10 Uttrekk
10.1 Innledning
Som beskrevet i vedlegg 9 om negativ filtrering, er det etter utvalgets oppfatning hensiktsmessig å skille mellom filtrering av «uetiske» produkter eller produksjonsprosesser og utelukkelse av selskaper på grunn av uetisk atferd eller opptreden . Det er etter utvalgets mening vanskelig å filtrere investeringsuniverset for å fange opp alle krenkelser av menneskerettighets- eller arbeidsrettighetsstandarder. Opplysninger om for eksempel brudd på arbeidsrettighetsstandarder er ikke noe selskaper selv går ut med, og slik informasjon vil således i stor grad måtte basere seg på påstander som kan være vanskelig å etterprøve. Videre vil ofte ansvarsforholdene for brudd på etiske normer være uklare. Et annet kompliserende element er at selskapers atferd endrer seg, og at selskapsstrukturer stadig endrer seg ved at bedrifter selges eller slås sammen. Det ville, slik utvalget ser det, trolig bli nokså tilfeldig hvilke selskaper som ville bli fanget opp i et filter basert på kriterier om selskapers atferd, og man ville heller ikke nødvendigvis fange opp de riktige selskapene.
Utvalget foreslår derfor at selskaper som er involvert i grove brudd på grunnleggende etiske normer, kan bli utelukket fra Petroleumsfondet etter en konkret vurdering. Dette kan gjøres gjennom å videreutvikle dagens uttrekksmekanisme.
10.2 Hvorfor uttrekk?
Formålet med en uttrekksmekanisme er det samme som for negativ filtrering, nemlig å utelukke selskaper som er medansvarlig for så uetiske forhold at det er uakseptabelt for Petroleumsfondet å medvirke til slik virksomhet. Eksempler på slike uetiske forhold er grunnleggende menneskerettsbrudd, grov korrupsjon og alvorlig miljøskade.
Utvalget foreslår ikke en ordning som innebærer at Petroleumsfondet skal trekke seg ut av et selskap som en straffereaksjon på selskapets uetiske handlinger. Skal fondet trekke seg ut, må det etter vårt syn være fordi man retter blikket fremover og anser uttrekk som nødvendig for å unngå å medvirke til nye uetiske handlinger.
Det stigmatiserende ved at investorer trekker seg ut av selskaper av etiske årsaker, kan føre til at selskaper endrer sin praksis. Det er ikke realistisk å tro at fondet gjennom en utelukkelse vil kunne bidra til at selskapets tilgang på kapital tørker ut eller at etterspørselen etter selskapets aksjer synker på en slik måte at selskapet av den grunn ser seg nødt til å forandre sin atferd. Ønsket om å unngå negativt omdømme vil på den annen side kunne føre til endringer i selskapers atferd fordi selskapet frykter at dette kan forringe verdien på selskapet. Etter utvalgets mening er eierskapsutøvelse likevel et bedre virkemiddel dersom formålet er å påvirke selskaper i ønsket retning.
10.3 Grunnlaget for uttrekk
Uttrekning av et selskap er en forsvarsmekanisme for å unngå å komme i en slik stilling at fondet medvirker til en etisk uakseptabel praksis. De kravene som settes til saksbehandling og faktisk grunnlag for en beslutning om uttrekning, må ses i forhold til dette. Formålet med uttrekning tilsier at vurderingen retter seg mot selskapets strategi og praksis fremover i tid. Dette innebærer at det ikke kan stilles krav om sikkerhet før en beslutning om uttrekk treffes, men at det er snakk om forventninger basert på sannsynlighetsbetraktninger og prognoser. Beslutningen må treffes ut fra en vurdering av hvor stor grad av etisk risiko fondet skal bære. Dette innebærer at det må fastsettes et akseptabelt nivå for den etiske risiko forbundet med Petroleumsfondets investeringer, og at det ut fra dette nivået må foretas en konkret etisk risikovurdering når det foreligger indikasjoner på at risikonivået kan være overskredet.
Fastsettelse av et etisk risikonivå må skje i forhold til de grunnleggende etiske krav til menneskerettigheter, miljø og sosiale forhold som er beskrevet i vedlegg 7. Vurderingen må likevel ta utgangspunkt i at slik internasjonale markeder fungerer i dag, innebærer enhver investering en forbindelse til forhold som kan diskuteres fra et etisk synspunkt. Sett i sammenheng med at utvalget mener at en investor har en etisk plikt til å utøve et aktivt eierskap, mener utvalget at det må aksepteres en viss risiko for at fondet gjennom sine investeringer medvirker til uetisk opptreden. Det kan med andre ord ikke forlanges en garanti for at Petroleumsfondet kun skal ha eierandeler i selskaper med en etisk uangripelig atferd. På den annen side må en slik aksept av risiko ikke virke som en unnskyldning til ikke å gjøre noe som helst i forhold til investeringer i selskaper med klart uetisk atferd . Utfordringen ligger i å balansere mellom disse to ytterpunkter. Samtidig må den ordning som etableres, ikke virke slik at departementet løpende må svare for det universet av selskaper som fondet kan investere i.
Det bør derfor fastsettes visse referansepunkter for når det foreligger en uakseptabel etisk risiko. Disse referansepunktene kan utvikles på grunnlag av de internasjonale instrumentene som også ligger til grunn for fondets eierskapsutøvelse. Det er bare de groveste former for brudd på disse normene som bør danne grunnlag for uttrekk. Det vil si at ikke alle normbrudd som et selskap blir beskyldt for å ha begått eller medvirket til, er relevante for vurderingen av om Petroleumsfondet skal trekke seg ut. Det er bare der det foreligger grove eller systematiske brudd på grunnleggende menneskerettigheter eller arbeidsrettsstandarder, alvorlig miljøskade, grov korrupsjon eller andre grove brudd på etiske normer, at det kan komme på tale å vurdere uttrekk. Med dette tenker vi på:
Grove eller systematiske krenkelser av menneskerettighetene som for eksempel drap, tortur, frihetsberøvelse, tvangsarbeid, de verste former for barnearbeid og annen utbytting av barn
Alvorlige krenkelser av individers rettigheter i krig eller konfliktsituasjoner
Alvorlig miljøskade
Grov korrupsjon
Andre særlig grove brudd på grunnleggende etiske normer
Det er flere faktorer som må trekkes inn i en etisk risikovurdering. For det første må man vurdere karakteren av det forhold man risikerer å medvirke til. Hvis det er snakk om forhold som er meget alvorlige ut fra en etisk betraktning, tilsier det en høyere grad av aktsomhet fra Petroleumsfondets side enn der hvor det er tale om forhold som ikke er fullt så alvorlige. En høy grad av aktsomhet vil innebære et krav til å foreta aktive undersøkelser der hvor det kan foreligge indikasjoner på at et selskap i porteføljen har en uetisk praksis. Men det vil også innebære et krav til handling i form av å trekke selskapet ut av porteføljen som et forsiktighetstiltak.
For det andre må man vurdere de opplysninger som foreligger om selskapets atferd til nå. Det vil som regel være indikasjoner på om selskapets uetiske opptreden kan antas å fortsette i fremtiden. I så fall vil det å holde på en investering i selskapet kunne innebære en medvirkning til en fremtidig uetisk opptreden.
Ut fra vanlige krav til forvaltningens utredning og saksbehandling må fondet ha et forsvarlig faktisk grunnlag for en antagelse om at et selskap har vært ansvarlig for en uetisk atferd. Hvor det er tvil om det faktiske grunnlaget, om selskapets evne og vilje til å rydde opp eller om mulighetene for å nå frem med eierskapsutøvelse, må det likevel være forsvarlig å utelukke selskapet. Det er klart at det ikke eksisterer noe rettslig krav hos noen på å være del av Petroleumsfondets investeringsunivers. Når staten som eier av Petroleumsfondet beslutter at et selskap skal utelukkes fra fondets investeringsunivers, treffes det derfor ikke noe vedtak i forvaltningslovens forstand. Opplysninger om selskapets atferd innhentes dessuten ikke med det formål å treffe noen avgjørelse om hvordan selskapet har opptrådt. Formålet er å treffe en avgjørelse om hvorvidt selskapet i fremtiden vil representere en uakseptabel etisk risiko for Petroleumsfondet. Denne avgjørelsen vil være avhengig av det etiske risikonivå staten er villig til å akseptere på vegne av Petroleumsfondet. En avgjørelse om å trekke et selskap ut fra porteføljen av etiske grunner innebærer derfor ikke nødvendigvis noen beskyldning om at et selskap har utvist en uetisk praksis eller at det er uetisk å investere i det, bare at det ut fra de retningslinjer som er trukket opp for Petroleumsfondet, innebærer en uakseptabel etisk risiko å ha selskapet i porteføljen.
10.4 Medvirkning og avgrensning av selskapers ansvar
Det er rimelig å legge til grunn at man ved å ha eierandeler i et selskap medvirker til selskapets produksjon av produkter. Det er ikke like åpenbart at man gjennom eierskap også medvirker til selskapets handlinger og atferd. For å medvirke til en handling må handlingen kunne forventes av investoren. Det må være en form for systematikk eller årsakssammenheng mellom selskapets virksomhet og handlingene en ikke ønsker å medvirke til. Investeringer i et selskap kan ikke regnes som medvirkning til handlinger man umulig kunne forvente eller kjenne til eller forhold som heller ikke selskapet en investerer i har nevneverdig kontroll over.
Brudd på menneskerettigheter, miljøbestemmelser og andre grunnleggende etiske krav vil ofte være et resultat av et selskaps mangel på fokus på slike spørsmål. Etiske overtramp kan være et resultat av manglende rutiner for å håndtere f.eks. korrupsjon, menneskerettigheter eller miljø, snarere enn en bevisst strategi fra et selskap om å benytte metoder som de fleste vil anse som uetiske. Gjennom dialog med selskapene kan en søke å påvirke dem til å lage systemer som gjør at slik atferd i størst mulig grad forhindres. Eierskapsutøvelse vil i slike tilfeller kunne være langt mer effektivt for å påvirke et selskaps atferd enn å trekke seg ut av selskaper.
Dette kan tilsi at det bør settes ganske snevre grenser for hvilke selskaper som vurderes for utelukkelse. Hvis et selskap som har begått et overtramp, har iverksatt tiltak for å hindre at liknende hendelser skjer i fremtiden, medvirker man ikke til uetiske handlinger ved å ha eierandeler i selskapet. Hvis disse tiltakene er satt inn etter at Petroleumsfondet har tatt opp forholdene som ledd i sin eierskapsutøvelse, kan det tvert imot sies at Petroleumsfondet har oppfylt en etisk forpliktelse til å gjøre noe aktivt med uetiske forhold i sitt investeringsunivers. Uttrekk bør begrenses til de alvorligste tilfeller der selskapet Petroleumsfondet er investert i er direkte ansvarlig for uakseptable normbrudd, og der en ikke forventer at denne praksis vil opphøre.
I noen tilfeller vil det kunne oppstå spørsmål om det er uetisk å investere i selskap som ikke selv er direkte involvert i en uetisk praksis, men hvor det er risiko for uetiske forhold hos underleverandører eller hos selskap som vårt investeringsobjekt kontrollerer eller har eierandeler i eller andre forbindelser til. Etisk ansvar kan også tenkes i forhold til personer som handler i selskapets interesse, for eksempel statlige sikkerhetsstyrker. Det er neppe fornuftig å fastsette klare grenser for hva slags forbindelser av denne karakter som skal føre til utrekk, og hvilke som ikke skal føre til uttrekk. Vurderingene må skje i forhold til det enkelte tilfelle. Retningsgivende for vurderingen bør på den ene siden være om det foreligger forhold som gjøre det rimelig å snakke om medvirkning i etisk forstand, og på den annen side bruk av alternative virkemidler.
Hvor det er snakk om så tette forbindelser mellom Petroleumsfondets investeringsobjekt og det selskap der det er risiko for uetiske forhold at man kan identifisere de to med hverandre, kan den selskapsrettslige organiseringen ikke være avgjørende for den etiske vurderingen av medvirkning. Forhold som kan være avgjørende for slik identifikasjon, er eierandelens størrelse, om selskapene opptrer som en enhet utad og om investering i aksjer i det ene selskapet får betydning for det andre selskapet. Også utenfor identifikasjonstilfellene kan det likevel være rimelig å snakke om medvirkning. Bare det å ha eierandeler kan i seg selv ikke være tilstrekkelig. Dreier det seg om eierskap, er det rimelig å kreve at selskapet har faktisk kontroll over den enhet som de uetiske forhold direkte knytter seg til, før det kan bli tale om medvirkning for Petroleumsfondet.
Hvor forbindelsen ikke er eierskap, men kunde-leverandørforhold, kan vurderingen bli en annen. Sett fra et effektivitetssynspunkt, vil det ofte være slik at en viktig kunde har større påvirkningskraft overfor en underleverandør enn mange andre. Overfor selskaper med utstrakt bruk av underleverandører med høy etisk risiko kan det derfor være grunn til nettopp ikke å trekke ut investeringene dersom det er mulig å påvirke deres praksis i forhold til sine underleverandører. Selv om et selskap har uetiske underleverandører, kan det derfor være fornuftig ikke å trekke seg ut med mindre det er et mønster i at selskapet bruker underleverandører med en tvilsom praksis uten å søke å gjøre noe med dette. Forholdet vil nærme seg medvirkning hvis kundeforholdet er langvarig eller gjentatt etter at de uetiske forholdene er avdekket. Hvis det enkelte kundeforholdet er mindre vesentlig eller flyktig, for eksempel der et hotell blir brukt som utgangspunkt for barneprostitusjon, bør det legges vekt på om selskapet selv legger forholdene til rette for den typen overgrep eller medvirker gjennom utilbørlig passivitet.
Særlige problemer reiser seg ved selskaper som har virksomhet i stater hvor det skjer alvorlige brudd på menneskerettigheter. Slike brudd kan skje også i tilknytning til selskapenes virksomhet for eksempel ved bruk av sikkerhetsstyrker for å beskytte selskapets eiendom og anlegg, deportasjon av befolkning og miljøødeleggelser for å legge til rette for selskapets prosjekter eller arrestasjon og forfølgelse av arbeidstakere som søker å fremme faglige rettigheter. Hvis handlingene er foretatt direkte for å beskytte selskapets eiendom eller investeringer, og selskapet ikke har truffet rimelige tiltak for å hindre overgrepene, er det snakk om medvirkning fra selskapets side.
10.5 Uttrekk av obligasjoner
Petroleumsfondet har plassert 60 pst. av kapitalen i obligasjoner. Den viktigste kategorien obligasjonsutstedere er nasjonalstater. Andre viktige utstedere er internasjonale organisasjoner som Verdensbanken, foretak med særlig tilknytning til offentlig sektor («agencies»), selskaper innen vann – og energiforsyning, finansinstitusjoner og industrielle foretak. Forskriften for forvaltning av Statens petroleumsfond definerer hvilke markeder det er tillatt å investere i. Det er viktig å være klar over at denne landlisten kun begrenser hvilke markeder og valutaer obligasjonene må være denominert i. Så lenge utstedere av obligasjoner har en akseptabel kredittverdighet, er det tillatt å investere i deres obligasjoner uavhengig av hvilket land utstederen er hjemmehørende i.
Eierskapsutøvelse kan ikke benyttes for obligasjoner ettersom obligasjonene ikke gir eierbeføyelser. Negativ filtrering og uttrekk kan imidlertid foretas også i forhold til obligasjonsinvesteringene. Når det gjelder obligasjoner utstedt av finansforetak, industrielle foretak eller øvrige selskaper, bør obligasjonsinvesteringene likebehandles med aksjeinvesteringene. Når hovedargumentet for filtrering eller uttrekk er å unngå medvirkning til produksjon av et bestemt produkt, eller unngå å bli assosiert med uakseptabel atferd fra et selskaps side, er det vanskelig å se noe prinsipielt etisk skille mellom aksjeinvesteringer og obligasjonsinvesteringer. Det taler for likebehandling mellom aksjer og obligasjoner fra de samme selskapene.
Nasjonalstater og internasjonale organisasjoner må behandles separat. Norge har økonomisk og diplomatisk samkvem med de fleste land i verden. Med unntak av de land som er omfattet av internasjonale sanksjonsregimer, opprettholdes denne kontakten selv om man fra norsk side er uenig i den politikken et land fører, for eksempel når det gjelder menneskerettigheter. Ordinære utenrikspolitiske kanaler er langt viktigere for å påvirke andre lands myndigheter til å endre sin politikk i ønsket retning enn et uttrekk fra Petroleumsfondets investeringsmuligheter. I mange tilfeller vil samhandel og kontakt gi bedre påvirkningsmuligheter enn isolasjon.
Det er også vanskelig å begrunne forbud mot investeringer i enkelte lands statsobligasjoner med overlappende konsensus. Selv om det kan være alminnelig enighet om kritikk mot et lands politikk på enkeltområder, er det ikke nødvendigvis alminnelig enighet om å ta avstand fra landet generelt sett, eller om hvilke reaksjonsformer som er egnet i slike tilfeller.
I tilfeller hvor FN vedtar å iverksette sanksjoner mot et enkelt land i form av bindende handelsrestriksjoner e.l., vil sanksjonene etter gjennomføring i norsk rett normalt sette forbud mot investeringer i det aktuelle land. I den grad slike land har utstedt obligasjoner som inngår i Petroleumsfondets investeringsmuligheter, vil konsekvensen være at disse trekkes ut av investeringsmulighetene. I disse tilfellene vil normalt også kriteriet om overlappende konsensus være tilfredsstilt.
G-5 1 landene og enkelte finansinstitusjoner som for eksempel de amerikanske føderale kredittinstitusjonene Federal National Mortgage Association («Fannie Mae») og Federal Home Loan Mortgage Corporation («Freddie Mac») har større andeler i referanseindeksen for obligasjonsporteføljen enn noe enkeltselskap har i aksjeporteføljen. Uttrekk som omfattet disse obligasjonsutstederne, ville skape potensielt store operative utfordringer for Petroleumsfondet. Det synes imidlertid svært lite sannsynlig at disse utstederne vil kunne bli omfattet av et uttrekk som beskrevet ovenfor.
10.6 Eksempler på hvordan den foreslåtte uttrekksmekanismen kan benyttes
Når uttrekk skal vurderes på grunnlag av en uetisk atferd i forhold til våpen, menneskerettigheter, arbeidstakerrettigheter, individers rettigheter i krig, tobakk eller miljø, er det fordi man ikke vil medvirke til alvorlige etiske normbrudd på disse områdene. Eventuell informasjon fra eierskapsutøvelsen om selskapets strategi på dette området vil inngå som en del av vurderingen av uttrekk.
Menneskerettigheter og arbeidsrettigheter
Selskapers bidrag til grove eller systematiske brudd på menneskerettigheter og arbeidstakerrettigheter bør etter utvalgets mening kunne omfattes av den foreslåtte uttrekksmekanismen . I vedlegg 7 har utvalget gjort rede for de meste sentrale standardene på disse områdene slik de er nedfelt i globale og regionale konvensjoner. Det understrekes at det i utgangspunktet bare er statlige myndigheter som kan begå brudd på menneskerettighets- og arbeidstakerrettighetskonvensjoner. Stater hefter for alle brudd på disse konvensjonene som er begått i offentlig regi på en eller annen måte.
Samtidig er det klart at private bedrifter vil kunne hevdes å bidra til menneskerettighetskrenkelser eller arbeidstakerrettighetskrenkelser på ulike måter. Man kan forestille seg at en bedrift trenger nye arealer for å utvide sin virksomhet, og at lokalbefolkningen tvangsflyttes ut av dette området av statlige myndigheter uten å få kompensasjon eller tilbud om nytt bosted. I så fall kan det hevdes at vedkommende selskap benytter seg av en stats menneskerettighetsbrudd til å utvide virksomheten sin. Et annet eksempel på medansvar for menneskerettighetsbrudd kan være at et selskap anvender sikkerhetsstyrker som begår overgrep mot lokalbefolkningen eller bedriftens egne arbeidstakere, uten at staten griper inn. Et tredje eksempel vil kunne være at et selskap benytter systematiske tvungne graviditetstester overfor alle kvinnelige ansatte uten at staten hindrer dette.
Når det gjelder brudd på arbeidstakerrettigheter, vises det ofte til eksempler på at selskaper benytter seg av tvangsarbeid, eller i langt større grad, barnearbeid. Utvalget legger til grunn at Petroleumsfondet ikke ønsker å bidra til slike krenkelser av rettigheter, og at uttrekksmekanismen derfor vil kunne benyttes i slike tilfeller. Også andre grove eller systematiske krenkelser av de alminnelige arbeidstakerrettigheter vil kunne føre til uttrekk . Det må imidlertid understrekes at ikke alle brudd på alle menneskerettighets- eller ILO-konvensjoner automatisk vil måtte føre til at selskaper som bidrar til dette trekkes ut av investeringsuniverset. Det er også viktig å poengtere at det er der hvor det er klar fare for fortsatt uetisk opptreden at uttrekksmekanismen skal komme inn.
Individers rettigheter i krig og konflikt
Det vil i visse tilfeller kunne tenkes at selskaper driver sin virksomhet i områder hvor det er krig eller andre konfliktsituasjoner. Dette er ikke nødvendigvis i seg selv uetisk eller i strid med internasjonale normer. Imidlertid vil det kunne tenkes tilfeller hvor selskaper direkte tjener på at sivilbefolkningen lider eller blir utsatt for overgrep. Enkeltpersoner, men også selskaper, vil til og med kunne holdes strafferettslig ansvarlig for aktiviteter som kan kategoriseres som alvorlige internasjonale forbrytelser, som folkemord, forbrytelser mot menneskeheten etc. Under Nürenberg-prosessen ble personer dømt for medvirkning til bl.a. forbrytelser mot menneskeheten fordi de representerte selskaper som hadde produsert for eksempel gassen som ble brukt i utryddelsesleirene. Utvalget forutsetter at uttrekksmekanismen vil kunne benyttes i tilfeller hvor selskaper opptrer på en måte som kan utgjøre alvorlige krenkelser av individers rettigheter i krig eller konfliktsituasjoner.
Miljø
Alvorlig miljøskade vil kunne kvalifisere for bruk av uttrekksmekanismen. Det er etter utvalgets oppfatning ikke mulig å sette eksakte grenser for hva alvorlig miljøskade innebærer. Det må vurderes i det enkelte tilfelle. Utvalget finner det rimelig at uttrekksmekanismen vurderes ved handlinger som forårsaker betydelig skade på natur og miljø ved forurensning av luft, vann og jord, ved oppbevaring eller bortskaffelse av avfall, eller ved andre inngrep som gir alvorlige irreversible virkninger i natur og miljø for eksempel i forhold til biologisk mangfold, inngrep i vernede områder eller menneskers helse . I vurderingen bør det legges vekt på om skadevirkningene er et resultat av illegale handlinger, en systematisk atferd, om den er planlagt eller om skaden er blitt større fordi selskapet har forsøkt å skjule handlingene.
Alvorlig miljøskade vil også kunne vurderes ut i fra hva som er rimelige forventninger til selskapers miljøansvar. En rimelig forventning er at selskaper har en miljøstrategi og et miljøledelsessystem som kan forhindre alvorlige miljøskader både på kort og lang sikt. En annen rimelig forventning er at selskapene ikke utnytter utilstrekkelige miljøreguleringer og manglende håndhevelse som en mulighet for å senke selskapets miljøprestasjoner på en slik måte at det fører til alvorlig miljøskade. Manglende oppmerksomhet om hvordan alvorlig miljøskade kan forhindres, kan ha store økonomiske konsekvenser for selskapene. Hvilke systemer bedriftene har for å forhindre dette vil også være et relevant tema i eierstyringen.
Illegal hogst vil kunne klassifiseres som miljøkriminalitet og er et eksempel på alvorlig miljøskade der uttrekksmekanismen vil kunne komme til anvendelse (se også vedlegg 9 avsnitt 8.2). Illegal hogst er avvirkning, transport og kjøp og salg av tømmer som skjer i strid med nasjonal lovgivning. Dette inkluderer også korrupte metoder for å få tilgang til skogområder, uttak av tømmer fra vernede områder, hogst av vernede arter, eller at hogsten overstiger tillatt hogstkvantum. Ulovligheter skjer også gjennom illegal videreforedling, eksport, feilaktige tolldeklarasjoner, og unnlatelse av betaling av skatter og avgifter. Dersom slike forhold avdekkes i selskaper som Petroleumsfondet er investert i, vil det kunne kvalifisere for bruk av uttrekksmekanismen.
Kjernevåpen
Utvalget har i vedlegg 9 foreslått at Petroleumsfondet ikke bør være investert i selskaper som utvikler og produserer de sentrale komponentene til kjernevåpen. Negativ filtrering vil trolig bare i begrenset utstrekning kunne forhindre slik medvirkning, jf. drøftelsen i vedlegg 9 avsnitt 4.6. Det er derfor også aktuelt å benytte uttrekk som virkemiddel for å hindre medvirkning til kjernevåpenproduksjon. I fremtiden vil dette trolig være mest aktuelt i forhold til produksjon av små kjernevåpen. Dersom det avdekkes at Petroleumsfondet er investert i slik virksomhet bør investeringen trekkes ut av porteføljen. Med hensyn til strategiske komponenter som kan inngå i fremstilling av kjernevåpen, men som også kan fylle legitime formål (flerbruksvarer), foreslår utvalget ikke at disse skal gjøres til gjenstand for negativ filtrering (se vedlegg 9 avsnitt 4.6). Produksjon og handel med slike produkter er underlagt prosedyrer fastsatt i internasjonale kontrollregimer om ikke-spredning og eksportkontroll. Disse prosedyrene innebærer plikt til notifikasjon av salg av flerbruksvarer og forbyr salg av visse slike varer til andre enn de erklærte atommaktene. Selskaper som produserer og omsetter produkter i strid med disse kontrollregimene gjør seg skyldig i en etisk uakseptabel adferd som Petroleumsfondet ikke bør medvirke til. Slik adferd bør etter omstendighetene kunne lede til uttrekk fra porteføljen.
Tobakk
Utvalget har i vedlegg 9 vurdert om Petroleumsfondet bør filtreres for tobakk, jf. avsnitt 6.1. Utvalget har ikke kommet frem til en samlet konklusjon om hvorvidt negativ filtrering eller uttrekksmekanismen bør benyttes for å utelukke tobakksprodusenter fra fondet. Dersom uttrekksmekanismen benyttes, er det aktuelt å utelukke selskaper som utviser grov uetisk atferd, herunder også gjennom utilbørlig markedsføring av tobakk.
Eksempler på tobakksprodusenters uetiske atferd har vært knyttet til tilsetningsstoffer i tobakk for å øke avhengigheten av et helseskadelig produkt, markedsføring der de helseskadelige effektene forties, bl.a. for å unngå restriksjoner på markedsføring av tobakksprodukter, bevisst bruk/kjøp av forskere for å feiltolke vitenskapelige data om sammenheng mellom helseskader og passiv røyking, manglende tiltak for å forbedre svært dårlige arbeidsforhold i tobakksplantasjer og bevisst markedsføring av tobakk rettet mot barn og unge. 2
Grunnlaget for å bruke uttrekksmekanismen vil selvsagt være det samme for tobakksselskaper som for andre selskaper, f.eks. grove brudd på menneskerettighetene eller arbeidstakerrettigheter. Utvalget ønsker likevel å fremheve at utilbørlig markedsføring av tobakksprodukter, som f.eks. å unnlate å opplyse om helserisikoen ved tobakk, markedsføring av tobakk direkte mot barn og unge eller tilsetting av stoffer som øker avhengigheten av tobakk, er så uetisk at det alene bør gi grunnlag for å vurdere bruk av uttrekksmekanismen.
Manglende fokus på relevant forbrukerinformasjon og god markedsføringsskikk kan bli kostbart for bedriftene på lengre sikt. Hvordan dette faktisk følges opp av den enkelte tobakksprodusent, kan være et relevant tema for eierskapsutøvelsen. Når det vurderes om man skal trekke seg ut av et selskap på grunnlag av uetisk markedsføring av tobakk, vil man i vurderingen av risikoen for å medvirke til grovt uetiske forhold også legge vekt på (eventuell) informasjon fra eierskapsutøvelsen om bedriftenes strategi på dette området i fremtiden.
10.7 Dagens uttrekksmekanisme for Petroleumsfondet
I dag utelukkes selskaper hvis man gjennom investeringer i disse selskapene bryter Norges folkerettslige forpliktelser. Norges folkerettslige forpliktelser følger blant annet av internasjonale konvensjoner Norge er part i. Det er ikke nødvendigvis sammenfall mellom alminnelige internasjonale forbud og det som er forbudt for Norge. For de fleste menneskerettighetskrenkelsers vedkommende er det bare de som forekommer innenfor norsk jurisdiksjon som fører til ansvar for Norge. Enkelte andre internasjonale konvensjoner har et slikt innhold at brudd som foregår utenfor norsk jurisdiksjon kan føre til at Norge blir ansvarlig for bruddet. De internasjonale konvensjonene om antipersonellminer, samt kjemiske og biologiske våpen inneholder vidtgående medvirkningsbestemmelser, og medfører at statlige investeringer i selskaper som produserer slike våpen kan rammes av konvensjonenes forbud. Enkelte bestemmelser i FNs barnekonvensjon knyttet til seksuell utnyttelse av barn og salg av barn samt i ILOs konvensjon om de verste former for barnearbeid, krever aktivitetsplikt for statene, og kan også føre til at statlige investeringer i slik virksomhet vil kunne hevdes å være i motstrid med konvensjonenes bestemmelser. Dagens uttrekksmekanisme rammer med andre ord bare brudd på konvensjoner som samtidig er brudd på norske folkerettslige forpliktelser. Denne mekanismen har derfor en relativt begrenset rekkevidde.
Innenfor uttrekksmekanismen er det oppnevnt et sakkyndig råd, Petroleumsfondets Folkerettsråd, som etter oppdrag fra Finansdepartementet vurderer om enkeltinvesteringer kan innebære brudd på Norges folkerettslige forpliktelser. Folkerettsrådet vurderer nærmere identifiserte investeringer som påstås å medføre brudd på folkeretten. Som et grunnlag for vurderingen kan Norges Bank be de aktuelle selskapene om informasjon om påstandene som er reist. Rådet har høy folkerettslig og økonomisk kompetanse. Folkerettsrådet foretar både en faktisk vurdering av saksforholdene og en rettslig vurdering.
Etter anbefalinger fra Folkerettsrådet kan Finansdepartementet utelukke selskaper fra fondet, hvis man ved å investere i disse kan stå i fare for å bryte Norges folkerettslige forpliktelser.
10.8 Petroleumsfondets etikk- og folkerettsråd
Avgjørelser om uttrekk av selskaper og negativ filtrering bør være Finansdepartementets ansvar. Også i dagens uttrekksmekanisme er det Finansdepartementet som fatter avgjørelser om uttrekk basert på tilrådinger fra Petroleumsfondets folkerettsråd. Denne ansvarsfordelingen bør også gjelde i en uttrekksmekanisme basert på etiske kriterier.
Utvalget mener at det ved etablering av en uttrekksmekanisme etter etiske kriterier er fornuftig å ta utgangspunkt i den gjeldende uttrekksmekanismen for Petroleumsfondet . Petroleumsfondets folkerettsråd foretar etter oppdrag fra Finansdepartementet vurderinger av om enkeltinvesteringer kan innebære brudd på Norges folkerettslige forpliktelser. Som et grunnlag for vurderingen kan Norges Bank be de aktuelle selskapene om informasjon om påstandene som er reist.
Ordningen med et eksternt folkerettsråd har fungert godt. Det bør derfor opprettes et nytt råd for den utvidede uttrekksmekanismen, Petroleumsfondets etikk- og folkerettsråd . Samtidig bør det eksisterende folkerettsrådet legges ned.
Rådet bør, etter utvalgets mening, vurdere både selskaper som skal omfattes av negativ filtrering, og selskaper som omfattes av uttrekksmekanismen . Rådet bør på selvstendig grunnlag kunne avgjøre om det skal ta et selskap opp til nærmere vurdering. Rådets vurderinger kan, også når rådet ikke velger å foreslå uttrekk, stilles til disposisjon for Norges Bank, og dermed dras nytte av i eierskapsutøvelsen. Det vil på samme måte være naturlig at Rådet benytter Norges Banks rapportering fra eierskapsutøvelsen som en informasjonskilde for sin virksomhet.
Rådet bør ha ansvaret for å skaffe tilstrekkelig informasjon til at Finansdepartementet kan gjennomføre den negative filtreringen. Også når det gjelder uttrekk, bør rådet ha et ansvar for å fremskaffe tilgjengelig informasjon. Mulighetene for å legge ut filtre for å identifisere alle selskaper med uetisk virksomhet er som nevnt etter utvalgets mening små. Informasjon om forhold som kan begrunne uttrekk, vil trolig i større grad komme på ad-hoc basis som innspill fra f.eks. frivillige organisasjoner eller media.
Rådet bør ha tilstrekkelig ekspertise innen de områdene man skal vurdere. Dette kan tilsi at rådet bør ha fem medlemmer. Rådet får utvidede oppgaver i forhold til i dag. Erfaringen viser at det ikke er mulig å basere seg fullt ut på å kjøpe tjenestene eksternt. Rådet må få nok tid og ressurser slik at saksbehandlingen kan gjøres grundig. Det er også viktig for ordningens legitimitet at rådet gis en uavhengighet og mulighet til å bygge opp en kompetanse. Utvalget mener på denne bakgrunn at rådet både må ha et eget sekretariat og gis tilstrekkelige midler til utredning.
Grunnlaget for rådets anbefaling om utelukkelse av et selskap er at den etiske risiko knyttet til investeringer i selskapet er uakseptabel. Rådet behøver med andre ord ikke finne det dokumentert eller bevist at selskapet er ansvarlig for en uetisk praksis. Selv om beslutningen om uttrekk ikke berører rettigheter eller plikter for det selskapet avgjørelsen gjelder, bør selskapet rutinemessig få uttale seg om et forslag til anbefaling fra rådet og det grunnlag som denne bygger på. En slik dialog med selskapet vil kunne bedre kvaliteten på den informasjon som en eventuell beslutning om uttrekk bygger på, og vil også kunne gi nyttig informasjon for den risikovurdering som skal foretas.
Rådets tilrådninger til Finansdepartementet bør være offentlige. Det er både i tråd med dagens praksis og i tråd med prinsippet om offentlighet i forvaltningen at rådets sluttrapport offentliggjøres. Det bør være adgang for Finansdepartementet til å utsette offentlighet hvis det er nødvendig for å gjennomføre nedsalg i aksjer eller obligasjoner på en finansielt forsvarlig måte.
10.9 Forslag til retningslinjer for negativ filtrering og uttrekk
1
Finansdepartementet treffer beslutning om negativ filtrering og uttrekk av selskaper fra investeringsmulighetene etter tilrådning fra Petroleumsfondets etikk- og folkerettsråd.
2
Tilrådningene og beslutningene er offentlige. Departementet kan i særlige tilfeller utsette tidspunktet for offentliggjøring dersom det anses nødvendig for en finansielt forsvarlig gjennomføring av uttrekk av selskapet.
3
Petroleumsfondets etikk- og folkerettsråd består av 5 medlemmer oppnevnt av Kongen. Rådet har sitt eget sekretariat. Rådet avgir årlig rapport om sin virksomhet til Finansdepartementet.
4
Rådet gir tilrådning om hvorvidt en investering er i strid med Norges folkerettslige forpliktelser etter anmodning fra Finansdepartementet.
5
Rådet gir tilrådning om negativ filtrering av et eller flere selskaper på grunnlag av produksjon av våpen som ved normal anvendelse bryter med grunnleggende humanitære prinsipper.
Rådet gir tilrådning om å trekke et eller flere selskaper ut av investeringsuniverset på grunn av handlinger eller unnlatelser som innebærer:
Grove eller systematiske krenkelser av menneskerettighetene som for eksempel drap, tortur, frihetsberøvelse, tvangsarbeid, de verste former for barnearbeid og annen utbytting av barn
Alvorlige krenkelser av individers rettigheter i krig eller konfliktsituasjoner
Alvorlig miljøskade
Grov korrupsjon
Andre særlig grove brudd på grunnleggende etiske normer
Rådet tar opp saker under dette punkt på eget initiativ eller på anmodning fra Finansdepartementet.
6
Rådet innhenter nødvendig informasjon på fritt grunnlag og sørger for at saken er så godt belyst som mulig før tilrådning om uttrekk eller utelukkelse fra investeringsuniverset gis. Rådet kan be Norges Bank om opplysninger om hvordan konkrete selskaper er håndtert i eierskapsutøvelsen. Henvendelse til vedkommende selskap skal skje gjennom Norges Bank. Vurderer Rådet å tilrå uttrekk, skal utkast til tilrådning sammen med grunnlaget for den forelegges selskapet til uttalelse.
7
Rådet skal rutinemessig vurdere om grunnlaget for utelukkelse fortsatt er til stede og kan på bakgrunn av ny informasjon anbefale Finansdepartementet at en beslutning om utelukkelse oppheves.
8
De avgjørelser Finansdepartementet fatter i forbindelse med tilrådning fra Rådet, skal umiddelbart meddeles Norges Bank. Finansdepartementet kan be Norges Bank meddele de berørte selskaper de avgjørelsene departementet har fattet og begrunnelsen for avgjørelsen.