigheters og miljøorganisasjoners innsats. Årsakene er dels at emballasjen lett blir oppfattet som et avfallsproblem når den har tjent sin funksjon, og dels at den er et uttrykk for vårt forbruksmønster. Da arbeidet med å tydeliggjøre og regulere produsentenes miljøansvar på 1990-tallet ble igangsatt, var emballasje derfor et naturlig område å starte med.

I Norge ble det etablert et sett av forhandlede avtaler mellom Emballasjesektoren og Miljøverndepartementet i 1995. Næringslivet påtok seg ansvaret for å bidra til etablering av systemer for gjenvinning av emballasjeavfall, og til å arbeide for å redusere mengden emballasjeavfall. I størrelsesorden 70 % av emballasjen blir samlet inn.

Emballasjeavtalene er den eneste av produsentansvarsavtalene som spesifikt inneholder bestemmelser om avfallsreduksjon. Det er etablert en egen gruppe «Styringskomiteen for reduksjon av emballasjeavfall» som skal initiere arbeid og dokumentere/rapportere til myndighetene om arbeidet. Det eksisterer lite systematisk kunnskap både i Norge og internasjonal på dette området. Styringskomiteen for reduksjon av emballasjeavfall har derfor engasjert ulike forskningsmiljøer som kan utvikle indikatorer for emballasjeutviklingen/emballasjeoptimeringsarbeidet. Utvalget mener at emballasjeavtalenes bestemmelser om avfallsreduksjon bør være modell også for de øvrige produsentansvarsavtalene.

Etter fem års drift har ordningen med materialgjenvinning og avfallsminimering vært gjenstand for evaluering av Miljøverndepartementet. I den forbindelse påpekte Statens forurensningstilsyn blant annet:

• Ordningen med materialgjenvinning synes i all hovedsak å fungere godt, og man har i løpet av de fem årene som har gått oppnådd resultater tett opp mot målene for de fleste materialtyper.

• Næringslivets innsats i forhold til avfallsminimering i emballasjesektoren er ikke tilfredsstillende, vurdert ut fra nøkkeltall for emballasjeutvikling innsamlet av Stiftelsen Østfoldforskning.

Nøkkeltallene for emballasjeutvikling synes å indikere to trender som har vært relativt klare siden 1995:

• forbruket av forbrukeremballasje har sunket gjennom hele perioden, selv om tendensen har vært mindre tydelig de siste årene

• forbruket av transport- og distribusjonsemballasje har økt i samme periode.

Reduksjonen i forbrukeremballasje antas å ha sammenheng med overgang til lettere plastemballasje på bekostning av fiber- og glassemballasje. Tallene underbygges av nøkkeltallene fra to store næringsmiddelprodusenter. Forbruket av plastemballasje per 1000 kroner omsatt har vist en klar økning mellom 1998 og 2001. Mye av denne plasten går til materialgjenvinning. For tiden er imidlertid økningen i plastemballasjeforbruket relativt større enn økningen i materialgjenvinningen. Netto materialforbruk av plast til emballasje øker. For de andre materialtypene øker materialgjenvinningen relativt mest slik at netto materialforbruk går ned, jf. figur 9.1. Selv om materialene for plast ikke direkte går inn i nye emballasjeprodukter for næringsmidler, representerer de en viktig ressurs i andre produkter som fremstilles med resirkulert materiale. Også for metall er det en klar tendens at økt forbruk er blitt fulgt opp med økt materialgjenvinning, jf. figur 9.1.

Kilde: Stiftelsen Østfoldforskning.

Emballasjens hovedmål er å lette distribusjon av et produkt (svinn, holdbarhet, informasjon til forbruker), samtidig som miljøet belastes minst mulig. Derfor er det ønskelig å optimalisere emballasjen i forhold til et helhetsperspektiv for distribusjon av produkt og emballasje. Hvis emballasjen for et gitt produkt gjøres for lett/tynn slik at det fører til stort produktsvinn vil dette utgjøre relativt store kostnader. Hvis emballasjen imidlertid er optimalisert slik at produktsvinnet er lite, vil indikatoren som viser materialforbruk pr 1000 kr omsatt være en god pekepinn også med tanke på optimalisering av totale emballasjeløsninger.

Når det gjelder bruk av ombruksemballasje er utviklingen ikke entydig. De senere år er det etablert pante- og ombruksordninger for blant annet saft. Det gjelder både for plast- og glassflasker. For kasser (frukt, grønt og slakteri) så man for noen år tilbake en overgang til ombruksløsninger. Det virker som om denne utviklingen til en viss grad har stagnert og at man velger gjenvinningsløsninger.

9.3.2 Faktorer som påvirker emballasjebruken

Faktorer som kan påvirke emballasjeforbruket er blant annet:

• Overgang fra tunge til lette former for forbrukeremballasje. Denne utviklingen vil trolig forsterkes fremover, og vil kunne gi gradvis lavere vekt på forbrukeremballasje. Samtidig vil forbruket av transport-/butikkemballasje kunne øke fordi det må kompenseres med økt stivhet og vekt for å sikre god beskyttelse av produktet i transport- og lagringsfasen.

• Familiestrukturen har endret seg i betydelig grad de seneste tiår, med overgang til mindre familier og flere husholdninger med enslige. Dette fører til innkjøp av produkter i flere, men mindre enheter totalt sett. Dermed vil den relative vekten av spesielt forbrukeremballasje per produktvekt og -omsetning øke, men samtidig vil mindre måtte kastes fordi det blir stående for lenge i kjøleskapet.

• Økt fokus på kostnader ved bundet kapital i varelager har ført til større grad av just-in-time distribusjon fra produsent via grossist til butikk. Dette vil kunne føre til en relativ økning i bruk av transportemballasje fordi produkter distribueres i mindre transportenheter.

• Økt behov for merking og forbrukerinformasjon på emballasjen, blant annet som følge av krav til sporbarhet og økt fokus på matvaresikkerhet.

• Større transportavstander som følge av økt globalisering av handel fører til behov for mer beskyttende emballasje (tykkere, stivere).

• Økt bruk av flergangsemballasje

Disse elementene vil i sum kunne føre til at mengden emballasje som går med til å distribuere produkter fra produsent til forbruker vil kunne øke, målt i emballasjevekt per 1000 kroner omsatt i næringslivet. Dette gjelder særlig for transportemballasje og butikkemballasje som vil kunne påvirkes av alle faktorene som er nevnt foran.

9.3.3 Emballasjeminimering versus emballasjeoptimering

Et viktig spørsmål er hvorvidt en økning i mengden emballasje er et alvorlig miljø- og ressursproblem eller ikke. Det viktigste forholdet her er å fokusere på emballasjens betydning i forhold til å beskytte og bevare produktet helt og uskadd frem til brukeren. For de fleste produkt- og distribusjonskjeder bidrar emballasjen med relativt lite miljøbelastning sett i forhold til produktet. Dette betyr at det er langt verre å underemballere produkter slik at vrakprosenten øker, enn å bruke noe mer emballasje. Ødelagte produkter som ikke kan tjene brukerens ønsker og behov vil også ende opp som avfall.

Nye emballasjestandarder er under implementering innenfor EUs emballasjedirektiv. Disse standardene vil være obligatoriske for emballasjebrukere i Europa i løpet av noen år, og vil bidra til å fokusere mer helhetlig på emballasjeoptimering, og vil også sikre en høy grad av fokus på dette området i bedriftene.

Basert på erfaringer fra en rekke livssyklusstudier av produkter og emballasje, bør emballasjeoptimering i praksis innebære at man optimerer hele distribusjonskjeden for produkter, og ser emballasjens funksjon og rolle inn i en slik sammenheng. I tillegg bør det settes fokus på produkter hvor unødvendig emballasje kun tjener den hensikt å selge produktet.

9.3.4 Materialgjenvinning reduserer miljøbelastningen

Et annet viktig element er at økt forbruk av emballasje i seg selv ikke er noe problem, dersom det er lagt til rette for og oppnås en høy grad av materialgjenvinning. Mange analyser som er utført har vist at det ikke er fremstilling og bruk av emballasje som representerer de største miljø- og ressursproblemene, men uttak og prosessering av råmaterialer. Hvis jomfruelige ressurser erstattes delvis eller helt av gjenvunnede materialer, vil miljøbelastningen per tonn emballasje være relativt lav. Betydningen av høy grad av materialgjenvinning øker jo større miljøbelastningen er for prosessering av jomfruelig materiale.

9.3.5 Anbefalinger

På området emballasje er det utvalgets vurdering at dagens innsamlings- og gjenvinningssystemer i hovedsak virker bra og bør videreføres. For det videre samarbeidet mellom myndighetene og næringslivet bør emballasjeoptimering vektlegges sterkere og følgende strategier legges til grunn:

• Emballasjebruk i forhold til minimum tap/vrak av produkt i distribusjonen.

• Emballasjebruk i forhold til maksimal grad av materialgjenvinning.

• Emballasjebruk i forhold til maksimal effektivitet i transport, lagring og omsetning av produktene (palle-optimering, hylle-optimering mm).

• Emballasjebruk i forhold til lavest mulig materialforbruk per enhet produkt distribuert.

• Det legges til rette for samarbeid og motivasjon vedrørende formidling av kompetanse innenfor fagområdet emballasjeoptimering.

• Aktørene i emballasjekjeden må være forpliktet til å kunne dokumentere at de har valgt optimale emballasjeløsninger i tråd med det nye regelverket som er under utvikling i EU.

Videre er det utvalgets vurdering at:

• Det bør stilles krav til innsamlings- og gjenvinningsprosentene med vekt på effektive systemer og samfunnsøkonomisk optimale systemer, slik at bruken av jomfruelige ressurser kan reduseres ytterligere.

9.4 Trykksaker

9.4.1 Bakgrunn

Mengden trykksakavfall har steget kraftig de siste årene. Trykksaker utgjorde 642.000 tonn avfall i 2000 mot 498.000 tonn i 1998. Dette tilsvarer nesten 8 % av den totale avfallsmengden, men for enkelte avfallsstrømmer slik som kontoravfall og husholdningsavfall, er andelen mye større. Mengden er med andre ord forholdsvis beskjeden sett i forhold til den store oppmerksomhet det har vært knyttet til bruk og kast av trykksaker. Forbruket av trykksaker øker imidlertid mer enn nesten noen annen produktgruppe, og dette gir grunn for oppmerksomhet.

Omkring 50 % av brukte trykksaker materialgjenvinnes, mens forbrenning med energiutnyttelse står for omkring 20 % (Statistisk Sentralbyrå). Treholdig trykkpapir (basert på tremasse) inneholder normalt lite ikke-brennbare forbindelser og er derfor velegnet som biobrensel.

De resterende 30 % som i dag ikke materialgjenvinnes eller benyttes som biobrensel, deponeres (mot to tredeler i 1985). Miljøproblemet ved papiravfall på deponi er, tilsvarende annet biologisk materiale, at det dannes metan ved nedbryting 60 .

Gjenvinning av papir er mer enn tredoblet i Norge gjennom de siste 10 år, men fortsatt har Norge en større andel av papiravfall til deponi enn land det er naturlig å sammenligne seg med. Det er fortsatt et potensial for økt gjenvinning i Norge.

Tradisjonelt har miljøeffektene for papirproduksjon vært knyttet til utslipp til vann. Bleking av kjemisk masse ved bruk av klor var på 80-tallet et miljøproblem. Siden midten av 90-tallet er all klorbleking av kjemisk masse i Norge erstattet med enten klordioksid eller helt klorfrie blekeprosesser. Disse er mer miljøvennlige enn ved bleking med fritt klor. Til flere produkter, for eksempel en del emballasjeprodukter, benyttes også massene ubleket. Endringen har skjedd som et samspill mellom teknologisk utvikling, påtrykk fra miljømyndighetene og økt forbrukerbevissthet, blant annet gjennom den nordiske miljømerkeordningen (Svanen). Giftige stoffer i papiret er heller ikke noe stort problem lenger, ettersom innhold av farlige stoffer både i papiret og i trykksverten er lavt.

Papirproduksjonen i Norge har tyngdepunkt på treholdig trykkpapir (avis- og magasinpapir) som er basert på fornybart råstoff (trevirke), og på fornybar energi (vannkraft og biomasse til tørkeprosesser). En andel av den norske avispapirproduksjonen er basert på returpapir, tilsvarende ca. 40 % av det som innsamles av slikt papir i Norge. Norsk uttak av tømmer er vesentlig lavere enn den årlige tilveksten i skogen. Tilførsel av jomfruelig fiber fra trevirke er nødvendig ettersom fibrene slites ned ved gjentatt bruk over tid.

9.4.2 Dagens innsamlingsordning

Det finnes ingen offentlige virkemidler som spesifikt regulerer utnyttelse av trykksakavfallet. Det er heller ingen bransje- eller produsentansvarsordninger for brukte trykksaker. Dagens innsamlings- og gjenvinningsordninger går gjennom den vanlige renovasjonen i husholdningene og gjennom private returpapirbedrifter hos kontorer, trykkerier, kjøpesentra og så videre. Myndighetene var en periode aktive ved etablering av gjenvinningskapasitet for papiravfall gjennom en avtale med Norske Skogindustrier som bygget et gjenvinningsanlegg i Skogn. Det er i dag et velfungerende marked for returpapir i alle kvaliteter både i Norge og internasjonalt.

9.4.3 Elektroniske medier gir økt papirforbruk

Som tallene viser blir det meste av trykksakavfallet håndtert på en miljømessig bra måte selv om det er et visst potensial for høyere gjenvinningsgrad. Statistikken viser at forbruket av trykksaker økte med nesten 40 % fra 1993 til 2000 (Statistisk Sentralbyrå). Dette er betydelig mer enn økningen for de fleste andre avfallsstrømmer, og mer enn økningen i BNP. Økningen kan virke som et paradoks ettersom den teknologiske utviklingen var spådd å skulle begrense behovet for trykksaker. I praksis har det imidlertid vist seg at økt bruk av elektroniske medier for kommunikasjon også gir økt bruk av papir hos mottaker.

9.4.4 Anbefalinger

Utvalget har vurdert følgende områder der tiltak kan settes inn for å redusere mengden av trykksakavfall som ikke inngår i et videre kretsløp eller utnyttes som råstoff eller bioenergi:

• Forbud mot deponering av utsortert og brennbart materiale : Utvalget mener gjenvinningsprosenten for trykksaker mest effektivt kan økes ved å innføre et forbud mot deponering av utsortert og brennbart materiale. Det vil automatisk føre til økt gjenvinning av trykksaker både for materialgjenvinning og brukt som biobrensel til erstatning for olje.

• Mer differensiert kildesortering av ulike papir og pappkvaliteter : Videreutvikling av kildesorteringssystemer slik at ulike fraksjoner kan håndteres for seg, vil øke verdien av returpapir (og papp) som råstoff i produksjonen. De ulike fraksjonene har ulik anvendelse og verdi i markedet. Blanding av avfallet i førsteledd gjør det vesentlig dyrere å skille ulike typer råstoff senere i verdikjeden.

• Produsentansvarsordninger : Utvalget mener innsamlingssystemet for trykksaker fungerer godt. Innsamlingsgraden bør derfor økes ved forbud mot deponering. Produsentansvarsordning synes derfor foreløpig ikke aktuelt.

• Elektroniske medier : Den teknologiske utviklingen har gjort det mulig å erstatte en del av papirforbruket med elektroniske medier. Det ligger imidlertid en stor utfordring i å videreutvikle mediene og tilrettelegge formidlingen slik at «hjemmetrykking» blir unødvendig. Grønn Stat-prosjektet har eksempler på at slike tiltak kan være realistiske. Tilsvarende satsninger bør være mulig både i offentlige og private virksomheter.

• Reklame : Trykksakreklame oppfattes ofte som uønsket for en stor del av mottakerne av slik reklame. Husholdningene har mulighet for å unngå noe slik reklame ved å reservere seg i Posten. Utvalget vil foreslå at man vurderer å speilvende ordningen for reservasjon mot uadressert reklame slik at man i utgangspunktet ikke mottar dette, dersom man ikke aktivt gir sitt samtykke til det. Tilsvarende ordning er til vurdering for telefonsalg. Det er imidlertid et problem at reklame i aviser og vedlagt aviser, er vanskeligere å unngå dersom man ønsker å lese avisen.

9.5 Transportmidler

Transportmidler medfører ca. 266.000 tonn eller drøye 3 % av avfallsmengden i året. Ca. halvparten er metall, og bildekk utgjør også en stor andel.

Stort sett fungerer dagens innsamlingssystemer for biler, og EU har i sitt nye bilvrakdirektiv ambisiøse mål for gjenvinning av biler i årene som kommer. Direktivet stiller krav om minst 85 % gjenvinningsgrad for alle kasserte kjøretøy innen 1. januar 2006. Innen samme frist skal ombruk og materialgjenvinning utgjøre minst 80 % av gjennomsnittsvekten for kjøretøy. Kravene til gjenvinning skjerpes ytterligere i 2015. Fra 1. januar 2015 skal det være 95 % gjenvinning, hvorav minst 85 % skal være ombruk eller materialgjenvinning, og resten energiutnyttes.

I et avfallsperspektiv er det mange positive elementer ved norsk bilbruk. Det er et godt fungerende bruktmarked, levetiden på kjøretøyene er lang, og det er et godt utbygd system for reparasjoner og brukte deler. Vrakpantordningen er også en suksess, det er få hensatte bilvrak i Norge.

Dette illustrerer imidlertid godt at det ikke er riktig å suboptimalisere ut fra et avfallsperspektiv, siden eldre biler har høyere drivstofforbruk og høyere utslipp.

9.5.1 Bedre sykkel- og kollektivtilbud

Det beste tiltaket for å redusere bilbruken er å få flere til å gå og sykle og benytte kollektive transportmidler. I denne NOUen går det for langt å utrede dette nærmere. Det vises til St.meld. nr. 26 (2001–2002) Bedre kollektivtransport.

9.5.2 Bildeling 61

Konseptet

Bildeling er et godt eksempel på funksjonsøkonomi. I likhet med vanlige uteiefirmaer tilbyr en bildelingsorganisasjon bil til rimelig pris på time- og dagbasis. Men i motsetning til utleiefirmaet som ønsker å tjene penger på sine kunder, består en bildelingsorganisasjonen av kunder som driver for egen regning.

Forutsetningen for at konseptet skal fungere er at det gir brukeren rimeligere tilgang til bil enn andre mulige løsninger (eie eller ordinært leie), og at ulempene ved ordningen skal kunne vurderes som mindre enn den økonomiske gevinsten.

Bildeling hviler på at bruken er priset slik at en betaler den faktiske kostnaden knyttet til den enkelte turen. Vurderingen knyttet til hvert enkelt transporttilfelle blir dermed annerledes, siden den variable kostnaden pr tur ved eie av bil er relativt lav. I praksis viser det seg at antall kjørte kilometer blir lavere, og at mye av transporten flyttes over til kollektivtransport, sykkel eller gange. Terskelen for bruk heves, mens medlemmet spares for bekymringer og kostnader knyttet til å holde bil.

Bildeling og potensialet for avfallsforebygging

Ved bildeling blir bilen man benytter mye mer brukt enn en vanlig privatbil. Behovet dekkes dermed med totalt sett mindre ressursforbruk. I Bilkollektivet i Oslo deler ca. 400 brukere på mellom 20 og 30 biler. Hvis 10 % av landets innbyggere ble tilsluttet et bilkollektiv, ville det med forhåndstallet i Oslo, kunne redusere bilparken i Norge med nesten 200.000 biler.

Økt bruksintensitet gir også grunnlag for en nyere, og dermed en sikrere og en mer miljøvennlig bilpark.

Hva kan myndighetene gjøre for at bildeling skal ekspandere?

Hele vårt bilsystem er bygget opp om individuelle brukere, inkl. skattesystemet. Vi trenger innovatører som eksperimenterer med et annet tankesett.

Hovedgrepet for myndighetene er å bryte med tradisjonell utbyggingstankegang og i stedet satse på en funksjonstankegang – hvor funksjonen er å sikre forflytning av personer og gods – ikke privatbiler.

Dette er en stor utfordring, hvor bildeling utgjør en av mulighetene. Bildeling kan fremmes ved å:

• Gi tilskudd til etablering av nødvendig infrastruktur (parkeringsplasser, hurtigladere, bookingsystem, kommunikasjonssystem) – på lik linje med hvordan infrastrukturen for bilparken ellers bygges ut.

• Tilby en startpakke og konsulenthjelp til alle som ønsker å starte opp bildeling. Bildeling krever 30 – 40 medlemmer, eventuelt færre hvis noen av disse er dagbrukere med fast avtale. Bilantallet for en slik medlemsmasse er 3 – 5 biler.

• Bidra til at bookingsystemteknologien spres til alle virksomheter som har en bilpark. Det er intet i veien for at den type bookingsystem som Bilkollektivet i Oslo benytter tas i bruk av virksomheter som selv har en større bilpark, mellom to virksomheter, eller mellom en bildelingsorganisasjon og en virksomhet. Siden systemet kan betjene flere virksomheter, er det ikke nødvendigvis snakk om å selge et system, men mer selge abonnement og plass på en server. I en bedrift der flere ansatte utnytter samme bil vil dette kunne gi store innsparingsmuligheter. Dette er dermed et smart system for forvaltning av en kostbar ressurs, og nærmer seg den kommersielle sfæren. Myndighetene kan gi starthjelp til dette arbeidet i form av tilskudd til å utarbeide en rapport om erfaringer og muligheter innen web-basert biladministrasjon, lån eller tilskudd til etableringen av en salgs- og utviklingsorganisasjon, samt tilskudd til utviklingen av en markedsføringspakke.

9.5.3 Fritidsbåter og mindre bruksbåter

Det er hittil ikke etablert noe system for innsamling av utrangerte fritidsbåter og mindre bruksbåter.

Trebåter som forfaller uten kontroll, representerer en miljøbelastning på grunn av stort innhold av miljøgifter. Plastbåtene gjorde sitt inntog på 60-tallet og utrangeringen av disse har for lengst startet. Utvalgets vurdering er at det må etableres en innsamlings- og gjenvinningsordning for båter. Norges Båtbransjeforbund forbereder sine medlemmer på konsekvensene av utvidet produsentansvar. Blant annet utredet Norges Båtbransjeforbund i 1994, på oppdrag fra SFT, spørsmål om behandling av utrangerte båter 62 . Arbeidet har ført til at Norges Båtbransjeforbund i 1995 stiftet selskapet Norsk Båtretur AS. Båtbransjens spesielle struktur gjør at Norsk Båtretur AS ser på miljøforsikring som en aktuell løsning. Siden det er enkelt å kvitte seg med en båt ved for eksempel å senke den, mener Norsk Båtretur AS at det bør satses på en obligatorisk miljøforsikringsordning med god tilgjengelighet av mottaksstasjoner.

Utvalgets vurdering er at det bør etableres et system for innsamling og gjenvinning av utrangerte fritidsbåter og mindre bruksbåter. Hvordan ordningen rent praktisk bør utformes, hva som bør gjøres med eksisterende båter og hvordan ansvarsfordelingen bør være mellom myndigheter og bransje, må etter utvalgets vurdering utredes nærmere.

9.5.4 Transportmidler – oppsummerte anbefalinger

Utvalget anbefaler følgende tiltak for transportmidler:

• Forholdene bør legges til rette slik at flere velger å benytte sykkel og kollektive transportmidler

• Det bør legges til rette for en spredning av bildelingsordninger

• Det bør etableres et innsamlings- og gjenvinningssystem for utrangerte fritidsbåter og mindre bruksbåter

9.6 Mat

9.6.1 Problemet

Matavfallet utgjør 566.000 tonn (nesten 7 % av de totale avfallsmengdene), hvorav 380.000 tonn fra husholdningene. Matavfall fra næringslivet kommer fra dagligvarehandelen og serveringssteder. I tillegg kommer det matavfall fra offentlige storkjøkken på institusjoner og lignende.

Mat er en innsatsfaktor som koster. Mye av det som kastes er faktisk avfall (bananskall, potetskrell, bein med mer), men hvis vi antar en så lav gjennomsnittlig kilopris som NOK 10 er det årlig over 5,5 milliarder kroner som går i søpla, eller nesten NOK 1250 pr person per år. Økonomisk burde det derfor være gode grunner til å utnytte råvarene bedre og redusere matavfallet. I tillegg er de fleste av den oppfatning at det er galt å kaste mat, noe som styrker potensialet for endring.

Den enkle forklaringen på at råvarene ikke utnyttes bedre er at vi har så god råd at det ikke oppfattes som bryet verdt å gjøre en innsats for å redusere matavfallet. Dette kan synes som et paradoks i en situasjon hvor svenskehandelen stadig når nye høyder og kravet om billigere mat førte til at matmomsen ble satt ned.

9.6.2 Bedre ressursutnyttelse gjennom dyrere mat?

En mulighet for å oppnå avfallsforebygging er å reversere utviklingen og gjøre mat relativt dyrere, eller gjøre det relativt dyrere å kaste våtorganisk avfall. For husholdningene vil det neppe ha særlig virkning å gjøre det dyrere å kaste våtorganisk avfall, siden avfallsgebyrene uansett ikke utgjør noen stor andel av husholdningenes utgifter.

Å gjøre mat dyrere synes ikke å være et politisk gjennomførbart tiltak.

9.6.3 Dagligvarehandelen

Det er viktig at håndtering, lagring og transport gjøres riktig for å få god kvalitet på matvarene. Det stilles stadig strengere krav til matvarehåndteringen. I tillegg skal varene ofte fraktes over store avstander. Matvarer som før var tilgjengelige kun i bestemte sesonger selges nå hele året. Alt dette gir store utfordringer.

Feil fører til svinn og ødelagt mat. Den første landsomfattende, kvantitative kartleggingen av svinn på frukt og grønnsaker hos produsenter, grossister og detaljister i Norge ble gjennomført av Matforsk i 1994/1995 63 . På grunnlag av undersøkelsen konkluderes det med at en reduksjon av det totale svinnet med 50 – 70 % er realistisk.

Krav til «kosmetisk» kvalitet på frukt og grønnsaker bidrar til dette svinnet. Undersøkelser viser at det ikke først og fremst er kvalitetsegenskaper som utseende, lik form og størrelse og så videre som vurderes som viktigst blant forbrukere (Wandel 1993, Lien og Døving 1996 64 , Torjusen 1999/2001). Her kan det være et potensial for å redusere svinn – det vil si å tilby flere sorteringer eller kvaliteter av frukt og grønnsaker enn dagens standard.

Konklusjon: I dagligvarehandelen er det riktig produksjon, gode bestillingsrutiner, spesielt på lettbedervelige varer, god logistikk, riktig holdbarhetsdatering og riktig behandling av varene i butikk som er viktigst. Siden dette påvirker det økonomiske resultatet gjennom spill og dårligere kundetilfredshet, har de fleste dagligvarekjedene et fokus på dette, men siden svinnet er stort, må det forutsettes at det fortsatt er mye ugjort.

9.6.4 Økologisk mat

Valg av økologisk mat representerer en type forbrukervalg der egenskaper som definerer produktet («økologisk») er knyttet til produksjonen. Eksempler på miljøtiltak er ingen bruk av pesticider, resirkulering av næringsstoffer på gården og begrenset transport (på grunn av færre eksterne innsatsfaktorer i produksjonen). I forhold til de fleste forbruksvarer er det lite tilgjengelig informasjon om produktets tilblivelse og eventuelle miljøpåvirninger av produksjonen og bearbeidingsmetoder. I tilfellet med økologisk mat har forbrukeren, i alle fall i prinsippet, muligheter for å basere sine valg på konkret informasjon om en rekke forhold knyttet til produksjon og bearbeiding som har relevans i forhold til miljøhensyn.

Forhold som lav kjennskap til Debios Ø-merke og liten tilgjengelighet av økologiske varer begrenser likevel forbrukerens valgmulighet 65 .

Det er en politisk fastsatt målsetting at 10 % av landbruksarealet skal være omlagt til økologisk produksjon innen år 2010. I St. meld nr. 19 (1999–2000) Om norsk landbruk og matproduksjon understrekes behovet for å øke produksjonen av økologisk mat, samt å redusere den fysiske og sosiale avstanden mellom produsent og forbruker. Dette må ses i sammenheng med overordnede målsettinger om utvikling av mer bærekraftige produksjonssystemer og en forbrukerretting av landbruket.

Fra Danmark 66 og Sverige rapporteres det at så mye som 1/3 av matforbruket skjer utenfor hjemmet, det vil si i kantiner, restauranter og lignende 67 . Også i Norge nærmer dette markedet seg 30 % 68 , og det offentlige står for en betydelig andel av dette.

Spesielt i Danmark har man, som en del av den offentlig miljøpolitikken, over mange år arbeidet med å introdusere økologisk mat i storhusholdninger. Grønne innkjøpsordninger i offentlig regi kjenner vi også fra Norge, gjennom prosjekter som «Grønt kontor», «Grønn stat» og LA21-prosjekter i norske kommuner. Disse prosjektene er ledd i en bevisst offentlig satsing for å påvirke forbruks- og produksjonsmønsteret i miljøvennlig retning, og offentlige innkjøp av økologiske produkter vil representere et viktig virkemiddel i denne sammenheng.

Konkrete tiltak kan være:

• Gi forbrukerne mer informasjon om Debios Ø-merke og økologiske matvarer

• Øke etterspørselen etter økologiske varer gjennom å servere økologisk mat i statlige kantiner (departementer, ytre etater, forsvaret og sykehus), samt innføre økologisk melk i skolemelkordningen.

9.6.5 Informasjon og opplæring

Tiltak for å bevege kostholdet på husholdsnivå i en bærekraftig retning er lagt frem i rapporten Bærekraftig matforbruk 69 . Her inngår tiltak som å velge økologisk produsert mat, spise lavt i næringskjeden, velge lokalt produserte matvarer, spise variert og i tråd med sesongen, bruk minst mulig ferdigvarer, og velge matvarer som er produsert og omsatt i tråd med etiske retningslinjer. Flere av disse forslagene har også avfallsforebyggende effekter.

For å oppnå disse effektene kreves det at sluttbruker av mat blir informert. Det viktigste tiltaket er å gi opplæring slik at den som skal lage mat bedre blir i stand til å vurdere ulike varers produksjonssted og produksjonsmetode, vurdere varens kvalitet, oppbevare mat, utnytte råvarene maksimalt og beregne riktig mengde. Det neste er å gi gode tips til hvordan en kan bruke restemat.

Både heimkunnskapsundervisningen og profesjonell kokkeopplæring er steder hvor denne type undervisning med fordel kan styrkes. I tillegg er butikkene og informasjon på varene viktige spredningskanaler for informasjon.

9.6.6 Behandling av matavfall

Siden 1998 har det vært forbud mot å bruke matavfall eller matrester fra husholdningene som fôr av hensyn til smitterisiko. Fra 2001 har kjøttbenmel vært forbudt å bruke til fôr. Det er fortsatt tillatt å bruke matrester fra storkjøkken til dyrefôr, men kravene til håndtering og sterilisering av matrestene er strenge.

Det pågår en diskusjon i EU om innføring av totalforbud av bruk av matrester til fôr. Bakgrunnen er de store epidemiene innenfor dyrehelse, som kugalskap og munn- og klovsyke.

Den 13.03.02 gikk EU- parlamentet ved 2. gangs behandling av en EU-forordning inn for følgende: Parlamentet har vedtatt et kompromiss hvor matrester fra storhusholdning underlagt bestemte forutsetninger tillates til dyrefôr i en overgangsperiode på maksimalt 4 år. Begrunnelsen er at et generelt forbud mot bruk av matrester fra storhusholdning kan forårsake større risiko for smitte av svinepest og munn- og klovsyke enn et betinget forbud hvor det stilles krav til behandling. Kravene vil trolig omfatte sterilisering, godkjente behandlingsanlegg og registrering av leverandører som leverer matrester til anleggene.

Et problem er at dette fører til mer problemavfall til sluttbehandling.

I fremtiden vil det trolig kun være avfall fra næringsmiddelindustrien og frukt, grønt og brød fra dagligvarehandelen, som fortsatt kan benyttes som dyrefôr.

Kjøttavfall og lignende er i en gråsone, men rammes trolig av forbudet som kommer (behandles som storkjøkkenavfall).

En framtidig bruk av matavfall bør derfor baseres på kompostering eller biogassproduksjon. Forbrenning av matavfall bør unngås fordi det fører til økte dioksinutslipp, og fordi det er en for god ressurs til at den bare bør brennes. Energiutbyttet ved å brenne våtorganisk avfall er lite. Dette vil i hovedsak være en destruksjonsmetode for denne type avfall. Det vil likevel være en bedre metode enn at dette avfallet havner på deponi.

For husholdninger i områder med villabebyggelse, vil det ha en effekt å legge til rette for at befolkningen kan hjemmekomposterev matavfall i egen hage. Dette vil medføre reduksjoner både av transport og av sentral behandling av avfallet. Det kan dessuten ha en pedagogisk og avfallsreduserende effekt ved at husholdningene i større grad blir oppmerksom på hvor mye matavfall de selv kaster.

9.6.7 Anbefalte tiltak – oppsummert

Følgende tiltak anbefales:

• Gi forbrukerne mer informasjon om Debios Ø-merke og økologiske matvarer

• Øke etterspørselen etter økologiske varer gjennom å servere økologisk mat i statlige kantiner (departementer, ytre etater, forsvaret og sykehus), samt innføre økologisk melk i skolemelkordningen.

• Styrke heimkunnskapsundervisningen og kokkeopplæringen med hensyn til bedre utnyttelse av råvarene.

• Spre tilsvarende informasjon gjennom butikkene.

• Sikre gode kildesorteringsordninger og gode komposterings- og behandlingsmåter for matavfall.

9.7 Tekstiler 70

9.7.1 Innledning

Den største gruppen innen tekstiler utgjøres av klær, sko og møbler. Dette er alle produkter som preges sterkt av mote og som er vesentlig i kommunikasjonen mellom mennesker. Dermed er det ikke overraskende at dette er avfallsfraksjoner som vokser med voksende velstand. Det er en utfordring å dreie deler av denne veksten bort fra flere produkter og over på bedre produkter.

Tekstilavfall utgjør drøye 110.000 tonn i året (drøye 1 % av de totale avfallsmengdene), og er av de fraksjonene som vokser raskest. Tekstilavfallet består av klær og sko, innredningstekstiler, møbelstoffer med mer. Klær utgjør 42 % av avfallet og bidrar med den raskeste veksten. Som avfall er tekstiler problematisk å gjenvinne fordi det består av en lang rekke ulike materialer og er tilsatt mye kjemikalier. Det er også knyttet en rekke etiske og miljømessige problemer til produksjon og handel med tekstiler.

Tekstilindustrien er i høy grad internasjonal. Helse- og miljøbelastningen skjer i stor utstrekning utenfor Norges grenser, eksempelvis bruk av plantevernmidler i bomullsproduksjonen. Ved produksjon av klær og andre tekstiler, tilsettes mange ulike kjemikalier 71 . En del av kjemikaliene kan erstattes av mindre helse- og miljøfarlige kjemikalier uten at kvaliteten på produktene forringes.

Bruksfasen utgjør en viktig del av tekstilers totale miljøbelastning. De vesentligste belastningene er forbruk av store mengder vann, vaskemidler og energi til vask, tørking og stryking/rulling, samt forbruk av organiske løsemidler til kjemisk rensing.

Gjenbruk av brukte tekstilprodukter forekommer i en viss utstrekning, men utføres primært av frivillige organisasjoner; blant annet Frelsesarmeen. Største delen av det innsamlede materiale eksporteres til utlandet. Det finnes også en del salg/bytte av brukte klær og møbler. Kun anslagsvis 7–8 % av tekstilavfallet går til gjenbruk i annenhåndsmarkedet.

Avhending av brukte tekstilprodukter i Norge foregår primært ved forbrenning eller deponering på avfallsplass. I andre land finnes det i større grad industriell utnyttelse av industrielt tekstilspill og annet tekstilavfall.

9.7.2 Forslag til tiltak

Lenger levetid på klær og tekstiler

Dårlig kvalitet på produktene er en vanlig årsak for avhending av klær og innredningstekstiler. De tekstile delene av møblene blir ofte slitt før resten av møbelet. Bedre kvalitet og ikke minst bedre mulighet til å gjenkjenne kvalitet vil kunne få ned mengden tekstiler med kort levetid. Møbelbransjen har utviklet en frivillig merkeordning «Møbelfakta» som viser hva stoffene tåler av slitasje, jf. boksen «Møbelfakta». Under følger forslag til noen tiltak som kan bidra til bedre kvalitet, og at kundene finner frem til kvalitetsprodukter:

• Initiere et arbeid med «tekstilfakta» for klær og innredningstekstiler. En slik «brukstidsgaranti» vil både gjøre det lettere for kunden å vurdere pris og kvalitet og den vil lette arbeidet med reklamasjoner.

• Vurdere om tekstiler med ekstrem kort levetid skal merkes på en bestemt måte slik at kunden er klar over hva de kjøper.

• Bedre kontroll med undermerking og feil i vedlikeholdsmerkingen.

Riktigere kjøp

En god del av det som kastes har aldri eller knapt vært brukt. Bedre kjøp kan innebære å kjøpe bedre produkter, men i enda høyere grad produkter som passer den enkeltes kropp, smak, garderobe og de anledninger vedkommende trenger klær til. Forslag til tiltak som kan bidra til «riktigere kjøp»:

• Vurdere bedre ordninger for deponering og bytte

• Gjennomføre tiltak for at forskriften for ikke-vaskbare klær 72 overholdes

Økt fleksibilitet

Møbler, klær og innredningstekstiler kan være vanskelige å reparere, skifte ut deler og holde ved like. Mye går også ut av bruk uten at det er fysisk utslitt. Produkter med større fleksibilitet både i forhold til bruk og vedlikehold vil øke andelen klær og andre tekstiler med sammenfall mellom sosial og fysisk slitasje. Forslag til tiltak som kan bidra til mer fleksible tekstiler:

• Bevisstgjøring av designere, forhandlere og forbrukere

• Premiere gode eksempler

Reparasjon/omsøm

En stor del av arbeidet med reparasjon og vedlikehold av tekstiler foregår i hjemmet og utføres av kvinner. Antakelig er både omfanget av og kunnskapen om slikt arbeid på vei ut. Tilgjengeligheten på det kommersielle markedet (pris og nærhet) sammen med produktenes kvalitet, er avgjørende for om kjøp av reparasjonstjenester blir valgt. Mer kunnskap om det kommersielle markedet og om endringer i kunnskapen på dette feltet generelt er ønskelig. Forslag til tiltak:

• Øke kunnskapen om vedlikehold, reparasjon og omsøm, både gjennom skoleverket og forskning rettet mot hva som kan bidra til at reparasjon blir valgt.

9.7.3 Hva kan bidra til gjenbruk av klær?

I forhold til utnyttelse av ressursene er gjenbruk i nærområdet langt å foretrekke frem for eksport av lett brukte tekstiler til u-land. Det foregår i dag en god del gjenbruk av barneklær. Potensialet for gjenbruk av klær for voksne er stort.

Tiltak som kan bidra til mer omsetning av bruktklær:

• Legge til rette for tiltak som kobler folk sammen i bytteringer og lignende

• Bedre vilkår for butikker som helt eller delvis selger brukte produkter, jf. 8.3.3.

9.7.4 Hva kan bidra til å fremme mer miljøvennlige tekstiler i Norge?

Det er tatt et initiativ for å fremme mer miljøvennlige tekstiler i form av program kalt «Tekstilpanel». Tiltaket er støttet fra Miljøverndepartementet og arbeidet vil organiseres av GRIP. Med i dette arbeidet er industrien så vel som handelsnæringen sammen med miljø- og forbrukerorganisasjoner.

Ved design og produksjon er høy materialbevissthet og -økonomi, miljøskånsom produksjon og en ansvarlig bruk av arbeidskraft, de viktigste parametere. I bruks- og avhendingsfasen er det et ufravikelig krav at tekstilprodukter ikke innebærer noen helserisiko for brukeren. Forslag til tiltak:

• Gi støtte Tekstilpanelet, herunder støtte til arbeidet med miljømerking av tekstiler på det norske markedet

• Strengere reguleringer med hensyn til helsefarlige stoffer og oppfølging av disse

9.7.5 Tekstiler og etterbruksfasen

I Norge er det lite tekstiler som går til gjenvinning. Det bør være et potensial for industriell utnyttelse av tekstilavfall. Det bør arbeides for å legge forholdene til rette for den type gjenvinning.

9.7.6 Tekstiler – oppsummerte anbefalinger

Anbefalte tiltak:

• Støtte programmet «Tekstilpanel», herunder støtte til arbeidet med miljømerking av tekstiler på det norske markedet

• Initiere et arbeid med «tekstilfakta» for klær og innredningstekstiler.

• Vurdere om tekstiler med ekstrem kort levetid skal merkes på en bestemt måte, samt bedre kontroll med undermerking og feil i vedlikeholdsmerkingen.

• Vurdere bedre ordninger for deponering og bytte

• Gjennomføre tiltak for at forskriften for ikke-vaskbare klær overholdes

• Bevisstgjøring av designere, forhandlere og forbrukere

• Øke kunnskapen om vedlikehold, reparasjon og omsøm

• Støtte til tiltak som kobler sammen folk i bytteringer og lignende

• Strengere reguleringer med hensyn til helsefarlige stoffer og oppfølging av disse

• Bevisstgjøring om fleksible tekstiler i forhold til designere, forhandlere og forbrukere

• Premiere gode eksempler på fleksible klær

• Det bør arbeides for å legge forholdene til rette for industriell utnyttelse av tekstilavfall

10 Indikatorer for evaluering

I denne utredningen har det blitt presisert at utfordringene innen avfallsforebygging krever både langsiktig, sammensatt og iherdig innsats. Dette gjør det nødvendig med gode indikatorer som kan måle både utvikling og måloppnåelse. Myndighetene har formulert tre målsettinger for avfallspolitikken, jf. 5.1, som så langt har vært utgangspunkt for utvikling av avfallsindikatorer. Det er imidlertid behov for å utvikle dette enda lenger og mer detaljert. I dette arbeidet er det særlig to faktorer som må være på plass; et godt statistikkgrunnlag og kunnskap om drivkrefter og sammenhenger som påvirker utviklingen.

10.1 Hva er en miljøindikator?

Indikatorer, eller såkalte «nøkkeltall», er utvalgte data eller konstruerte indekser som benyttes til å belyse et ofte komplekst fenomen eller problemområde. En indikator «indikerer» noe om fenomenet. Det kan innebære at noen egenskaper ved fenomenet ikke blir godt dekket, mens andre kommer tydeligere fram. Derfor er det også vanlig å bruke flere indikatorer for å beskrive et fenomen. Antall indikatorer avhenger av, foruten mulighetene for å finne gode og dekkende indikatorer, også av formål og de brukergruppene man ønsker å nå. Valg av indikatorer vil langt på vei være basert på faglig skjønn.

En god indikator har flest mulig av disse egenskapene:

• den er representativ, det vil si viktige egenskaper ved fenomenet blir belyst

• den er lett å tolke for brukerne

• den viser utvikling over tid (trend)

• den gir muligheter for internasjonal sammenligning, eller sammenligning mellom regioner

• den har en grense- eller referanseverdi som den kan sammenlignes mot

• en akseptert og godt dokumentert metodikk er brukt

• den er basert på internasjonale standarder

• den har høy datakvalitet

• dataene skal være rimelig lett tilgjengelige og bli oppdatert med faste intervaller

Et viktig formål med miljøindikatorer er å være et redskap til å beskrive miljøproblemene og dermed gi grunnlag for å vurdere tiltak mot dem. Miljøproblemene er forårsaket av våre handlinger på naturen. Disse er igjen styrt av sammenhenger knyttet til økonomiske, sosiale og politiske forhold. Dersom miljøindikatorene skal være dekkende og fungere som et effektivt redskap, må de også knyttes opp mot slike samfunnsmessige forhold. En etter hvert anerkjent måte å strukturere miljøindikatorer på, er den såkalte PSR-modellen (Pressure – State – Response), som er utviklet i OECD. En videreutvikling av denne modellen, som blant annet benyttes av det europeiske miljøbyrået EEA, omfatter også drivkrefter bak påvirkningene og virkningene av miljøendringene (DPSIR). Dette gir en inndeling av miljøproblemene ut fra:

• drivkrefter (Driving forces). Her inngår forhold som befolkningsutvikling, økonomiske aktiviteter mm. Dette fører til

• påvirkning på naturen (Pressure), som utslipp til luft og vann og uttak av naturressurser. Dette fører igjen til endring i

• naturtilstanden (State), for eksempel endret vannkvalitet og luftkvalitet, noe som igjen kan medføre

• virkninger (Impacts) slik som fiskedød, avlingsreduksjon og utryddelse av arter. Samfunnet vil etter hvert reagere med

• tiltak (Response) mot miljøproblemene, for eksempel CO₂ -avgift, områdevern og rensing av utslipp. Dette vil igjen lede til endringer i de økonomiske drivkreftene, påvirkningen på naturen og naturtilstanden.

10.2 Status for arbeidet med avfall indikatorer

For avfall er det utviklet endel indikatorer som beskriver utvikling i avfallsmengde, men innen avfallsforebygging mangler det gode indikatorer. Dette ble påpekt av OECDs medlemsland i 2000, og OECD har fulgt dette opp ved å iverksette et 3-årig arbeid med indikatorutvikling. Arbeidet vil bli gjennomført i perioden 2001 til 2003. Arbeidet startet opp med en work-shop som ble avholdt høsten 2001.

Hensikten med arbeidet er å utvikle måleenheter for avfallsforebygging til bruk i OECDs kjernesett av miljøindikatorer, og til bruk i OECDs arbeid med å bistå medlemsland i deres arbeid med å redusere koblingen mellom avfallsgenerering og økonomisk utvikling.

Dette kapittelet er i stor grad laget med utgangspunkt i de bakgrunnsdokumentene som forelå til OECDs work-shop høsten 2001.

10.3 Indikatorer for avfallsforebygging

Hvor stort omfang har avfallsforebygging i dag? Hvor mye mer kan finne sted? Hva slags politikk og handling er riktig for å stimulere til mer avfallsforebygging? Slike spørsmål er det indikatorer for avfallsforebygging skal adressere. Det er mange måter å identifisere avfallsforebygging.

I 2.4.2 ble OECDs definisjoner og sammenhengen mellom dem presentert:

OECD definerer følgende tre handlinger som avfallsforebygging:

• Unngå at avfall oppstår: Dette innebærer en fullstendig hindring av avfallsgenerering ved eliminering av miljøfarlige stoffer eller ved å redusere material- eller energiintensiteten i produksjon, distribusjon og forbruk.

• Reduksjon ved kilden: Dette innebærer å redusere bruken av toksiske eller skadelige stoffer og/eller å redusere forbruket av materialer eller energi.

• Ombruk av produkter: Dette innebærer multippel bruk av et produkt, i dets opprinnelige form, for dets opprinnelige formål, eller for et alternativt formål, med eller uten ytterligere bearbeiding.

Indikatorer for avfallsforebygging forutsetter et valg av tilnærmingsmåte. Det er to grunnleggende muligheter. Man kan fokusere på absolutt reduksjon, for eksempel i avfallsmengder, eller man kan velge reduksjon i forhold til befolkningsvekst, økonomisk utvikling, produksjon eller andre faktorer. Den siste metoden innebærer at man tar i betraktning utviklingstrekk som kan forstyrre målingen av avfallsforebyggende tiltak.

En spesiell utfordring ved det å måle avfallsforebygging, er at man skal måle noe som ikke har skjedd; det at avfall ikke har oppstått. Det gjør det umulig å måle avfallsforebygging direkte, slik man for eksempel måler avfallsgjenvinning. Løsningen på problemet kan være å bruke indirekte indikatorer

Drivkrefter

For å analysere relative endringer i avfallsforebygging er det nødvendig å introdusere drivkrefter, som for eksempel BNP eller befolkningstall. Man får da en indikasjon på relativ avfallsforebygging.

Valg av drivkraft er en nøkkel i arbeidet med å analysere avfallsutvikling og forebygging. Det er flere drivkrefter som forklarer utviklingen i avfallsmengdene relativt godt. Amerikanske EPA 73 har for eksempel funnet at privat konsum er den beste forklaringsvariabelen for utviklingen i avfallsmengdene. Ved EEA 74 har man oppnådd enda bedre korrelasjon ved å bruke utvalgte komponenter av både privat forbruk og BNP.

Indikatorer for avfallsforebygging basert på avfallsdata

Utvikling av indikatorer for avfallsforebygging basert på avfallsdata starter med å velge et basis år. For dette året settes valgte avfallsstrøm til 100. På et fremtidig tidspunkt kan den valgte avfallsstrømmen sammenlignes med basisåret. Dette blir dermed en indikator på absolutt avfallsforebygging i prosent i forhold til basisåret. Årsaken til endringen krever imidlertid mer analyse.

Innen OECD finner vi følgende trender for avfallsgenereringen:

Det har dermed vært en teknologisk bedring fra 100 til 88, men den overskygges av kraftig forbruksvekst

Indikatorer basert på andre vinklinger enn avfallsstrømmer

Det er flere måter å se på avfall enn kun ved å se på avfallsstrømmer. 4 andre måter er:

Materialstrømsanalyse, jf. 3.1.3 : Dette er et område som spesielt World Resource Institute har arbeidet med. 3 strømmer har vært vurdert:

• Direkte materialinnsats (Direct material inputs) : Dette er all jomfruelig materiale som benyttes i økonomisk aktivitet, og som dermed oppnår en økonomisk verdi.

• Totalt materialbehov (Total Material Requirement) : Dette inkluderer direkte materialinnsats pluss skjulte strømmer. Skjulte strømmer er strømmer som er flyttet på eller utnyttet i den produktive prosessen, men som ikke har fått noen økonomisk verdi.

• Nasjonale utslipp (fast avfall og utslipp til luft og vann) (Domestic Produced Output) : Dette inkluderer alle materialene som er avgitt et lands miljø.

Den første, direkte materialinnsats, tilsvarer den materialstrømmen som går inn i teknosfæren, jf. 2.4. All denne materien vil før eller senere ende opp som avfall. Absolutte endringer i denne mengden er derfor avgjørende for om vi vil få økt eller redusert avfallsgenerering i årene som kommer. Hvis direkte materialinnsats over tid settes i forhold til BNP eller tall for konsum, vil man få en god indikator på om materialforbruket pr krone forbrukt er økende eller synkende, noe som er relevant for om tiltak for avfallsminimering er vellykket eller ei.

Økoeffektivitet : World Business Council for Sustainable Development (WBCSD) har definert økoeffektivitet som «… leveransen av konkurransedyktig prisede varer og tjenester som tilfredstiller menneskelige behov og bidrar til livskvalitet samtidig som de i stigende grad reduserer den økologiske belastningen og ressursforbruket gjennom hele livssyklusen.» En mer operativ definisjon, som WBCSD også bruker er «verdiskaping dividert med miljøpåvirkning». Med hensyn til avfallsforebygging kan dette omskrives til «verdiskaping dividert med produsert avfallsmengde, eller verdiskaping dividert med direkte materialinnsats». Fordelen med en slik indikator er at den er aggregerbar og anvendbar på bedriftsnivå så vel som samfunnsnivå.

En måte å anvende økoeffektivitetsbegrepet er gjennom indikatorer som måler materialforbruk pr funksjonsenhet 75 (opprinnelig utviklet av Wuppertal Instituttet i Tyskland). Slike indikatorer er spesielt nyttige på mikronivå, for bedrifter som søker ulike metoder eller materialer for å tilfredstille en funksjon eller produsere en vare.

Tiltak og virkemidler : Målet for tiltak og virkemidler for avfallsforebygging er å stimulere til handling som fører til avfallsforebygging. Aktuelle indikatorer kan være:

• Utgifter til avfallsreduserende tiltak, inkludert undervisning

• Omfanget av ordninger som utvidet produsentansvar, som tar for seg avfallsforebygging gjennom ombruk eller andre krav.

• Omfanget av økonomiske virkemidler som for eksempel enhetsprising (for eksempel prising av avfallet hos husholdningene etter vekt eller volum), som direkte eller indirekte fører til avfallsforebygging

Slike indikatorer kan være nyttige for å etterspore avfallsreduserende tiltak, og kan være nyttige med hensyn til tiltaksdelen av PSR-modellen. Slike indikatorer er imidlertid ikke egnet til å tallfeste hvor mye avfallsforebygging som ulike tiltak medfører..

Grad av avfallsforebygging : To eksempler på utviklingen i graden av avfallsminimering:

• Grad av gjenvinning: Disse indikerer i hvilken grad det kommunale avfallet går til gjenvinning.

• Grad av alternativ disponering: Disse brukes på ulikt vis for å indikere i hvilken grad avfallsstrømmen blir tatt hånd om gjennom avfallsforebygging og gjenvinning fremfor sluttbehandling.

Slike indikatorer er interessante, spesielt hvis de utvikles på en måte som tillater aggregering på nasjonalt nivå. Slike indikatorer er lette å forstå, og man kan for eksempel sammenligne lokale tall mot nasjonale tall og nasjonale måltall. Selv trivielle indikatorer for generert avfall er viktige når de anvendes i en tidsserie, der man kan lese utviklingen (reduksjonen i avfall) over tid.

10.4 Avfallsstatistikk

En forutsetning for å utvikle indikatorer er at det finnes et tallgrunnlag å bygge på. Dette må være en helhetlig og pålitelig statistikk. Erfaringen med indikatorarbeid er at dette nesten alltid er den begrensende faktor. Dette har vært spesielt tydelig i det internasjonale indikatorarbeidet der mangelfull og varierende kvalitet på statistikken har vært en hovedutfordring.

I Norge har Statistisk sentralbyrå utviklet avfallsstatistikken fra å omfatte registrering av avfall i kommunale avfallsanlegg fra midten av 80-tallet til et nesten komplett beregnet avfallsregnskap i dag. Det er imidlertid fortsatt mulig å forbedre statistikken, og Statistisk Sentralbyrå har en strategiplan for avfallsstatistikken som påpeker endel mangler i statistikken og måter å løse disse på. Strategiplanen påpeker at det har vært et problem at avfallsanlegg og bedrifter ikke har noen standardisert måte å registrere avfallet på, men dette kan løses ved å ta i bruk en ny norsk standard for klassifisering av avfall (NS 9431). Statistisk Sentralbyrå har nedsatt en arbeidsgruppe med medlemmer fra både avfallsanleggene, vekt/data-leverandørene og forurensningsmyndighetene som skal arbeide med å innføre standarden.

Utvalget mener at det er viktig at avfallsstatistikken videreutvikles slik at den enda bedre kan beskrive forhold som har sammenheng med avfallsforebygging. Slik statistikk er også viktig for å kunne fastslå mål og måloppnåelse som avtales mellom næringslivet og myndighetene innefor produsentansvaret, for eksempel for emballasje, elektronikk og hvitevarer. Arbeidet med avfallsregnskapet må fortsette, og det er viktig at spesialavfall blir bedre beskrevet. Lange tidsserier for utviklingen av avfallsmengdene er også viktig. Samtidig mener utvalget at Statistisk sentralbyrå bør ta opp tråden med naturressursregnskaper fra 70- og 80-tallet. Slike regnskaper vil kunne danne utgangspunkt for nyttige analyser av materialstrømmene i samfunnet. Det er et paradoks at vi har et velutviklet nasjonalregnskap, men mangler regnskap for vare- og materialstrømmene.

10.5 Internasjonalt indikatorarbeid

OECD og EEA arbeider med avfallsindikatorer. Slike indikatorer er ønskelige å harmonisere på tvers av landegrenser. Det utvalgets vurdering at Norge bør fortsette å delta i disse internasjonale arbeidene. Deretter bør disse internasjonale indikatorene fortrinnsvis benyttes i nasjonal sammenheng.

10.6 Sette mål

Gode indikatorer kan være utgangspunkt for målformuleringer. I omvendt rekkefølge kan også konkrete målsettinger være utgangspunktet for indikatorutvikling. Norge er nesten alene om å ha en forholdsvis konkret målsetting om avfallsreduksjon. Likevel er det etter utvalgets mening behov for å videreutvikle målsettingen i mer tallfestet og spesifikk form.

10.7 Oppsummering og anbefalinger

Det er mulig å identifisere en rekke indikatorer som gir et bilde på utviklingen i materialforbruk, pengeforbruk og avfallsmengder. Utvalgets vurdering er at følgende indikatorer for et land utfyller hverandre, gjerne fordelt på geografiske regioner eller næringssektorer 76 :

Indikatorer i absolutte tall:

• Direkte materialinnsats pr år

• Totale avfallsmengder generert pr år

• Totale avfallsmengder som material- eller energigjenvinnes pr år

• Totale avfallsmengder til deponi/forbrenning uten energigjenvinning pr år (sluttbehandling).

Indikatorer basert på drivkrefter:

• Direkte materialinnsats i forhold til BNP eller konsumtall pr år

• Totale avfallsmengder generert i forhold til BNP eller konsumtall pr år

Indikatorer basert på respons:

• Omfanget av avfallsforebyggende tiltak

Indikatorer basert på drivkrefter viser relative størrelser, og er derfor godt egnet til å uttrykke koplinger mellom den økonomiske veksten i samfunnet, materialforbruk og avfallsmengden. Miljøbelastningene er derimot knyttet til de absolutte mengder avfall (tonn per år).

Utvalget mener følgende tiltak er nødvendige for å framstille de foreslåtte indikatorene:

• Statistisk sentralbyrå bør gjenopta arbeidet med materialregnskaper fra 70- og 80-tallet.

• Statistisk sentralbyrå må fortsette å utvikle avfallsstatistikken gjennom avfallsregnskapet. Det er viktig at lange tidsserier og forbedring av statistikk over spesialavfall prioriteres.

• Avfallsanlegg/selskaper og andre som registrerer avfall bør ta i bruk norsk standard for klassifisering av avfall (NS 9431).

11 Organisering og finansiering av tiltak

Alle miljøproblemer representerer en økonomisk kostnad i nåtid eller framtid. Dette kan være kostnader til å rense utslipp eller restituere miljøet, eller det kan være kostnader som nålevende eller framtidige generasjoner påføres i form av dårligere livskvalitet.

Ofte er kostnadene ved å forebygge mye lavere enn prisen på å rette skaden i ettertid. Problemstillingen kan derved snus til at miljøproblemene representerer en potensiell gevinst som kan hentes ved å løse problemet der totalkostnadene er lavest. Vanligvis vil dette være ved å forebygge.

Et eksempel på dette er innsamling og forsvarlig behandling av PCB-holdige isolerglassvinduer. Disse ble produsert fram til midten av 70-tallet og blir nå kassert etter endt levetid. Det er beregnet at det vil bli flere tusen ganger dyrere å fjerne PCB etter utslipp i naturmiljøet. Det aller rimeligste er naturligvis å unngå bruk av PCB i vinduer slik man også har gjort siden midten av 70-tallet.

Årsaken til at miljøproblemene likevel oppstår er i mange tilfeller at kostnadene ved miljøproblemene er ulikt fordelt mellom ulike aktører eller ulike generasjoner. Det er noen andre som bærer kostnadene for enkeltes gevinster.

Det finnes også tilfeller der omlegging til miljøvennlig produksjon eller adferd gir en direkte gevinst til den som gjennomfører omleggingen. Dette er såkalte vinn-vinn situasjoner som både sparer miljøet og skaper bedrifts- eller privatøkonomisk fortjeneste. Program for renere teknologi, som ble avsluttet midt på 1990-tallet, kunne vise til mange gode eksempler på vinn-vinn situasjoner, men da programmet ble avsluttet, forsvant drivkraften for arbeidet. For å realisere selv bedriftsøkonomisk lønnsomme prosjekter kreves det derfor ofte en ekstern pådriver. Mange tiltak innen avfallsforebygging vil være av vinn-vinn typen. Miljøet spares både oppstrøms (uttak av naturressurser) og nedstrøms (utslipp fra avfall) samtidig som bedrift eller person har lavere kostnader til material- eller vareinnkjøp. Så kan man spørre hvorfor disse gevinstene ikke allerede er realisert. Forklaringene kan være mange, men kan ha å gjøre med kunnskapsløshet, holdninger/preferanser eller frykt for omlegging.

11.1 Avfallsforebygging og gjenvinning gir flere gevinster

Avfallsforebygging og gjenvinning vil bidra til å nå flere miljømål enn kun de mål som er knyttet til avfall. De mest opplagte koblingene er til forbruk av jomfruelige råvarer, energiforbruk og utslipp fra energiforbruket, forbruk og utslipp av helse- og miljøfarlige kjemikalier, samt andre forurensende utslipp.

Avfallsforebygging og gjenvinning dreier seg også om mer effektiv utnyttelse av samfunnets ressurser, noe som representerer økonomisk gevinst både for privatpersoner, virksomheter og nasjonens konkurranseevne.

11.2 En kompleks og langsiktig oppgave

Utvalget mener at denne utredningen påviser en rekke tiltak som er riktige skritt på veien til et bærekraftig samfunn. Samtidig vil mange av disse tiltakene ha positive effekter på kort sikt. Likevel er utvalget av den oppfatning at avfallsforebygging og gjenvinning er en kompleks og langsiktig oppgave. Skal avfallsforebygging og gjenvinning skje i stor skala, trengs en samordnet og langvarig innsats, basert på politikkendring og kompetanseheving både i offentlig og privat sektor. Avfallsforebyggende tiltak i stor skala kan forventes å gi vesentlig bidrag til nasjonens ressursproduktivitet. Derfor er dette et nasjonalt ansvar.

De tiltakene som foreslås i denne utredningen er både mangeartede og tverrsektorielle. Noen tiltak innebærer endrede rammebetingelser, mens andre krever endret adferd gjennom økt kunnskap og endret fokus – og noen tiltak krever tilførsel av midler.

For å kunne gjennomføre slike aktiviteter over tid bør det derfor opprettes en egen virksomhet som kan bevare fokus og initiere langsiktige programmer og prosjekter. Alternativet er en fragmentert og sektorvis innsats, noe utvalget mener er et dårligere alternativ, blant annet mister man da kompetanseoverføringen mellom sektorene.

11.3 En egen virksomhet med ENOVA som modell

Innen ENØK-området er det valgt å opprette en egen virksomhet (ENOVA). Avfallsforebygging og ENØK er på mange måter sammenlignbare aktiviteter. Det er derfor utvalgets anbefaling at en tilsvarende virksomhet, gjerne organisert som et statlig foretak, opprettes.

Formålet med en slik etablering vil være å styrke arbeidet med å etablere et kretsløpbasert samfunn gjennom avfallsforebygging og gjenvinning. Virksomheten bør ha en markedsnær pådriverrolle og ta initiativ til og fremme mer effektiv materialbruk gjennom hele verdikjeden, og bidra til å gjøre råvarer basert på gjenvunnet materiale tilgjengelig for markedet. Virksomheten bør arbeide mål- og resultatrettet, skape allianser og nettverk, og innta en pådriverrolle overfor aktørene i verdikjeden.

Mer konkret ser utvalget for seg at virksomheten skal ha følgende satsningsområder:

• Bidra til kunnskapsutvikling og kunnskapsspredning. Det vil også være aktuelt å identifisere og finansiere ulike FoU-aktiviteter i regi av Norges forskningsråd, herunder prosjekter som bidrar til at avfall utnyttes som ressurs, slik at materialstrømmene lukkes.

• Kortsiktige tiltak innen avfallsforebygging og materialøkonomisering med sikte på umiddelbare besparelser hos dem som gjennomfører tiltakene. Virksomheten bør aktivt identifisere avfallsforebyggende tiltak og prosjekter langs verdikjedene. Tiltakene kan blant annet rettes mot enkeltbedrifter, konsern eller bransjer. Både «Program for avfallsforebygging og økodesign i næringslivet», jf. 8.1, og et utviklingsprogram overfor varehandelen, jf. 8.2, er aktuelle kandidater å støtte. Innen dette satsningsområdet vil det også være aktuelt med rådgivning, idéutvikling og annen «katalysator»-virksomhet. Deler av denne virksomheten bør kunne egenfinansieres.

• Langsiktige tiltak innen avfallsforebygging og materialøkonomisering med sikte på bærekraftig utvikling. Her vil tiltakene i større grad rettes mot hele befolkningen eller større befolkningsgrupper, jf. 8.4.

• Det kan være aktuelt med utredningsprosjekter som innspill til politikkutforming, samt gi tilbakemelding til myndighetene om behov for endring i rammebetingelsene når slike identifiseres.

• Virksomheten kan også bidra til at media og opinionen blir engasjert i spørsmål rundt effektiv ressursutnyttelse, avfallsforebygging og gjenvinning

• Det bør settes konkrete mål for virksomheten, og virksomheten bør ha et krav på seg til å evaluere og dokumentere gevinstene ved de ulike prosjektene. Etter noen år bør hele virksomheten evalueres.

Finansiering bør primært gis til oppstartsaktiviteter, ikke til løpende drift.

11.4 Finansiering

Likesom ENØK finansieres gjennom et fond som får sine inntekter fra en avgift på elektrisitetsforbruket og bevilgninger over statsbudsjettet, foreslår utvalget at arbeidet med avfallsforebygging finansieres gjennom et fond som får sine inntekter fra sluttbehandlingsavgiften for avfall. Dermed blir det en pedagogisk sammenheng mellom det som betales i avgift for behandling av avfall og arbeidet med å forebygge at avfall oppstår. Avgift på sluttbehandling av avfall er for 2002 budsjettert til 470 millioner kroner. Hvis andelen som går til avfallsforebyggingsfondet settes til 30 %, så vil dette i første omgang gi ca. 140 millioner kroner til avfallsforebyggende aktiviteter. Etter hvert som arbeidet med avfallsforebygging lykkes, vil sluttbehandlingsavgiften reduseres og inntektene synke.

Det er naturlig at prosjekter også finansieres gjennom en viss egenandel. Dette gir eierfølelse til prosjektene. Dette gjelder spesielt prosjekter som etter oppstart er planlagt å være kommersielt lønnsomme.

11.5 En fremtidsrettet satsing

Det er utvalgets vurdering at en slik satsing er fremtidsrettet og vil bidra til et mer konkurransedyktig Norge, i det kunnskap og metoder for bedre ressursutnyttelse erverves og spres.