Del 3
Beskrivelse av eksisterende virkemidler og tiltak

5 Beskrivelse av eksisterende virkemidler og tiltak for avfallsforebygging

5.1 Politiske mål på avfallsområdet

De strategiske målene for avfallspolitikken ble fastlagt gjennom St.meld. nr. 44 (1991–92), og er videre fulgt opp gjennom St.meld. nr. 8 (1999–2000) og St.meld. nr. 24 (2000–2001). Det strategiske målet for avfall og gjenvinning er «Avfallsproblemene skal løses slik at avfallet gir minst mulig skade og ulempe for mennesker og naturmiljø, samtidig som avfallet og håndteringen av dette legger minst mulig beslag på samfunnets ressurser» 1 .

Avfallspolitikken har hittil i store trekk dreiet seg om forsvarlig håndtering av avfall, men fokuset er i den senere tid flyttet til avfallsforebygging. Grunnen til dette er erkjennelsen av at det er begrenset hvor mye av miljøproblemene ved avfall som kan løses ved økt gjenvinning og utslippsreduksjoner ved sluttbehandlingsanleggene. Uten avfallsforebygging vil derfor miljøproblemene fra avfall fortsette å øke.

Avfallsforebygging er eksplisitt uttalt som nummer 1 av tre nasjonale resultatmål for avfall og gjenvinning 2 :

1. Utviklingen i generert mengde avfall skal være vesentlig lavere enn den økonomiske veksten.

2. Basert på at mengden avfall til sluttbehandling skal reduseres i tråd med hva som er samfunnsøkonomisk og miljømessig fornuftig, tas det sikte på at mengden avfall til sluttbehandling innen 2010 skal være om lag 25 % av generert avfallsmengde.

3. Praktisk talt alt spesialavfall skal tas forsvarlig hånd om, og enten gå til gjenvinning eller være sikret tilstrekkelig nasjonal behandlingskapasitet.

Med mengde avfall til sluttbehandling menes i denne sammenheng avfall til deponi og forbrenning uten energiutnyttelse.

Målsetting nr. 1 om avfallsforebygging innebærer å redusere koplingen mellom økonomisk vekst og avfallsgenerering, slik at utviklingen i avfallsmengdene skal være vesentlig mindre enn utviklingen i den samlede produksjon og i den økonomiske aktiviteten i samfunnet. Også resultatmål 2 bidrar til avfallsforebygging ved at redusert mengde avfall til sluttbehandling vil øke gjenvinning og ombruk – og dermed redusere behovet for tilførsel av jomfruelig materiale inn i teknosfæren, jf. 2.4.

Hovedmålene i avfallspolitikken er med andre ord å hindre at avfall oppstår, fremme gjenbruk gjennom materialgjenvinning og energiutnyttelse, og sikre en miljømessig forsvarlig sluttbehandling.

Nedenfor er de igangsatte virkemidler knyttet til avfallsforebygging behandlet. Gjennomgangen baserer seg på de virkemidler som er foreslått og drøftet i St.meld. nr. 8 (1999–2000) i kapittel 7.4 og i St.meld. nr 24 (2000–2001) kapittel 8. Utvalget har begrenset seg til å vurdere virkemidlene i forhold til deres effekt og muligheter for avfallsforebygging.

5.2 Avfallsforebygging i kommuner

Kommunenes ansvar og plikter i forbindelse med den totale avfallshåndteringen er utvidet. Kommunene skal innkreve avfallsgebyr som gir full dekning av kostnader forbundet med avfallshåndteringen, etablere mottak for spesialavfall og inntil våren 2002 var kommunene forpliktet til å utarbeide egne avfallsplaner. Kommunene er videre oppfordret til innføring av kildesortering og differensiering av avfallsgebyr.

På andre områder er kommunenes ansvar for avfallshåndteringen foreslått redusert. Det er lagt frem forslag om en endring i forurensingsloven 3 som gir næringslivet større ansvar for å håndtere eget avfall. I dag er kommunene pliktig til å samle inn og håndtere alt forbruksavfall. Dette omfatter avfall fra husholdningene og avfall av samme art fra næringsvirksomheter. Gjennom en endring av forurensingslovens definisjoner av forbruksavfall og produksjonsavfall, skal kommunene fritas plikt til å håndtere avfall fra næringslivet. Forbruksavfall er foreslått endret til husholdningsavfall, det vil si avfall utelukkende fra husholdninger og produksjonsavfall er foreslått endret til næringsavfall, det vil si alt avfall forbundet med virksomhetenes produksjon og forbruk. Forslaget er pr september 2002 ikke behandlet i Stortinget.

Det er flere grunner til at forurensingslovens definisjoner foreslås endret. Først og fremst er det ønskelig å gi næringslivet større handlefrihet og ansvar for å velge avfallshåndtering innenfor de gjeldende miljøpolitiske rammebetingelser. Dette vil stimulere til å utvikle kostnadseffektive løsninger som leder til at målene i avfallspolitikken nås. Gjennom denne endringen og gjennom andre virkemidler forventes det at det etableres flere innsamlings- og gjenvinningsløsninger, og at andelen avfall til sluttbehandling reduseres.

En endring i avfallsdefinisjonene er også ment å gjøre grensene mellom de ulike avfallstypene klarere. Dagens grensedragning mellom forbruks- og produksjonsavfall er i mange tilfeller uklar, og begrepene blir praktisert ulikt i landets kommuner.

Debatten rundt forslaget har imidlertid vist at særlig kommuner og kommunale avfallsselskaper frykter at endringen i loven kan føre til at mer forbruksavfall fra næringslivet kommer på avveie og ikke gjenvinnes eller behandles på en miljømessig forsvarlig måte. For å hindre en eventuell risiko for økt forsøpling som følge av lovendringen, vil derfor departementet samtidig med at lovendringen trer i kraft, delegere myndighet til kommunene til å føre tilsyn med besitter av næringsavfall.

Kommunes ansvar og plikter på avfallsområdet er hovedsakelig nedfelt i forurensningsloven. Flere nye bestemmelser innenfor dette området ble iverksatt i loven i 1993 på bakgrunn av foreslåtte virkemidler i St.meld. nr. 44 (1991–92).

Særmerknad : Utvalgets medlem Jakobsen mener at forslaget om å endre forurensningslovens avfallsdefinisjon ikke bør vedtas. Blant annet er det en begrunnet fare for at mer forbruksavfall fra næringslivet kommer på avveie og ikke gjenvinnes eller behandles på en miljømessig forsvarlig måte. Dessuten kan endringen få som konsekvens at tilbudet til næringsdrivende i utkantstrøk forsvinner når kommunene ikke lenger har plikt til å hente forbruksavfallet.

5.2.1 Avfallsplaner i kommunene

I 1993 ble det innført en bestemmelse (§ 33) i forurensningsloven som forpliktet kommunene til å utarbeide egne avfallsplaner; «Kommunene skal utarbeide en plan for reduksjon og håndtering av avfall i kommunen (avfallsplan).»

I forbindelse med den nye lovteksten ble det i 1994 utgitt retningslinjer fra Statens forurensningstilsyn «94:02 Avfallsplaner» for hvordan kommunene skal utarbeide avfallsplanen. Både lovteksten og retningslinjene fra Statens forurensningstilsyn angir spesifikt at kommunenes avfallsplaner skal inneholde tiltak for begrensning av avfallsmengdene. Som eksempler nevner retningslinjene at kommunene kan endre sin innkjøpspolitikk og rutiner for å oppnå avfallsforebygging i egen virksomhet, og sette i gang motiverende informasjonstiltak for å endre forbruksmønster hos publikum.

Bestemmelsen om kommunale avfallsplaner ble våren 2002 vedtatt fjernet fra forurensningsloven grunnet behov for å rydde i regelverket for kommunal planlegging. Avfallsfeltet forutsettes nå planlagt innenfor eksisterende plansystemer som for eksempel kommuneloven og plan- og bygningsloven. Det er nå opp til kommunene å bestemme om en egen avfallsplan skal utarbeides eller ikke, men mye tyder på at dette arbeidet fortsetter.

Mange kommuner har utarbeidet planer for avfallsreduserende tiltak i henhold til retningslinjene og i henhold til den nå utgåtte bestemmelsen i forurensningsloven. Undersøkelser som Norsk Renholdsverks Forening har gjennomført, viser at det i hovedsak var informasjonstiltak og holdningsskapende arbeid som ble planlagt og gjennomført. Resultatet av slike kampanjer lar seg vanskelig måle. En langvarig holdningskampanje vil trolig ha positiv effekt, men det vil være vanskelig å påvise om det er dette virkemiddelet, eller andre faktorer som har hatt betydning.

Utvalgets vurdering

Det er høyst usikkert hvilken effekt bestemmelsen i forurensningsloven om avfallsplaner har hatt for avfallsforebygging. Flere signaler indikerer at kommunene ikke råder over tilstrekkelige virkemidler for avfallsforebygging utover tiltak i egen kommunevirksomhet, avfallsgebyrer og holdningsskapende arbeid.

For bygg- og anleggsavfall har utvalget konkrete forslag i 9.1.10.

5.2.2 Full kostnadsdekning

Prinsippet om at «forurenser skal betale» er gjennomført for avfallssektoren ved innføring av full kostnadsdekning gjennom avfallsgebyrer. Full kostnadsdekning i kombinasjon med sluttbehandlingsavgiften, sørger for at de riktige økonomiske konsekvenser av avfallshåndteringen belastes avfallsbesitteren. Det er en forutsetning for en riktig vurdering av avfallsforebygging som alternativ, at prisen for en miljømessig forsvarlig disponering ligger til grunn.

Gjennom ny lovtekst i forurensningslovens § 34 ble kommunene pålagt å fastsette avfallsgebyrer som fullt ut dekker kostnadene til avfallshåndtering i kommunen. Forurensningslovens § 34 sier at «Kommunen skal fastsette gebyrer til dekning av kostnader forbundet med avfallssektoren, herunder innsamling, transport, mottak, oppbevaring, behandling, etterkontroll m.v. Kostnadene skal fullt ut dekkes inn gjennom gebyrene. Med kostnader menes både kapitalkostnader og driftskostnader. […] »

Bakgrunnen for bestemmelsen var at prissettingen av avfallstjenestene tidligere ikke gjenspeilet de kostnadene som var forbundet med avfallshåndteringen. Årsaken til dette var at kommunene i mange tilfeller bare regnet de direkte kostnadene forbundet med avfallssektoren inn i gebyrgrunnlaget. Prinsippene for beregning av avfallsgebyrene varierte også fra kommune til kommune, siden det ikke fantes noen norm for beregning av avfallsgebyrene. I en analyse utført av Statens forurensningstilsyn i 1990 viste det seg at bare om lag 70 % 4 av kostnadene til avfallshåndtering var med i beregning av gebyrene. Selv om det hefter stor usikkerhet i anslaget, viste det et omtrentlig nivå på gebyrets størrelse i forhold til de faktiske kostnadene. I praksis ble derfor avfallssektoren subsidiert av andre sektorer gjennom for lav prissetting av gebyrene.

Gjennom Stortingets behandling av St.meld. nr. 44 (1991–92) ble det slått fast at prinsippet om at «forurenser skal betale» også skal gjelde fullt ut for avfallsfeltet, og endring i forurensningslovens § 34 ble vedtatt i 1993.

I forbindelse med lovendringen ble det gitt retningslinjer fra Statens forurensningstilsyn «94:01 Avfallsgebyrer» for hvordan avfallsgebyrene skal beregnes. Retningslinjene gir en norm for hvordan avfallsgebyrene skal regnes ut, og stadfester at alle kostnader forbundet med avfallssektoren skal tas med i beregningsgrunnlaget. Unntak fra dette er kostnader som knytter seg til administrativt arbeid ved utarbeidelse av avfallsplaner, kostnader som vanskelig lar seg fordele på de ulike sektorer som for eksempel den politiske sentraladministrasjon, kostnader til avfallshåndtering ved utsalgssteder, turistanlegg med videre, og kostnader i form av skade på miljøet (eksterne kostnader). Antatte miljøkostnader skal derfor ikke regnes med i gebyrgrunnlaget, men bare kostnader ved tiltak som reduserer miljøulempene.

Avfallshåndteringen er blitt vesentlig dyrere enn tidligere med bakgrunn i de skjerpede krav som er kommet for anlegg for deponi og forbrenning. Full kostnadsdekning gir inntjening av de nødvendige investeringene som disse kravene har medført.

Utvalgets vurdering

Som virkemiddel vil ikke full kostnadsdekning alene gi tilstrekkelige økonomiske insentiver for husholdninger og næringsliv til å redusere avfallsmengdene, jf. 5.2.3. Avfallsbehandlingen er dyrere og kostnadene er belastet avfallsbesitteren, men for å motivere til reduksjon av avfallsmengdene må gebyrsystemet utformes slik at det gir økonomiske fordeler ved lavere avfallsmengder.

5.2.3 Differensierte gebyrer

I tillegg til bestemmelsen om full kostnadsdekning, ble kommunene oppfordret til å differensiere avfallsgebyrene. Forurensningslovens § 34, 2. ledd sier at: «Kommunene bør fastsette differensierte gebyrer, der dette vil kunne bidra til avfallsforebygging og økt gjenvinning. […] ». Bestemmelsen er i første omgang frivillig for kommunene å følge, men det er i St.meld. nr. 44 (1991–92) varslet en lovpålagt differensiering dersom kommunene ikke innfører dette virkemiddelet i et tilfredsstillende omfang.

Hvordan kommunene kan differensiere avfallsgebyrene er omtalt i retningslinjer fra Statens forurensningstilsyn 94:01 Avfallsgebyrer, kapittel 4.

Bakgrunnen for at kommunene oppfordres til å differensiere gebyrer er at det ved innsamling av forbruksavfall ofte er manglende sammenheng mellom de mengder og typer avfall som leveres og de gebyrer som betales. Mange kommuner krever inn et fast årlig gebyr, og husholdningene opplever ofte ingen endring i sine kostnader ved redusert avfallsmengde.

Differensiering av avfallsgebyrene innebærer å fastsette gebyret slik at prisen på tjenestene blir avhengig av avfallstype, avfallsvolum (hentefrekvens og størrelse på avfallsbeholder), avfallsløsning (gjenvinningsordninger som tas i bruk) eller vekt. Ved at kostnadene ved avfallshåndtering i kommunene skal dekkes fullt ut, vil differensiering innebære at lave avfallsgebyrer for enkelte avfallstjenester i noen grad må oppveies av tilsvarende høye avfallsgebyrer for andre avfallstjenester. Tanken bak dette er å stimulere til endret adferd, som for eksempel oppslutning om gjenvinningsordninger og lavere produksjon av avfallsmengder.

Det er klare begrensninger på hvilke kriterier som kan gi gebyrreduksjon. Hovedregelen er at lavere gebyrer skal stimulere til å redusere avfallsmengder og ta i bruk gjenvinningsordninger. Det er ulovlig å differensiere gebyr på sosialt grunnlag. Dette har likevel vært en vanlig måte å differensiere gebyret på, gjennom for eksempel fritak for pensjonister eller fritak av helsemessige årsaker. Det er heller ikke tillatt å gjøre forskjell avhengig av hvor i kommunen avfallsbesitteren bor, det vil si at besparelse på grunn av ulik kjøreavstand ikke kan gi grunnlag for lavere gebyrer.

Mange av landets kommuner har i dag innført differensierte gebyrsatser for husholdninger. I 1998 hadde 281 av landets 435 kommuner innført en form for differensiering. Det er ulike metoder for differensiering som benyttes, og redusert gebyr ved hjemmekompostering er det tiltaket som oftest tas i bruk. Andre metoder er:

• Gebyret fastsettes ut fra størrelsen på husholdningen

• Gebyret beregnes etter faktisk mengde levert avfall

Når gebyret fastsettes ut fra størrelsen på husholdningen, vil ikke dette stimulere til endret atferd siden gebyret bare er avhengig av antall medlemmer i husholdningen. Ved å fastsette gebyret etter faktisk mengde levert avfall, vil avfallsbesitteren ha mulighet til å påvirke gebyrstørrelsen ved å levere mindre avfall. Den vanligste måten å gjøre dette på i dag, er å benytte beholdere med ulike volum.

I 2001 var standard avfallsgebyr i norske kommuner NOK 1.872 pr husholdning i gjennomsnitt (fra NOK 1.018 til NOK 2.952). Dette utgjør i gjennomsnitt NOK 36 pr uke eller ca NOK 5 pr dag.

Utvalgets vurdering

Differensiering av avfallsgebyret er like mye et spørsmål om rettferdighet og kundebehandling, som et spørsmål om avfallssortering og avfallsreduksjon. Det å gi avfallsbesitterne valgmuligheter kan i seg selv være en faktor for å øke interessen for avfallssortering. Differensiering av gebyrer som gjenspeiler vårt virkelige forbruk av avfallstjenester vil kunne gi den enkelte avfallsbesitter kontroll og valgmulighet, noe som igjen kan føre til et mer bevisst valg av avfallsløsninger og derved en mulighet til å registrere og påvirke sitt eget handlingsmønster. Det er derfor sannsynlig at differensierte gebyrer vil kunne ha en effekt på forholdet mellom avfall til gjenvinning og avfall til sluttbehandling.

Med så små beløp som det her dreier seg om, er det likevel ikke sannsynlig at gebyrdifferensiering vil ha en avgjørende betydning for folks vilje til å delta i kildesortering. Utvalget mener likevel at det er riktig prinsipp at god adferd belønnes ved økt differensiering av gebyrene, jf. 8.5.2.

5.3 Tiltak for redusert mengde avfall til sluttbehandling

Det er de senere år gjennomført flere virkemidler for å redusere og begrense avfall til sluttbehandling. Sluttbehandling av avfall er deponering eller forbrenning uten utnyttelse av energi.

5.3.1 Strengere krav til sluttbehandling

Kravene til anleggene som sluttbehandler avfall er skjerpet de senere årene. Både deponering og forbrenning av avfall skal skje i kontrollerte former og etter særskilt tillatelse fra myndighetene.

Kravene er først og fremst satt med tanke på å unngå de skadevirkninger som sluttbehandling forårsaker i naturen og lokalmiljøet (utslipp til luft, jord og vann). Men de økte kravene medfører også at sluttbehandling blir dyrere, og bidrar dermed til at mengde avfall til sluttbehandling reduseres.

Kravene til deponi og forbrenningsanlegg stilles gjennom konsesjoner til drift av anleggene. Det er Fylkesmannens miljøvernavdeling som har konsesjonsmyndighet både for deponi og forbrenningsanlegg. Tidligere hadde Statens forurensningstilsyn konsesjonsmyndighet for forbrenningsanlegg, men dette ble lagt til Fylkesmannens miljøvernavdeling fra 2001.

Krav til deponering

På 90-tallet ble det stilt en rekke nye krav fra konsesjonsmyndighetene til anleggene for deponi. Bakgrunnen for de nye kravene var at EU arbeidet med et direktiv (deponidirektivet) på området. Statens forurensningstilsyn kom i den forbindelse med retningslinjer (SFT 94:03 Krav til fyllplasser) til Fylkesmennene som konsesjonsmyndighet, som stadfestet minimumskrav for konsesjonene til deponier. Hensikten med retningslinjene var å få en tilpasning til de nye direktivene. Kravene som ble satt var blant annet:

• Krav til oppsamling og behandling av gass

• Krav til bunntetting for oppsamling av sigevann

• Krav om rensing av sigevann

• Krav til kontroll og registrering av innlevert avfall (mengde og type)

• Krav om etterdrift av anleggene i 30 år

Det ble i 1998 også gitt retningslinjer til Fylkesmennene om å forby deponering av våtorganisk avfall. Bakgrunnen for dette var en analyse utført av Statens forurensningstilsyn som stadfestet at det var samfunnsøkonomisk lønnsomt å skille ut våtorganisk avfall og behandle dette særskilt.

EU-direktivet ble endelig vedtatt i april 1999 og forskriften for nasjonal gjennomføring trådte i kraft 01.05.2002. Direktivet representerer et minimumskrav for nasjonalt regelverk. Det er derfor opp til norske myndigheter å regulere avfallsbehandling på deponi strengere dersom dette er ønskelig.

I den norske forskriften er blant annet forbudet mot deponering av våtorganisk avfall videreført. Med denne bestemmelsen skal norske myndigheter tilfredsstille direktivets bestemmelser om nedtrapping av andelen deponert organisk avfall. Nytt i forskriften er også at avfall i større grad skal testes og karakteriseres før det legges på deponi. Det skal opprettes tre kategorier for deponi; inert, ordinært og spesialavfall. Avfallslister for hvilke type avfall som kan deponeres under de ulike kategoriene er under utarbeidelse av EU. Avfallet må derfor testes både i forhold til type i henhold til avfallslisten, og i forhold til grenseverdier for utslipp som skal settes til de ulike kategoriene av deponi.

I forskriften er kravet om bunntetting skjerpet i forhold til tidligere ved at det nå er stilt krav om dobbel bunntetting (mineralsk skikt og kunstig membran). Videre inneholder forskriften krav om oppsamling og behandling av gass, og overvåking av sigevann, overflatevann, grunnvann og deponigass. Det er foreløpig ikke stilt krav om energiutnyttelse av gassen.

Kravet om etterdrift i 30 år er videreført, og bestemmelsen er operasjonalisert ved at deponieiere må stille med økonomisk garanti eller tilsvarende for 30 års etterdrift.

Krav til forbrenningsanlegg

På samme måte som for deponi kreves det konsesjon fra Fylkesmannen for å drive forbrenningsanlegg. Gjennom konsesjonene stilles det krav til driften, og disse kravene er betydelig skjerpet de siste årene. Det ble vedtatt et nytt EU-direktiv i november 2000 om forbrenning av avfall, og den norske forskriften for gjennomføring av direktivet er til høring. Formålet med direktivet er å begrense de negative miljøkonsekvensene av forbrenning gjennom å stille krav til utslipp og drift av nye og eksisterende anlegg. Når den nye nasjonale forskriften er fullt ut gjennomført (innen 01.01.2006) vil den erstatte tre eksisterende forskrifter om forbrenning av spesialavfall, forbrenning av spillolje og forbrenning av kommunalt avfall.

Kravene til drift av forbrenningsanleggene knytter seg både til veiing og registrering av hver type avfall som blir levert inn, samt til hvordan selve forbrenningsprosessen skal foregå (krav til temperatur, oppholdstid, støttebrenner og innmating av avfall). I tillegg er det fastsatt grenseverdier for støy.

Det er satt grenseverdier for utslipp både til luft og vann fra forbrenningsprosessen. Den nye forskriften vil gi mindre utslipp av støv, forsurende komponenter og tungmetaller som kadmium, kvikksølv og bly, samt dioksiner. For utslipp av kvikksølv til luft er kravet satt strengere enn i EU-direktivet, ellers er utslippskravene på samme nivå som i direktivet. For de kommunale forbrenningsanleggene anslås det for eksempel en utslippsreduksjon av støv og dioksiner på henholdsvis 72 % og 45 %, og for industrivirksomheter som brenner avfall anslås det en utslippsreduksjon av nitrogenoksider og svoveldioksid på henholdsvis 30 % og 73 % 5 .

Forskriften vil også innebære en skjerping av kravene for måling og måleutstyr/metoder. Det er satt krav om måleutstyr som overvåker de drifts- og kontrollparametere som er relevante i forhold til driften, samt måling av utslipp til luft, vann og støy. Så langt det er praktisk gjennomførbart skal energien fra forbrenningsprosessen utnyttes.

Konsekvenser av økte krav

De nye konsesjonskravene til deponier medfører en økt kontroll med hva som legges på deponi og en økt kontroll av utslipp fra deponi. Det blir derfor vanskeligere å få godkjent avfall til deponi, men reglene på dette området er ikke klare enda. Skjerpingen av utslippskrav har også utvilsomt ført til lavere utslipp av skadelige stoffer, både fra deponi og forbrenningsanlegg.

Kravene i den nye forbrenningsforskriften fører til at omtrent halvparten av alle norske anlegg som forbrenner avfall må gjennomføre ulike tiltak for å redusere utslippene til luft og for å utvide måleaktiviteten dersom forbrenning av avfall skal fortsette. Innføring av direktivets utslipps- og målekrav vil dermed medføre investeringskostnader og økte driftskostnader for anlegg som ikke allerede har anskaffet seg tilstrekkelig rense- og måleutstyr 6 . De samlede investeringskostnadene for kommunale og private avfallsforbrenningsanlegg er beregnet til mellom 240 og 325 millioner kroner. Driftskostnadene er anslått til å øke med rundt 15 millioner kroner per år 7 .

Tendensen med stadig skjerpede krav har ført til en utvikling hvor de mindre deponiene og forbrenningsanleggene avvikler driften. Med en ytterligere skjerping av kravene som det er lagt opp til gjennom EU-direktivene og de norske forskriftene for gjennomføring av direktivene, er det ventet at denne utviklingen fortsetter. De nye kravene har derfor ført til både en opprusting av anleggene, men også til en reduksjon av antall anlegg.

Strengere miljøkrav til forbrenningsanlegg har ført til at antall anlegg er sterkt redusert de senere år. I 1989 var det 48 anlegg, og i 1999 var det 17 anlegg. I perioden er også utslippene vesentlig redusert, selv om det de siste årene har vært en viss økning i utslippene av enkelte stoff. Det er i perioden etter 1999 bygget flere forbrenningsanlegg for avfall, alle med betydelig strengere utslippskrav enn de eksisterende anleggene.

Nye og oppdaterte miljøkrav har ført til en kraftig prisøkning på sluttbehandling av avfall, noe som igjen har ført til at kostnaden for sluttbehandling i dag utgjør en forholdsmessig større andel av total avfallshåndtering enn tidligere. For kommuner som har ansvar for hovedtyngden av avfallsbehandlingsanleggene, har dette hatt betydning for innføring av gjenvinningsordninger, ved at økte innsamlingskostnader i noen grad oppveies av sparte behandlingskostnader. Sammen med økte krav til utsortering av gjenvinnbart materiale har dette hatt betydning for økningen i gjenvinningen.

Både nye innsamlingsordninger og tendensen med færre anlegg for sluttbehandling har ført til økt transport av avfall. Flere analyser viser imidlertid at miljøbelastningen ved økt transport er marginal i forhold til økning i annen transport, og i forhold til de miljøforbedringer som oppnås ved strengere krav til sluttbehandling og innføring av gjenvinningsordninger.

Utvalgets vurdering

Det er positivt med strengere krav til sluttbehandling fordi det fører til høyere grad av gjenvinning og til avtoksifisering av avfallet. Strengere krav til sluttbehandling av avfall har ført til økt pris på denne behandlingsformen. Men prisen for å levere restavfall er fortsatt så mye lavere enn annet forbruk, at den ikke vil være utslagsgivende for redusert avfallsmengde fra husholdningene. Imidlertid vil den økte prisen stimulere til å ta i bruk gjenvinningsordninger.

For næringslivet som i noe større grad enn husholdningene kan påvirke sin avfallsmengde for eksempel ved omlegging av produksjonen, vil økte krav og økte kostnader på avfallsbehandling, også ha betydning for en reduksjon av den totale avfallsmengden. For de fleste bedrifter vil kostnadene ved avfallsbehandling være en betydelig utgiftspost. Kostnadene knytter seg både til intern håndtering i bedriften og ved levering til sluttbehandling, slik at det ofte vil være en avveining hvilken sorteringsgrad som er lønnsom.

Selv om den økte transporten som skyldes avfallsbehandling er marginal, bør det allikevel søkes å finne frem til løsninger som genererer lite ekstra transport.

Utvalget har konkrete forslag til tiltak i 8.5.6 og 9.4.4.

5.3.2 Sluttbehandlingsavgiften

Avgiften på sluttbehandling av avfall, som ble innført fra 1. januar 1999, skal reflektere den samfunnsøkonomiske kostnaden ved de miljøproblemer sluttbehandlingen av avfall forårsaker. Dette er kostnader som før 1999 ikke var prissatt, verken gjennom de kommunale avfallsgebyrene eller i driften av næringslivets egne anlegg for sluttbehandling av avfall.

Avgiften er ansett som et viktig virkemiddel i avfalls- og klimapolitikken. I St.meld. nr. 15 (2001 – 2002) 8 er mer enn halvparten av klimatiltakene med effekt på mer enn 3 millioner tonn CO₂ , knyttet til å få mindre avfall til deponi og økt gjenvinning, herunder avfall som energi til erstatning for olje. Mindre avfall til deponi er også viktig i forhold til det nasjonale resultatmålet om bare 25 % avfall til sluttbehandling innen 2010.

Avgiften ble blant annet innført for å motivere kommunene til å etablere andre avfallshåndteringsløsninger enn sluttbehandling ved deponi eller forbrenning uten energiutnyttelse, ved å gjøre disse behandlingsformene dyrere. Det er eierne av deponi og forbrenningsanlegg som er avgiftspliktige, og Toll- og avgiftsdirektoratet er ansvarlig for å kreve inn avgiften. Etter at avgiften ble innført i 1999 kunne det registreres en vesentlig økning av avfallsgebyrene i kommunene, men det er usikkert hvor stor andel av dette som skyldes at avgiften ble veltet over på abonnentene. For at sluttbehandlingsavgiften skal virke etter hensikten, er det nødvendig at det etableres en sammenheng mellom avgiften og avfallsgebyrene. Dette er nødvendig for at avgiften skal motivere til avfallsforebygging og stimulere til gjenvinning hos avfallsbesitteren.

Dagens avgift fastsettes på bakgrunn av levert mengde i tonn til deponi og forbrenning. For 2002 er satsen NOK 320 pr tonn levert til deponi. For avfall levert til forbrenningsanlegg er det en grunnavgift på NOK 80 pr tonn, samt en tilleggsavgift på NOK 240 pr tonn som reduseres etter energiutnyttelsesgraden i det anlegget avfallet leveres til.

Siden sluttbehandlingsavgiften er et relativt nytt virkemiddel kan det synes for tidlig å trekke klare konklusjoner om avgiftens effekt i forhold til avfallsforebygging. En oversikt over kommunalt avfall i perioden fra 1992 til 1999 tyder på at avgiften særlig kan ha påvirket mengden næringsavfall til sluttbehandling i kommunale anlegg, og dataene kan tyde på at avgiften har bidratt til avfallsminimering og dermed lavere utslipp fra sluttbehandling av avfall. Det er vanskelig å påvise noen tilsvarende effekt for husholdningsavfallet 9 .

Det er satt i gang et arbeid for omlegging av sluttbehandlingsavgiften. I budsjett-Innst. S. nr. 1 (2000–2001) ber Finanskomiteen Regjeringen om å vurdere hvordan sluttbehandlingsavgiften kan endres slik at den i større grad enn i dag stimulerer til energigjenvinning og samsvarer med de miljøkostnadene forbundet med sluttbehandling av avfall for alle anlegg. Vurderingen er utført ved at det ble nedsatt en interdepartemental arbeidsgruppe som la frem en rapport til Finansdepartementet 15. juni 2001; «Vurdering av omlegging av avgiften på sluttbehandling av avfall». Arbeidsgruppens anbefalinger er i korte trekk:

• At sluttbehandlingsavgiften for forbrenningsanlegg blir lagt om til en utslippsavgift basert på kontinuerlige målinger for enkelte parametere og løpende prøvetaking for andre. For anlegg som forbrenner mindre enn en bestemt mengde avfall pr år, kan det utformes en presumptiv avgift som fastsettes ut fra antatte utslippskoeffisienter. Alternativt at disse anleggene betaler en avgift pr tonn avfall som forbrennes som priser miljøkostnadene ved sluttbehandling av avfall.

• At sluttbehandlingsavgiften for deponi differensieres etter miljømessig standard på deponiene. Differensieringen anbefales basert på objektive kriterier, som i størst mulig grad kan knyttes til faktisk miljøstandard ved deponiet. Det kan vurderes en todeling av avgiften basert på om deponiet oppfyller kravene i EUs deponeringsdirektiv eller ikke.

• At det innføres en subsidie i form av et tilskudd pr kWh produsert energi ved avfallsanleggene.

• At avgiftens virkeområde utvides til å omfatte alle virksomheter som forbrenner avfall eller avfallsbaserte brensler.

I Stortingsproposisjon 1 (2001–2002) for budsjetterminen 2002: skatte-, avgifts og tollvedtak, støtter Finansdepartementet arbeidsgruppens anbefalinger, og foreslår at anbefalingene utredes nærmere. Revidert forskrift har vært på høring sommeren 2002, og arbeidsgruppens forslag er i stor grad tatt inn i utkast til ny forskrift.

Utvalgets vurdering

Etter utvalgets oppfatning er det ønskelig at regelverket for sluttbehandlingsavgiften revideres. Det er viktig at endringene som gjøres bidrar, i enda større grad enn nåværende regelverk, til at avfallet styres fra sluttbehandling til gjenvinning og stimulerer til økt energiutnyttelse ved forbrenning. Dette forutsetter imidlertid at avgiften er slik innrettet at totalkostnaden ved forbrenning med energiutnyttelse er lavere enn totalkostnaden for levering av avfall til deponi. I denne sammenhengen er det viktig at økt energiutnyttelse av avfall ikke går på bekostning av materialgjenvinning. Det bør kun være restavfall, hvor det ikke eksisterer samfunnsøkonomisk lønnsomme løsninger for materialgjenvinning, som går til forbrenning.

I høringsutkastet til omlegging av avgiften sies det ikke noe om forholdet mellom avgift på avfall levert til deponi og avgift på faktiske utslipp fra forbrenningsprosessene. Det heter imidlertid at inntektene fra avgift på forbrenning skal holdes uendret, til tross for at de samfunnsøkonomiske kostnader fra utslipp er forventet redusert med 50 % ved innføring av ny teknologi, basert på krav fra EU (forbrenningsdirektivet). Etter utvalgets mening er det en viktig forutsetning for at miljøavgifter skal vinne forståelse i befolkningen og næringslivet, at staten aksepterer redusert proveny når utslippene og/eller avfallsmengdene reduseres.

I utformingen av avgiften er det særlig viktig at de klimapolitiske hensyn ivaretas. Norge har i forhold til land som Sverige og Danmark dobbelt så høy andel avfall til deponi og bare halvparten så høy utnyttelse av avfall som energi.

Utvalget har konkrete forslag knyttet til etterbruksfasen i 8.5.6.

5.4 Avgifter på materialer og produkter

5.4.1 Avgift på materialer

Avgift på materialer er vurdert som virkemiddel, men er foreløpig ikke gjennomført. I henhold til St.meld. nr. 8 (1999 – 2000), bør en slik avgift avgrenses til materialer det er knyttet vesentlige miljøproblemer til. En avgift på materialer kan ha et potensial til å redusere bruken av jomfruelige materialer. Utvalget har utdypet dette nærmere i 7.1.3.

5.4.2 Avgift på kjemikalier

Det ble gjennom St. melding nr. 8 (1999 – 2000) foreslått avgifter på enkelte helse- og miljøfarlige kjemikalier. Dette gjelder trikloreten, tetrakloreten og miljøgiftene kobber, krom og arsen i trykkimpregnert trevirke.

Det ble fra 1.1.2000 innført avgift på de klororganiske løsemidlene trikloreten (TRI) og tetrakloreten (PER), herunder gjenvunnet TRI og PER. I 2002 er satsen NOK 52,4 pr kg. For TRI og PER som inngår som bestanddel i andre produkter betales avgift etter andelen TRI og PER. Særlige tilfeller kan gi fritak, refusjon eller tilskudd, og gjelder for eksempel utførsel jf. § 2 10 . Provenyet av denne avgiften er i 2002 anslått til NOK 40 millioner 11 .

Når det gjelder kobber, krom og arsen (CCA) i trykkimpregnert trevirke ble det fra 1. oktober 2002 forbud mot bruk og omsetning av CCA-impregnert trevirke. Forbudet ble vedtatt i september 2001 gjennom «Forskrift om forbud mot bruk av CCA-impregnert trevirke».

Kobber og krom står på listen over prioriterte kjemikalier som skal reduseres vesentlig innen 2010. Grunnen til at det ble innført forbud heller enn avgift, var at en direkte regulering var ansett som et bedre virkemiddel for å redusere bruken av slikt trevirke. Et forbud var tidligere umulig å gjennomføre grunnet internasjonale konkurranseforhold i treforedlingsbransjen. Nå er det imidlertid også i Sverige og Finland nært forestående med et forbud mot slik impregnering.

Det er fortsatt tillatt å bruke kobberholdige impregneringsmidler, men disse skal søkes erstattet av alternativer i henhold til substitusjonsplikten hjemlet i Produktkontrollovens § 3a. Dette unntaket har kommet inn fordi det ikke er tilstrekkelig utviklet tungmetallfrie alternativer.

Unntak fra forbudet mot CCA-impregnering er trevirke til bruk i næringsvirksomhet hvor det av hensyn til sikkerheten er nødvendig med god beskyttelse mot råte. Dette gjelder konstruksjoner som står i jord eller vann, for eksempel stolper til elektrisitets- og teleoverføring, autovern eller havneanlegg.

5.4.3 Avgift på drikkevareemballasje

Avgiften på drikkevareemballasje ble innført i 1994, og skal prissette miljøkostnadene ved forsøpling. Avgiften er bygget opp med en miljøavgift på drikkevareemballasje (inneremballasje) og en grunnavgift på engangsemballasje. Miljøavgiften er differensiert etter emballasjens innhold og art. Størrelsesforholdet mellom avgiftssatsene begrunnes ut fra at ulike emballasjetyper gir ulik miljøskade når de havner i naturen.

Etter en omlegging av avgiften i 1999 ble visse produkter fritatt fra produktavgiften. Fritaket omfatter drikke som ernæringsmessig hører til daglig kosthold og som primært drikkes hjemme i husholdningene, for eksempel melk, juice og råsaft. Dersom emballasjen inngår i et godkjent retursystem, reduseres avgiftssatsen i henhold til returandel som retursystemet forventes å oppnå. Statens forurensningstilsyn er ansvarlig for godkjennelse av retursystemene for drikkevareemballasje, jf. forskrift om retursystemer for emballasje av drikkevarer av 1993.

5.5 Produktrettede tiltak

5.5.1 Produsentansvarsordningene 12

Produsentansvarsordningene kan omtales som utvidet eller forlenget produsentansvar 13 . Produsenter har alltid hatt ansvar for det som knytter seg til selve produksjonen av deres produkter, og med gitte begrensninger også når produktet er i bruksfasen av sin levetid. Det nye er at produsentene også gis et fysisk og/eller økonomisk ansvar for produktet når det ikke lenger er i bruk, det vil si at næringslivet får ansvar for behandling og gjenvinning av avfall fra egne produkter. Dette vil føre til at prisen på produktet inkluderer kostnadene ved avfallsbehandlingen. I tillegg kan det resultere i at design og produksjon endres slik at det er bedre tilpasset etterbruk eller avfallsbehandling.

Kjernen i utvidet produsentansvar er en omfordeling av ansvar fra kommuner til produsenter, slik at dette skal sørge for en større grad av innsamling og gjenvinning av produkter for å oppnå bedre ressursutnyttelse. Strategiene for å oppnå dette er å etablere kollektive systemer for etterbruksfasen og å la produsenter gjennom design og produksjon tilpasse produktene slik at de kan inngå i systemene i etterbruksfasen. Produsentene er den aktøren som har størst kunnskap, påvirkningskraft og innovasjonsevne til å få dette til å fungere effektivt. Dette skal i sin tur stimulere til at produktene utformes slik at avfallshåndteringskostnaden reduseres, for eksempel gjennom økt kvalitet og levetid på produktene.

Ulike typer produsentansvar

Det kan i hovedsak skilles mellom 3 typer produsentansvar, avhengig av myndighetenes involvering i å initiere og implementere produsentansvaret:

• Den første typen er der hvor det er et juridisk pålegg fra myndighetene gjennom for eksempel en forskrift om at produsentene skal ta ansvar for sine produkter når disse ikke lenger fungerer.

• Den andre typen knytter seg til de tilfellene der myndighetene og næringslivet i fellesskap kommer fram til at produsentansvaret skal implementeres. Enigheten rundt dette fremkommer som regel i form av forhandlede avtaler 14 mellom myndighetene og industrien. Eksempel på dette er emballasjeavtalene.

• Som en siste type produsentansvar er de tilfellene der virksomhetene selv på eget initiativ etablerer tilbaketakingssystemer for sine produkter. Flere bedrifter har slike ordninger, og dette gjøres som ledd i deres forretnings- og miljøprofil, noe som disse bedriftene antar vil bedre omdømmet og konkurranseevnen.

I Norge ble utvidet produsentansvar innført i 1995 gjennom avtaler mellom Miljøverndepartementet og ulike sektorer, som for produktgruppene emballasje, dekk og batterier. Forskrifter er også benyttet som virkemiddel for å støtte opp under frivillige avtaler med bransjen for å innføre produsentansvaret, for eksempel for elektriske og elektroniske produkter i 1998.

Produsentansvar og avfallsforebygging

Utvidet produsentansvar som prinsipp er ment å sørge for større grad av innsamling, gjenvinning av produkter og ombruk av komponenter. Dette bidrar derfor til å redusere avfallet som ender på deponi. I Norge blir nå mellom 50–80 % av emballasjematerialet som før havnet på deponi, enten materialgjenvunnet, energiutnyttet eller ombrukt. Tilsvarende erfaringer har man fra andre land der utvidet produsentansvar på emballasje er innført.

Produsentansvarsordningene fører ikke direkte til avfallsforebygging i husholdningene, men i prinsippet kan avfallsforebygging likevel oppnås om produsentene designer produktene for lengre levetid og med gjenbrukte komponenter. Det er imidlertid viktig å være klar over at der produsentansvaret blir fordelt på mange enkeltprodusenter, vil den enkeltes ansvar for å tilrettelegge produktet for avfallsforebygging bli relativt lite. For produkter der det er et fåtall produsenter, som for eksempel for biler, kan forholdet mellom produsentansvar og produktutforming være mer åpenbar.

Det er usikkert hvorvidt produsentansvarsordningen har ført til at produktene utformes slik at avfallshåndteringskostnaden reduseres. Dette kan gjøres gjennom økt kvalitet og levetid på produktene, og gjennom ombruk av komponenter i nye produkter.

Forpliktelser til å arbeide for avfallsforebygging inngår som en del av avtalene Miljøverndepartementet har inngått med blant annet representanter for produsenter og fyllere av emballasje, og representanter for importører og produsenter av elektriske- og elektroniske produkter (EE-bransjen). Gjennom avtalene skal det blant annet rapporteres på hvilke avfallsreduksjoner som er oppnådd.

For emballasjeavtalenes del viser de siste års forskningsresultater 15 at mengden forbrukeremballasje per 1000 kroner omsatt i bedriftene har sunket gjennom hele perioden, men svakere de siste 2 – 3 årene. Mengden transport- og distribusjonsemballasje har derimot økt svakt i perioden 1998 – 2001. Årsaken til at materialeffektiviteten for forbrukeremballasje øker, er overgangen til lettere plastemballasje på bekostning av fiber- og glassemballasje. Avfallsforebygging er et komplekst område å rapportere på. Når det gjelder innsamling og gjenvinning av brukt emballasje er resultatene entydige. Her har man i stor grad nådd de nasjonale mål som er fastsatt. Utvalget har beskrevet emballasje nærmere i 9.3.

Utvalgets vurdering

Utvalget mener at produsentansvarsordningene kan tilrettelegges slik at større grad av avfallsforebygging kan oppnås. Utvalgets anbefalinger til tiltak for produsentansvarsordningene finnes i 8.4.5, 8.5.3 og 9.3.5.

5.5.2 Produktstandarder

Utvikling av produktstandarder kan gi muligheter til å påvirke miljøegenskapene til produkter gjennom reparasjonsmuligheter, kvalitet, levetid, materialvalg og muligheter for ombruk av komponenter. Utvikling av slike standarder kan for eksempel redusere lagerbehov, redusere kapp, sikre standardiserte grensesnitt til andre produkter m. m. Hittil har slike hensyn ikke vært særlig fremtredende ved utarbeidelse av produktstandarder. Fokuset har foreløpig ligget på akutt helsefare og sikkerhet, mer enn på ytre miljø og kronisk helseskade.

Standardisering kan i noen tilfeller føre til økt avfallsgenerering. Når standardiseringen for eksempel er for «streng» i forhold til utseende eller form, kan dette føre til at brukbare produkter blir til unødvendig avfall. Eksempler på dette finnes innen frukt og grønnsaker. Utvalgets forslag til avfallsforebygging innen matvareproduksjon er presentert i 9.6.

En produktstandard beskriver viktige sider ved varer, tjenester og/eller arbeidsprosesser, og er et forslag til valg av alternativer men utelukker ikke andre løsninger. En standard utarbeides etter initiativ fra interessegrupper som ønsker seg felles spilleregler i markedet eller ut fra rammedirektiver i EU.

Standarder er vanligvis frivillig å bruke, unntatt når myndighetene krever at de skal brukes eller når det er bestemt i avtaler at de skal brukes. Fordeler med standardisering er at de gir felles retningslinjer for hvilke krav som skal settes til varer og tjenester, og at de forenkler og effektiviserer kjøpsprosessen. Ulemper ved standardisering kan være at stor grad av standardisering kan hindre videreutvikling av teknologi.

Arbeid med produktstandardisering foregår både internasjonalt gjennom International Organization for Standardization (ISO), i Europa gjennom de europeiske standardiseringsorganisasjonene (CEN og CENELEC), og nasjonalt gjennom Norges Standardiseringsforbund og de samarbeidende fagstandardiseringsorganisasjonene. I EU er produktstandarder tatt i bruk gjennom såkalte «Ny metode» (New approach). Dette går ut på at EU fastsetter rammedirektiv som gir mandat til CEN for å utarbeide standarder som spesifiserer og konkretiserer de rammene som settes i direktivene. Standardene blir på denne måten en del av lov- og forskriftsverket, og kalles da harmoniserte standarder. «Ny metode» er blant annet brukt for emballasje, leketøy, byggevarer, EE-produkter og for medisinsk forbruksmateriell. Standardene gjelder både egenskaper ved produktene (produktstandarder) og for testing av produktene (teststandarder).

I noen tilfeller har arbeidet med harmoniserte standarder gitt gode og raske resultater, mens på andre områder har prosessen tatt lengre tid. Et eksempel på det siste er arbeidet med standardene i tilknytning til emballasjedirektivet (62/94/EC). Her var EU-kommisjonens mandat til CEN ikke klart nok da standardene ble behandlet første gang, slik at forslagene ikke var i tråd med EU-kommisjonens forventninger. CEN har høsten 2002 fått et fornyet og mer presist mandat, som man håper kan være ferdig behandlet i løpet av 2003.

Norge har deltatt i standardiseringsarbeidet i EU gjennom deltakelse i CEN-SABE (Strategic advisory board for the environment) som arbeider overordnet i forhold til de tekniske komiteene for utarbeidelse av de spesifikke standardene. Det foregår også et nordisk samarbeid om opplæring av de tekniske komitéenes ledere i forhold til hvordan miljøhensyn kan gjennomføres i standardiseringsarbeidet.

Utvalgets vurdering

Norge er forpliktet til å implementere direktiver fra EU i nasjonal lovgivning. Det er derfor viktig å delta i utarbeidelsen av de harmoniserte standardene. Spesielt siden disse direktivene er maksimumsdirektiver, det vil si at det ikke er mulig å gjennomføre strengere krav nasjonalt enn hva direktivene fastsetter. I tillegg til oppfordringen til næringslivet i St.meld. nr. 8 (2000–2001) om å ta miljøhensyn ved utforming av produktstandarder, bør det organiseres og fastsettes hvordan Norge på nasjonalt nivå skal delta i arbeidet med de harmoniserte standardene.

5.5.3 Miljøvennlig produktdesign

Miljøvennlig produktdesign innebærer at det tas hensyn til miljøet allerede under produktutviklingen. Designfasen er avgjørende for produktets produksjonsprosess, kvalitet, form, bruk og sluttbehandling, og dermed også for produktets miljøpåvirkninger. Designere og produktutviklere har derfor en viktig posisjon. Både i forhold til konkrete designavgjørelser og påvirkning av produsenter og brukere, kan en bevisst designer bidra til å minske produktrelatert miljøbelastning.

Teknologisk institutt, Norsk designråd og GRIP har i samarbeid utarbeidet et forslag til et 5-årig program for profilering av miljødesign overfor små og mellomstore bedrifter. Programmet er finansiert ved egeninnsats fra samarbeidspartnere og ved støtte fra Miljøverndepartementet. Programmet retter seg spesielt mot designere og produktutviklere, og skal sørge for kunnskap, opplæring og bevisstgjøring i forhold til å gjøre miljøhensyn til en integrert del av designprosessen. Målet er at fremtidens produkter skal bli mer miljøeffektive, det vil si at produktene skal yte mest mulig, og samtidig forbruke minst mulig av naturens ressurser.

Utvalgets vurdering

Etter utvalgets mening er miljøvennlig produktdesign et viktig tiltak for å oppnå avfallsforebygging. Utvalgets anbefalinger til tiltak i forbindelse med dette er nærmere beskrevet i 8.4.4.

5.5.4 Miljøledelsessystemer

Miljøledelsessystemer fremmer fokus både når det gjelder avfallsforebygging og avfallshåndtering i virksomheter. Ordningene er unike ved at de krever at både ledelse og ansatte går sammen om å finne de miljøriktige løsningene for virksomheten. Et slikt fokus vil ha gode holdningsskapende effekter som de ansatte tar med seg til husholdningen i etterkant.

Miljøledelsessystemet er den delen av virksomhetens totale styringssystem som utformer, iverksetter, oppnår, gjennomgår og vedlikeholder virksomhetens miljøpolicy. Begrepet «styringssystem» inkluderer organisasjonsstruktur, planleggingsaktiviteter, ansvarsforhold, praksis, prosedyrer, prosesser og ressurser. Miljøledelsessystemet er forankret i ledelsen, og består av et sett med prosedyrer og rutiner som skal sikre høy miljøstandard i virksomheten. Slike miljøledelsessystem kan være basert på godkjente standarder, for eksempel ISO 14001 og EMAS.

ISO 14001 er en internasjonal standard for oppbygging av miljøstyring og miljørevisjon i en virksomhet. Standarden er en videreføring av kvalitetsstandardene i ISO 9000-serien. For å bli godkjent etter ISO 14001 kreves at virksomheten først må gjennomføre en bred miljøpåvirkningsstudie, for så å fastslå de vesentligste miljøpåvirkninger. Deretter må det defineres hvilke forbedringstiltak som er aktuelle. I tråd med denne analysen utformes en miljøpolitikk og et miljøforbedringsprogram med miljømål og tidsfrister. Miljøforbedringsprogrammet skal gjennomføres i virksomheten ved at det innføres et styringssystem i tråd med standardens retningslinjer. Dette omfatter blant annet rapporteringsrutiner og fordeling av ansvar, ledelsens gjennomgang, miljøkrav ved innkjøp, miljøopplæring for de ansatte, rutiner for intern miljørevisjon med mer. Godkjenning av at miljøledelsessystemet er utformet i henhold til standarden og utstedelse av sertifikat, gjøres av et sertifiseringsorgan som er akkreditert av Norsk Akkreditering.

Pr juni 2002 er over 300 norske bedrifter ISO 14001-sertifiserte.

EMAS (Eco-Management and Audit Scheme) er EUs forordning for miljøstyring og revisjon. Den ligner ISO 14001, men inkluderer krav om offentliggjøring av miljørapporter og offentlige registre over EMAS godkjente virksomheter i hvert EØS land. I tillegg må virksomheten be om bekreftelse fra forurensningsmyndighetene på at dens virksomhet er i samsvar med norsk miljøregelverk.

I tråd med EØS-avtalen, ble EMAS-ordningen tatt inn i den norske forurensningsloven i 1996. I Norge er det Brønnøysund-registrene som vedlikeholder EMAS-registeret. Både ISO 14001 og EMAS er frivillige ordninger for virksomheter som vil gå lengre i sin miljøsatsning enn det de er forpliktet til gjennom lovverket. Pr juni 2002 er ca 70 norske virksomheter EMAS registrerte.

I Norge er det i tillegg etablert en ordning kalt Miljøfyrtårn som er et konsept for små virksomheter. Konseptet er utviklet av Kristiansand kommune, og går ut på at virksomheter som tilfredsstiller noen spesifiserte bransjekrav får tildelt et miljøfyrtårndiplom av kommunen. De kommunale miljørevisorene må ikke være godkjent av Norsk Akkreditering, slik kravet er for ISO og EMAS.

Det er utarbeidet miljøfyrtårnskrav for ca 50 bransjer. En slik ordning kan være viktig for å få de mange små bedriftene til å innføre HMS-forskriften og iverksette bransjespesifikke miljøtiltak. Samtidig legges det til rette for en dialog mellom kommunen og næringslivet, noe som er ønskelig i arbeidet med lokal Agenda 21. Blant annet er avfallsforebygging og ENØK-tiltak sentrale elementer i ordningen. Pr februar 2002 har 157 norske kommuner kjøpt Miljøfyrtårnspakken. Ordningen støttes av Miljøverndepartementet.

Miljøledelsessystemer krever at virksomhetene setter seg mål om stadig forbedring. For produksjonsbedrifter vil, i forhold til avfallsforebygging, mål om reduksjon av avfallsmengdene som virksomheten genererer, og mål om redusert og endret ressursforbruk i fremstillingen av produktene, være særlig relevant.

Næringslivets Hovedorganisasjon angir at ISO 14001 og EMAS kan være aktuelt for ca tusen norske virksomheter, mens Miljøfyrtårnskonseptet kan ha et potensielt marked på flere tusen små virksomheter.

Utvalgets vurdering

Utvalgets forslag til tiltak på dette området er presentert i kap 8.4.2.

5.5.5 Kjøpsloven

Kjøpsloven regulerer kontraktsforholdet mellom kjøper og selger. Utgangspunktet er at kjøper og selger kan avtale hva som helst om kjøpsgjenstandens egenskaper, uavhengig av hvilke miljømessige virkninger den vil ha på omgivelsene. Indirekte vil noen av bestemmelsene i kjøpsloven kunne ha miljømessige konsekvenser.

Kjøpslovens regler om reklamasjon vil kunne ha betydning for kjøperens mulighet til å få produktet reparert omkostningsfritt, og dermed for produktets levetid. Dersom kjøperen må betale for reparasjonen, vil han ofte kjøpe et nytt produkt i stedet. Sannsynligheten for at han vil kjøpe et nytt produkt øker ytterligere som følge av at han ikke har noen garanti for at reparasjonen blir vellykket.

Utvalgets vurdering

Kjøpslovens betydning for avfallsforebygging, og forslag til tiltak er behandlet i 7.7.

5.6 Andre virkemidler

5.6.1 Offentlige innkjøp

Det offentlige forbruket representeres gjennom offentlige innkjøp, og miljøriktige innkjøp har stort potensial i forhold til avfallsforebygging. Eksisterende virkemidler på området er statens satsning på miljøeffektivitet i egen drift gjennom miljøledelse (Grønn stat) og tilskudd til GRIP.

Å dreie det offentlige forbruket i en mer bærekraftig retning, vil også gi gevinster i forhold til avfallsforebygging. Grønn stat kan bidra til at det settes større fokus på miljøvennlige innkjøp i det offentlige, og at slike innkjøp gjennomføres i større omfang enn i dag. GRIP har siden 1995 hatt et program innen miljøeffektive innkjøp. Brukernes erfaringer og nytte av programmet er positive. Imidlertid er det for få som kjenner til programmet og de verktøy som er utviklet gjennom dette. Utfordringen er å implementere prinsippene for miljøeffektive innkjøp i større skala enn i dag.

Utvalgets vurdering

Utvalget har en rekke forslag til tiltak innenfor området miljøeffektive innkjøp som er presentert i 8.2.

5.6.2 Holdningsskapende arbeid

For å fremme holdningsskapende arbeid, gir myndighetene tilskudd til blant annet Grønn hverdag – Miljøheimevernet og Blekkulf.

Den norske forbruker har lagt seg til en rekke vaner og uvaner i takt med den økonomiske veksten i etterkrigstiden, som er direkte årsak til de økende avfallsmengdene. Dette er spesielt knyttet til varekjøp, som hver enkelt av oss kan påvirke. For å endre adferd knyttet til innkjøp og behandling av avfall er det nødvendig med en holdningsendring.

Holdningsskapende arbeid kombinert med god tilrettelegging bidrar til avfallsforebygging. Foreløpig har holdningsskapende arbeid vært mest vellykket innenfor tiltak rettet mot avfallsbehandling. Flere miljøorganisasjoner har i løpet av de siste årene utarbeidet et stort antall konkrete handlingsalternativer, spesielt innen kildesortering og gjenbruk. Undersøkelser fra midten av 90-tallet viser at hvis de miljøvennlige alternativene ble fulgt, så kunne en norsk husholdning på fire personer redusere sin egen avfallsmengde til sluttbehandling med ca 60 %. Hver person her i landet kastet på midten av 90-tallet ca 250 kg husholdningsavfall pr år, og potensialet for reduksjon i en husholdning på fire var dermed ca 600 kg. Hvis alle gjorde det samme, ville reduksjonen bli betydelig.

Utvalgets vurdering

Utvalget mener det er viktig med økonomisk – og bred moralsk støtte fra det offentlige til organisasjoner som arbeider med holdningsskapende arbeid, og som setter fokus på og inspirerer folk flest til å endre praksis for å oppnå avfallsforebygging. Erfaringsmessig har regelmessige forbrukerkampanjer kombinert med god tilrettelegging, vist seg å bidra til konkrete resultater, og er en strategi som bør benyttes. For at det holdningsskapende arbeidet skal bli enda mer målrettet, mener utvalget at det bør gjennomføres en bred evaluering av det holdningsskapende arbeidet som drives i dag, slik at man får enda bedre kunnskap om hvilke metoder som er best for å oppnå avfallsforebygging.

Holdningsskapende arbeid er også drøftet i 8.1.

5.6.3 Støtte til organisasjoner

For å fremme informasjon og kompetanse om produkters miljøegenskaper og mer miljøvennlig innkjøp, gir myndighetene tilskudd til blant annet miljømerkeordningene og til GRIP. GRIPs program på miljøvennlig innkjøp er omtalt i 5.6.1. I tillegg mottar organisasjoner som Idébanken og Miljøheimevernet (se 5.6.2) støtte fra myndighetene.

I GRIP er det etablert flere programmer som har som formål å fremme informasjon og kompetanse om produkters miljøegenskaper. Programmene arbeider i tillegg med å utvikle metoder som næringslivet kan bruke i sin virksomhet, og sørge for at disse metodene gjøres kjent. Programmene er ikke spesielt rettet mot avfallsforebygging, men mer rettet mot å redusere produkters miljøbelastning gjennom hele produktets levetid. Fordi ressursbruk og dermed avfall oppstår gjennom hele livssyklusen til produktene, gir programmene konkrete hjelpemidler for avfallsforebygging.

Miljømerkeordningen Svanen mottar tilskudd for sin virksomhet med å miljømerke varer og tjenester. Miljømerkeordningen eksisterer for en rekke produktgrupper, og fungerer slik at virksomheter søker om å bli godkjent etter fastsatte kriterier for å benytte Svanemerket på sine produkter. Kriteriene som benyttes bidrar til avfallsforebygging, ved at det stilles krav til:

• Andel resirkulert materiale i produktene (gjelder for eksempel kompostbeholdere, papir og trykksaker, emballasje og rengjøringsprodukter)

• Innhold av helse- og miljøfarlige kjemikalier

• Lang levetid gjennom tester, garantibestemmelser og oppgraderingsmuligheter (for eksempel PCer og kontormaskiner)

• Redusert eller endret forbruk av sluttbruker, for eksempel gjennom konsentrerte produkter og dosering

• Ombruk, for eksempel av tonerkassetter og PCer

• Innsamling og gjenvinning av emballasje og design for demonterbarhet

Utvalgets vurdering

Utvalget mener det er viktig å støtte slike organisasjoner og prosjekter. I tillegg til forskning kan dette bidra til at nye metoder og verktøy utarbeides og tas i bruk. Utvalget mener dette er en god modell å arbeide etter. I 8 og 9 foreslås derfor flere slike programmer og prosjekter.

5.6.4 Substitusjonsplikten

Substitusjonsplikten pålegger virksomheter å ta et større ansvar for å forebygge skadevirkninger fra produkter som inneholder helse- og miljøfarlige kjemikalier. Substitusjonsplikten ble fra 1. januar 2000 lovfestet som § 3a i Lov om kontroll med produkter og forbrukertjenester (produktkontrolloven). Substitusjonsplikten innebærer at virksomheter som bruker produkter som inneholder helse- og miljøfarlige kjemikalier skal vurdere om det finnes alternativ som medfører mindre risiko. Substitusjonsplikten kan være et viktig virkemiddel for avtoksifisering av produkter.

Disse vurderingene kan være vanskelige å gjennomføre i praksis, og Statens forurensningstilsyn har derfor gitt ut en veileder for hvordan arbeidet kan legges opp (SFT, Substitusjonsplikten – veileder). GRIP og Prosessindustrienes Landsforening har under utvikling et databasert verktøy for substitusjonsvurdering av helse- og miljøfarlige kjemikalier. Verktøyet er planlagt i to versjoner; en PC basert versjon for kjemikalieleverandører og en internettbasert versjon for profesjonelle sluttbrukere av kjemikalier. I tillegg til å støtte virksomhetene i arbeidet med substitusjonsplikten, forventes verktøyet å bidra til at det etableres gode rutiner for kjemikalievurdering i virksomhetene.

5.6.5 Sektorvise/sektorrettede prosjekter

Det er satt i gang flere større prosjekter som er delvis initiert og finansiert av myndighetene.

Grønn stat

Grønn stat er et prosjekt som har som hensikt å gjøre statens egen virksomhet mer miljøvennlig. Prosjektet startet opp i 1998 med pilotprosjekter som skulle frembringe praktiske erfaringer med hvordan staten kan integrere miljøhensyn i sin egen drift. Det var ti statlige virksomheter som deltok i pilotprosjektet som ble avsluttet i 2001. Sluttrapporten konkluderer med at det er et stort potensial for miljøforbedringer dersom hele den statlige sektoren innfører miljøledelse.

Nå er prosjektet Grønn stat i en gjennomføringsfase, og skal sluttføres ved utgangen av 2005. Prosjektet er delt inn i fire satsningsområder; innkjøp, transport, avfall og energi. Hensikten med prosjektet er å gi hjelp og utvikle støtteverktøy til alle statlige etater og departementer som nå skal starte prosessen med å innføre miljøledelse i egen virksomhet. Utvalget har et konkret forslag vedrørende Grønn stat i 8.4.2.

Økobygg

Bygg- og anleggsbransjen har tatt initiativ til miljøhandlingsprogrammet Økobygg. Programmet mottar tilskudd fra myndighetene. Programmet har vært virksomt fra 1998 og skal avsluttes i sin nåværende form innen utgangen av 2002. GRIP har sekretariat for programmet, og det styres av representanter fra bransjen.

Programmet har som hensikt å definere bransjens viktigste miljøutfordringer, sette realistiske mål for hvilke miljøforbedringer som kan oppnås, gjennomføre og støtte prosjekter eller tiltak som kan bidra til å nå målene, og utvikle indikatorer for kartlegging og oppfølging.

Programmet har gjennomført en rekke prosjekter som har gitt verdifull kunnskap om de miljøutfordringene bransjen står ovenfor. Det er utviklet en mengde veiledningsmateriell og gjennomført en rekke seminarer og konferanser. Økobygg-programmet har i stor grad bidratt til en holdningsendring i bransjen, og et økt fokus for de miljøutfordringer bransjen står overfor.

Bygg- og anleggsprodukter er behandlet i 9.1 og her er også programmet Økobygg nærmere presentert.