3 En vurdering av avfallspolitikkens bidrag til løsning av miljø- og ressursproblemer

I 3.5 drøftes i hvilken grad menneskeheten står overfor et ressursproblem. Utvalgets konklusjon er at det er tilfellet. Statistisk Sentralbyrå-forskerne Annegrete Bruvoll og Torstein Bye argumenterer for et annet syn i rapporten «En vurdering av avfallspolitikkens bidrag til løsning av miljø- og ressursproblemer» 1 .

Rapportens konklusjon slår fast: «Avfall kan også være en ressurs. Det er imidlertid vanskelig å gode finne begrunnelser for å redusere uttakene av den type naturressurser som man prøver å spare gjennom avfallsforebygging. Videre kan effekten av å benytte avfall som erstatning for uttak av nye ressurser være neglisjerbar selv om mengden av den aktuelle avfallstypen er relativt stor i forhold til uttaket av naturressurser. Dette henger sammen med de spesielle tilbudsforholdene for mange naturressurser.»

Under følger et utdrag av kapittel 3 i denne rapporten som danner bakgrunn for konklusjonen over. Dette er et mer omfattende utdrag enn det som er gjengitt i 3.5:

3.1 Avfall og naturressurser

Vi skal nå diskutere avfallspolitikken som virkemiddel for å redusere uttaket av naturressurser. Bak ideen om avfallsforebygging ligger en forståelse av at vi bruker større mengder naturressurser enn hva som er optimalt i et langsiktig velferdsperspektiv. I dette kapitlet vil vi gi en deskriptiv fremstilling av potensialet for å bruke avfall som råvare i produksjonen, og dermed redusere uttaket av naturressurser, og på et prinsipielt grunnlag diskutere begrunnelser for offentlige tiltak for å spare naturressurser. Vi vil også gå gjennom de enkelte avfallsgruppene og de respektive naturressursene som disse kan erstatte og diskutere i hvilken grad offentlige tiltak er begrunnet. På denne bakgrunn vil vi anbefale virkemidler.

3.2 Hovedtall for potensialet for sparing av naturressurser

Tabell 3.1 illustrerer i hvilken grad avfall kan benyttes for å redusere uttaket av nye naturressurser. Andre kolonne viser mengdene av ulike avfallstyper som genereres i Norge i dag. Tredje kolonne viser hvilken naturressurs materialet i avfallet er basert på, fjerde kolonne hvor mye som tas ut av denne naturressursen, og siste kolonne viser hvor stor del av uttaket avfall i teorien kunne erstattet, dersom et tonn avfall kan inngå som direkte erstatning for et tonn naturressurs i produksjonsprosessen.

Av tabellen ser vi at det genereres om lag 2.300.000 tonn tre-, papir- og pappavfall i Norge. Dette tilsvarer om lag det årlige uttaket av tømmer i Norge. Omregningsfaktoren fra avfall til tømmer (Statistisk sentralbyrå 2000a) er imidlertid usikker, da papir består av flere ulike materialer ved siden av trevirke. Dessuten er det ikke mulig å erstatte alt nytt uttak med gjenbrukt materiale, siden kvaliteten på bygningsmaterialer i stor grad krever nytt tømmer, og siden kvaliteten på papiret forringes når det er brukt før. I tillegg er det en viss forsinkelse mellom tidspunkt for uttak av naturressursen og når materialene blir klassifisert som avfall. Men regneeksempelet illustrerer at det er mulig å redusere uttaket av skog i Norge betydelig.

En spesiell del av avfallspolitikken er rettet mot gjenvinning av drikkekartonger. Vi ser at den totale mengden drikkekartonger kun utgjør 1 % av tømmeruttaket i Norge.

Plast er et oljeprodukt. Den totale mengden generert plast utgjør om lag 0,2 % av uttaket av råolje og naturgass i Norge. For de andre avfallstypene er det vanskelig å sammenligne avfallsmengdene med uttaket av naturressurser, blant annet fordi disse fraksjonene er sammensatt av heterogene avfallstyper (for eksempel metaller og tekstiler) og fordi det er vanskelig å gi meningsfylte anslag på uttak av naturressurser (for eksempel jord og stein).

3.3 Nærmere om de enkelte avfallstypene som erstatning for naturressurser

Vi vil nå gå gjennom de enkelte typer avfall og diskutere potensialet hver avfallstype har som virkemiddel for å redusere uttaket av naturressurser, og graden av knapphet for de aktuelle ressursene.

Avfall: Treavfall, papir og papp, Ressurs: skog

Politiske tiltak for å begrense uttaket av skog, for eksempel gjennom økt materialgjenvinning eller avfallsforebygging som antydet i utvalgets mandat, kan være berettiget dersom skog er en begrenset ressurs, dersom uttaket er vesentlig større enn tilveksten over tid, eller dersom det finnes andre eksternaliteter knyttet til tømmerproduksjon som ikke ivaretas i markedet (se kapittel 4 i rapporten) 2 . Da avvirkningen har vært lavere enn naturlig tilvekst, har volumet av skog i Norge økt betydelig gjennom mange år. Volumet av skog under barskoggrensen er mer en fordoblet siden 1925 (Statistisk sentralbyrå 2001a), se figur 3.1. Den samme tendensen finner vi for europeiske skoger og skog generelt i den tempererte sone.

Kilde: Statistisk sentralbyrå (2001a).

Vurdering : Mengdene papiravfall er relativt store i forhold til uttaket av skog. Dersom gjenvunnet papir og uttaket av norsk tømmer opererer på det samme markedet, vil gjenvinning av papir kunne redusere etterspørselen etter tømmer og dermed uttaket av skog. Men uttaket av skog i Norge og den tempererte sone generelt i dag representerer ikke et ressursproblem. Skogsvolumet er dessuten, og har lenge vært, stigende. I Norge føres forøvrig en politikk som støtter skogbruket ved direkte og indirekte subsidier, noe som trekker i motsatt retning i forhold til avfallspolitikken. Dette illustrerer viktigheten av vårt poeng om å avklare miljøproblemene og sikre konsistens i de politiske målene før politikken fastsettes.

På global basis er problemene knyttet til netto tap av skog spesielt knyttet til hugst av regnskoger . Men det er på ingen måte gitt at norsk skog- og avfallspolitikk vil avhjelpe slike miljøproblemer. Generelt er det ikke trivielt å bestemme substitusjonsgraden mellom avfallsprodukt og ressursuttak, og det er ikke opplagt at økt gjenvinning av papir i Norge verken vil erstatte uttak av norsk skog, eller urskog i Brasil. Disse problemene løser man best ved direkte politiske virkemidler, for eksempel gjennom internasjonale avtaler, handelspolitikk, forbud eller avgifter på import av de aktuelle tresortene man mener ikke bør benyttes. I neste omgang kan imidlertid slike tiltak blant annet virke gjennom høyere priser for brukt papirmasse og økt lønnsomhet i gjenvinning av trevirke og papir.

Mange assosierer uttaket av tømmer med helt andre problemer enn selve ressursbegrensningen (se kapittel 4). Men problemer knyttet til tap av urskog, biologisk mangfold og rekreasjonsområder lar seg heller ikke nødvendigvis løse ved å redusere det generelle uttaket av skog. Her bør en heller bruke direkte virkemidler rettet mot de aktuelle skogsområdene. Det føres en egen politikk overfor biologisk mangfold, naturvern, friluftsliv og skogforvaltning, se St.meld. nr. 24 (2000–2001) som skal ivareta disse verdiene.

Avfall: Plast, Ressurs: olje

Av tabell 3.1 ser vi at samlet mengde generert plast i Norge utgjør om lag 0,2 % av vårt samlede uttak av råolje og naturgass. I motsetning til skog er olje er en ikke fornybar ressurs. Politiske tiltak for reduksjoner i bruken av denne naturressursen kan begrunnes i knapphet i verdens samlede oljeressurser (det vil si at vi er i ferd med å bruke opp ressursen og at vi ikke tar tilstrekkelig hensyn til kommende generasjoner) eller eksternaliteter ved bruk av ressursen (utslipp til luft fra bruk av olje). En knapphet i ressursen vil i teorien gjenspeiles i prisene. Det har vært en meget stor vekst i uttaket av olje fra 1870 og til i dag. Dersom oljeressursene var knappe, skulle man tro at oljeprisen ville ha gått opp. Men historien viser at oljeprisen har vært relativt stabil over perioden, se figur 3.2. Det er sannsynligvis to grunner for dette: For det første har man funnet stadig nye reserver slik at kunnskapene om størrelsen på den endelige ressursen har endret seg. For det andre at uttaket er relativt lite i forhold til den endelige reserven, se figur 3.3.

Kilde: Statistisk sentralbyrå (2002).

Kilde: Simon m. fl. (1994), IEA (1997).

Vurdering : Å begrense uttaket av olje direkte er trolig et mer effektivt virkemiddel for å spare oljeressurser enn reduksjoner i avfallsmengdene. Avfallsreduksjon, gjennom redusert bruk av plast, kan i svært liten grad påvirke uttaket av denne naturressursen siden mengdene er meget små i forhold til uttaket. Dessuten fører Norge en politikk som er styrt av oljemarkedsprisen, og det legges vekt på å oppnå høyest mulig avkastning av denne ressursen. Oljepolitikken vil også ofte motvirke denne delen av en eventuell avfallspolitikk. Et argument for mindre uttak av olje (og metaller) er at produksjonsprosessene er relativt energiintensive. Slike argumenter, som ikke direkte berører begrensningen i naturressursen, er omtalt i kapittel 4.

Metaller

Som vi så i tabell 3.1, genereres 591.000 tonn metallavfall årlig. Dette er sammensatt av stål og en rekke andre typer metaller, som aluminium, jern, kobber etc. Vi har ingen god oversikt over fordelingen på slike metalltyper, og vi kan derfor ikke beregne reduksjonspotensialet.

Kilde: IMF (2001), Lomborg (2001).

Kilde: Simon m. fl. (1994), Lomborg (2001).

Kilde: Simon m. fl. (1994)

Kilde: Simon m. fl. (1994)

Tall for utviklingen i priser og kjente reserver kan indikere utviklingen i graden av ressursknapphet eller monopoltendenser i verdens markeder for ulike metaller. Når ressursen blir vanskeligere tilgjengelig, vil uttakskostnadene øke og prisene stige. Aluminium og jern utgjør henholdsvis 8 og 6 % av jordskorpen, og kan dermed ikke betraktes som begrensede ressurser i den forstand at vi vil komme til å bruke dem opp. Tilgjengeligheten er snarere et spørsmål om til hvilke uttakskostnader de kan hentes ut.

Figur 3.4 viser en samlet prisindeks for metaller. Figuren viser at prisene har falt jevnt og med rundt 50 % de siste 45 årene, noe som tyder på at uttakskostnadene for metaller heller har falt enn steget. Samtidig har det vært en stor vekst i bruken av metaller. Dette skyldes trolig dels ny teknologi som har muliggjort nye uttak og, som for olje, økning i mengden kjente tilgjengelige ressurser på grunn av nye funn. Figur 3.5 viser at anslått forbrukstid (anslått varighet av de kjente reservene, gitt uendret årlig forbruk) generelt har vært økende fram til 1980, mens anslagene har vært mer stabile de siste 20 årene.

Figurene 3.6, 3.7 og 3.8 viser pris og produksjon av aluminium, jern og kobber. For alle disse metallene er pristendensene fallende samtidig som uttaket stiger.

Gull er et av de metallene som er lite tilgjengelig, samtidig som det har en relativt høy verdi. Den anslåtte forbrukstiden er vesentlig lavere enn for de andre metallene (se figurene 3.5 og 3.9). Likevel er det ikke en alminnelig oppfatning at man bør styrke materialgjenvinningen av gull. Nettopp fordi gull er begrenset og attraktivt fungerer markedet. Som vi ser av figur 3.9, har gullprisen variert mye over tid. I dag er prisen på gull relativt høy, graden av gjenbruk høy, samtidig som forbrukstiden har vært om lag uendret de siste 50 år tilbake, se figur 3.10.

Kilde: Simon m. fl. (1994)

Kilde: Simon m. fl. (1994)

Vurdering : Sammenhengen mellom priser og kjente ressurser indikerer ikke tegn på knapphet i verdens metalltilgang. Dersom det eksisterer en knapphet, som likevel ikke er tatt hensyn til i prisene, er det grunn til bekymring og politiske tiltak. Det er imidlertid lite som tyder på at prismekanismene ikke fungerer for metaller. De metallene som er av de mest knappe, slik som gull og sølv, er gode eksempler på dette.

Dersom markedet ikke fungerer for enkelte metaller, vil avgifter og direkte reguleringer rettet mot selve ressursuttaket være det mest effektive virkemidlet. Dette kan i neste omgang medføre høyere lønnsomhet i gjenvinningsmarkedet.

Avfall: Glass, Ressurs: stein

I 1998 ble det generert 131.000 tonn glass. Glass blir produsert med stein/sand som råvare, som ikke kan betraktes som en knapp ressurs. Steinbrudd som tar ut stein til glassproduksjon kan imidlertid påvirke naturen rent estetisk, på linje med andre steinbrudd. Slike miljøproblemer bør håndteres med generelle virkemidler rettet mot alle typer steinbrudd, som for eksempel vurderinger av lokalisering.

Avfall: Våtorganisk, Ressurs: jord

Våtorganisk avfall består av biologisk lett nedbrytbart avfall, deriblant matavfall. Hovedproblemet med våtorganisk avfall er utslipp av metan, som er behandlet under kapittel 2. Reduserte mengder matavfall krever redusert produksjon og omsetning av mat. Det er uklart hvilke miljøproblemer dette skal løse på ressurssiden. Alternative virkemidler kan være høyere matpriser gjennom avgifter, virkemidler i jordbrukspolitikken eller avgifter på import av mat.

Tekstiler

Tekstiler består av en rekke forskjellige naturlige og syntetiske fiber. De syntetiske fibrene er i stor grad basert på oljeråstoffer, mens de naturlige fibrene består av bomull, ull og rayon. Mesteparten av tekstilene importeres. Det er igjen uklart hvilke ressursproblemer man ønsker å løse gjennom avfallsreduksjon.

Spesialavfall og andre materialer

Det genereres totalt 700.000 tonn spesialavfall i Norge. I dette notatet ser vi bort fra spesialavfall, da problemene her først og fremst er knyttet til miljøskadelige utslipp. Det er også uklart hvordan spesialavfall kan redusere bruken av ressurser og hvilke ressurser dette skulle gjelde.

Det genereres avfall i form av 1.200.000 tonn andre materialer. Dette består hovedsakelig av bygge- og anleggsavfall (gummi unntatt bildekk, glass- og mineralull, slagg, tegl, støv, asfalt, slam, asbest, kjemikalier, annet og ukjent/blandet), i tillegg til transportmidler. De ressursene dette avfallet kan erstatte er da hovedsakelig gummi, stein og metaller, som med unntak av gummi er behandlet i punktene over.