Del 1
Innstilling

1 Petroleumsfondet – forvaltning for fremtiden

Det norske folk er i en enestående posisjon. De materielle kår for de brede lag av befolkningen har aldri vært bedre. De siste par generasjoner har opplevd en velstandsvekst uten sidestykke. Norge er i en spesielt gunstig stilling gjennom rikdommen på olje og gass som ble oppdaget for drøyt tretti år siden.

Den velstand som de nåværende generasjoner opplever, skaper forpliktelser. Olje- og gassreservene tar slutt. Siden det er tale om begrensede ressurser, er det ikke rettferdig at rikdommene bare kommer de få generasjoner til gode som tilfeldigvis opplever uttaket av dem. Verdiene må sikres for etterslekten. Dette er en viktig bakgrunn for opprettelsen av Petroleumsfondet.

Det er vel kjent at velstandsutvikling generelt sett kan gå på bekostning av velstanden til våre etterkommere ved at vi bruker opp jordens ressurser og forringer livsbetingelsene på kloden. Særlige problemer er knyttet nettopp til produksjon og bruk av fossilt brennstoff fordi det frigjør drivhusgasser. Det er også slik at mens vår velstand øker, lever store deler av befolkningen i andre deler av verden i fattigdom og nød. I noen tilfeller produseres varer og tjenester til vårt konsum av arbeidstakere som er gjenstand for grov utbytting. Vår klodes økologi tåler neppe at kløften mellom den fattige og rike del av verden utjevnes gjennom at den teknologiske og økonomiske utvikling vi har vært gjennom, kopieres av andre samfunn. Hvordan vi skaper og fordeler verdier er viktig for en rettferdig fordeling av jordens ressurser og for ikke å sette kommende generasjoners velstand i fare.

Den norske stat får løpende store inntekter fra petroleumsvirksomheten. Statens petroleumsfond er et instrument som gjør staten i stand til å frikople bruken av oljeinntektene fra den løpende inntektsstrømmen. Samtidig tjener Petroleumsfondet som statens instrument for langsiktig finansiell sparing. Petroleumsfondet bidrar på denne måten til å stabilisere den økonomiske utviklingen i Norge og sikrer at også kommende generasjoner i Norge får ta del i oljeformuen. Dermed ivaretar fondet en viktig etisk forpliktelse som påhviler oss som bor i Norge i dag, nemlig å forvalte de ressurser vi har fått utlevert, på en måte som sikrer varig verdiskaping. Til forskjell fra investeringer i utdanning og realkapital i dag for å skape verdier i fremtiden vil verdisikring gjennom å opprettholde en finansformue gi opphav til en avkastning som kan brukes en gang i fremtiden. Investering i kunnskap og realkapital i dag kan bidra til at det finnes nødvendig infrastruktur for senere verdiskaping eller til at det utvikles teknologi som kan skape velferd uten de belastninger på miljøet som vi i dag ser. Sparing av deler av petroleumsinntektene gjør at velferdsgevinsten knyttet til petroleumsformuen kan komme alle generasjoner til gode uten å legge beslag på så store ressurser som investeringer innenlands i dag ville kreve.

Utvalget har ikke gått inn i de spørsmål som avveiningen mellom oppbyggingen av et finansielt fond og bruk av pengene på andre måter reiser. Utvalget har således heller ikke gått nærmere inn på bruk av Petroleumsfondet til utviklingshjelp eller liknende De forslag til etiske retningslinjer som utvalget legger frem her, bygger på den forutsetning at uansett vil en del av verdiene bli satt til side til oppbygging av en finansformue som består av investeringer i utenlandske verdipapirer. Utvalget har sett det som sin oppgave å utarbeide retningslinjer for å sikre oppfyllelse av våre etiske forpliktelser gjennom forvaltningen av denne finansformuen.

For å skape et økonomisk handlingsrom for våre etterkommere må en i forvaltningen av finansformuen ha et langsiktig perspektiv. Å sikre en langsiktig avkastning er en stor økonomisk og faglig utfordring samtidig som det også er en viktig etisk forpliktelse. I utformingen av en investeringsstrategi er det fornuftig å legge vekt på en forsvarlig balanse mellom risiko og avkastning. Da det ikke er mulig å vite sikkert hvordan utviklingen vil være innen forskjellige sektorer og selskaper, er det fornuftig å spre risikoen ved å fordele investeringene på mange selskaper, bransjer og markeder. Hvis man skal oppnå høy avkastning over tid, må det være en generell vekst i økonomien. Sagt på en annen måte, langsiktig avkastning av en bredt sammensatt finansportefølje er avhengig av en bærekraftig økonomisk utvikling.

2 Etikk i Petroleumsfondet

2.1 Med overlappende konsensus som utgangspunkt

Norge er et pluralistisk samfunn, og det eksisterer ingen enighet om et bestemt enhetlig etisk perspektiv. Dette medfører at nordmenn ikke vil begrunne sine etiske standpunkt på samme måte. Vi forvalter ikke Petroleumsfondet bare på vegne av oss selv, men også på vegne av kommende generasjoner. Fondet er på denne måten en formue det hviler odel på. Et kjennetegn ved fondet er at en stor del av dem det forvaltes på vegne av, ikke kan velge forvalter. Dette stiller utforming og forankring av etiske retningslinjer for Petroleumsfondet overfor spesielle utfordringer.

Fraværet av en enhetlig begrunnelse betyr likevel ikke at det ikke vil finnes enighet om visse etiske prinsipper. I mange tilfelle vil man komme frem til samme svar på etiske spørsmål ut fra forskjellige innfallsvinkler. De fleste er for eksempel enige om at det er galt å stjele, enten de kommer frem til dette på grunnlag av en pliktfølelse i forhold til kristen etikk eller de kommer frem til det ut fra en nytteetisk teori om at et samfunn hvor folk stjeler fra hverandre, vil medføre mindre lykke enn alternativet. I slike tilfeller foreligger det vi kan kalle overlappende konsensus .

De valg som treffes gjennom samfunnets viktigste institusjoner, er resultater av politiske kompromisser, og det er liten grunn til å tro at alle de verdier som kommer til uttrykk i norsk politikk, kan beskrives som et sammenhengende system av prinsipper. Skal man sikre at Petroleumsfondets etikk har en bred og varig forankring i befolkningen, kan de etiske retningslinjene for Petroleumsfondet ikke bygge på en bestemt politisk retning eller teori som måtte ligge til grunn for konkrete politiske beslutninger som fremstår som spesielt etiske. Man kan for eksempel ikke fra den norske utenrikspolitikkens humanitære side slutte at norsk utenrikspolitikk generelt består i uegennyttig å fremme interessene til mennesker i nød. Andre sider av utenrikspolitikken er like klart begrunnet i ønsket om å fremme norske interesser i verdenssamfunnet. Skal man sikre trygg forankring av de etiske retningslinjene for Petroleumsfondet i de verdier som ligger til grunn for norsk politikk, må man søke etter de stabile normative hovedlinjer . Et annet argument for å søke etter de stabile hovedlinjer er usikkerhet om hvilke etiske standpunkter fremtidige generasjoner vil innta.

2.2 Hvem vi har forpliktelser overfor

Etiske forpliktelser er noe vi har overfor noe eller noen. Våre forpliktelser behøver ikke være de samme overfor forskjellige grupper av personer, men kan variere med hva slags forhold vi har til dem, og hva slags tilknytning vi har til deres situasjon. Vi har for eksempel normalt større forpliktelser overfor egne barn enn naboens barn og større forpliktelser overfor en vi har skadet, enn en som ligger i vegkanten. Vi må derfor klargjøre hvem det er vi har forpliktelser overfor, og hvilke forpliktelser vi har i forhold til forskjellige grupper.

Det er bred enighet om at alle mennesker har krav på respekt for visse grunnleggende rettigheter. En rekke etiske teorier vil hevde at vi har visse allmenne forpliktelser overfor alle andre mennesker uavhengig av hvilken relasjon vi har til dem. Disse allmenne forpliktelsene springer ut av visse grunnleggende egenskaper som alle mennesker innehar, som for eksempel evnen til å føle smerte og glede eller bevissthet. Menneskerettighetene er uttrykk for denne typen allmenne forpliktelser. Vi er forpliktet til å respektere visse grunnleggende rettigheter alle mennesker har i egenskap av å være mennesker. Forpliktelsen til å ikke å krenke en annen persons grunnleggende rettigheter er like sterke uansett om han er et familiemedlem, en venn, en landsmann eller en fremmed.

I tillegg til slike allmenne forpliktelser har individer eller grupper av personer som står i et spesielt forhold til andre, rettigheter som følge av dette forholdet. Mens allmenne rettigheter springer ut av visse generelle trekk ved oss som mennesker, er de spesielle rettighetene eller kravene basert på eksistensen av en bestemt relasjon eller forbindelse. Hvilke typer relasjoner som gir opphav til spesielle forpliktelser, og hvilke forpliktelser de gir opphav til, er omstridt både teoretisk og politisk. De fleste vil imidlertid være enige i at vi har visse forpliktelser overfor familie, etterkommere, venner, kollegaer eller landsmenn utover de forpliktelsene vi har overfor alle. Ikke minst forpliktelsene til å utjevne økonomisk ulikhet blir gjerne betraktet som sterkere innenfor grupper som nasjonalstaten hvor individene er tett knyttet til hverandre både sosialt, økonomisk og juridisk.

Enkelte vil også hevde at ikke bare mennesker, men også andre former for liv eller naturmiljøet kan inneha egenskaper som gir opphav til våre etiske forpliktelser, og at vårt etiske ansvar derfor ikke begrenser seg til mennesker. En forpliktelse til å ivareta et bærekraftig miljø kan også utlegges som en følge av en plikt til å sikre fremtidige generasjoner de samme muligheter som våre generasjoner har hatt. At etiske krav til vår opptreden overfor miljøet på denne måten kan begrunnes på forskjellige måter, er et eksempel på bruk av prinsippet om overlappende konsensus.

Ser vi nærmere på de forpliktelser vi har i forskjellige situasjoner, kan det være nyttig å skille mellom forpliktelser til å påvirke, til å unngå medvirkning og til å gjengjelde eller straffe.

Én gruppe etiske teorier hevder at vi primært skal bry oss om konsekvensene av de valgene vi gjør. Disse teoriene ser med andre ord fremover og spør hvilke konsekvenser en handling har. Det etisk riktige valg er det som påvirker verden på best mulig måte, dvs. som har de beste konsekvensene. Ethvert valg har en endeløs rekke ulike konsekvenser, og et avgjørende spørsmål er naturlig nok hvilke konsekvenser det er vi skal fokusere på. Igjen er en rekke ulike svar mulige. Noen vil hevde at vi skal fokusere på individuell velferd, og at den beste handling er den som har de beste konsekvensene for individers velferd. Andre igjen vil si at det er ressurstilgang eller individers muligheter eller rettigheter som er det vesentligste. Felles for alle disse svarene er imidlertid at de mener at ønsket om å påvirke verden i en ønsket retning skal styre våre valg.

En annen gruppe etiske teorier er opptatt av at man skal unngå å bryte forpliktelser ved å unngå de onde ting, og at man skal oppfylle forpliktelser ved å gjøre de gode ting. Om resultatene blir gode eller onde, og om kostnadene med å gjøre de rette tingene er høye, er i prinsippet uten betydning. Dette kalles gjerne en pliktetisk tankegang.

I forhold til Petroleumsfondet vil en pliktorientert etikk lede til at visse investeringer skal unngås under enhver omstendighet. En konsekvensorientert etikk vil lede til at investeringer som bidrar til at konsekvenser forverres, bør unngås, mens investeringer som bidrar til bedring, bør tilstrebes.

Et tredje etisk perspektiv legger vekt på gjengjeldelse. Onde handlinger skal straffes, gode skal belønnes. Utvalget anser at det ligger utenfor de forpliktelser som bør legges på Petroleumsfondet, å strebe etter rettferdighet ved å bruke fondet til å straffe eller belønne. Dette har den praktiske konsekvens at utvalget ikke foreslår en ordning som innebærer at Petroleumsfondet skal trekke seg ut av et selskap som har gjort noe uetisk, som en reaksjon på dette uetiske forholdet. Skal fondet trekke seg ut, må det etter utvalgets syn være fordi man retter blikket fremover og anser uttrekk som nødvendig for ikke å bli medskyldig i nye uetiske handlinger.

De investeringer som etter utvalgets mening bør unngås, er de hvor man gjennom Petroleumsfondet kan risikere å bli medskyldig i grove uetiske forhold.

Det er ikke opplagt hva som må til for at man skal kunne betraktes som medskyldig i uetisk atferd. Hvis en opptreden er direkte nødvendig for at det uetiske skal finne sted, er man selvsagt medskyldig. Denne situasjonen vil sjelden oppstå når man investerer i aksjer og obligasjoner som selges på markedet, fordi videresalg ikke har noen direkte effekt på kapitalstrømmen til et selskap. Fra en konsekvensetisk tankegang skal det således mye til at man som finansiell investor kan bli medskyldig i etiske normbrudd. Fra en pliktetisk tankegang vil en investering også være uetisk hvis man aktivt støtter et selskaps produksjon eller atferd, selv om støtten ikke er nødvendig for at det uetiske skal finne sted. Den som holder døren oppe for bankraneren, blir medskyldig i ranet selv om raneren utmerket godt ville klart å komme seg ut gjennom døren på egen hånd.

Det forhold at man tjener på en atferd som er uetisk, kan ikke alene betegnes som medvirkning. Ranerens barn er ikke medskyldige i hans lovbrudd selv om lovbruddene bidrar til deres oppfostring. Man vil heller ikke si at den som selger innbruddsalarmer, medvirker til innbrudd selv om salget av alarmer øker med forekomsten av innbrudd, og alarmselgeren dermed tjener på innbrudd.

Bortsett fra de tilfeller hvor medvirkningen er nødvendig eller er uttrykk for en aktiv støtte, må det derfor foretas en samlet vurdering av flere momenter for å fastslå om en tilknytning mellom en investering og et selskaps virksomhet innebærer medvirkning til et selskaps uetiske forhold. I denne vurderingen må man legge vekt på bl.a. om man eier aksjer eller obligasjoner, hvor systematisk det uetiske forholdet er i forhold til selskapets aktiviteter, hvilken kunnskap man som investor har eller kan få og hvilke alternativer man har både til å søke å motvirke det uetiske forholdet og til å unngå forbindelse med de som er ansvarlige.

Det er rimelig å legge til grunn at man ved å ha eierandeler i et selskap medvirker til selskapets produksjon av produkter. Det er ikke like åpenbart at man gjennom eierskap også medvirker til selskapets handlinger og atferd. For å medvirke til en handling må handlingen kunne forventes av investoren. Det må være en form for systematikk eller årsakssammenheng mellom selskapets virksomhet og handlingene en ikke ønsker å medvirke til. Investeringer i et selskap kan ikke regnes som medvirkning til handlinger man umulig kunne forvente eller kjenne til eller forhold som heller ikke selskapet en investerer i, har nevneverdig kontroll over.

Selv om spørsmålet om medvirkning reiser vanskelige spørsmål, legger utvalget til grunn at det å eie aksjer eller obligasjoner i et selskap som kan forventes å begå grove uetiske handlinger, kan anses som medvirkning til disse handlingene. Grunnen til dette er at slike investeringer direkte tar sikte på å oppnå avkastning fra selskapet, at de etablerer en varig forbindelse mellom Petroleumsfondet og selskapet, og at spørsmålet om å investere i et selskap er en frivillig sak.

3 Sammenfall og konflikter i forhold til etiske forpliktelser

Siden vi som eiere av Petroleumsfondet har ulike forpliktelser overfor ulike grupper, vil det kunne oppstå situasjoner hvor disse forpliktelsene kan komme i konflikt med hverandre. Kravet om at grunnleggende menneskerettigheter skal respekteres, som er en etisk forpliktelse Petroleumsfondet har overfor alle mennesker, kan gå på bekostning av avkastningen, som er en etisk forpliktelse Petroleumsfondet har overfor kommende generasjoner nordmenn. Muligheten for konflikt kan likevel lett overdrives. I en rekke situasjoner er det sammenfall mellom ønsket om langsiktig avkastning og andre etiske forpliktelser.

3.1 Bærekraftighet som forutsetning for langsiktig avkastning

Kravet om langsiktig avkastning gir opphav til etiske forpliktelser til å fremme en mer langsiktig bærekraftig utvikling. En bærekraftig utvikling er en forutsetning for avkastning på Petroleumsfondets finansielle investeringer på lang sikt. Historisk har den sterke velferdsutviklingen i vestlige og andre land skjedd gjennom en sterk vekst i realkapital og menneskelig kapital. Samtidig har det skjedd en nedbygging av natur- og miljøkapitalen. Med økende press på natur og miljø globalt og i det enkelte land har oppmerksomheten blitt rettet mot faren for alvorlige irreversible konsekvenser. Dette er en viktig bakgrunn for at bærekraftig utvikling har kommet på den politiske dagsorden. Brundtlandkommisjonens definisjon på bærekraft er: «En bærekraftig utvikling skal ivareta den nåværende generasjons behov, uten å ødelegge mulighetene for kommende generasjoner til å tilfredsstille sine behov». Denne definisjonen tar utgangspunkt i menneskelige behov og understreker betydningen av å tenke globalt og i et generasjonsperspektiv. Hovedutfordringene kommisjonen pekte på, var internasjonal fattigdom og klodens miljøtilstand. Kommisjonen understreket at økonomisk vekst er en viktig forutsetning for å løse sosiale og økonomiske problemer i fattige land. Brundtlandkommisjonen og Rio- og Johannesburg-møtene setter fokus på menneskelig velferd som målestokk for bærekraftig utvikling. Med et slikt utgangspunkt har det utviklet seg en forståelse av at bærekraftig utvikling baserer seg på tre pilarer: Den økonomiske dimensjonen, den sosiale dimensjonen og miljøet. Kampen mot fattigdom er den største enkeltutfordringen verdenssamfunnet vil stå overfor i tiårene fremover.

Som en langsiktig eier må Petroleumsfondet tenke på langsiktig verdiskaping for selskapene fondet er investert i. Å bryte med allment aksepterte prinsipper om hva som er riktig og galt fra et etisk synspunkt, for å oppnå kortsiktig profitt vil på lengre sikt kunne svekke selskapers omdømme og lønnsomhet. Ikke bare hensynet til Petroleumsfondets langsiktighet tilsier aktivt eierskap for å sikre en bærekraftig opptreden. Det forhold at Petroleumsfondet er så bredt involvert i mange selskaper, trekker i samme retning. Som eier av mange selskaper kan Petroleumsfondet bli økonomisk skadelidende hvis ett selskap driver en aktivitet som kan skade andre selskaper i porteføljen gjennom for eksempel forurensning.

Det er en økende tendens til at investorer følger prinsipper for bærekraftighet i sammensetningen av sin portefølje og i utøvelsen av sine eierrettigheter. I stigende grad stiller samfunnet krav til eiere om å utøve et aktivt eierskap. Påtrykket har særlig vært rettet mot finansielle investorer som gjerne er minoritetsaksjonærer i selskapene de investerer i, og som av den grunn ofte har forholdt seg relativt passive som eiere. Store institusjonelle eiere har i økende grad styrket samarbeidet seg imellom for å kunne øve mer innflytelse for å ivareta sine finansielle interesser. De fleste store pensjonsfond i USA og Europa har fastsatt retningslinjer for utøvelse av eierrettigheter basert på grunnsyn som er gjennomgående felles, og som er nært i samsvar med prinsippene for god virksomhetsstyring som ble vedtatt av OECD i 1999. Disse prinsippene har som mål å sikre at selskapene drives til beste for alle aksjonærenes langsiktige finansielle interesse.

Vurderinger av finansielle hensyn for Petroleumsfondet på lang sikt er forbundet med stor usikkerhet og vil måtte trekke på allmenne politiske og samfunnsmessige vurderinger i tillegg til mer klassiske vurderinger av finansielle forhold og bedriftenes styringsstruktur. Dette innebærer at man må sikre at Petroleumsfondets etikk har en demokratisk forankring og nyter legitimitet i den politiske allmennhet. En forankring i internasjonalt anerkjente normer vil bidra til en demokratisk forankring av retningslinjene. Det er også viktig med åpenhet og offentlig diskusjon rundt de grunnleggende prioriteringer som gjøres, og de kriterier som eierstyringen baseres på.

3.2 Petroleumsfondet som instrument

Petroleumsfondet er ikke egnet til å ivareta alle etiske forpliktelser vi har. En lang rekke av våre etiske forpliktelser kan adresseres bedre ved andre virkemidler enn ved å legge føringer på Petroleumsfondets investeringsstrategi. Dette gjelder i stor grad de forpliktelsene Norge måtte ha for å bekjempe nød og redusere internasjonal fattigdom. Mange vil hevde at Norge nettopp på grunn av rikdommen Petroleumsfondet er et uttrykk for, har en spesiell forpliktelse til å bekjempe nød og fattigdom i verden. Dette er imidlertid et spørsmål om hvordan man skal bruke oljepengene, ikke hvordan man skal forvalte de pengene man ønsker å avsette i Petroleumsfondet.

I en slik sammenheng bør man vurdere både hvor effektivt Petroleumsfondet kan være som virkemiddel og hvilke kostnader som vil være forbundet med å bruke fondet fremfor andre virkemidler samfunnet råder over. Særlig i de tilfeller hvor man gjennom fondet kan realisere etiske krav bedre og billigere enn ved å bruke andre midler, gir det mening å benytte fondet som virkemiddel.

Petroleumsfondet er et stort fond. Dette gir fondet påvirkningskraft både direkte og indirekte. Petroleumsfondets har muligheten til direkte å påvirke selskapers virksomhet gjennom bruk av sine eierrettigheter. At man så langt bare i begrenset grad har valgt å benytte disse rettighetene, betyr ikke at fondet ikke har påvirket selskapenes utvikling. Å unnlate å gjøre noe er et etisk valg som kan ha like store effekter som å velge å gjøre noe.

Samtidig er det viktig å merke seg at Petroleumsfondets direkte påvirkningskraft er begrenset av den restriksjon at Petroleumsfondet maksimalt kan eie tre prosent av aksjene i et selskap. Dette betyr ikke Petroleumsfondet er uten innflytelse. I mange selskaper med bred aksjonærstruktur vil en investor med en aksjepost på tre prosent være blant de største eierne. Det betyr likevel ikke at man kan instruere styret eller ledelsen i selskapet dersom man er uenig i måten virksomheten drives på. Denne begrensningen får størst betydning der man ønsker å påvirke et selskap til å endre en bevisst strategi som ledelsen støtter og er villig til å stå for utad. I dag eier Petroleumsfondet i gjennomsnitt 0,2 – 0,4 pst. av aksjene i de markedene fondet er investert i. Eierskap opp mot 3 pst. vil bare være aktuelt i små selskaper.

Petroleumsfondet kan også påvirke indirekte gjennom markedet. Ved eksplisitt å meddele at en ikke ønsker å kjøpe en aksje, kan Petroleumsfondet gi signaler både til ledelsen i selskapene, andre markedsaktører og selskapers kunder, spesielt dersom man gjennom sin beslutning gir markedet informasjon det tidligere ikke har hatt. Markedet består av en lang rekke forskjellige aktører som samlet gjennomfører et høyt antall transaksjoner hver dag. At en enkelt aktør som Petroleumsfondet kjøper – eller lar være å kjøpe – aksjer, er i seg selv ikke informasjon som kan forventes å påvirke prisen på en aksje på lengre sikt. Dersom markedet oppfatter en aktør å være spesielt godt orientert om et selskap eller en bransje, kan imidlertid beslutningen til denne aktøren få konsekvenser for markedsprisen. Det forutsetter altså at aktøren har et renommé som en innsiktsfull aktør, samt at øvrige aktører i markedet mener at beslutningsgrunnlaget er relevant også for deres vurderinger. Man bør likevel ikke basere seg på at denne effekten er særlig stor.

Petroleumsfondet kan også spille en rolle som modell for andre fond eller investorer. Fondets størrelse kan gjøre at mange følger nøye med på hva Petroleumsfondet foretar seg. Valget av hvorvidt og hvordan man innfører etiske retningslinjer i Petroleumsfondet, vil kunne ha en viktig signaleffekt og vil kunne få andre fond til å følge etter.

Det faktum at Petroleumsfondet er et norsk statlig eid fond stiller fondet overfor spesielle utfordringer. Norge har markert seg i det internasjonale arbeidet for menneskerettigheter, arbeiderrettigheter og miljø. Dette omdømmet kan både være en styrke og en svakhet. På den ene siden kan Petroleumsfondets status som et norsk fond gjøre det lettere å innta en lederrolle i arbeidet for en mer ansvarlig investeringspolitikk. Samtidig vil det kunne føre til en svekkelse av Norges renommé dersom Petroleumsfondet fremstår som en sinke i arbeidet med å utvikle etiske retningslinjer som underbygger det norske arbeidet for å fremme disse verdiene. Disse mulighetene til å bruke, forsterke eller eventuelt til å skade Norges navn kan gi opphav til spesielle forpliktelser for Petroleumsfondet. Ser vi mer spesifikt på fondets eksistens og virksomhet, vil det være relevant å oppstille etiske forpliktelser der det er nødvendig:

• For å sikre målet om langsiktig avkastning

• For å unngå at fondet bidrar til at vi bryter generelle etiske forpliktelser som det er allmenn oppslutning om både i Norge og internasjonalt, og

• Der fondet fremstår som et spesielt velegnet instrument for å oppfylle mer generelle forpliktelser som påhviler oss.

4 Konkretisering av de etiske forpliktelsene

4.1 Utgangspunkt for konkretisering

Det er ifølge utvalgets mandat «naturlig at spørsmål knyttet til miljø, menneskerettigheter, arbeidstakeres rettigheter samt styre og ledelse av selskaper blir vurdert» i forbindelse med utarbeidelse av etiske retningslinjer for Petroleumsfondet. Dette gir et naturlig utgangspunkt for vurderingen av hvilke temaer som bør være omfattet av etiske retningslinjer. Miljø, menneskerettigheter og arbeidstakerrettigheter er verdier som på det generelle plan er godt forankret i norsk tradisjon og rettsoppfatning, bl.a. uttrykt i Grunnloven §§ 110, 110b og 110c.

Disse verdiene er konkretisert gjennom forskjellige typer tiltak som er vedtatt for å fremme disse verdiene og for å oppfylle etiske forpliktelser som springer ut av dem. Det er nærliggende å gå til slike tiltak når det nærmere skal fastlegges hvilke etiske forpliktelser for Petroleumsfondet som kan utledes av de overordnede hensyn til miljø, menneskerettigheter, arbeidstakeres rettigheter samt styre og ledelse av selskaper.

En slik konkretisering kan ta utgangspunkt i de politiske vedtak som treffes av Stortinget og regjeringen, som har betydning for disse verdiene. Dette innebærer at de fleste områder innenfor innenriks- og utenrikspolitikken vil gi kildemateriale til fastleggelsen av etiske krav. På den annen side er som nevnt beslutninger ofte resultater av politiske kompromisser slik at de verdier som kommer til uttrykk i norsk politikk, ikke kan beskrives som et sammenhengende system av prinsipper. Innholdet i disse politiske kompromissene varierer også over tid. Man kan derfor ikke utlede et entydig sett av etiske forpliktelser fra de vedtak som treffes på forskjellige områder. Dette gjelder også om man begrenser seg til å ta utgangspunkt i et område som for eksempel norsk utenrikspolitikk. Bare deler av den norske utenrikspolitikken er basert på et altruistisk verdisyn, mens andre deler er innrettet mot å forfølge norske strategiske, ressursmessige og økonomiske interesser. Skal de samlede beslutninger fra våre folkevalgte organer danne utgangspunkt for fastleggelsen av etiske krav, må arbeidet ta sikte på å finne de stabile hovedlinjer. Som følge av dette vil da de prinsipper som utledes, bli mindre konkrete enn det som fremgår av krav som er fastlagt på forskjellige områder.

I denne sammenheng kan vi også vurdere kravet til sammenheng i politikken (konsistenskravet) som ofte påkalles i diskusjonen om etiske krav til Petroleumsfondet. På den ene siden hevder noen at staten ikke bør strebe etter resultater eller anvende etiske krav overfor fondet som staten ikke ellers konsekvent gjennomfører overfor resten av sine politikkområder. Det kan hevdes å være dårlig sammenheng i statens politikk dersom staten på den ene siden er direkte eier i norske selskaper uten å kreve en etisk praksis fra disse og på den andre siden setter krav til Petroleumsfondets investeringer i utenlandske selskaper. En annen situasjon som kan virke inkonsistent, er hvis staten stiller krav som investor som den ikke stiller som kunde av eller konsesjonsgiver for de samme selskaper. Utvalget finner ikke denne typen argumentasjon avgjørende mot å fastsette etiske retningslinjer for Petroleumsfondet. Uansett må man begynne et sted. Dersom det er viktig at staten søker å påvirke markedsdeltakerne til å ha en etisk praksis og vise medansvar for en bærekraftig utvikling, kan det ikke være et argument mot å begynne et sted, at man ikke har tilsvarende tiltak andre steder.

Det er dessuten slik at handlingsfriheten er forskjellig i forskjellige roller. Statens rolle som innkjøper er mye mer regulert gjennom internasjonale regler enn rollen som finansiell investor. Det betyr at det kan være mer komplisert å stille en del etiske krav som innkjøper enn som eier. Det kan også være slik at man som forbruker har mindre valgmuligheter enn som investor.

Vi kan illustrere dette gjennom å knytte an til diskusjonen om hvorvidt det vil være inkonsistent å nekte Petroleumsfondet å investere i produksjon av våpen som brukes i det norske forsvar og som staten selv er involvert i produksjonen av. Etter vårt syn vil det ikke nødvendigvis være inkonsistent. Det avgjørende er hvilken etisk begrunnelse man har for et standpunkt om at det ikke er uetisk å ha et forsvar med en tilhørende rustningsindustri. Hvis man finner den etiske begrunnelse for oppbyggingen av et forsvar, innkjøp av våpen og også oppbygging av en nasjonal våpenindustri ut fra hensynet til selvforsvar, kan det hevdes at man har rett til å foreta de nødvendige tiltak for å forsvare seg mot urettmessige angrep, selv om de tiltak man treffer, isolert sett ikke er etisk høyverdige. Det å ha eierandeler i våpenindustri utover det som er begrunnet i landets forsvarspolitikk, faller imidlertid utenfor det som kan forsvares etisk ut fra hensynet til landets sikkerhet. Det er derfor ikke nødvendigvis inkonsistent å hevde at det er etisk forsvarlig å ha en norsk forsvarsindustri som også deltar i et internasjonalt våpenmarked, samtidig som det kan være uetisk å ha eierandeler i utenlandsk våpenindustri. Det første gjør man i forsvarsøyemed, det andre for å tjene penger. Hvorvidt det er konsistens eller inkonsistens, er avhengig av den etiske teori som man bygger sine standpunkter på.

Man kan heller ikke uten videre kreve sammenheng mellom statens rolle som investor og statens rolle som konsesjonsgiver. Adgangen til å sette vilkår for å få konsesjon til å drive næringsvirksomhet i Norge er regulert gjennom etableringsretten i EØS-avtalen. Denne krever at betingelsene for å få konsesjon skal være lovbestemte, at de skal ha sammenheng med en nødvendig regulering av de aktivitetene som det gis konsesjon til, og at kravene er forholdsmessige i forhold til dette. Det innebærer at det ikke uten videre kan stilles krav om selskapets etiske praksis i andre land som vilkår for å få konsesjon. Som investor er staten ikke underlagt de samme begrensninger. Mens det å få etablere næringsvirksomhet utgjør en rettighet i forhold til rettsordner staten er bundet av, er det ingen som har rettskrav på å være del av investeringsuniverset til Petroleumsfondet. Det er ikke inkonsistent at staten stiller etiske krav der dette lovlig kan gjøres, men unnlater å stille etiske krav der det vil være ulovlig å gjøre det. Det vil imidlertid ikke være unaturlig å forvente konsistens mellom regelverk som fastsettes for Petroleumsfondet, og hvordan staten opptrer som finansiell investor i andre sammenhenger.

En annen måte å kreve sammenheng på er å si at Petroleumsfondet ikke bør brukes til å investere i aktiviteter som er i dårlig harmoni med den politikk staten ellers fremmer. På et slikt grunnlag hevdes det at fondet ikke bør investere i selskaper som er involvert i menneskerettighetsbrudd eller miljøødeleggelser. Det er imidlertid vanskelig å utlede noen konsekvent etisk plattform ut fra statens totale politikk og handlinger. Generelt er det vel slik at den uttrykte vilje til å gjøre godt er større enn evnen og det som følges opp i praksis. Det er dessuten ikke slik at man kan oppnå like mye i forhold til å gjøre verden bedre gjennom alle tiltak staten råder over. Forholdene kan godt være slik at det å stille etiske krav til et selskap gjennom Petroleumsfondet er lite effektivt i forhold til mer direkte påvirkning gjennom lovgivning eller andre politiske midler. Det vil da kunne fremstå som uetisk i forhold til fremtidige generasjoner av nordmenn hvis man påfører fondet kostnader bare for å gjennomføre mer symbolske etisk begrunnede tiltak for å støtte opp under en politikk som bedre fremmes gjennom andre midler.

Samlet sett er det vanskelig å forankre konkretiseringen av den etiske plattformen for Petroleumsfondet direkte i den politikk som er fastsatt av Stortinget og regjeringen på forskjellige områder.

4.2 Internasjonale konvensjoner og retningslinjer

Et annet mulig grunnlag for etiske forpliktelser er internasjonale konvensjoner på områdene for miljø, menneskerettigheter og arbeidstakeres rettigheter. Slike konvensjoner retter seg i all hovedsak til stater i egenskap av stater. Det vil si at de ikke skaper juridiske forpliktelser for private rettssubjekter som selskaper eller investeringsfond. De gir på den annen side en konkretisering av hva som ligger innenfor rammen av en internasjonal konsensus med hensyn til minstekrav som bør stilles til respekt for grunnleggende rettigheter overalt i verden, og de standarder som bør gjelde for beskyttelse av miljøet og menneskers liv og helse.

Det skjer også arbeid i forskjellige internasjonale sammenhenger med sikte på å konkretisere hva disse folkerettslige reglene bør innebære av forpliktelser og standarder for private aktører i markedet. Sentrale i dette arbeidet er FNs Global Compact, ILO, OECD og FNs underkommisjon for menneskerettigheter. Global Compact ble lansert av FNs Generalsekretær Kofi Annan i Davos i januar 1999. Generalsekretæren utfordret her internasjonalt næringsliv til å samarbeide med FN om å sikre en bærekraftig internasjonal handel og bidra til at globaliseringen får positive konsekvenser for et flertall av verdens befolkning. Fem FN-organisasjoner har vært involvert i utviklingen av prinsippene i tillegg til arbeidstakerorganisasjoner, næringslivsorganisasjoner og andre ideelle organisasjoner. Global Compact gir anvisning på ni overordnede prinsipper utledet fra Verdenserklæringen om menneskerettigheter, ILO-erklæringen om grunnleggende prinsipper og rettigheter i arbeidslivet og Rio-erklæringen om miljø og utvikling.

Global Compact-prinsippene oppfordrer bedriftene til å fremme og respektere internasjonale menneskerettigheter så langt de har mulighet for det, og sørge for at de ikke blir innblandet i medvirkning til overtredelser. Prinsippene viser i utgangspunktet til alle menneskerettigheter, hvilket vil si bl.a. de sentrale FN-konvensjonene om politiske og sivile rettigheter, økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter, om tortur, rasediskriminering, kvinnediskriminering og barns rettigheter, samt en lang rekke andre globale og regionale menneskerettighetskonvensjoner. Prinsippene peker videre spesifikt på organisasjonsfriheten, avskaffelse av tvangsarbeid, barnearbeid og diskriminering i arbeidslivet. Global Compact prinsippene oppfordrer endelig bedriftene til å være føre var i forhold til miljøutfordringer, ta initiativ til større ansvarlighet overfor miljøet og fremme utvikling og spredning av miljøvennlig teknologi.

ILOs trepartserklæring for multinasjonale selskaper ble vedtatt i 1977 og revidert i 2000. Erklæringen er ikke rettslig bindende, men inneholder retningslinjer som har som mål å fremme sosial og økonomisk fremgang og bidra til utvikling av arbeidsplasser i utviklingsland, herunder å skape forståelse for grunnleggende prinsipper og rettigheter i arbeidslivet, fremme sysselsetting og inntekt, fremme velferd og sosial trygghet og styrke dialogen mellom partene – myndigheter, næringsliv og arbeidstakere. Erklæringen innholder anbefalinger rettet mot multinasjonale selskaper og myndigheter innenfor områdene:

• Sysselsetting

• Arbeidstakerforhold og levevilkår

• Organisasjonsfrihet

OECD har utviklet retningslinjer for flernasjonale selskaper. Retningslinjene er frivillige prinsipper og standarder for ansvarlig forretningsførsel på mange ulike områder i samsvar med gjeldende lover. Selv om det finnes mange regelverk for forretningsførsel som nå er offentlig tilgjengelig, er retningslinjene det eneste multilateralt anerkjente og detaljerte regelverket som regjeringer er forpliktet til å fremme. Retningslinjene gir prinsipper og standarder for ansvarlig forretningsførsel med hensyn til økonomiske, sosiale og miljømessige forhold og er basert på innspill fra næringsliv, arbeidstakerorganisasjoner, myndigheter og frivillige organisasjoner. Retningslinjene inneholder en generell anbefaling om å respektere menneskerettigheter og anbefaling om avskaffing av barne- og tvangsarbeid. De viser videre til de internasjonalt anerkjente arbeidsrettslige kjernestandardene. I forhold til miljø oppfordres flernasjonale selskaper til å øke sin miljøinnsats gjennom tiltak som forbedret intern miljøforvaltning, mer offentliggjøring av miljøopplysninger og bedre beredskapsplanlegging for innvirkninger på miljøet. Videre gir retningslinjene anbefalinger om hvordan selskaper skal unngå å bli involvert i korrupsjon, bl.a. gjennom bevisstgjøring av ansatte, ledelses- og kontrollsystemer og åpenhet om sin etiske policy. Når det gjelder forbrukervern, bør selskapene utvise god forretnings-, markedsførings- og reklameskikk og treffe alle rimelige tiltak for å sikre at varene eller tjenestene de leverer, er sikre og har god kvalitet gjennom bl.a. produktinformasjon og produktmerking, åpenhet og samarbeid med myndighetene om produktsikkerhet. Kapittelet om offentliggjøring og innsyn avspeiler OECDs prinsipper for god virksomhetsstyring (Corporate Governance) og anerkjenner og oppmuntrer til fremgang med hensyn til bedring av selskapers sosiale og miljømessige ansvarlighet.

FNs underkommisjon for menneskerettigheter har utviklet et forslag til prinsipper/retningslinjer for hvordan transnasjonale selskaper og andre virksomheter skal ta hensyn til menneskerettigheter i land de er virksomme i.

Forslaget er ment å etablere et forpliktende minimumsnivå for hva alle selskaper, uavhengig av størrelse, lokalisering eller bransje bør leve opp til. Det fastslår bl.a. at selskaper har forpliktelser til å fremme menneskerettighetene innen sine respektive virkeområder, at de ikke skal diskriminere arbeidstakere på grunn av rase, kjønn osv., at selskapers sikkerhetstjenester skal operere innenfor rammene menneskerettighetene setter, at arbeiderne skal ha et sikkert arbeidsmiljø og andre arbeidstakerrettigheter, og at selskaper ikke skal engasjere seg i eller profitere på krigsforbrytelser, forbrytelser mot menneskeheten, tortur, tvangsarbeid og andre brudd på internasjonal humanitær rett. Forslaget bygger bl.a. på traktater og konvensjoner, som de sentrale menneskerettighetskonvensjonene, humanitærrettslige konvensjoner med mer, samt frivillige retningslinjer fra internasjonale organisasjoner som ILOs trepartserklæring.

Etter utvalgets mening bør de etiske kravene til Petroleumsfondet utvikles med utgangspunkt i de temaer og konkretiseringer som er foretatt i de ovennevnte dokumentene. På denne måten kan det sikres at kravene bygger på et solid grunnlag med overlappende internasjonal konsensus. De temaer som er identifisert, ligger i all hovedsak innenfor rammen av de spørsmål som det er bred enighet om i Norge. Ved å ta utgangspunkt i disse dokumentene vil Norge dessuten gi støtte til arbeid innenfor disse spørsmålene som utføres av de internasjonale organisasjonene, noe som i seg selv er godt i samsvar med Norges interesser og norsk utenrikspolitikk. Gjennom å støtte opp om disse initiativene vil Petroleumsfondet dessuten bidra til å forsterke signaler og forventninger som internasjonale selskaper allerede er utsatt for. Dette vil kunne øke kravenes gjennomslag i markedet. Det er dessuten en fordel for bedriftene at de forventninger og krav som de blir utsatt for, er koordinert. Alt i alt tilsier disse hensyn at de etiske retningslinjene forankres i internasjonale prinsipper for miljø, menneskerettigheter, arbeidstakeres rettigheter samt styring og ledelse av selskaper slik disse er konkretisert gjennom Global Compact, ILO, OECD og FNs underkommisjon for menneskerettigheter fremfor at en søker å utarbeide en egen forankring basert på nasjonal norsk politikk.

4.3 Etiske krav til Petroleumsfondet

Petroleumsfondet bør forvaltes i henhold til etiske retningslinjer som har solid forankring i det norske folk, noe utvalget legger til grunn at ovennevnte internasjonale dokumenter har. Når det gjelder investeringer som bør unngås, kan dette vurderes både ut fra pliktetiske og konsekvensetiske betraktninger.

Med det utgangspunkt at de etiske kravene til Petroleumsfondet skal ha bred forankring, finnes det ikke mange skranker for fondets investeringer på rent pliktetisk grunnlag, dvs. at det under enhver omstendighet vil være enighet om at en investering er uetisk. Det er i det hele tatt vanskelig å gi eksempler på kategoriske etiske krav som vil vinne tilslutning hos flertallet. Selv en så fundamental plikt som plikten til ikke å ta livet av medmennesker, vil ikke få tilslutning av mange som en helt kategorisk plikt uten unntak.

På den annen side vil flere være med på å oppstille etiske skranker av en mindre kategorisk karakter. De fleste vil være enige om et krav om at man ikke skal medvirke til handlinger som kan føre til andre menneskers død uten at det foreligger sterke grunner til det, og uten at avgjørelsen tas på forsvarlig vis. Den senere tids diskusjon om grunnlaget for å slutte opp om eller ta avstand fra krigen mot Irak illustrerer dette.

En bedømmelse av om det er uetisk eller ikke å foreta handlinger som kan støtte opp om uakseptable forhold, må trekke inn flere elementer. Bl.a. må det legges vekt på hvor kritikkverdige forholdene er. Ut fra dette hensynet er det større grunn til skranker mot handlinger som kan støtte produksjon og bruk av inhumane våpen som i særlig grad rammer sivile, som f.eks. klasebomber og kjernevåpen, enn handlinger som kan støtte opp om en sløsete ressursforvaltning, selv om dette siste også i manges øyne vil være uetisk. Videre må det legges vekt på den grad av støtte eller tilknytning til uetiske forhold som ens handling vil representere i forhold til de uetiske forholdene. Endelig må det legges vekt på praktiske forhold bl.a. tilgjengeligheten av informasjon og eksistensen av alternative handlingsmuligheter.

Skranker mot medvirkning til uetiske forhold kan også oppstilles på et konsekvensetisk grunnlag. Mange forhold vil være av en slik karakter at de kan ha både gode og dårlige virkninger. På dette grunnlag mener en del at lovlige, men sterkt omdiskuterte våpentyper som kjernevåpen og klasebomber ikke er entydig uetiske, dersom de kan bidra til et mer effektivt forsvar av viktige verdier. Dessuten må det foretas en bedømmelse av ens egen medvirkningshandling. Dersom den også har gode virkninger, vil handlingen kunne forsvares selv om den innebærer en medvirkning til forhold som isolert sett er uetiske. Det samme er tilfelle dersom konsekvensene av å trekke seg ut medfører enda verre forhold for eksempel ved at en aktør helt uten skrupler kommer inn i stedet. En konsekvensetisk tilnærming vil fraråde medvirkning først og fremst der det forhold man medvirker til er entydig ondt eller hvor mulighetene for å oppnå etisk høyverdige resultater er små.

Etikk gir oss ikke bare veiledning med hensyn til hvilke investeringer som bør unngås. En etisk vurdering kan også gi det resultat at det mest høyverdige er å beholde en eierposisjon og å utnytte de muligheter denne gir for å strebe etter gode resultater. Der hvor det dreier seg om forhold som man bare meningsfylt kan gjøre noe med gjennom en eierposisjon, er det nokså nær å slutte at fondet har en slik etisk forpliktelse. Et eksempel på dette er bidrag til å sørge for gode styringssystemer i selskaper og kontroll med at ledelse og styrende enheter ivaretar eiernes interesser, såkalt corporate governance.

Det er ingen forutsetning for at fondet skal ha etiske forpliktelser at fondet er det eneste meningsfylte virkemiddel. Staten har en rekke virkemidler til disposisjon for å fremme de etiske forpliktelsene som det norske samfunnet har. Disse virkemidlene spenner over et vidt register både av innenriks- og utenrikspolitisk karakter. Selv om fondet bare investerer i utlandet, innebærer ikke det at krav som gjelder det norske samfunn, vil være irrelevante i forhold til fondet. Dette gjelder både i forhold til mer absolutte krav som å bidra til oppfyllelse av grunnleggende menneskerettigheter, og i forholdet til mer relative krav knyttet til å fremme en bærekraftig utvikling med mindre belastninger på miljøet. Ofte vil likevel andre virkemidler som staten rår over, fremstå som mer sentrale enn det som kan oppnås gjennom forvaltningen av en finansformue.

På mange områder vil en bestemt opptreden fra Petroleumsfondets side bidra til å støtte opp under andre midler staten benytter for å fremme en gitt politikk. Det norske samfunnet har utviklet en politikk på en rekke områder for å fremme en bærekraftig utvikling. Det er en sentral del av denne politikken at ansvar for å bidra til en bærekraftig utvikling påhviler både sentrale og lokale myndigheter, næringslivet og det sivile samfunn. Det kan hevdes at staten ikke bare bør oppfylle de etiske kravene som den legger på private eiere, men at nettopp det forhold at staten også opptrer på eiersiden i markedet, gir en mulighet til å bidra til at politikken for en bærekraftig utvikling får øket gjennomslag også i markedet.

I den utstrekning effektivitetsbetraktninger er relevante for bedømmelsen av om det foreligger en etisk forpliktelse, vil forpliktelsen bli sterkere der forholdene særlig ligger til rette for bruk av fondet for å oppfylle etiske krav. Dette innebærer at der hensynet til etikk og bærekraftig utvikling forstått som bekjempelse av fattigdom og sikring av sosial og økologisk bærekraftighet trekker i samme retning som hensynet til langsiktig økonomisk avkastning, vil plikten til å utnytte fondets virkemidler være særlig sterk. Det samme er tilfelle der det foreligger mulighet til å øve ekstra innflytelse på utviklingen gjennom samarbeid og samvirke med andre investorer som har en uttalt og utformet praksis for etisk forvaltning og eierskap.

5 Virkemidler i en etisk fondsforvaltning

5.1 Den treleddede strategi

Målene for etiske retningslinjer for Petroleumsfondet er at fondets langsiktige interesser sikres gjennom bidrag til en bærekraftig utvikling og ved at nasjonen gjennom sine investeringer ikke bidrar til uakseptable forhold. Utvalget anbefaler at det etiske grunnlaget for Petroleumsfondet fremmes gjennom følgende tre virkemidler:

• Eierskapsutøvelse for å fremme langsiktig finansiell avkastning basert på FNs Global Compact og OECDs retningslinjer for flernasjonale selskaper

• Negativ filtrering fra investeringsuniverset av selskaper som selv eller gjennom enheter de kontrollerer produserer våpen som ved normal anvendelse bryter med grunnleggende humanitære prinsipper

• Uttrekk av selskaper fra investeringsuniverset av selskaper der det er uakseptabel risiko for at man gjennom eierskap vil medvirke til grove eller systematiske etiske normbrudd innen bl.a. menneskerettigheter og miljø

Eierskapsutøvelse er eiernes samlede aktivitet for å sørge for at deres grunnleggende rettigheter blir respektert og for å bidra til at bedriftene styres i aksjonærenes beste langsiktige finansielle interesse.

Med negativ filtrering menes at en legger ut filtre for å identifisere selskaper som medvirker til produksjon av produkter som anses som etisk uakseptable. Slike selskaper utelukkes fra investeringsmulighetene til Petroleumsfondet. Den negative filtreringen vil således i hovedsak rette seg mot produkter man ikke ønsker å medvirke til produksjon av.

Med uttrekk menes at selskaper etter en individuell vurdering trekkes ut av investeringsmulighetene på grunn av at investering i dem utgjør en fare for at fondet medvirker til uakseptable forhold, særlig menneskerettighetskrenkelser eller andre handlinger eller unnlatelser som må anses som grovt uetiske.

Disse virkemidlene innebærer at man enten avgrenser Petroleumsfondets investeringer mot uetiske forhold, eller ivaretar fondets etiske forpliktelser gjennom utøvelsen av eierskap der dette er forenlig med fondets langsiktige finansielle interesse. Forskjellen mellom negativ filtrering og uttrekk er ikke nødvendigvis særlig stor. Oppdelingen reflekterer likevel at selskaper kan ha et direkte ansvar for enkelte forhold som det samtidig er mulig å legge ut et filter for å fange opp, for eksempel produksjon av visse typer våpen. Spesifikke forhold, som for eksempel krenkelser av menneskerettigheter som følge av selskapers atferd, kan det på den annen side være svært vanskelig å fange opp ved å legge ut filtre. I forslaget er det antatt at slik informasjon vil komme på ad hoc basis gjennom media og andre kanaler, og bli vurdert opp mot kriteriene for uttrekk i ettertid.

Petroleumsfondets investeringsunivers omfatter om lag 26 000 selskaper, mens Petroleumsfondets aksjeportefølje ved utgangen av 2002 bestod av om lag 2 400 selskaper. Negativ filtrering vil i utgangspunktet være rettet mot hele Petroleumsfondets investeringsunivers. Av ressursmessige hensyn vil uttrekksmekanismen i hovedsak være fokusert mot de selskaper Petroleumsfondet til enhver tid har i sin portefølje, men den kan i enkelte tilfeller også omfatte selskaper som Petroleumsfondet på det aktuelle tidspunkt ikke har i porteføljen. Begge virkemidler vil påvirke størrelsen på Petroleumsfondets investeringsunivers.

Fordelen med begge former for utelukkelse er at man unnlater å medvirke til uetisk atferd ved at man rett og slett ikke er investert i virksomheten. Videre kan det være et signal til selskaper om at de må endre atferd hvis investorer opplyser om at de vil bli utelukket av etiske grunner. Ulempen med filtrering og uttrekk som virkemidler er at man ikke vurderer om konsekvensene for de som er berørt av virksomheten, blir bedre ved at en trekker seg ut enn om en forblir investert i selskapet. Omvendt blir fordelen av å bruke innflytelsen en har som eier, at man faktisk kan påvirke situasjonen for dem som blir berørt av et selskaps virksomhet. Ulempen er at man risikerer å medvirke til uetiske forhold hvis man i liten grad lykkes med å påvirke selskapene til det bedre.

Utforming og bruk av disse virkemidlene må ses i sammenheng med karakteren og innholdet av de etiske forpliktelsene som påhviler fondet. Det går et grunnleggende skille mellom etiske krav som medfører plikt til ikke å medvirke til uakseptable forhold, og etiske forpliktelser til å søke å realisere forbedringer av en uakseptabel tilstand eller atferd. En plikt til å unnlate å medvirke vil, så langt den rekker, innebære en plikt til ikke å ha investeringer, dvs. innebære begrensninger i investeringsmulighetene. En plikt til å arbeide for forbedringer kan både innebære en investeringsplikt, og en plikt til å utnytte de muligheter man har som investor for å oppfylle plikten. Investeringsplikter vil innebære krav om positiv utvelgelse av selskaper som det skal investeres i. Denne problemstillingen har utvalget avgrenset mot nedenfor. Det som finnes av gjenværende påvirkningsmuligheter, er den mulighet en investor har til å påvirke ved å utøve eierbeføyelser eller ved å selge seg ut av et selskap for på den måten å påvirke selskapers atferd.

Utvalget vil ikke anbefale bruk av utelukkelse som påvirkningsmiddel. Utvalget tror at eierskapsutøvelse vil kunne være mer effektivt for å påvirke et selskaps atferd. Det å gå ut av et selskap for å påvirke det forutsetter at offentligheten rundt det at fondet trekker seg ut, vil føre til at selskaper endrer sin praksis. Det er ikke realistisk å tro at fondet gjennom en utelukkelse vil kunne bidra til at selskapets tilgang på kapital tørker ut eller at etterspørselen etter selskapets aksjer synker på en slik måte at selskapet av slike grunner ser seg nødt til å forandre sin atferd. Negativt omdømme vil på den annen side kunne påvirke selskapet.

Disse argumentene innebærer ikke at det aldri vil være aktuelt å trekke seg ut av et selskap av etiske grunner. Hvis en eierskapsutøvelse overfor et selskap med en uakseptabel praksis ikke gir resultater, kan uttrekk være aktuelt både av finansielle og etiske grunner. Finansielt kan et selskap som ikke innretter seg etter eiers forventninger for eksempel til informasjon eller dialog, fremstå som lite attraktivt som investeringsobjekt. Dette kan føre til at fondet selger seg ut av det. Vurderingen av om dette skal skje, når det skal skje, og måten det skal skje på, bør i så fall baseres på rene finansielle vurderinger foretatt på fritt grunnlag av porteføljeforvalterne under de vanlige krav til finansielle resultater. Dette krever ikke særlig regulering i etiske retningslinjer. Det at man har overordnede etiske krav, kan likevel faktisk sett føre til at informasjon om selskaper kommer frem som fører til at selskaper som har en kritikkverdig praksis, utelukkes fra porteføljen i større utstrekning enn om man ikke hadde hatt etiske retningslinjer og en praksis på grunnlag av disse.

Uttrekk kan også være aktuelt av etiske grunner. I et slikt tilfelle må det foretas en særlig etisk vurdering av forholdene i selskapet. Grunnlaget for vurderingen må være hva slags type uetiske handlinger eller praksis selskapet står for, og hva slags tilknytning fondet gjennom sin investering har til disse forholdene. Dersom det for eksempel foregår grove brudd på menneskerettigheter som selskapet er direkte involvert i uten å ville foreta seg noe for effektivt å endre på dette, vil en investering fra fondet måtte bli å betrakte som en uetisk medvirkning.

Det å rense porteføljen for klart uetiske investeringer bør være et eieransvar og ikke et forvalteransvar. Det innebærer at det ikke er forvalterens ansvar å foreta beslutning om uttrekk. Beslutningen bør treffes av Finansdepartementet på grunnlag av en selvstendig vurdering av selskapet ut fra de retningslinjer som er satt for uttrekk. Eventuelle opplysninger om og erfaringer med selskapet Norges Bank har gjennom sin eierstyring, vil selvsagt kunne inngå i departementets vurdering.

Når det gjelder produksjon av bestemte typer av produkter som anses som uetiske, vil eierskapsutøvelse som regel ikke være formålstjenlig. Det har lite for seg ut fra finansielle formål å investere i et selskap for å søke å påvirke selskapet til å slutte med en del av dets produktspekter, i alle fall hvis denne produksjonen inngår som en del av selskapets forretningsstrategi av en viss betydning. Det er heller ikke grunn til å tro at en slik strategi fra investors side ville være særlig effektiv. Det kan derfor heller ikke fremmes krav om en slik atferd på etisk grunnlag. Det er på den annen side for mange produkters vedkommende mulig å skaffe seg oversikt over hvilke selskaper som produserer dem. Dette innebærer at dersom man ikke ønsker å investere i selskaper med en viss produksjon, kan disse utelukkes fra porteføljen ved bruk av negative filtre som tar selskapene ut av investeringsuniverset. Slike filtre er det på den annen side meget vanskelig å stille opp i forhold til andre sider ved et selskaps virksomhet enn dets produkter eller grunnleggende virksomhet.

De midler som står til rådighet for en finansiell investor for å fremme etiske mål, er forholdsvis begrensede. Utvalgets tilrådning omfatter to kategorier av virkemidler: Utøvelse av eierrettigheter (eierskapsutøvelse) og begrensninger av investeringsmulighetene (negativ filtrering og uttrekning av investeringer. En tredje kategori kunne gå ut på at Petroleumsfondet søker etter investeringsobjekter basert på etiske kriterier, for eksempel gjennom å sile ut en bestemt andel av de mest etiske selskapene i hver enkelt bransje etter nærmere kriterier, eller gjennom å overvekte sine investeringer i bransjer som fremstår som spesielt etiske (positiv utvelgelse).

Utvalget anser det utelukket å basere hele Petroleumsfondets investeringsunivers på positiv utvelgelse av selskaper som er «best i klassen» eller opererer innenfor særlige sektorer med sosial eller teknologisk utvikling som arbeidsfelt. En slik strategi ville redusere antallet selskaper fondet kan investeres i betydelig. Dette kan få konsekvenser for Petroleumsfondets evne til å spre risiko. Hvis man skulle begrense investeringsmulighetene til f.eks. de 10 pst. beste selskapene, ville også fondets eierandeler i og utlån til det enkelte av disse selskapene øke betraktelig. Det ville kreve en annen form for fondsforvaltning fordi fondet gjerne ville ha så store eierandeler at det ville være vanskelig å kjøpe og selge aksjer fritt både på grunnlag av regelverket for investorer med store eierandeler og fordi det ville være umulig å selge ut store eierposter uten å lide tap. Slike investeringsstrategier må derfor eventuelt forbeholdes en del av porteføljen slik som det i dag er gjort med Miljøfondet. Utvalget har derfor ikke gått nærmere inn på positiv utvelgelse som et virkemiddel i tilknytning til etiske retningslinjer for hele Petroleumsfondet. Utvalget mener at vurderingen av bruk av deler av porteføljen til positiv utvelgelse ut fra finansielle eller etiske grunner best ses i sammenheng med den evaluering som skal foretas av Miljøfondet.

5.2 Eierskapsutøvelse

5.2.1 Innledning

Eierskapsutøvelse er del av den operative fondsforvaltningen. Som fondsforvaltningen for øvrig bør den av faglige og kontrollmessige grunner utøves under forvalterens finansielle ansvar innenfor de generelle rammer som er trukket opp gjennom retningslinjene fra Finansdepartementet. Retningslinjene for eierskapsutøvelse skal bidra til en balanse mellom langsiktige og kortsiktige avkastningsmål i fondsforvaltningen.

Eierskapsutøvelse er den samlede aktivitet for å sørge for at eiernes grunnleggende rettigheter blir respektert, og sikre at bedriftene styres i aksjonærenes beste interesse. Langsiktige avkastningshensyn vil generelt være tjent med at bedriftene i porteføljen viser respekt for allment aksepterte normer for etisk atferd. Det gjelder ikke minst for Petroleumsfondet med en bredt plassert verdipapirportefølje.

Petroleumsfondet kan som eier av mange selskaper bli økonomisk skadelidende hvis ett selskap driver en aktivitet som kan skade andre selskaper i porteføljen gjennom for eksempel forurensning. Det er derfor i Petroleumsfondets langsiktige interesse å arbeide for at bedriftene en har aksjer i, ikke overvelter kostnader på andre bedrifter i porteføljen direkte eller indirekte via samfunnet.

Også for den enkelte bedrift kan langsiktige avkastningshensyn tilsi større vilje til å være opptatt av sosial ansvarlighet enn hva mer kortsiktig motiverte avkastningshensyn kan tilsi. Å bryte med allment aksepterte prinsipper om hva som er riktig og galt fra et etisk synspunkt for å oppnå kortsiktig profitt, vil på lengre sikt kunne svekke selskapers omdømme og lønnsomhet. Plassering av forurensende virksomhet i land med lave rensekrav kan være lønnsomt på kort sikt, men kan bli kostbart etter hvert som internasjonale miljøkonvensjoner blir styrende for stadig flere lands miljølovgivning. Manglende fokus på å forberede strengere internasjonal lovgivning trenger ikke skade avkastningen over ett år eller to, men kan være potensielt svært skadelig for bedriften på lengre sikt.

Det vil likevel neppe være slik at de tema som har størst oppmerksomhet i opinionen ut fra et etisk engasjement, uten videre er sammenfallende med hva store kapitalforvaltere vil prioritere å fokusere på av hensyn til å beskytte langsiktige aksjonærverdier. I en rekke spørsmål hvor det er et sterkt etisk engasjement fra ulike pressgrupper, vil sammenhengen mellom etikk og avkastning være mer usikker enn i mer klassiske eierspørsmål som for eksempel krav til regnskapsinformasjon og uavhengighet mellom styre og administrasjon. Behovet for å avveie ressursbruk mot forventet langsiktig gevinst vil tale for å prioritere spørsmål hvor hensynet til å beskytte langsiktige aksjonærverdier på lang sikt synes å være klarest. I tilfeller hvor sammenhengen mellom etikk og langsiktig avkastning enten er uklar eller negativ, er ikke eierskapsutøvelse et egnet virkemiddel for å fremme etiske hensyn. Dette innebærer at eierskapsutøvelse ut fra hensynet til langsiktig avkastning ikke vil være svar på alle etiske utfordringer som det norske samfunn står overfor gjennom sine eierandeler i internasjonalt næringsliv, og det vil heller ikke føre til at den politiske og etiske kritikken av Petroleumsfondets virksomhet vil opphøre. Det vil løpende være grunnlag for debatt både om utformingen av retningslinjene for eierskapsutøvelsen og for forvalterens opptreden innenfor disse retningslinjene.

Gjennom eierskapsutøvelsen vil Norges Bank ha et ansvar for å gjøre retningslinjenes generelle forventninger kjent for bedriftene, og arbeide for at bedriftene har etablert interne rutiner og prosedyrer som viser at forventningene følges opp. Norges Bank kan likevel ikke være garantist for at alle bedrifter til enhver tid oppfyller de etiske krav eller forventninger som eventuelle retningslinjer fra Finansdepartementet spesifiserer.

Petroleumsfondet bør ha et høyt ambisjonsnivå når det gjelder eierskapsutøvelse. Det følger av at fondet er stort, har en langsiktig plasseringshorisont og er bredt diversifisert i bedrifter i ulike land og sektorer. Eierskapsutøvelse med sikte på å bedre styringssystemene mellom eiere og bedriftenes styre og ledelse kan forventes å gi en langsiktig økonomisk avkastning for gruppen av institusjonelle investorer som helhet. For den enkelte investor er sammenhengen mellom egen aktivitet innen eierstyring og forventet resultat svak. For Petroleumsfondet må det likevel antas at sammenhengen kan bli sterkere på grunn av fondets brede engasjement i nesten hele investeringsuniverset, fondets langsiktighet og størrelse.

I dagens modell er det Finansdepartementet som er ansvarlig for fondets absolutte og langsiktige avkastning gjennom fastsettelsen av referanseportefølje og risikorammer for forvaltningen. Norges Bank er ansvarlig for den relative avkastningen, det vil si mer eller mindre avkastning mot referanseporteføljens avkastning som oppstår på grunn av aktiv forvaltning eller på grunn av tvungne transaksjoner i markedet. Den hyppige rapporteringen av resultatene, som både er ønskelig og nødvendig, gir banken et naturlig insentiv til å være opptatt av å generere resultater, definert som en meravkastning i forhold til referanseindeksen. Norges Bank får dekket de faktiske kostnadene ved forvaltningen inntil et øvre tak og prioriterer selv ressursbruken innenfor denne kostnadsrammen. Styringsstrukturen bør innrettes slik at Norges Bank gis sterke nok insentiver til å prioritere langsiktig eierskapsutøvelse fremfor andre aktiviteter når den øvre grensen av kostnadsrammen blir effektiv.

En måte å ivareta dette på er at Petroleumfondets eier stiller krav til forvalterens rapportering om hvordan et mandat for aktiv eierskapsutøvelse blir oppfylt. Gjennom å vise i praksis i eiers oppfølging av forvalter at eierskapsutøvelsen er et sentralt tema, vil også forvalter få et sterkere insentiv til å prioritere eierskapsutøvelsen innenfor egen organisasjon.

5.2.2 Temaer for eierskapsutøvelsen

De fleste store pensjonsfond har fastsatt retningslinjer for utøvelse av eierrettigheter basert på grunnsyn som er gjennomgående felles og som er nært i samsvar med prinsippene for god virksomhetsstyring som ble vedtatt av OECD i 1999. Hensikten med eierskapsutøvelse er ikke at eierne skal fortelle selskapets ledelse hvordan de skal drive selskapet. Det er nettopp den kompetansen finansielle eiere kjøper når de ansetter ledelsen. Hensikten er å styre strategivalgene og kontrollere at ledelsen driver selskapet i alle aksjonærers beste interesse. Forslag som åpenbart vil gå på bekostning av avkastningen i et selskap, vil neppe få gjennomslag blant andre aksjonærer i selskapet.

Følgende tema er gjennomgående i de retningslinjene for virksomhetsstyring som er utviklet både av OECD, bransjesammenslutninger for eierskapsutøvelse og store internasjonale kapitalforvaltere:

• Aksjonærenes rettigheter

  Kapitalforvalternes retningslinjer vil inneholde krav om at grunnleggende spørsmål om selskapets struktur, som f.eks. endring av vedtekter, emisjoner og salg av selskapet, skal avgjøres av generalforsamlingen, ikke av styret. Videre er det vanlig at retningslinjene regulerer krav til hvordan en generalforsamling skal forberedes og gjennomføres. Hensynet til aksjonærenes rettigheter medfører også at finansielle investorer normalt vil være opptatt av prinsippet 1 aksje = 1 stemme, og være kritisk til «giftpiller» eller andre strukturer som er ment å beskytte selskapene mot eksterne oppkjøpsforsøk.

• Lik behandling av aksjonærer

  I tillegg til prinsippet 1 aksje = 1 stemme, vil finansielle investorer av hensyn til likebehandling arbeide for investorenes rettighet til å kunne stemme også gjennom representanter man selv peker ut. Likebehandlingsprinsippet medfører også ofte krav til styre og ledelse om å offentliggjøre enhver økonomisk interesse som de må ha i transaksjoner som involverer selskapet.

• Styrets ansvar og sammensetning

  Det er vanlig at finansielle investorer krever at vedtektene i selskapet stiller klare krav til hva styret skal gjøre. Særlig sentrale forhold er ansvaret for å utarbeide en klar forretningsstrategi for selskapet, og kontrollere at strategien følges av ledelsen. Videre vil styrets informasjonsplikt overfor aksjonærene være sentral for investorene. Siden styret har en avgjørende rolle i styringsstrukturen mellom aksjonærer og ledelse, vil finansielle investorer være svært opptatt av at styret er formelt og reelt uavhengig av administrerende direktør og øvrig toppledelse, og at styret er oppnevnt på grunnlag av kvalifikasjoner, ikke på grunnlag av status, sosiale bånd eller annet som kan svekke styrets reelle mulighet til å lede og kontrollere administrativ ledelse i selskapet. Videre vil det være viktig at selve styresammensetningen samlet ivaretar alle aksjonærers interesser på en balansert måte.

• Rapportering

  For å kunne gi best mulig styringssignaler gjennom avstemning på generalforsamlinger, vil finansielle investorers eierpolitikk stille krav til kvaliteten på og innholdet i selskapenes rapportering. Krav til en dekkende og fullstendig regnskapsinformasjon og til en regelmessig rapportering av resultater, strategi, endringer i eierskap, avlønning av styre og ledelse, sentrale risikofaktorer i virksomheten med mer, vil ofte inngå i retningslinjer for eierskapsutøvelse.

• Belønningsstrukturer

  Belønningsstrukturene for toppledelsen i selskapene er aksjonærenes viktigste økonomiske insentiv for å sikre mest mulig samsvar mellom egne økonomiske interesser og tilsvarende finansielle interesser til ledelsen som skal gjennomføre selskapets strategi i markedet. Det er derfor ikke uvanlig at store investorer har et svært detaljert regelverk for hva som anses for en rimelig belønningsstruktur. Størrelsen på, og forholdet mellom fastlønn, bonuslønn og aksjebaserte opsjonsprogrammer vil inngå i et slikt regelverk. Selskapets eiere vil også stille krav til selve systemet for å fastsette lederlønner.

Forholdet til ansatte, myndigheter, lokalsamfunn og miljøet generelt vil gjerne også omtales i retningslinjene for eierskapsutøvelse. Sammenhengen mellom selskapenes virksomhet på disse feltene og aksjonærenes beste finansielle interesse er ikke like åpenbar som i mange av de mer klassiske problemstillingene som er vanlig å regulere i investorenes retningslinjer for eierskapsutøvelse. Derfor tenderer formuleringene på dette området til å være mindre detaljert enn hva som er tilfelle for mange av de forhold som er berørt overfor. Her ligger en særlig utfordring for Petroleumsfondet i forhold til å utvikle troverdige og gode retningslinjer.

Konkret kan følgende tjene som eksempler på hva som kan være praktiske konsekvenser av en eierskapsutøvelse hvor etiske hensyn blir vektlagt:

• Fondet kan stille krav om at selskaper skal gjennomføre en utvidet rapportering av hvordan virksomheten påvirker sentrale interessenter, som ansatte og lokalsamfunn hvor selskapet er etablert. En utvidet rapportering bør inneholde mer informasjon enn det bedriften uansett er pålagt å gi i henhold til nasjonal lovgivning, for eksempel i tråd med forslagene i Global Reporting Initiative (GRI).

• Fondet kan sammen med andre investorer stille krav til selskaper om å få på plass systemer for å unngå at selskapet gjennom sin virksomhet medvirker til krenkelser av grunnleggende menneskerettigheter, bidrar til miljøødeleggelser eller aksepterer bestikkelser. Dette kan være særlig aktuelt i selskaper som har virksomhet i land eller sektorer hvor slike problemer synes å være spesielt utbredt. Å arbeide for at bedrifter med risiko for å bli involvert i slikt har systemer på plass for å hindre dette, er med stor sannsynlighet i tråd med målet om å beskytte langsiktige aksjonærverdier.

• Et system med korrupsjon innebærer at selskapenes verdier, og dermed også aksjonærenes verdier,G27

  søles bort. Korrupsjon anses som en av de viktigste hindringene mot forbedringen av levestandarden i fattige land. Slik sett går finansielle hensyn og etiske hensyn hånd i hånd. Petroleumsfondet kan alene eller sammen med andre kartlegge om selskapene har tilpasset seg, eller vil tilpasse seg, de forretningsprinsippene som for eksempel anti-korrupsjonsorganisasjonen Transparency International har utviklet.

• Videre kan en slik dialog dreie seg om konkrete forhold eller hendelser som investor har kjennskap til, og som investor ønsker skal opphøre. Kunnskapen om hvilken risiko ulike selskaper er eksponert for på disse områdene, eller konkrete hendelser, kan investor enten få som en naturlig del av oppbyggingen av kunnskap om selskaper i investors aktive forvaltning, eller gjennom media, frivillige organisasjoner eller konsulenter som har som sin forretningsidé å samle informasjon om selskapers «etiske overtramp».

• Den internasjonale oppmerksomheten omkring miljøfarlige stoffer, og POPer i særdeleshet, gir både relevans og legitimitet til en dialog med produsenter og brukere av slike stoffer om strategier for å gjøre seg uavhengig av de kjemikaliene som blir internasjonalt forbudt, systemer for å vurdere helse- og miljøegenskaper ved kjemikaliene som utvikles (også på lang sikt), og utvikling og bruk av alternativer med mindre skadelige egenskaper. Strengere miljøkrav, sterkere forbrukerkrav og potensielle fremtidig erstatningskrav gir økonomiske insentiver til utvikling av mer miljøvennlige alternativer.

• I februar 2003 ble resultatene fra «The Carbon Disclosure Project» offentliggjort. Dette er en internasjonal undersøkelse gjennomført på vegne av 35 institusjonelle investorer blant verdens 500 største selskaper om hvordan de forholder seg til trusselen om klimaendringer og hvilken fremtidig økonomisk risiko de antar dette vil innebære for selskapet. En mer aktiv eierstyringspolitikk vil gjøre det mulig for Petroleumsfondet å delta i lignende initiativ, hvor selskapenes holdning til etiske og miljømessige utfordringer med antatt stor økonomisk betydning på lang sikt blir kartlagt.

• Et annet initiativ, som det også ville ha vært mulig for Petroleumsfondet å delta i med mer åpning for aktiv eierskapsutøvelse i retningslinjene, er anbefalingen fra flere investorer som for eksempel USS, PGGM, ISIS Asset Management og Henderson Global Investors overfor farmasisektoren om hvordan de burde delta i samarbeid med det internasjonale samfunnet for å bekjempe utbredelsen av HIV/AIDS i mange av de fattige landene i verden. Global Business Coalition on HIV/AIDS oppfordrer også alle bedrifter til å delta aktivt i kampen mot HIV/AIDS, både for å sikre bedriftenes egne økonomiske interesser og for å utøve samfunnsansvar.

5.2.3 Demokratisk forankring av eierskapsutøvelsen

Vurderinger av finansielle hensyn for Petroleumsfondet på lang sikt vil innebære stor usikkerhet. Siden bedriftenes etiske standard også har konsekvenser for den langsiktige utviklingen av deres aksjekurs, må finansielle vurderinger også trekke på allmenne politiske og samfunnsmessige vurderinger. Dette innebærer at man må sikre at fondsforvalterens eierskapsutøvelse har en demokratisk forankring og nyter legitimitet i den politiske allmennhet. En forankring i internasjonalt anerkjente normer vil i slik forstand bidra til en demokratisk forankring av retningslinjene. Det samme er tilfelle med åpenhet og offentlig diskusjon rundt de grunnleggende prioriteringer som gjøres, de kriterier som eierskapsutøvelsen baseres på.

En sammenknytning av Petroleumfondets finansielle mål med etiske hensyn kan baseres på internasjonalt aksepterte etiske normer slik de for eksempel er reflektert i FNs «Global Compact» retningslinjer og OECDs retningslinjer for multinasjonale selskaper. Felles for FNs «Global Compact» retningslinjer og OECDs retningslinjer for flernasjonale selskaper er at selskaper verden over er målgruppen for retningslinjene. Det samme er også tilfelle for FNs utkast til «Code of Conduct» for selskaper på menneskerettighetsområdet. En klar fordel ved å basere etiske retningslinjer for eierskapsutøvelse på disse dokumentene er at de favner bredt både innenfor menneskerettigheter, arbeidsstandarder og miljø. Videre er de utarbeidet av internasjonale organisasjoner hvor de aller fleste av landene på Petroleumsfondets liste er medlemmer. Dokumentene gir også uttrykk for målsetninger som har en allmenn tilslutning i verdenssamfunnet. På lengre sikt kan det neppe reises vesentlige finansielle innvendinger mot at bedriftene bør respektere en etisk standard som uansett har bred oppslutning i verdenssamfunnet.

Utvalget mener at de retningslinjer som etableres for eierskapsutøvelse, må fastsettes av organer med forankring i våre folkevalgte organer. De overordnede retningslinjene for forvaltningen av Petroleumsfondet er forankret i Stortinget. Også de generelle prinsippene for hvordan eierskapsutøvelse ut fra etiske hensyn kan brukes som et virkemiddel for å oppnå langsiktig finansiell avkastning, må forankres i Stortinget. Innenfor eksisterende styringsstruktur er det mulig å forankre hensynet til etikk i eierskapsutøvelsen gjennom å stille krav til Norges Bank både om å legge hensynet til etikk inn i sine retningslinjer for stemmegivning og annen aktiv eierskapsutøvelse. Retningslinjene bør utformes relativt generelt og være integrert med de alminnelige retningslinjer som Finansdepartementet setter for eierskapsutøvelse i Petroleumsfondet ut fra finansielle hensyn. Den enhet som gjennomfører eierskapsutøvelsen, må lage mer detaljerte retningslinjer innenfor den generelle rammen som er trukket opp. Norges Bank bør også utvikle sitt syn på sammenhenger mellom langsiktig avkastning og sosiale og miljømessige forhold, for eksempel betydningen av å bekjempe korrupsjon og sosial nød, bruk av miljøgifter, bruk av energi og utvikling av alternative energiformer. Slike strategiske posisjoner vil danne grunnlag for demokratisk debatt og forankring av bankens eierskapsutøvelse. De vil også kunne inngå i instruksgrunnlaget til eksterne forvaltere og vil kunne gi viktige signaler til markedet. Utvalget anser det imidlertid ikke hensiktsmessig at Norges Bank eller Finansdepartementet setter krav til f.eks. rapportering eller styringssystemer som selskapene f.eks. innen en tidsfrist må oppfylle for at Petroleumsfondet skal forbli investert i selskapene. Slike krav vil vanskelig kunne utformes på en fornuftig måte uten at man enten kommer over i en situasjon hvor porteføljen fastsettes på grunnlag av positiv utvelgelse, eller hvor man i praksis innfører filtre til utsiling av selskaper på grunnlag av deres atferd. Vi har ovenfor begrunnet hvorfor utvalget mener dette ikke er en fornuftig vei å følge. Utelukkelse av selskaper bør derfor skje enten ut fra rene finansielle vurderinger eller ut fra individuelle etiske vurderinger foretatt etter den uttrekksmekanisme som utvalget foreslår, og ikke ut fra om selskapene oppfyller standarder som er fastsatt som ledd i eierstyringen.

Videre må det stilles krav om god rapportering om hvordan eierskapspolitikken utføres i praksis. En slik rapport bør inneholde informasjon om de retningslinjer som forvalteren trekker opp, hvordan disse har blitt fulgt opp, herunder hvordan det har blitt stemt på vegne av Petroleumsfondet på selskapers generalforsamling. Videre må det arbeides med et rapporteringssystem som sikrer at det blir gitt fyllestgjørende informasjon om Norges Banks dialog med selskaper, men uten at dette svekker mulighetene for å nå frem i dialogen med enkeltselskaper.

5.2.4 Virkemiddelbruk i eierskapsutøvelsen

Generelle måter en eier kan øve innflytelse over et selskap på, er gjennom dialog, utøvelse av stemmerett og styrerepresentasjon. I enkelte sammenhenger kan kjøp og salg av eierandeler være del av en eiers påvirkning. Petroleumsfondets virkemiddelbruk må ses i forhold til fondets stilling som finansiell investor. Som finansiell investor vil Petroleumsfondet som regel ikke ønske å være representert i bedriftenes styre fordi man som styremedlem får innsideinformasjon som begrenser muligheten til å kjøpe eller selge aksjer når fondet selv ønsker det. I stedet må Petroleumsfondet som et sentralt virkemiddel i sin eierskapsutøvelse formulere prinsipper for styringsstruktur og bærekraftig utvikling som skal sikre at styre og ledelse arbeider til beste for alle aksjonærers langsiktige interesse. Eierskapsutøvelse har som forutsetning at fondet ønsker å fortsette å være eier i selskapet. Salg av eierandelene vil likevel kunne være en siste reaksjon dersom Petroleumsfondet er misfornøyd med hvordan styre og ledelse utfører sitt arbeid, og det ikke har vært mulig å få til forbedringer gjennom de ordinære kanaler for å utøve eierskapspolitikken. Det kan i slike tilfelle være grunn til å frykte at aksjekursen selv på lang sikt vil lide av måten selskapet ledes på.

Petroleumsfondets kanaler for å utøve sin eierskapspolitikk er således å avgi stemme på generalforsamlingene for eller mot forslag som fremmes av selskapenes ledelse eller av ulike aksjonærer/aksjonærgrupper, og å etablere en direkte dialog med selskapets ledelse. Slik dialog med andre aksjonærer uavhengig av generalforsamlingen øker muligheten for individuell innflytelse som investor.

Det er flere forutsetninger som må være til stede før det er grunn til å tro at en enkelt investors synspunkter får gjennomslag hos selskapets styre og ledelse og hos andre investorer:

• En må ha kunnskap om selskapene og kompetanse på de forhold en ønsker å påvirke

• En må kunne kommunisere en overbevisende sammenheng mellom de påpekte forhold og den langsiktige avkastningen til aksjonærene

• En må være i en slik posisjon, enten alene eller gjennom samarbeid med andre, at selskapets ledelse legger vekt på hva en mener

• En må fokusere virksomheten slik at en heller setter inn målrettede tiltak mot sektorer en mener at det er spesielt viktig å adressere enn å spre innsatsen utover i form av generelle krav til alle selskapene fondet er investert i

Det er altså ikke tilstrekkelig å ha god kunnskap om de forhold i bedriften en vil søke å påvirke. For at det skal være grunn til å tro at selskapets styre, ledelse og eventuelt øvrige aksjonærer vil bruke ressurser på å undersøke og forbedre påpekte forhold, må det kunne argumenteres overbevisende om sammenhengen mellom eventuelle forbedringstiltak og langsiktig inntjening og avkastning.

Eierskapsutøvelse basert på anerkjente etiske normer krever tilførsel av en annen type kunnskap enn hva som er vanlig i fondsforvaltning. Skal eierskapsutøvelsen bli treffsikker slik at den reelt sett fremmer en bedre etikk og ikke forholder seg til forhold som er irrelevante i forhold til dette, kreves presise kunnskaper om hva internasjonale normer innebærer, hvordan man vurderer hva som er brudd på disse, og hva som må gjøres for å motvirke brudd. Dersom man ikke har skikkelig kunnskap om dette, risikerer man enten at eierskapsutøvelsen blir et rent formelt rituale, eller at den baseres på populistiske strømninger og krav.

Det vil ofte være lettere å få gjennomslag for standpunkt andre eiere eller styret og ledelsen i et selskap deler, enn for standpunkt Petroleumsfondet er alene om å innta. Dersom man velger å skape en dialog med selskaper om et tema som andre forvaltere ikke prioriterer, vil man gå glipp av de muligheter som ligger i en samlet opptreden. På den annen side kan en slik fokusering legge til rette for en arbeidsdeling mellom forskjellige investorer som engasjerer seg i. Forskjellige investorer arbeider i dag ut fra ulike grunnlag, og det foreligger i en viss utstrekning en slik arbeidsdeling allerede i dag.

5.3 Negativ filtrering og uttrekk

5.3.1 Negativ filtrering

5.3.1.1 Generelt om negativ filtrering

Negativ filtrering består i å ta ut selskaper fra en investeringsportefølje på grunnlag av nærmere definerte kriterier. Dette er et virkemiddel der hensikten er å utelukke flere selskaper på grunnlag av noen enkle og objektive kjennsgjerninger. Som vi har forklart ovenfor, mener utvalget at negativ filtrering først og fremst egner seg der man ønsker å unngå å medvirke til fremstilling av klart uetiske produkter eller produksjonsprosesser.

En vurdering av om selskaper skal utelukkes fra Petroleumsfondet på grunnlag av deres produkter eller produksjonsprosesser, må ta utgangspunkt i spørsmålet:

• Hvilke produkter eller produksjonsprosess, er så uetiske at man ikke ønsker at Petroleumsfondet skal medvirke til dem?

Dette leder umiddelbart til neste spørsmål:

• Hvilket grunnlag skal man ta utgangspunkt i for å avgjøre om et produkt er så uetisk at man ikke ønsker å medvirke til at det blir produsert?

Utvalgets utgangspunkt for å besvare disse spørsmålene er at negativ filtrering, som tar sikte på å fange opp alle selskaper som er involvert i produksjon av et produkt, er et sterkt virkemiddel. Utvalget mener derfor at kriteriene for en negativ filtrering bør ta utgangspunkt i produkter som norske myndigheter har tatt klart avstand fra, og som man arbeider aktivt for å begrense eller forby internasjonalt.

Norge har engasjert seg aktivt i det internasjonale arbeidet med nedrustning og konvensjoner som forbyr visse typer våpen. Investeringer i selskaper som produserer antipersonell landminer rammes av medvirkningsforbudet i minekonvensjonen og er dermed ulovlig. Det samme gjelder kjemiske og biologiske våpen. Utover dette kan kriterier for en negativ filtrering utledes fra forbud mot bruk av visse typer våpen og ammunisjon og krigføringsmetoder og generelle humanitære prinsipper. Slike overveielser kan f.eks. lede til at man ikke investerer i selskaper som produserer klasebomber eller kjernevåpen.

På miljøområdet er det bare tre konvensjoner som har et så konkret utgangspunkt at de kan være egnet for en negativ filtrering av produkter. Det gjelder Montrealprotokollen om ozonødeleggende stoffer, Stockholmskonvensjonen om persistente organiske forbindelser og miljøgiftprotokollene under konvensjonen om langtransportert grenseoverskridende luftforurensninger. Målsettingen i alle er utfasing av produksjon, forbruk og utslipp av definerte stoffer og produkter innenfor 10–15 år.

I hvilken grad utvalget anbefaler negativ filtrering basert på de ovennevnte konvensjoner om våpen og miljø er nærmere redegjort nedenfor.

Utover dette er det vanskelig å etablere et generelt, presist og entydig grunnlag for å filtrere fondet for produkter, hvilket er nødvendig for å unngå tvil om hva som skal utelukkes. Det utelukker likevel ikke at man kan føre en spesifikk argumentasjon for å utelukke enkelte typer produkter. Ulempen med å basere produktfiltreringen på en spesifikk argumentasjon for å utelukke produkter, er at det kan være vanskelig å finne en overlappende konsensus om begrunnelsen, og det kan derfor også reises tvil om den gjenspeiler allmenne norske verdier. På den annen side er det vanskelig å skille den etiske diskusjonen fra den mer generelle politiske diskusjonen. Det endelige valg av produkter som fondet skal filtreres for, må derfor forankres i våre folkevalgte organer for å sikre den nødvendige legitimitet for beslutningene.

5.3.1.2 Nærmere om våpen og negativ filtrering

En rekke våpentyper, ammunisjonstyper og krigføringsmetoder er forbudt i henhold til gjeldende folkerett. Dette gjelder f.eks. kjemiske og biologiske våpen, brannvåpen (f.eks. napalm), ikke-detekterbare fragmenter (plastprosjektiler som ikke synes på røntgen), og blindende laservåpen. Det er lite sannsynlig at selskaper i Petroleumsfondets investeringsunivers er involvert i produksjon eller salg av slike våpen. Derimot kan det ikke utelukkes at Petroleumsfondet er inne i selskaper som produserer kjemikalier (f.eks. ugressmiddel o.l.), eller laboratorieutstyr eller andre produkter som kan brukes til å lage eller spre kjemiske eller biologiske våpen. Fordi dette er produkter som inngår i nyttig og legitim industri, er det lite ønskelig å fange opp slike komponenter gjennom negativ filtrering.

Utvalget legger til grunn at det vil være i strid med Norges folkerettslige forpliktelser å investere i selskaper som produserer, bruker eller selger kjemiske våpen, biologiske våpen og antipersonellminer. Det samme antas å gjelde de våpen og ammunisjonstyper som er nevnt i FN-konvensjonen om konvensjonelle våpen, (ikke-detekterbare fragmenter, visse miner og minefeller, brannvåpen, blindende laservåpen). Utvalget mener at Petroleumsfondet ikke kan være investert i noen selskaper som er involvert i produksjon av slike våpen og ammunisjonstyper.

Det er imidlertid en rekke våpentyper som etter gjeldende folkerett ikke er entydig forbudt, men som det ut fra verdier og oppfatninger som er dypt forankret i det norske samfunn, vil være uetisk å fremstille og bruke. Dette gjelder kjernevåpen og klasebomber.

Det må legges til grunn at det er helt spesielle historiske årsaker til at atommaktene har kjernevåpen uten at dette er i åpenbar strid med gjeldende folkerett. Norge har ikke kjernevåpen, ønsker ikke å ha kjernevåpen og går inn for ikke-spredning og nedrustning av slike våpen. Det vil være i samsvar med langvarig og konsistent norsk politikk på dette området å unngå investeringer i selskaper som produserer kjernevåpen. Norge har hatt en klar kjernevåpenpolitikk helt siden slutten av annen verdenskrig. Den såkalte basepolitikken har hatt forbud mot kjernevåpen på norsk territorium i fredstid som en grunnpilar. Gjennom tilslutning til ikke-spredningsavtalen og andre tilgrensende avtaler har Norge gått inn for atomnedrustning og ikke-spredning i de siste fem tiår. Utvalget foreslår derfor at Petroleumsfondet ikke bør være investert i selskaper som produserer de sentrale komponentene til kjernevåpen. Så vidt utvalget kjenner til, foregår det i dag ikke produksjon av kjernevåpen verken i statlige forsvarsvirksomheter eller i private selskaper. Sentrale komponenter til slike våpen fremstilles visstnok heller ikke lenger i statlig eller privat forsvarsindustri. Imidlertid er det tatt initiativ fra representanter i Kongressen i USA om støtte til forskning med sikte på mulig produksjon av små kjernevåpen, såkalte «mini-nukes». Ideen er å bruke slike våpen i krigføring, og ikke bare ha dem som virkemiddel for avskrekking. En slik strategi vil nødvendigvis måtte føre til at ikke-spredningsregimet faller sammen, og at bruken av kjernevåpen raskt vil bli verdensomspennende. Hvis det gis politisk og finansiell støtte til forslaget, vil man kunne begynne med produksjon av slike våpen i løpet av få år. Det vil derfor kunne være en signaleffekt i å avgrense Petroleumsfondets investeringsmuligheter mot utvikling og produksjon av slike små kjernevåpen.

Klasebomber består av mange mindre sprenglegemer som slippes over målet. Det er meningen at alle sprengladningene skal settes av i selve nedslaget, men erfaring viser at dette ofte ikke er tilfellet. Mange sprenglegemer forblir udetonert og blir dermed liggende på bakken som potensielle miner som sivile lett kan utløse ved mer eller mindre tilfeldig nærkontakt. Grunnen til at slike sprenglegemer ikke omfattes av antipersonellminekonvensjonen, er at definisjonen av en personellmine er et sprenglegeme som er konstruert for å gå av ved tilfeldig berøring av en person. En klasebombe er konstruert for å gå av med det samme, dvs. at det er en feil når den «oppfører seg» som en mine. Stortinget har uttrykt en klar negativ holdning til bruk av klasebomber, og disse våpnene blir ikke lenger brukt av det norske forsvaret. Det faktum at klasebomber utgjør et stort humanitært problem samtidig som de i utgangspunktet kan hevdes å falle innenfor humanitærrettens forbud mot våpen som ikke skiller mellom militære og sivile mål, gjør at dette våpenet etter utvalgets mening bør utelukkes som investeringsobjekt for petroleumsfondet. Utvalget vil derfor foreslå at Petroleumsfondet ikke investerer i selskaper som produserer klasebomber .

Finansdepartementet benytter allerede negative filtre for å unngå investeringer i selskaper som produserer kjemiske og biologiske våpen samt antipersonellminer. I tillegg vil utvalget tilrå at det anvendes filtre for å unngå at fondet investerer i våpen med ikke-detekterbare fragmenter, brannvåpen, blindende laservåpen, kjernevåpen og klasebomber. Utvalget vil videre anbefale at muligheten for å legge til nye våpen- eller ammunisjonstyper til en slik utelukkelsesliste holdes åpen. Når filtrering er valgt fremfor uttrekk, er dette også en måte å peke på produksjon som det under enhver omstendighet vil være galt å medvirke til. Utvalget er klar over at en trolig vil finne svært få selskaper når en filtrerer porteføljen etter disse kriteriene.

Utvalget har vurdert muligheten av å gjøre militære våpen generelt til gjenstand for negativ filtrering. Utvalget har kommet frem til at det neppe vil være grunnlag for å forankre et slikt forslag i en overlappende konsensus i det norske folk.

5.3.1.3 Avgrensning av filtreringskriteriene

Uansett hva slags filtre man vil legge ut, må man ta stilling til hvor grovmasket filteret skal være. Hvor grensene skal trekkes, må delvis avgjøres utfra generelle betraktninger om hva medvirkning innebærer i etisk forstand, og delvis på grunnlag av forholdene i den enkelte bransje. En konsentrerer seg her særlig om de filtre som utvalget konkret vil foreslå i tilknyting til våpen.

Et viktig spørsmål er i hvilken grad deler til det forbudte produktet også skal rammes og hvor langt man må gå i å filtrere bort relaterte produkter. Det er ikke opplagt hva som faller innenfor definisjonene av henholdsvis kjernevåpen og klasebomber.

Det kan være vanskelig å finne ut hvilke selskaper det er som produserer kjernevåpen og klasebomber, og hvilke selskaper som produserer komponenter og deler til disse. Det må trekkes en grense mot datterselskaper, søsterselskaper, selskaper som har investert i de produserende selskaper m.v., og mot selskaper som ikke selv kan holdes ansvarlig for produksjon, men som selger eller på annen måte markedsfører produktet.

Det sier seg selv at ikke alle produkter som benyttes i produksjon av et våpen, kan omfattes av en negativ filtrering. En rekke komponenter vil i utgangspunktet kunne brukes til mange ting. Og selv om en skrue eller et hjullager eller pakning er spesialdesignet til akkurat dette våpenet, må man anta at produsenten produserer spesialbestilte deler til en lang rekke ulike produkter. Det ville føre for langt å forsøke å ramme alle som leverer deler til produktet. Helt sentrale komponenter, som f.eks. sprenglegemet eller avsetningsmekanismen til en klasebombe må opplagt falle innenfor det som utelukkes. Det vil måtte bli en konkret vurdering i hvert enkelt tilfelle å ta stilling til hva som er sentrale komponenter og hva som faller utenfor dette.

Utgangspunkt for vurderingen må være begrunnelsen for den negative filtreringen. Begrunnelsen for å utelukke visse våpentyper er at Norge gjennom Petroleumsfondet ikke skal medvirke til at slike våpen blir fremstilt. Trekkes medvirkningsansvaret for langt ut i indirekte forbindelser, vil dette føre til ansvarspulverisering og utvanning ved at «nesten alle» regnes som medvirkere. Det vil føre til at det etiske argumentet mot medvirkning vil miste sin kraft. Det må derfor bare være de sentrale komponentene og typiske delene som bør rammes av filtreringen. Det er ikke noe poeng i å ramme f.eks. en skrueprodusent. Etter vår mening kan man heller for eksempel ikke si at F-16 fly burde rammes av et kjernevåpenforbud fordi om disse flyene er konstruert for å kunne ta med kjernevåpen. Norge har valgt å kjøpe slike fly av helt andre grunner.

Grensedragningene med hensyn til hvilke produkter og selskaper en negativ filtrering bør omfatte, vil i forhold til produksjon av kjernevåpen ha begrenset praktisk betydning. I dag foregår ingen lovlig produksjon av store atombomber og heller ikke deler til slike bomber. Generelt foregår utvikling og produksjon av slike våpen hovedsakelig i statlig regi og i liten grad i private bedrifter. Dette bildet kan imidlertid raskt komme til å endre seg gjennom utvikling og produksjon av små kjernevåpen. Det vil derfor være viktig å følge med i utviklingen for å kunne identifisere og utelukke selskaper som i fremtiden involverer seg i kjernevåpenproduksjon.

Produksjon av komponenter som også kan fylle andre, legitime formål (flerbruksvarer) bør etter utvalgets oppfatning ikke danne grunnlag for negativ filtrering. Produksjon og handel med slike produkter er imidlertid underlagt prosedyrer fastsatt i internasjonale kontrollregimer om ikke-spredning og eksportkontroll. Disse prosedyrene innebærer plikt til notifikasjon av salg av flerbruksvarer og forbyr salg av visse slike varer til andre enn de erklærte atommaktene. Selskaper som produserer og omsetter produkter i strid med disse kontrollregimene gjør seg skyldig i en etisk uakseptabel adferd som Petroleumsfondet ikke bør medvirke til. Slik adferd bør etter omstendighetene lede til uttrekk fra porteføljen.

5.3.1.4 Nærmere om ozonødeleggende stoffer og persistente organiske forbindelser

Norge har arbeidet internasjonalt med å forby ozonødeleggende stoffer og POPs (persistent organic pollutants). Montrealprotokollen om vern av ozonlaget har konkrete mål med tidspunkt for reduksjon og stans av hvert enkelt ozonreduserende stoff (stort sett innen 2010). Stockholmskonvensjonen er en global konvensjon opprettet for å beskytte helse og miljø mot meget giftige, tungt nedbrytbare organiske miljøgifter (POPer). Konvensjonen innebærer forpliktelser til å fase ut 12 av de farligste POPene, blant annet PCB og dioksiner innen 2010. Det er med andre ord en internasjonal konsensus om at disse stoffene er så farlige for helse og miljø at man skal slutte å produsere dem. Mange land, deriblant Norge, har allerede forbudt slike stoffer.

Med utgangspunkt i at Norge har medvirket til et internasjonalt forbud mot produksjon og forbruk av slike stoffer, kunne det argumenteres for at Petroleumsfondet ikke bør investere i selskaper som bidrar til deres utbredelse. Men det kan også argumenteres for at det største problemet ikke er knyttet til de stoffene som er regulert, men heller til de stoffene som det ennå ikke er restriksjoner på, men som har samme egenskaper som de som er omfattet av internasjonale konvensjoner. Dette er særlig relevant for den store gruppen av persistente organiske forbindelser, og der de bromerte flammehemmerne (PBDE) og såkalte PFOA/PFOS forbindelser er eksempler på nye stoffgrupper som er kommet i søkelyset på grunn av deres potensielle effekter på helse og miljø.

Erfaringen viser at ettersom kunnskap og analysemetoder utvikles, vil negative helse- og miljøvirkninger av stadig flere stoffer bli oppdaget. Erfaringer med internasjonalt samarbeid viser også at det kan ta lang tid før slike stoffer blir inkludert i konvensjoner og protokoller, slik at en negativ filtrering basert på dette grunnlaget hele tiden vil ligge på etterskudd i utviklingen. I et fremtidsperspektiv vil det være mye viktigere å fokusere på tiltak som kan forebygge og begrense skadevirkningene av miljøfarlige stoffer. Utvalget anser derfor at negativ filtrering ikke vil være en effektiv strategi for å adressere utfordringene knyttet til disse stoffene.

5.3.1.5 Nærmere om tobakk

Tobakkens negative helseeffekter er mange og veldokumenterte. Kostnadene for samfunnet er betydelige, både i form av tapt arbeidsproduktivitet og de belastningene en økt sykdomsbyrde påfører helsetjenesten. Norske myndigheter har ført en restriktiv politikk for å redusere tobakksbruk, bl.a. gjennom avgifter på tobakksprodukter, opplysningskampanjer og restriksjoner mot røyking. Norge har også engasjert seg internasjonalt i tobakksforebyggende arbeid. Det siste har kommet til uttrykk i Norges engasjement i arbeidet med den internasjonale konvensjonen om tobakk som nylig er ferdigforhandlet i WHO. Konvensjonen er et ledd i det globale arbeidet med å redusere helseskader og dødsfall knyttet til tobakk, og tar sikte på å kontrollere tobakksproduksjon og -forbruk, bla. gjennom bestemmelser om restriksjoner på markedsføring og merking av tobakksprodukter.

Det kan argumenteres for at tobakk er et uetisk produkt og at Petroleumsfondet ikke bør medvirke til produksjonen av tobakk. En negativ filtrering kan begrunnes med de negative helsevirkningene bruken av produktet har, de kostnader dette påfører samfunnet, og den internasjonale konsensus om å begrense og forebygge tobakksskader slik den kommer til uttrykk i WHOs konvensjon om tobakk.

På den andre siden kan det også argumenteres for at det ikke er uetisk å medvirke til produksjonen av lovlige produkter, og at det derfor ikke er grunnlag for å utelukke selskaper som produserer tobakk fra Petroleumsfondet. Derimot vil det, på samme måte som for andre selskaper, være relevant å vurdere om tobakkselskaper bør trekkes ut av fondet dersom det fremkommer at selskaper har opptrådt uetisk. Dersom det viser seg at tobakkselskaper bryter arbeidstakerrettigheter og menneskerettigheter, er involvert i utilbørlig markedsføring eller andre uetiske handlinger, kan det gi grunnlag for å bruke uttrekksmekanismen. I så fall er det ikke produktet i seg selv, men de uetiske handlingene man ikke vil medvirke til.

Utvalget har vært delt i synet på om tobakk bør utelukkes fra Petroleumsfondet gjennom negativ filtrering. Det finnes argumenter både for og i mot en slik strategi, og utvalget har ønsket å klargjøre de argumentene som en negativ filtrering og bruk av uttrekksmekanismen kan baseres på. Utvalget vil også presisere at argumentasjonen ikke i noen av tilfellene er knyttet til den enkeltes rett til å bruke tobakk.

5.3.2 Uttrekk

Å legge ut filtre som skal kunne fange opp alle brudd på menneskerettighets- eller arbeidsrettighetsstandarder, vil være urealistisk. Opplysninger om for eksempel medvirkning til krenkelser av menneskerettigheter er ikke noe selskaper selv går ut med, og slik informasjon vil således i stor grad måtte basere seg på påstander fra andre. Det er tilfeldig hva som finnes av slik informasjon, og det kan være vanskelig å kvalitetssikre den informasjonen som finnes. Et annet kompliserende moment ved negative filtre, er at selskapers atferd endrer seg over tid og at selskapsstrukturer stadig endres ved at bedrifter selges eller slås sammen. Det blir på denne bakgrunn ganske vilkårlig hvilke selskaper med en uetisk atferd som fanges opp i et filter basert på kriterier om selskapers atferd, og det blir heller ikke nødvendigvis de riktige selskapene.

Gjennom dagens uttrekksmekanisme utelukkes selskaper hvis man gjennom investeringer i disse selskapene bryter Norges folkerettslige forpliktelser. Norges folkerettslige forpliktelser følger blant annet av internasjonale konvensjoner Norge er part i. Det er ikke nødvendigvis sammenfall mellom allminnelige internasjonale forbud og det som er forbudt for Norge. I de fleste tilfeller av menneskerettighetskrenkelser er det bare de som forekommer innenfor norsk jurisdiksjon, som fører til ansvar for Norge. Enkelte andre internasjonale konvensjoner har et slikt innhold at brudd som foregår utenfor norsk jurisdiksjon, kan føre til at Norge blir ansvarlig for bruddet. De internasjonale konvensjonene om antipersonellminer samt kjemiske og biologiske våpen inneholder vidtgående medvirkningsbestemmelser og medfører at statlige investeringer i selskaper som produserer slike våpen, kan rammes av konvensjonenes forbud. Enkelte bestemmelser i FNs barnekonvensjon knyttet til seksuell utnyttelse av barn og salg av barn samt i ILOs konvensjon om de verste former for barnearbeid, krever aktivitetsplikt for statene og kan også føre til at statlige investeringer i slik virksomhet kan hevdes å være i motstrid med konvensjonenes bestemmelser. Dagens uttrekksmekanisme rammer m.a.o. bare brudd på konvensjoner som samtidig er brudd på norske folkerettslige forpliktelser. Denne mekanismen har derfor en relativt begrenset rekkevidde.

Utvalget foreslår å utvide dagens uttrekksmekanisme, slik at ikke bare investeringer som kan føre til folkerettsbrudd for Norge rammes, men at også selskapers medvirkning til brudd på internasjonale normer generelt og annen grovt uetisk atferd fra selskapers side også kan fanges opp. Uttrekk av selskaper fra investeringsuniverset vil kunne foretas hvis for eksempel hensynet til etikk er på kollisjonskurs med hensynet til best mulig avkastning på fondets investeringer, eller hvor det ikke er nevneverdig håp om å kunne endre de uetiske forholdene ved etisk eierskap. I slike tilfeller er den eneste mulighet til å unngå medvirkning å selge seg ut. Eksempler på slike uetiske forhold er medvirkning til grove brudd på menneskerettighets- og arbeidsrettighetsstandarder, grov korrupsjon og bevisste eller grovt alvorlige miljøskader.

5.3.2.1 Selskapers ansvar for uetiske forhold og investorers medansvar

Utvalget har ovenfor lagt til grunn at det å ha eierandeler i et selskap innebærer en etisk medvirkning til selskapets produksjon. Vil man ikke medvirke til produksjon av klasebomber, så investerer man ikke i selskaper som er involvert i produksjonen av disse. Det er ikke like åpenbart at man gjennom eierskap også medvirker til selskapets handlinger og atferd. For å medvirke til en handling må handlingen kunne forventes av investoren. Det må være en form for systematikk eller årsakssammenheng mellom selskapets virksomhet og handlingene en ikke ønsker å medvirke til. Investeringer i et selskap kan ikke regnes som medvirkning til handlinger man umulig kunne forvente eller kjenne til, eller forhold som heller ikke selskapet en investerer i, har nevneverdig kontroll over.

Brudd på menneskerettigheter, miljøbestemmelser og andre grunnleggende etiske normer vil ofte være et resultat av et selskaps mangel på fokus på slike spørsmål. Etiske overtramp kan være et resultat av manglende rutiner for å håndtere f.eks. korrupsjon, menneskerettigheter eller miljø, snarere enn en bevisst strategi fra et selskap om å benytte metoder som de fleste vil anse som uetiske. Gjennom dialog med selskapene kan en søke å påvirke dem til å lage systemer som gjør at slik atferd i størst mulig grad forhindres. Utøvelse av eierpåvirkning vil i slike tilfeller kunne være mer effektivt for å påvirke et selskaps atferd enn å trekke seg ut av selskaper.

Utvalget anbefaler derfor at det settes ganske snevre grenser for hvilke selskaper som vurderes for utelukkelse. Hvis et selskap som har begått et overtramp, har iverksatt tiltak for å hindre at liknende hendelser skjer i fremtiden, er det å ha eierandeler i selskapet ikke å medvirke til uetiske handlinger. Hvis disse tiltakene er satt inn etter at Petroleumsfondet har tatt opp forholdene som ledd i sin eierskapsutøvelse, kan det tvert imot sies at Petroleumsfondet har oppfylt en etisk forpliktelse til å gjøre noe aktivt med uetiske forhold i sitt investeringsunivers. Dette kan tilsi at uttrekk bør begrenses til de alvorligste tilfeller der selskapet Petroleumsfondet er investert i, er direkte ansvarlig for uakseptable normbrudd, og der en ikke forventer at denne praksis vil opphøre.

5.3.2.2 Grunnlaget for en avgjørelse om uttrekning

Sett fra Petroleumsfondets side er uttrekk fra et selskap en forsvarsmekanisme for å unngå å komme i en slik stilling at fondet medvirker til en etisk uakseptabel praksis. De krav som settes til saksbehandling og faktisk grunnlag for en beslutning om uttrekk, må ses i forhold til dette. Formålet med uttrekk tilsier at vurderingen retter seg mot selskapets strategi og praksis fremover i tid. Dette innebærer at det ikke kan stilles krav om sikkerhet før en beslutning om uttrekk treffes, men at det er snakk om forventninger basert på sannsynlighetsbetraktninger og prognoser. Beslutningen må treffes ut fra en vurdering av hvor stor grad av etisk risiko fondet skal bære. Dette innebærer at det må fastsettes et akseptabelt risikonivå for den etiske risiko forbundet med Petroleumsfondets investeringer, og at det ut fra dette nivået må foretas en konkret etisk risikovurdering når det foreligger indikasjoner på at risikonivået kan være overskredet.

Fastsettelse av et etisk risikonivå må skje i forhold til de grunnleggende etiske krav til menneskerettigheter, miljø og sosiale forhold som er utviklet ovenfor. Vurderingen må likevel ta utgangspunkt i at slik internasjonale markeder fungerer i dag, innebærer ethvert engasjement en forbindelse til forhold som kan diskuteres fra et etisk synspunkt. Det kan med andre ord ikke forlanges en garanti for at Petroleumsfondet kun skal ha eierandeler i selskaper med en etisk uangripelig atferd. På den annen side må en slik aksept av risiko ikke virke som en unnskyldning til ikke å gjøre noe som helst i forhold til investeringer i selskaper med klart uetisk atferd. Utfordringen ligger i å balansere mellom disse to ytterpunkter.

Det bør derfor fastsettes visse referansepunkter for når det foreligger en uakseptabel etisk risiko. Disse referansepunktene kan utvikles på grunnlag av de internasjonale instrumenter som også ligger til grunn for fondets eierskapsutøvelse. Det er bare de groveste former for brudd på disse normer som bør danne grunnlag for uttrekk. Det vil si at ikke alle lovbrudd som et selskap blir beskyldt for å ha begått eller medvirket til, er relevante for vurderingen av om Petroleumsfondet skal trekke seg ut. Det er bare der det foreligger grove eller systematiske brudd på grunnleggende menneskerettighets- eller arbeidsrettsstandarder, grove miljøødeleggelser, grov korrupsjon eller andre grove brudd på grunnleggende etiske normer, at man bør vurdere uttrekk. Med dette tenker vi på:

• Grove eller systematiske krenkelser av menneskerettighetene som for eksempel drap, tortur, frihetsberøvelse, tvangsarbeid, de verste former for barnearbeid og annen utbytting av barn

• Alvorlige krenkelser av individers rettigheter i krig eller konfliktsituasjoner

• Alvorlig miljøskade

• Grov korrupsjon

• Andre særlig grove brudd på grunnleggende etiske normer

Det er flere faktorer som må trekkes inn i en etisk risikovurdering. For det første må man vurdere karakteren av det forhold man risikerer å medvirke til. Hvis det er snakk om forhold som er meget alvorlige ut fra en etisk betraktning, tilsier det en høyere grad av aktsomhet fra fondets side enn der hvor det er tale om forhold som ikke er fullt så alvorlige. En høy grad av aktsomhet vil innebære et krav til å foreta aktive undersøkelser der hvor det kan foreligge indikasjoner på at et selskap i porteføljen har en uetisk praksis. Men det vil også innebære et krav til handling i form av å trekke selskapet ut av porteføljen som et forsiktighetstiltak.

For det andre må man vurdere de opplysninger som foreligger om selskapets atferd til nå. Det vil som regel være indikasjoner på om selskapets uetiske opptreden kan antas å fortsette i fremtiden. I så fall vil det å holde på en investering i selskapet kunne innebære en medvirkning til en fremtidig uetisk opptreden. Ut fra vanlige krav til forvaltningens utredning og saksbehandling må fondet ha et forsvarlig faktisk grunnlag for en antagelse om at et selskap har vært ansvarlig for en uetisk atferd. Hvor det er tvil om det faktiske grunnlaget, om selskapets evne og vilje til å rydde opp eller om eierskapsutøvelse vil være et egnet virkemiddel for å oppnå forandring, må det likevel være forsvarlig å utelukke selskapet. Det er klart at det ikke eksisterer noe rettslig krav hos noen på å være del av Petroleumsfondets investeringsunivers. Når staten som eier av Petroleumsfondet beslutter at et selskap skal utelukkes fra fondets investeringsunivers, treffes det derfor ikke noe vedtak i forvaltningslovens forstand. Opplysninger om selskapets atferd innhentes dessuten ikke med det formål å treffe noen avgjørelse om hvordan selskapet har opptrådt. Formålet er å treffe en avgjørelse om hvorvidt selskapet i fremtiden vil representere en uakseptabel etisk risiko for Petroleumsfondet. Denne avgjørelsen vil være avhengig av det etiske risikonivå staten er villig til å akseptere på vegne av Petroleumsfondet. En avgjørelse om å trekke et selskap ut fra porteføljen av etiske grunner innebærer derfor ikke nødvendigvis noen beskyldning om at et selskap har utvist en uetisk atferd eller at det er uetisk å investere i det, men at det ut fra de retningslinjer som er trukket opp for Petroleumsfondet, innebærer en uakseptabel etisk risiko å ha selskapet i porteføljen.

5.3.2.3 Medvirkning og avgrensning av selskapenes ansvar

I noen tilfeller vil det kunne oppstå spørsmål om det er uetisk å investere i selskap som ikke selv er direkte involvert i en uetisk praksis, men hvor det er risiko for uetiske forhold hos underleverandører eller hos selskap som vårt investeringsobjekt kontrollerer, har eierandeler i eller andre forbindelser til. Etisk ansvar kan også tenkes i forhold til personer som handler i selskapets interesse, for eksempel statlige sikkerhetsstyrker. Det er neppe fornuftig å fastsette klare grenser for hvilke forbindelser av denne karakter som skal føre til uttrekk, og hvilke som ikke skal føre til uttrekk. Vurderingene må skje i forhold til det enkelte tilfelle. Retningsgivende for vurderingen bør på den ene siden være om det foreligger forhold som gjør det rimelig å snakke om medvirkning i etisk forstand, og på den annen side bruk av alternative virkemidler.

Hvor det er snakk om så tette forbindelser mellom Petroleumsfondets investeringsobjekt og det selskap der det er risiko for uetiske forhold at man kan identifisere de to med hverandre, kan den selskapsrettslige organiseringen ikke være avgjørende for den etiske vurderingen av medvirkning. Forhold som kan være avgjørende for slik identifikasjon, er eierandelens størrelse, om selskapene opptrer som en enhet utad og om investering i aksjer i det ene selskaper får betydning for det andre selskapet. Også utenfor identifikasjonstilfellene kan det likevel være rimelig å snakke om medvirkning. Det kan likevel ikke være tilstrekkelig at et selskap har en mindre eierandel i et selskap som er skyldig i grove brudd på etiske normer. Dreier det seg om eierskap, er det rimelig å kreve at selskapet har faktisk kontroll over den enhet som de uetiske forhold direkte knytter seg til, før det kan bli tale om medvirkning for Petroleumsfondet.

Hvor forbindelsen ikke er eierskap, men kunde-leverandørforhold, kan vurderingen bli en annen. Sett fra et effektivitetssynspunkt vil det ofte være slik at en viktig kunde har større påvirkningskraft overfor en underleverandør enn mange andre. Overfor selskaper med utstrakt bruk av underleverandører med høy etisk risiko kan det derfor være grunn til nettopp ikke å trekke ut investeringene dersom det er mulig å påvirke deres praksis i forhold til sine leverandører. Selv om et selskap har uetiske underleverandører, kan det derfor være fornuftig ikke å trekke seg ut med mindre det er et mønster i at selskapet bruker underleverandører med en tvilsom praksis uten å søke å gjøre noe med dette. Forholdet vil nærme seg medvirkning hvis kundeforholdet er langvarig eller gjentatt etter at de uetiske forholdene er avdekket. Hvis det enkelte kundeforholdet er mindre vesentlig eller flyktig, for eksempel der et hotell blir brukt som utgangspunkt for barneprostitusjon, bør det legges vekt på om selskapet selv legger forholdene til rette for den typen overgrep eller medvirker gjennom utilbørlig passivitet.

Særlige problemer reiser seg ved selskaper som har virksomhet i stater hvor det skjer alvorlige brudd på menneskerettigheter. Slike brudd kan skje også i tilknytning til selskapenes virksomhet for eksempel ved bruk av sikkerhetsstyrker som begår overgrep for å beskytte selskapets eiendom og anlegg, deportasjon av befolkning og miljøødeleggelser for å legge til rette for selskapets prosjekter eller arrestasjon og forfølgelse av arbeidstakere som søker å fremme faglige rettigheter. Bare hvis handlingene er foretatt direkte for å beskytte selskapets eiendom eller investeringer, og selskapet ikke har truffet rimelige tiltak for å hindre overgrepene, kan det være snakk om medvirkning fra selskapets side.

5.3.2.4 Obligasjonsinvesteringer

Petroleumsfondet har plassert 60 pst. av kapitalen i obligasjoner. Den viktigste kategorien obligasjonsutstedere er nasjonalstater. Andre viktige utstedere er internasjonale organisasjoner som Verdensbanken, foretak med særlig tilknytning til offentlig sektor («agencies»), selskaper innen vann- og energiforsyning, finansinstitusjoner og industrielle foretak.

Forskriften for Petroleumsfondet definerer hvilke markeder det er tillatt å investere i. Det er viktig å være klar over at denne landlisten kun begrenser hvilke markeder og valutaer obligasjonene må være denominert i. Så lenge utstedere av obligasjoner har en akseptabel kredittverdighet, er det tillatt å investere i deres obligasjoner uavhengig av hvilket land utstederen er hjemmehørende i.

Eierskapsutøvelse kan ikke benyttes for obligasjoner ettersom obligasjonene ikke gir eierbeføyelser. Negativ filtrering og uttrekk kan imidlertid foretas også i forhold til obligasjonsinvesteringene. Når det gjelder obligasjoner utstedt av finansforetak, industrielle foretak eller øvrige selskaper, bør obligasjonsinvesteringene likebehandles med aksjeinvesteringene. Når hovedargumentet for filtrering eller uttrekk er å unngå medvirkning til produksjon av et bestemt produkt eller unngå å bli assosiert med uakseptabel atferd fra et selskaps side, er det vanskelig å se noe prinsipielt etisk skille mellom aksjeinvesteringer og obligasjonsinvesteringer. Det taler for likebehandling mellom aksjer og obligasjoner fra de samme selskapene.

Nasjonalstater og internasjonale organisasjoner må behandles separat. Norge har økonomisk og diplomatisk samkvem med de fleste land i verden. Med unntak av de land som er omfattet av internasjonale sanksjonsregimer, opprettholdes denne kontakten selv om man fra norsk side er uenig i den politikken et land fører for eksempel når det gjelder menneskerettigheter. Ordinære utenrikspolitiske kanaler er langt viktigere for å påvirke andre lands myndigheter til å endre sin politikk i ønsket retning enn et uttrekk fra Petroleumsfondets investeringsmuligheter. I mange tilfeller vil samhandel og kontakt gi bedre påvirkningsmuligheter enn isolasjon.

Det er også vanskelig å begrunne forbud mot investeringer i enkelte lands statsobligasjoner med overlappende konsensus. Selv om det kan være alminnelig enighet om kritikk mot et lands politikk på enkeltområder, er det ikke nødvendigvis alminnelig enighet om å ta avstand fra landet generelt sett, eller om hvilke reaksjonsformer som er egnet i slike tilfeller.

I tilfeller hvor FN vedtar å iverksette sanksjoner mot et enkelt land i form av bindende handelsrestriksjoner e.l., vil sanksjonene etter gjennomføring i norsk rett normalt sette forbud mot investeringer i det aktuelle land. I den grad slike land har utstedt obligasjoner som inngår i Petroleumsfondets investeringsmuligheter, vil konsekvensen være at disse trekkes ut av investeringsmulighetene. I disse tilfellene vil normalt også kriteriet om overlappende konsensus være tilfredsstilt.

5.4 Petroleumsfondets etikk– og folkerettsråd

Avgjørelser om uttrekk av selskaper og negativ filtrering bør være Finansdepartementets ansvar. Også i dagens uttrekksmekanisme er det Finansdepartementet som fatter avgjørelser om uttrekk basert på tilrådinger fra Petroleumsfondets folkerettsråd. Denne ansvarsfordelingen bør også gjelde i en uttrekksmekanisme basert på etiske kriterier.

Utvalget mener at det ved etablering av en uttrekksmekanisme etter etiske kriterier er fornuftig å ta utgangspunkt i den gjeldende uttrekksmekanismen for Petroleumsfondet. Petroleumsfondets folkerettsråd vurderer etter oppdrag fra Finansdepartementet om enkeltinvesteringer kan innebære brudd på Norges folkerettslige forpliktelser. Som et grunnlag for vurderingen kan Norges Bank be de aktuelle selskapene om informasjon om påstandene som er reist. Folkerettsrådet er et ekspertråd med folkerettslig og økonomisk kompetanse som foretar både en faktisk vurdering av saksforholdene og en folkerettslig vurdering. Et utvidet sakkyndig råd som skal vurdere selskapers eventuelle etiske normbrudd, bør som i dag ha som oppgave å kontrollere påstander om faktiske forhold knyttet til identifiserte selskaper og å vurdere disse faktiske forholdene opp mot kriteriene for utelukkelse fra fondet.

Rådet bør etter utvalgets mening vurdere både selskaper som skal omfattes av negativ filtrering, og selskaper som omfattes av uttrekksmekanismen. Rådet bør på selvstendig grunnlag kunne avgjøre om det skal ta et selskap opp til nærmere vurdering. Rådets vurderinger kan, også når rådet ikke velger å foreslå uttrekk, stilles til disposisjon for Norges Bank, og dermed dras nytte av i eierskapsutøvelsen.

Rådet kan ha ansvaret for å gjennomføre den negative filtreringen selv eller å benytte konsulenthjelp til å dette. Også for uttrekksmekanismen bør rådet ha et ansvar for å fremskaffe tilgjengelig informasjon. Mulighetene for å legge ut filtre for å identifisere alle selskaper med uetisk virksomhet er etter utvalgets mening små. Informasjon om forhold som kan begrunne uttrekk, vil trolig i større grad komme på ad-hoc basis som innspill fra f.eks. frivillige organisasjoner eller media.

Rådet bør ha tilstrekkelig ekspertise innen de områdene man skal vurdere. Dette kan tilsi at rådet utvides til fem medlemmer. Rådet må få nok tid og ressurser slik at saksbehandlingen kan gjøres grundig. Rådet får utvidede oppgaver i forhold til i dag. Erfaringen viser at det ikke er mulig å basere seg fullt ut på å kjøpe tjenestene eksternt. Det er også viktig for ordningens legitimitet at rådet gis en uavhengighet og mulighet til å bygge opp en kompetanse. Utvalget mener på denne bakgrunn at rådet både må ha et eget sekretariat og gis tilstrekkelige midler til utredning.

Grunnlaget for rådets anbefaling om utelukkelse av et selskap er at den etiske risiko knyttet til investeringer i selskapet er uakseptabel. Rådet behøver med andre ord ikke finne det bevist at selskapet er ansvarlig for en uetisk praksis. Selv om beslutningen om uttrekk ikke berører rettigheter eller plikter for det selskapet avgjørelsen gjelder, bør selskapet rutinemessig få uttale seg om et forslag til anbefaling fra rådet og det grunnlag som denne bygger på. En slik dialog med selskapet vil kunne bedre kvaliteten på den informasjon som en eventuell beslutning om uttrekk bygger på, og vil også kunne gi nyttig informasjon for den risikovurdering som skal foretas.

Rådets tilrådninger til Finansdepartementet bør være offentlige. Det er både i tråd med dagens praksis og i tråd med prinsippet om offentlighet i forvaltningen at rådets sluttrapport offentliggjøres. Det bør være adgang for Finansdepartementet til å utsette offentlighet hvis det er nødvendig for å gjennomføre nedsalg i aksjer eller obligasjoner på en finansielt forsvarlig måte.

5.5 Økonomiske og administrative konsekvenser

5.5.1 Økonomiske konsekvenser

Uttrekk og negativ filtrering

Negativ filtrering av et visst omfang vil kunne medføre finansielle konsekvenser i form av redusert risikojustert avkastning, reduserte muligheter for å drive aktiv forvaltning og eventuelle økte transaksjonskostnader som følge av utvelgelsen. Det vises for øvrig til økonomiprofessorene Thore Johnsen og Ole Gjølbergs rapport som følger som vedlegg til denne utredningen. Johnsen og Gjølberg har gjennomgått litteraturen om avkastningskonsekvenser ved etisk filtrering og supplert dette med egen analyse av temaet. Forfatterne av rapporten oppsummerer arbeidet på følgende måte:

«Det å legge spesielle restriksjoner på porteføljesammensetning, herunder SRI-restriksjoner, vil i oppgangsperioder ofte ikke ha så veldig store (negative eller positive) konsekvenser mht. performance. Man bør imidlertid innstille seg på at denne konklusjonen lett kan endres i en nedgangskonjunktur. Dersom en fondsforvalter pålegges SRI-restriksjoner av fondets eiere, bør alle parter være inneforstått med at det kan være en signifikant nedsiderisiko forbundet med et slikt pålegg. Størrelsen vil avhenge av hvor sterke restriksjonene på utvalgsrommet vil være. I tillegg er det grunn til å tro at nedsiderisiko vil være avhengig av hvilken seleksjonsstrategi som anlegges.»

Dersom antall selskaper som filtreres ut av porteføljen og deres underliggende verdier er små i forhold til fondets samlede investeringsunivers, vil ikke effekten på samlet risiko forventes å være særlig stor. Selv små avkastningstap for et så stort fond som Petroleumsfondet er likevel kostbart. For Petroleumsfondets del vil for eksempel et avkastningstap på 0,01 pst. hvert år innebære en kostnad på om lag 23 millioner kroner basert på aksjeporteføljens størrelse pr. 31.12.2002. Hvis antall etiske filtre øker, vil et større antall selskaper og en større andel av samlet markedsverdi i investeringsuniverset påvirkes, og risikoendringen blir merkbar i porteføljen. Slike beregninger er alltid basert på teoretiske forutsetninger og hypoteser om fremtidig avkastning. Resultatene av slike beregninger må holdes opp mot etiske standpunkter. Dersom de hviler på et bredt og stabilt grunnlag, er det etter utvalgets oppfatning uetisk ikke å følge sine forpliktelser på grunn av antagelser om mulig redusert avkastning. Når konsekvensene av etiske standpunkter blir mer omfattende slik at det er mulig på et sikkert grunnlag å påvise en direkte kostnad, må man vurdere om det finnes bedre måter å nå sine etiske mål på enn gjennom å ta en økonomisk belastning på Petroleumsfondet. Det er derfor viktig å beregne de mulige og sannsynlige konsekvenser av forskjellige etiske filtre slik at det kan avgjøres hvor relevant økonomiske vurderinger er for det enkelte valg. Innenfor en så bred portefølje som Petroleumsfondets er det ikke mulig å påvise empirisk de negative konsekvensene for porteføljens diversifikasjonsegenskaper ved å utelukke et fåtall selskaper.

Eierskapsutøvelse

Flere studier viser at det er en positiv sammenheng mellom gode styringssystemer og langsiktig avkastning på aksjer i et selskap. Disse resultatene knytter seg til en generell satsing på aktiv eierskapsutøvelse for å fremme langsiktig finansiell avkastning og ikke nødvendigvis til etiske hensyn i eierskapsutøvelsen. Hensikten også for Petroleumsfondets eierskapsutøvelse vil være å bedre den langsiktige avkastningen, men det synes ikke formålstjenelig å forsøke å tallfeste dette. En må imidlertid kunne legge til grunn at økt aktiv eierskapsutøvelse ikke vil føre til negative økonomiske konsekvenser.

5.5.2 Administrative konsekvenser

Negativ filtrering og uttrekk

Dersom enkeltselskaper utelukkes fra investeringsuniverset, må selskapene også tas ut av referanseindeksen som Norges Bank måles mot, for å skape et sammenligningsgrunnlag for den aktive forvaltningen. Dette gjelder referanseindeksene både for aksjer og obligasjoner, som bygger på henholdsvis FTSE World (aksjer) og Lehman Global Aggregate (obligasjoner). Utelukkelse av hele undersektorer i referanseindeksen i henhold til de sektorklassifiseringer som FTSE har gjennomført i sine aksjeindekser, er administrativt enkelt å implementere for aksjeporteføljens vedkommende. Det er i slike tilfeller ikke nødvendig å justere indeksdata helt ned på selskapsnivå. Dersom filtrering skjer på andre premisser, for eksempel ved å definere andre sektorer enn hva FTSE benytter seg av eller ved å definere innholdet i sektorbegrepet annerledes, må justering av indeksdata skje på selskapsnivå. Hyppige forandringer av antall selskaper som filtreres ut, vil øke ressursbruken til vedlikehold og kontroll av referanseindeks i Norges Bank. Spesiallagde referanseindekser vil måtte konstrueres enten av indeksleverandørene eller av Norges Bank selv. Dersom omfanget av negativ filtrering og uttrekk øker, vil det kunne føre til at forvaltningshonorarene til eksterne forvaltere stiger noe. Så lenge omfanget av disse mekanismene er begrenset, må imidlertid også disse ekstrakostnadene forventes å være svært beskjedne.

Negativ filtrering og uttrekk vil også medføre direkte kostnader uavhengig av fondsforvaltningen. Finansdepartementet har i dag kostnader på om lag 2 mill. kroner til Miljøfondet og uttrekksmekanismen. I tillegg kommer departementets egen ressursinnsats. De fleste av de direkte kostnadene vil i henhold til utvalgets forslag påløpe i Petroleumsfondets etikk- og folkerettsråd. Informasjonsinnhentingen vil bli mer omfattende enn i dag, og det vil være en større mengde saker å behandle. Som følge av de utvidede oppgavene og behovet for økt ressursinnsats mener utvalget at kostnader til Petroleumsfondets etikk- og folkerettsråd bør utgjøre i størrelsesorden 4 – 6 mill. kroner i en oppstartsfase. Rådet bør gis anledning til å bestemme prioritering av disse midlene som for eksempel ved å ansette et sekretariat, kjøpe eksterne utredninger mv. De direkte kostnadene i Finansdepartementet kan bli redusert med om lag 1. mill. kroner som følge av forslaget.

Eierskapsutøvelse

Økt eierskapsutøvelse fra bankens side vil innebære at banken må bruke ressurser på dette. Utvalget finner det vanskelig å tallfeste kostnadene og mener også at banken må stå fritt til å avgjøre ressursbruken både internt og eksternt. Utvalget viser likevel til redegjørelse i vedlegg 8 (avsnitt 6.2) om ressursbruken i andre store fond som det er naturlig å sammenlikne seg med.

6 Forslag til etiske retningslinjer for Statens petroleumsfond