4 Debatt om etiske retningslinjer for Petroleumsfondet
4.1 Innledning
Spørsmålet om etiske retningslinjer for Petroleumsfondet har blitt drøftet en rekke ganger siden aksjer ble tatt inn i Petroleumsfondet i 1998. Stortinget og flere regjeringer har lagt vekt på at det er vanskelig å finne kriterier som er klart avgrensbare og objektive, og at andre virkemidler er mer effektive til å fremme andre hensyn enn de rent finansielle. Det er videre blitt pekt på at etiske retningslinjer vil kunne innebære inkonsistens i forhold til annen statlig virksomhet.
Etiske retningslinjer for Petroleumsfondet har også vært gjenstand for debatt utenfor politiske beslutningsorganer. Organisasjoner som Bellona, Fafo og Framtiden i våre hender viser til at investering etter etiske kriterier ikke gir lavere avkastning enn andre investeringer, at de praktiske problemene er overkommelige, og at hensynet til konsistens i forhold til annen statlig virksomhet ikke må gå foran andre forpliktelser. Debattinnlegg fra ulike hold i aviser har i stor grad fokusert på mangel på konsistens i Petroleumsfondets investeringer og hva den norske stat arbeider for i internasjonale fora.
Dette vedlegget gjennomgår deler av diskusjonen om etiske retningslinjer for Petroleumsfondet. Avsnitt 2 gir en et utdrag fra omtaler av etiske retningslinjer i stortingsmeldinger og flertallsmerknader i innstillinger fra Stortingets finanskomité fra og med Nasjonalbudsjettet 1998 og frem til opprettelsen av utvalget. Avsnitt 3 gjengir et utdrag av innspill fra ulike organisasjoner mv. Avsnitt 4 gjengir et omforent forslag til etiske retningslinjer fra en arbeidsgruppe bestående av frivillige organisasjoner.
Omtalene i dette vedlegget er ment å være refererende.
4.2 Sammendrag av Stortingets og ulike regjeringers drøftinger
Det har vært fire ulike regjeringer siden 1998, og alle har arbeidet med spørsmålet om etiske retningslinjer for Petroleumsfondet. Spørsmålet er også blitt drøftet av Stortinget i flere omganger. Disse drøftingene er i hovedsak gjort i forbindelse med behandlingen av nasjonalbudsjett og revidert nasjonalbudsjett.
4.2.1 Regjeringen Jagland 1998
Regjeringen Jagland skrev i Nasjonalbudsjettet 1998 følgende:
«Regjeringen har vurdert om det er ønskelig å fastsette særskilte retningslinjer for Statens petroleumsfond for å begrense investeringsvalgene utover det som følger av de regler som allerede er gitt, og har kommet til at en ikke vil gå inn for dette. En har da lagt vekt på følgende fire hensyn: generelle hensyn, praktiske hensyn, finansielle hensyn, styringsmessige hensyn.»
Under de generelle hensynene blir det bl.a. pekt på at andre virkemidler er mer effektive til å fremme andre hensyn enn de rent finansielle. Det pekes også på hensynet til konsistens med hva staten ellers gjør:
«Fondet er et redskap for å ta hånd om statens finansielle sparing og bør forvaltes ut fra finansielle hensyn (risiko og avkastning). Andre hensyn ivaretas best gjennom andre virkemidler innen utenrikspolitikken, bistandspolitikken og miljøvernpolitikken.»
Videre står det:
«Fondet er underlagt de generelle retningslinjene utenrikspolitikken legger for økonomisk samkvem med omverdenen. Det kan reises spørsmål om det er naturlig å ha andre standarder for petroleumsfondets virksomhet enn for andre deler av offentlig virksomhet.»
Av praktiske problemer pekes det blant annet på at det kan være vanskelig å etablere slike tilleggsbegrensninger på en konsistent måte globalt, ettersom apparatet for å analysere selskaper etter denne type kriterier er lite utbredt utenfor Europa og USA. Videre vil det være mange subjektive vurderinger knyttet til både utformingen og praktiseringen av slike retningslinjer.
Når det gjelder finansielle hensyn, er det i meldingen pekt på at risikoen kan øke ved at man:
«fratar seg selv muligheten til å spre risiko ved å investere i de selskapene som er utelukket. Økningen i risiko blir særlig stor dersom man utelukker et stort antall selskaper eller hele bransjer fra mulighetsområdet for investeringene.»
Videre står det:
«Et kjennetegn ved et fond som ekskluderer bestemte bransjer eller enkeltselskaper etter nærmere definerte kriterier, er bl.a. at andelen store selskaper i porteføljen er merkbart lavere enn for markedet generelt. Store selskaper har ofte virksomhet på flere områder og i mange land og vil derfor ofte ha større sannsynlighet for å bryte flere av de kriteriene som er satt for utelukkelse.»
Av styringsmessige hensyn pekes det på at dersom det legges andre hensyn til grunn ved investeringsbeslutningen, vil det vanskeliggjøre evaluering og kontroll med forvaltningen, og det vil gjøre det vanskeligere å vurdere om fondet blir forvaltet på en god måte. Samtidig blir risikostyringen av fondet mer komplisert.
4.2.2 Regjeringen Bondevik I
Den første regjeringen Bondevik foreslo i 1999 å utelukke tobakksselskaper, bruke stemmerettighetene knyttet til fondets aksjer og å opprette et miljøfond. I Revidert nasjonalbudsjett 1999 heter det blant annet:
«Det er en vanskelig oppgave å finne fram til praktisk gjennomførbare retningslinjer som både kan forventes å lede til reelle framskritt på det miljømessige området og som er forenlige med de kravene som må stilles når det gjelder avkastning og risiko for petroleumsfondets portefølje og et akseptabelt nivå på forvaltningskostnadene. På bakgrunn av det arbeidet som er gjort, har Regjeringen kommet fram til tre tiltak som etter Regjeringens mening representerer den beste avveiningen mellom disse hensynene. På denne måten kan en gjennom forvaltningen av Statens petroleumsfond i større grad bidra til å fremme hensyn knyttet til etikk og miljø:
Det skilles ut en mindre del av fondet som forvaltes etter særskilte miljøkriterier.
Det åpnes for aktiv bruk av stemmerettene knyttet til fondets aksjer for å fremme hensynet til menneskerettigheter og miljø.
Hele fondet forbys å investere i selskaper som har produksjon av tobakksprodukter som sin hovedaktivitet.
Regjeringen legger vekt på at en ved å stille krav til investeringene vil kunne virke som en pådriver når det gjelder å bidra til forbedring av den offentlig tilgjengelige informasjon om miljøforhold ved enkeltselskapers virksomhet, blant annet gjennom å gi oppdrag til de fagmiljøene som har spesialisert seg på dette. Det vises til nærmere omtale av de enkelte tiltakene senere i dette avsnittet.»
Bare forslaget om å opprette et miljøfond fikk tilslutning i Stortinget. Finanskomitéen skrev i sin innstilling (Budsjett-innst. S. nr. II (1998–99)) bl.a. følgende:
«Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Høyre er enig i at en begrenset del av fondet skilles ut og at denne skal forvaltes etter særskilte miljøretningslinjer. En slik prøveordning vil kunne gi mer innsikt i hvorvidt finansiell forvaltning etter slike retningslinjer gir ulik avkastning og hvilke miljøeffekter som kan oppnås av denne form for plassering. Disse medlemmer har merket seg at Regjeringen legger opp til å fastsette mest mulig detaljerte miljøkriterier og at listen over godkjente bedrifter skal gis til Norges Bank som selv kan kjøpe og forvalte de aktuelle aksjene. Disse medlemmer mener at det ved utvelgelsen av bedriftene også skal legges til grunn en årvåkenhet med hensyn til at grunnleggende arbeidstakerrettigheter er oppfylt i de aktuelle bedriftene.»
Komitéen skrev følgende om bruk av stemmerettigheter:
«Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet og Høyre og Tverrpolitisk Folkevalgte, går mot Regjeringens forslag om å bruke stemmeretten knyttet til Petroleumsfondets aksjer for å fremme hensynet til miljø og menneskerettigheter. Med maksimalt 1 % eierandel i selskapene fondet investerer i, anser flertallet at dette forslaget vil ha mer symbolsk enn reell betydning. Forslaget innebærer også at det må settes i gang et omfattende arbeid med å skaffe seg oversikt over forslag på årsmøter i et stort og økende antall selskaper som fondet investerer i. Det legges opp til at det skal utarbeides et sett med retningslinjer for hvordan en skal utøve stemmeretten knyttet til fondets aksjer, som igjen skal behandles av Stortinget. En slik framgangsmåte vil da synliggjøre den ulike praksis det legges opp til for statlig eierskap i utlandet gjennom fondet og det innenlandske eierskapet, som indirekte også er eierskap i utlandet. Flertallet kan ikke se at det er en så prinsipiell forskjell mellom slikt eierskap at det skulle foranledige egne retningslinjer for fondets stemmerettigheter.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre og Tverrpolitisk Folkevalgte, mener at Norge bør fortsette å arbeide gjennom internasjonale organisasjoner som WTO for å oppnå våre målsetninger for miljø og menneskerettigheter.»
Om forslaget om å gå ut av tobakksproduksjon skrev komitéen:
«Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet, Høyre og Tverrpolitisk Folkevalgte, går mot Regjeringens forslag om at Statens petroleumsfond ikke skal tillates å investere i selskaper som har produksjon av tobakk som sin hovedaktivitet. Flertallet vil understreke at Petroleumsfondet skal være et redskap for rendyrket finansiell sparing. Dersom man først åpner for å begrense investeringsvalgene for fondet, vil flere andre begrensninger kunne komme, og fondet vil da få dårligere spredning av investeringene. Dette vil øke risikoen og resultatet kan lett bli at fondet får mer karakter av strategisk investor og mindre karakter av statsfinansiell sparing. Flertallet mener at det kan argumenteres for at en rekke andre typer produksjon som er helsefarlig og som kan ha skadevirkninger for miljøet i så fall også burde utelukkes. Forslaget innebærer videre at dersom tobakksproduksjon utgjør en mindre andel av en bedrifts produksjonsvirksomhet, men ikke er hovedvirksomheten, vil fondet fortsatt kunne investere i selskapet. Dette illustrerer hvor vanskelig det er å legge føringer på fondets investeringsvalg.»
I Revidert nasjonalbudsjett 1998 varslet Regjeringen at den vurderte spørsmålet om en eventuell utvidelse av listen over land som fondet kunne investeres i. I meldingen står det:
«Regjeringen legger vekt på at eventuelle nye land må tilfredsstille visse minstekrav til åpenhet, regulering, oppgjørssystemer, markedsstørrelse og likviditet, og til politisk og makroøkonomisk stabilitet.»
I meldingen står det videre:
«Regjeringen legger også vekt på at en ved å investere deler av fondet i disse landene kan bidra positivt til den økonomiske utviklingen og dermed til å styrke utviklingen mot større demokrati og bedre menneskerettigheter.»
Flertallet på Stortinget understreket i sin behandling av spørsmålet at det i det videre arbeid med landlisten skulle «legges vekt på de faglige råd som Norges Bank gir som fondsforvalter», jf. Budsjett-innst. S. nr. II (1998–99).
Norges Bank ga i brev til Finansdepartementet av 26.8.1999 en vurdering av de landene det var mest aktuelt å inkludere i landlisten. Norges Banks arbeid konsentrerte seg om aksjemarkedene. Norges Bank konkluderte med at det kunne åpnes for plassering i aksjer notert på børsene i Brasil, Mexico, Sør-Korea, Taiwan, Thailand, Hellas og Tyrkia.
Vurderingen var basert på at disse landene/områdene tilfredsstilte visse minstekrav til bl.a. oppgjørssystemer, størrelse og likviditet som nevnt foran. Norges Bank viste også til at en ved å inkludere investeringer i disse landene/områdene i Petroleumsfondet oppnådde en mulighet for å redusere samlet risiko i fondet. Norges Bank påpekte imidlertid at den makroøkonomiske risikoen i Brasil og Tyrkia ble vurdert som høy. I tillegg til de sju landene/områdene nevnt ovenfor, oppfylte også Malaysia minstekravene til oppgjørssystemer, størrelse og likviditet. Norges Bank mente imidlertid at så lenge Malaysia opprettholdt restriksjoner på utgående kapitalstrømmer, burde landet neppe inkluderes i Petroleumsfondets landliste.
Regjeringen skrev på denne bakgrunn følgende i Nasjonalbudsjettet 2000:
«Regjeringen tar sikte på å endre forskriften for forvaltningen av petroleumsfondet slik at landlisten for fondets aksjeinvesteringer kan utvides med virkning fra 1.1.2000. Regjeringen tar sikte på at utvidelsen i første omgang skal gjelde Brasil, Mexico, Sør-Korea, Taiwan, Thailand og Hellas. Når det gjelder Tyrkia, vil Regjeringen vurdere saken nærmere, blant annet ut fra en nærmere vurdering av menneskerettighetssituasjonen i landet. Ut fra denne vurderingen vil en senere ta stilling til om/når Tyrkia skal inkluderes i landlisten.»
Under Stortingets behandling skrev finanskomiteen følgende:
«Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet og Høyre, viser til Regjeringens drøfting av spørsmål knyttet til utvidelse av listen over land/områder hvor Statens petroleumsfond kan investeres. Flertallet har merket seg at Regjeringen når det gjelder Tyrkia, vil vurdere saken nærmere, bl.a. ut fra en vurdering av menneskerettighetssituasjonen i landet. Flertallet viser til at Regjeringen i St.meld.nr. 2 (1997–1998) Revidert nasjonalbudsjett 1998 bl.a. skrev følgende om slike spørsmål:
«Når det gjelder retningslinjer for etikk og menneskerettigheter, har Regjeringen vurdert flere alternativer. Så langt har en ikke funnet måter å gjøre dette på som oppfyller de krav som må stilles til klarhet, konsistens og praktiserbarhet, og som således kan anbefales for Stortinget».
Flertallet kan på denne bakgrunn vanskelig se at kriteriene knyttet til utvidet landliste bør ta utgangspunkt i annet enn Norges Banks faglige vurdering av de alminnelige minstekravene til bl.a. oppgjørssystemer, størrelse og likviditet. Flertallet mener derfor at Tyrkia på samme måte som Brasil, Mexico, Sør-Korea, Taiwan, Thailand og Hellas bør vurderes når det tas sikte på å utvide landlisten for fondets aksjeinvesteringer med virkning fra 1. januar 2000.»
4.2.3 Regjeringen Stoltenberg
I Revidert nasjonalbudsjett 2001 gikk regjeringen Stoltenberg inn for å innføre den såkalte uttrekksmekanismen for å sikre at fondets investeringer ikke er strid med Norges folkerettslige forpliktelser. I meldingen står det blant annet:
«Regjeringen har derfor som utgangspunkt at det ikke bør etableres regler som begrenser Petroleumsfondets investeringsmuligheter på grunnlag av en gitt virksomhet. Enkelte av eksemplene som har vært trukket fram den siste tiden, blant annet en mulig produsent av antipersonell landminer i Singapore, viser imidlertid at investeringer i enkelte selskaper stiller oss overfor spesielt vanskelige juridiske, etiske og politiske dilemmaer. (…)
Regjeringen vil derfor ta initiativ til å endre forskriften for forvaltningen av Statens petroleumsfond på en slik måte at det er mulig at en i helt spesielle situasjoner kan utelukke enkeltselskaper. Departementet arbeider på denne bakgrunn med å etablere en uttrekningsmekanisme som innebærer at Finansdepartementet, etter en nærmere juridisk og faktisk vurdering, kan bestemme at selskaper tas ut a av investeringsuniverset for Petroleumsfondet dersom aksjeeiet i slike selskaper kan være i strid med Norges folkerettslige forpliktelser.»
Denne uttrekksmekanismen ble opprettet i september 2001 og ble samtidig nedfelt i forskriften for forvaltningen av Statens petroleumsfond. Det ble opprettet et sakkyndig råd (Petroleumsfondets folkerettsråd) som etter anmodning fra Finansdepartementet skal vurdere om plassering av Petroleumsfondets midler i finansielle instrumenter utstedt av nærmere angitte utstedere, kan være i strid med Norges folkerettslige forpliktelser. Rådet består av tre personer og har høy folkerettslig kompetanse.
Norges folkerettslige forpliktelser følger blant annet av bestemmelsene i konvensjoner Norge er part i. Så langt er bare ett selskap utelukket etter anbefaling fra Petroleumsfondets folkerettsråd. Bakgrunnen var produksjon av antipersonell landminer. Rådet kom til at slike investeringer kan være i strid med Norges folkerettslige forpliktelser fordi konvensjonen ikke bare forbyr produksjon, bruk, lagring etc. av slike våpen, men også enhver form for medvirkning til dette. Konvensjonene om kjemiske og biologiske våpen har omtrent samme ordlyd vedr. medvirkningsansvar, og Finansdepartementet har lagt til grunn at også investeringer i slik virksomhet kan være i strid med Norges folkerettslige forpliktelser.
4.2.4 Regjeringen Bondevik II
I Revidert nasjonalbudsjett 2002 holdt regjeringen Bondevik fast ved at uttrekksmekanismen skulle være forankret i Norges folkerettslige forpliktelser. Det står blant annet:
«Regjeringen mener på denne bakgrunn at man må være varsom med å etablere regler om å utelukke selskaper fra Petroleumsfondet løsrevet fra folkeretten. Slike retningslinjer vil være svært vanskelige å praktisere. Det vil ikke være mulig å finne klart avgrensede og objektive kriterier, og eventuelle beslutninger vil i stor grad måtte baseres på skjønn. Slike regler ville videre lett medføre inkonsistens i forhold til annen statlig virksomhet. Uansett hva slags kriterier man skulle velge, vil det kunne trekkes fram kritikkverdige forhold som angår enkeltbedrifter i fondets portefølje.»
I Revidert nasjonalbudsjett ble likevel uttrekksmekanismen gitt ytterligere slagkraft fordi det ble varslet at en ville gå aktivt ut å lete etter selskaper i fondets portefølje hvor det kunne være tale om at investeringene ville være i strid med Norges folkerettslige forpliktelser. Basert på folkerettsrådets vurdering av ulike konvensjoner ble dette i tillegg til konvensjonene som er nevnt over, begrenset til Barnekonvensjonens artikkel 34 og 35 om seksuell utnyttelse av barn og salg av barn, en valgfri tilleggsprotokoll til barnekonvensjonen om det samme tema samt ILOs konvensjon om de verste former for barnearbeid fordi disse inneholder en særskilt aktivitetsplikt.
4.2.5 Nedsettelse av et utvalg som skal fremme forslag om etiske retningslinjer for Petroleumsfondet
Stortingets finanskomité skrev følgende i sin behandling av Revidert nasjonalbudsjett 2002 om opprettelse av et utvalg som skal fremme forslag om etiske retningslinjer for Petroleumsfondet:
«Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet vil vise til at regjeringen Stoltenberg etablerte en såkalt uttrekksmekanisme for Petroleumsfondet, slik at fondet nå pålegges å trekke seg ut av selskaper som for eksempel produserer antipersonell-landminer. Disse medlemmer mener det er svært positivt at denne ordningen ble etablert i fjor, slik at det nå undersøkes systematisk om Petroleumsfondet er investert i selskaper som produserer kjemiske og biologiske våpen, eller virksomheter som bryter menneskerettighetskonvensjoner. Disse medlemmer legger til grunn at Finansdepartementet i slike tilfeller straks iverksetter tiltak for å trekke Petroleumsfondet ut av slike investeringer. Disse medlemmer mener at dette arbeidet må intensiveres.
Disse medlemmer viser til at etableringen av uttrekksmekanismen på bakgrunn av redegjørelsen i Revidert nasjonalbudsjett 2002 framstår som nødvendig og vellykket. Disse medlemmer legger til grunn at erfaringene nå danner et godt grunnlag for videre arbeid på dette området, og mener Regjeringen bør igangsette utredning om hvordan ytterligere sikkerhetsmekanismer mot klart uheldige investeringer kan opprettes.
Komiteens medlemmer fra Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre viser til at det er etablert en uttrekksmekanisme for Petroleumsfondet, og at Regjeringen vil undersøke systematisk om det finnes selskaper i fondet med virksomhet som bryter med Norges folkerettslige forpliktelser, og utelukke disse. Disse medlemmer slutter seg til dette. Disse medlemmer vil videre be Petroleumsfondets folkerettsråd foreta en løpende vurdering av om de etiske retningslinjene for Petroleumsfondet kan utvikles ytterligere.
Disse medlemmer tar for øvrig Regjeringens redegjørelse til orientering.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti og Kystpartiet viser til at Petroleumsfondet stadig blir utsatt for kritikk på grunn av måten investeringene foretas. Blant annet fremkommer det beskyldninger om at det investeres i selskaper som er involvert i produksjon av landminer, slavearbeid osv. Etter disse medlemmers oppfatning må Regjeringen forsikre Stortinget om at Petroleumsfondets investeringer ikke kommer i konflikt med Norges folkerettslige forpliktelser. Stortinget og Regjeringen har uttrykt skepsis til å innføre etiske retningslinjer for fondet. Disse medlemmer vil vise til «Rapport nr. 1/2 – Verdiløse penger? – Oljefondet – veien mot etiske retningslinjer» som er utarbeidet av Framtiden i våre henders forskningsinstitutt. Uten at disse medlemmer har tatt stilling til innholdet i denne rapporten, mener disse medlemmer at Regjeringen bør foreta en ny vurdering av problemstillingen blant annet gjennom å vurdere denne rapporten.
Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti har merket seg Regjeringens konklusjoner på bakgrunn av Petroleumsfondets folkerettslige råd. Spesielt har disse medlemmer merket seg at Regjeringen mener at man må være varsom med å etablere regler om å utelukke selskaper fra Petroleumsfondet løsrevet fra folkeretten. Argumentet er at slike retningslinjer vil være vanskelig å praktisere; det vil ikke være mulig å finne klart avgrensede og objektive kriterier, og eventuelle beslutninger ville i stor grad måtte baseres på skjønn. Uansett hva slags kriterier man skulle velge, vil det kunne trekkes fram kritikkverdige forhold som angår enkeltbedrifter i fondets portefølje. Disse medlemmer har merket seg at Regjeringen derfor ønsker uttrekksmekanismen for Petroleumsfondet forankret i våre folkerettslige forpliktelser.
Disse medlemmer har også merket seg den siste tids avsløringer av hva fondet er investert i, og de kommentarer disse avsløringene har avfødt i offentligheten. Etter disse medlemmers mening er det meget problematisk når det dokumenteres at Norge investerer sitt overskudd på statsbudsjettet i bedrifter med en historie som i flere tilfelle er i strid med målene for offisiell norsk utenrikspolitikk. Et eksempel på dette er investeringene i General Dynamics. Denne bedriften produserer komponenter til klasebomber, en våpentype Norge arbeider for å forby internasjonalt. Blant annet med bakgrunn i dette eksempelet mener disse medlemmer at å begrense uttrekksmekanismen til våre folkerettslige forpliktelser vil være for snevert.
Disse medlemmer har merket seg at Petroleumsfondets folkerettslige råd systematisk skal gjennomgå fondets investeringer for å se om det finnes selskaper med virksomhet som er i strid med de menneskerettighetskonvensjonene rådet har påpekt, noe som pålegger statene en særskilt aktivitetsplikt. Disse medlemmer synes dette er positivt. Disse medlemmer ønsker imidlertid at denne gjennomgangen også skal inkludere søk etter, og ekskludering av, bedrifter etter et bredere sett av kriterier, først og fremst i forhold til menneskerettigheter, arbeidsrettigheter og miljøødeleggende virksomhet.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre, fremmer følgende forslag:
«Stortinget ber Regjeringen nedsette et utvalg som skal ha som mandat å fremme forslag om et sett av etiske retningslinjer for petroleumsfondet og legge frem sak våren 2004. Utvalget skal bestå av personer med folkerettslig kompetanse, i tillegg til kunnskap om etiske investeringer, samt faglig kompetanse innen miljø- og menneskerettsområdet.»»
4.3 Debatt om etiske retningslinjer i organisasjoner mv.
Flere organisasjoner har anbefalt etiske retningslinjer for Petroleumsfondet i egne rapporter. Videre har interesseorganisasjoner, privatpersoner og politiske organisasjoner henvendt seg til Finansdepartementet om temaet. Det er dessuten fremsatt mange meningsytringer i media om saken. Dette avsnittet omhandler synspunkter om temaet fremkommet gjennom disse kanalene. Oversikten dekker langt fra alle meningsytringer som er kommet.
4.3.1 Henvendelser til Finansdepartementet
Henvendelsene til Finansdepartementet har gjerne vært anbefalinger om å utelukke enkeltselskaper som har en gitt aktivitet, som for eksempel selskaper som er involvert i produksjon av kjernekraft, våpen, tobakk, selskaper som har befatning med Burma osv. Enkelte henvendelser har vært generelle anbefalinger om å innføre etiske retningslinjer uten konkrete forslag til hvordan slike retningslinjer skal utformes.
I brev av 26. april, blant annet til statsministeren og finansministeren, fremmet Bellona forslag om etiske retningslinjer for Petroleumsfondet. Bellona formulerte forslaget som tilleggsbestemmelser til forskriften for forvaltning av Statens petroleumsfond:
Ǥ 1 Bransjer ekskludert fra Statens Petroleumsfond
Midler i Statens petroleumsfond kan ikke investeres i:
virksomhet basert på utvinning av fossil energi,
virksomhet knyttet til produksjon av atomkraft, kullkraft eller andre sterkt miljøskadelige bransjer,
tobakksindustri og andre sterkt helseskadelige bransjer,
virksomhet knyttet til internasjonal våpenhandel og våpenproduksjon,
andre virksomheter som er forbudt etter norsk lovgivning eller ikke ville blitt tillatt i henhold til norsk forvaltning.
En oversikt over de bransjer og virksomheter som til enhver tid er utelukket fra petroleumsfondet skal være offentlig tilgjengelig. Et selskap skal regnes å ha virksomhet innen en bransje dersom over 10 % av omsetningen i selskapet stammer fra virksomhet i bransjen.
§ 2 Overvekt i ny fornybar energiteknologi
Forvaltere av Statens petroleumsfond skal sikre at fondet enten investerer:
3 % av midlene i virksomheter basert på ny fornybar energiteknologi eller,
5 ganger mer i ny fornybar energiteknologi enn passiv indeksering skulle tilsi.
§ 3 Rapporteringsplikt
De europeiske og nordamerikanske virksomheter som Statens petroleumsfond investerer i er forpliktet til å sende en årlig miljørapport over selskapets virksomheter til fondet. Ved vedvarende brudd på rapporteringsplikten skal investeringen i vedkommende virksomhet opphøre.
§ 4 Etablering av miljøfilter
For den aktivt forvaltede porteføljen skal det iverksettes tiltak med sikte på å etablere ordninger for å ekskludere virksomheter som befinner seg blant de 30 % verste m.h.p. miljø innen sin bransje.
§ 5 Generell aktsomhet
Forvaltere av Statens petroleumsfond pålegges en generell aktsomhetsplikt i forhold til miljøskadelige investeringer. Viser det seg at en har investert i virksomhet som har uakseptable miljøvirkninger skal investeringer i virksomheten opphøre.»
Bellona legger i brevet stor vekt på at forslaget vil ha positive økonomiske effekter. Blant annet pekes det på at forslagene vil motvirke oljeavhengigheten for statens formue.
4.3.2 Rapporter og publikasjoner
Fafo
Forskningsstiftelsen Fafo utga i mai 2002 rapporten «Money, money, money – Et oljefond å være stolt av» 1 .
Basert blant annet på en gjennomgang av andre fonds praksis argumenterer Fafo i rapporten for at det skal innføres etiske retningslinjer for Petroleumsfondet. Fafo viser til at det i de siste årene har vært en stor økning i kapitalen som er investert etter etiske kriterier, at informasjon om etiske spørsmål etter hvert er relativt lett tilgjengelig og at det kan argumenteres for at investeringer etter etiske kriterier ikke gir lavere avkastning, eller kanskje til og med høyere avkastning, enn andre investeringer.
Videre omtales enkelte av argumentene som har vært fremført mot etiske retningslinjer i flere nasjonalbudsjetter. Om problemstillingen å finne kriterier som er klart avgrensbare og objektive, skriver FAFO:
«Et system med etiske retningslinjer vil umulig kunne gjøres helt vanntett og perfekt. Det er heller ikke klart hvordan man skal bedømme og ikke minst kontrollere et selskap som kan ha uoversiktlig mange underleverandører, datterselskaper og eierandeler i andre selskaper. Kritikerne av dagens system understreker da også at det finnes mange gradsforskjeller, at vi får ta ett skritt av gangen og at få forventer seg et system som er 100 prosent vanntett på det nåværende tidspunkt.»
Om behovet for konsistens i forhold til annen statlig virksomhet sier FAFO blant annet:
«Finansdepartementet henviser til at det vil være dobbeltmoral å kreve noe i norske investeringer utenfor Europa som vi ikke kan krever her hjemme på grunn av EØS-reglene. Men det er også dobbeltmoral å gi støtte til og forplikte oss i forhold til internasjonalt menneskerettighetsarbeid som vi ikke følger opp i praksis.»
Framtiden i våre hender
Framtiden i våre henders rapport nr. 1/02, «Verdiløse penger», tar også til orde for etiske retningslinjer for Statens petroleumsfond 2 . FIVH mener at formålet med Petroleumsfondet ikke bare skal være økonomisk avkastning. Det står blant annet:
«Å etablere etiske retningslinjer for forvaltningen av petroleumsfondet vil innebære en endring av selve formålet for fondet. Slik formålet står beskrevet i dag blir bare økonomiske hensyn ivaretatt. Et minimumskrav til formålsparagrafen burde i tillegg 1) sikre at staten ikke er medeier i selskaper som åpent undergraver hovedprinsipper i norsk politikk, og 2) sikre at selskapene i oljefondet ikke har hovedaktiviteter som ville være forbudt i Norge.
Dersom man skal ta etiske hensyn er det nødvendig at disse sidestilles med de økonomiske i den overordnede målsetningen for forvaltningen. Følgende burde derfor legges til dagens formålsparagraf:
«Statens petroleumsfond skal oppfylle målsetningen uten at dette medfører brudd på grunnleggende verdier i det norske samfunnet eller internasjonal Folkerett.»»
FIVH peker i rapporten på at organiseringen av investeringene gjennom Petroleumsfondet fører til en pulverisering av ansvaret:
«Også selve organiseringen av forvalteransvaret vil være av avgjørende betydning for etableringen av etiske retningslinjer. Dagens forvaltning av petroleumsfondet gir en tredeling av ansvar. Norges Bank gjør hva de får beskjed om å gjøre fra Finansdepartementet. Finansministeren hevder å gjøre hva som er i tråd med stortingsflertallet, mens Stortinget først og fremst gjør sine vurderingen på grunnlag av hva Norges Bank og Finansdepartementet anbefaler. På den måten blir forvaltningsansvaret pulverisert. De ulike partene gjøres dessuten avhengig av hverandre for å fatte beslutninger. Det kan virke som om dette har vært med på å gjøre debatten om etiske retningslinjer forvirrende, ikke minst for partene selv.»
FIVH anbefaler en kombinasjon av negative og positive kriterier brukt sammen med aktivt eierskap. I konklusjonen sammenfatter FIVH sine vurderinger:
«Det finnes imidlertid en rekke økonomiske, juridiske, politiske, og moralske årsaker til å etablere etiske retningslinjer for oljefondet. Etiske retningslinjer kan blant annet:
Gi konkurransedyktig avkastning, risiko og forvaltningskostnader
Innføres uten at dette medfører uoverkommelige praktiske problemer
Styrke det juridiske grunnlaget slik at den norske stat kan ivareta sine juridiske forpliktelser i inn- og utland
Føre til økt konsistens i norsk politikk ved at oljefondet benyttes som styringsinstrument også i utenriks- miljø- og bistandspolitikken
Ivareta den moralske integriteten til den norske befolkningen ved ikke å krenke hellige verdier og respektere normen om fritt informert samtykke
Sikre at miljø og uskyldige mennesker ikke lider unødige belastninger dersom opplysninger om virksomheten blir innhentet i forkant.
Den alternative forvaltningsstrategien for oljefondet kan baseres på en kombinasjon av ulike utredningsmetoder for porteføljen; negativ og positiv filtrering, aksjonærengasjement og samfunnsinvesteringer. Mens filtrering og aksjonærengasjement prioriterer økonomisk avkastning på lik linje med de etiske retningslinjene, vil samfunnsinvesteringer i mindre grad legge vekt på det økonomiske utbytte.»
Verdikommisjonen
Verdikommisjonen, som la fram sin rapport i 2002, omtalte både bruken av petroleumsinntekter, kapitalforvaltning generelt og investeringene av Statens petroleumsfond. Om Petroleumsfondets investeringer skriver Verdikommisjonen blant annet:
«Gjennom Petroleumsfondet har den norske stat gjort seg til en vanlig internasjonal investor. Vi mener at den norske stat bør forholde seg på en bevisst måte til det sosiale og miljømessige ansvar som den forfekter internasjonalt i alle de fora hvor den opptrer, til dels med hevet pekefinger, overfor andre. Dette ansvaret innebærer etter vårt syn at petroleumsfondets investeringer i vesentlig større grad enn nå ved siden av rimelige avkastningskrav bidrar til utvikling i den tredje verden og ikke har skadelige miljømessige virkninger. Det finnes fond som spesialiserer seg på investeringer som ikke skader miljøet. Disse er ikke mindre lønnsomme enn vanlige fond. Det finnes investeringsmuligheter i den tredje verden som ikke har lavere lønnsomhet enn investeringene i de globale kapitalmarkedene. Kanskje har de en annen risikoprofil, men det må kunne utredes hvordan risikoprofilen kan påvirkes.»
Verdikommisjonen mente at Petroleumsfondets investeringer måtte benyttes for å redusere fattigdommen i verden:
«Verdikommisjonens styringsgruppe mener at utviklingshjelpen er en sak for seg. Det må være en selvfølge at vi, med den finansielle stilling vi har, er på topp blant giverlandene i prosent av BNI. Når vi snakker om petroleumsfondet, snakker vi ikke om bistand. Vi snakker om lønnsomme investeringer, investeringer som er lønnsomme både for oss og for det landet vi investerer i på samme måte som franske interesser investerte i Norsk Hydro i forrige århundre, til glede for både dem selv og for oss.
(…) Vi ser i dag den norske stats oppfatning av seg selv som kapitalforvalter som desto mer utilstrekkelig etter FNs toppmøte og generalsekretær Annans utfordring. Utviklingshjelp er viktig, men det som først og fremst mangler i fattige områder, er kapital og investeringer.»
Verdikommisjonen konkluderer:
«Etter Verdikommisjonens styringsgruppes mening er det et moralsk utilstrekkelig formål for det norske samfunn, i dets investering av overskuddskapital på internasjonale markeder, at disse investeringene i all hovedsak bare skal tjene til ytterligere å berike oss selv. Vi bør vise, ved eksempelets makt, at arbeidet for å redusere fattigdommen i verden er en forpliktelse som går lenger enn til veldedighet og som krever medvirkning av dem i verden som forvalter finanskapital og søker lønnsomme investeringer for denne.
Forslag fra Verdikommisjonens styringsgruppe
Verdikommisjonens styringsgruppe ber Regjeringen og Stortinget om å avsette en andel av Petroleumsfondet øremerket for forretningsmessige investeringer i fattige land, i første omgang 10 prosent. I lys av de erfaringene en høster med disse investeringene, kan denne andelen økes ytterligere over tid.»
4.4 Forums anbefaling til etiske retningslinjer
Forum for utvikling og miljø, som er en samarbeidsorganisasjon for en rekke frivillige organisasjoner, har opprettet en arbeidsgruppe for etiske retningslinjer for Petroleumsfondet. Arbeidsgruppen som har bestått av medlemmer fra Framtiden i våre hender, Attac Norge, Amnesty International Norge, Initiativ for etisk handel, Norsk Folkehjelp og forskningsstiftelsen Fafo, oversendte sitt forslag til utvalget 9. april i år. Nedenfor gjengis hovedpunkter fra forslaget. Hele forslaget ligger på utvalgets nettside på ODIN.
Forum forventer at retningslinjene som vedtas, får generell overføringsverdi til administrasjon av offentlige investeringer. Forums retningslinjer er utformet med sikte på at retningslinjene skal bidra til å:
«hindre at norsk velferd direkte eller indirekte bygges på menneskerettighetsbrudd, undertrykking og miljøødeleggelser,
påvirke selskaper til å etterleve grunnleggende etiske prinsipper for forretningsmessig atferd,
gjennom å investere en del av fondet med en alternativ investeringsstrategi, skal Statens petroleumsfond være et virkemiddel ti å oppnå andre målsettinger innen Norges utviklings- og/eller miljøpolitikk.
legge grunnlag for en mer konsistent norsk internasjonal politikk ved å sikre at petroleumsfondets investeringer ikke strider mot de generelle retningslinjene og målsetningene for norsk politikk.»
Forum anbefaler tre virkemidler for å forfølge disse målene. Forum skriver:
«1) Krenking av menneskerettigheter og internasjonale miljøavtaler
Som utgangspunkt er det et minstekrav at enhver investering må harmonere med de etiske standarder som følger av relevante FN og ILO-konvensjoner. Respekt for internasjonale avtaler og lovgivning vil være av særlig betydning for selskaper som opererer i land der den nasjonale lovgivningen er lite utviklet.»
Forum utdyper grunnlaget for negativ filtrering senere i notatet:
«Statens petroleumsfond må ikke investere i selskap som, med sin egen virksomhet eller gjennom selskaper de har nær relasjon til, handler i strid med grunnleggende internasjonale konvensjoner og internasjonal strafferett på følgende områder:
Menneskerettigheter, herunder barns rettigheter
Faglige rettigheter
Miljø
Våpen
Krig og konflikt»
Forum anbefaler at retningslinjene uttrykker intensjoner om utvidelse og operasjonalisering innen definerte områder og et gitt tidsrom. Disse bør blant annet baseres på handlingsplaner som er vedtatt i FN, samt andre relevante organers handlingsdokumenter.
Forum kommer ellers med konkrete anbefalinger om hvilke konvensjoner som skal legges til grunn ved utelukkelse av enkeltselskaper. For oversikt over hvilke konvensjoner dette gjelder, henvises det til Forums notat som ligger på utvalgets nettside på ODIN. Forum behandler ikke hvilket krav en skal sette til dokumentasjon av at et selskap handler i strid med konkrete konvensjoner.
I tillegg til konvensjonsbasert filtrering behandler Forum særskilt krig og konflikt. Forum skriver:
«Statens petroleumsfond skal ikke investere i selskap som gjennom sin virksomhet, direkte eller indirekte grovt og systematisk bidrar til forbrytelser mot menneskeheten, krigsforbrytelser, eller andre brudd på internasjonal strafferett. Det må utvises særlig varsomhet i land rammet av krig, borgerkrig, borgerkrigslignende tilstander eller der krig truer. Det bør ikke investeres i selskaper hvis virksomhet medvirker til opptrapping eller forlengelse av konfliktsituasjoner, eller på annen måte bidrar til forverring av menneskerettighetssituasjonen i konfliktområder.
Ved investeringer i selskaper som opererer i områder som er okkupert av fremmed makt skal dette kun skje etter forhandlinger med, og samtykke fra internasjonalt anerkjente representanter for det okkuperte området.»
Forum foreslår også å påvirke selskaper til å heve sin virksomhet til en høyere standard enn hva som er minimumskravet i internasjonale avtaler og fra vertslandets myndigheter. Forum skriver blant annet:
«Selskaper man velger å investere i bør ha eller oppfordres til å etablere konsernovergripende retningslinjer og en praksis som ivaretar ytre miljø, arbeidsmiljø, helse, sikkerhet og menneskerettigheter. Det bør videre oppfordres til at selskapene utvikler et internt system for evaluering og rapportering av avvik, og at selskapene sier seg villige til å akseptere uavhengig, ekstern kontroll.»
Som et tredje ledd i strategien foreslår Forum at en del av Petroleumsfondet skal settes av som et positivt virkemiddel. Forum skriver blant annet:
«Dette kan i første omgang gjøres ved at Miljøfondet nedlegges i sin nåværende form og underlegges en ny alternativ investeringsstrategi. Kravet til avkastning av fondet skal fortsatt være forutsetning for bruk av midler, men midlene i fondet skal investeres i alternative selskaper og prosjekter, for eksempel: mikrokreditter, annen næringsutvikling i utviklingsland som sikrer de enkelte land kompetanse- og teknologioverføring, selskaper som fremmer rettferdig handel, bærekraftig ressursbruk og miljøforbedringer, og selskaper som går i bresjen for å skape og utvikle nye, fornybare energikilder.»
Forum legger vekt på at det må være full åpenhet rundt Petroleumsfondets plasseringer og prosessen rundt etiske retningslinjer. Forum anbefaler at fondets portefølje offentliggjøres månedlig.