2 Etiske grunnspørsmål i utformingen av etiske retningslinjer for Petroleumsfondet

2.1 Introduksjon

En viktig bakgrunn for opprettelsen av Petroleumsfondet er ønsket om å sikre at også kommende generasjoner av nordmenn får ta del i petroleumsressursene. En målsetning for fondet er dermed å ivareta den etiske forpliktelse vi har til å forvalte inntektene fra Nordsjøen på en måte som sikrer økonomisk handlingsrom for våre etterkommere. Dette er imidlertid ikke den eneste etiske forpliktelsen som påligger oss som eiere av petroleumsfondet. Vi er forpliktet til å respektere og ivareta grunnleggende rettigheter hos alle mennesker og til å bidra til en bærekraftig utvikling. Utgangspunktet for utvalgets arbeid er en økende bekymring for at disse forpliktelsene ikke blir ivaretatt på en tilfredsstillende måte med dagens forskrift for forvaltningen av Petroleumsfondet. Målet for utvalgets arbeid er å utforme etiske retningslinjer som kan bidra til at forvaltningen av fondet bedre ivaretar sine etiske forpliktelser.

Etiske forpliktelser er noe vi har overfor noen. Våre forpliktelser behøver ikke være de samme overfor forskjellige grupper av personer, men kan variere med hva slags forhold vi har til dem og hva slags tilknytning vi har til deres situasjon. Et utgangspunkt for utforming av etiske retningslinjer for Petroleumsfondet må derfor være å identifisere hvem vi har forpliktelser overfor og hvilke etiske forpliktelser vi har overfor disse gruppene

Å identifisere de etiske hensyn man ønsker å ivareta og å klargjøre disse forpliktelsenes karakter er imidlertid bare første steg i en etisk analyse av Petroleumsfondet. Etiske retningslinjer er ett av mange virkemidler norske myndigheter har til rådighet for å forfølge sine målsetninger. Det neste spørsmål man må stille er derfor hvilke av disse etiske forpliktelsene som best ivaretas ved å utforme etiske retningslinjer for Petroleumsfondet, og hvilke forpliktelser som bedre kan ivaretas ved bruk av andre virkemidler.

Det er grunn til å tro at den forpliktelse vi har til å sikre våre etterkommere et økonomisk handlingsrom i mange situasjoner vil være sammenfallende med hensynet til andre etiske forpliktelser. Imidlertid vil det oppstå situasjoner hvor ønsket om å ivareta ulike etiske forpliktelser kommer i konflikt. Et siste spørsmål som må avklares er derfor hvordan man bør håndtere slike situasjoner. Spesielt må de etiske retningslinjene klargjøre hvordan man håndterer situasjoner hvor hensynet til fondets avkastning og risiko står i konflikt med forpliktelsen til ikke å medvirke til grove brudd på grunnleggende rettigheter.

Selv om det synes å være bred enighet om behovet for visse etiske retningslinjer i forvaltningen av Petroleumsfondet, er det ikke like lett å oppnå enighet med hensyn til hvilke etiske forpliktelser disse retningslinjene skal ivareta. Det første spørsmålet vi skal stille, er derfor hvilken etisk teori eller hvilke etiske standpunkter som skal legges til grunn for utformingen av de etiske retningslinjene.

2.2 Hvilken etikk?

Helt allment kan vi si at etisk teori er et forsøk på å gi systematiske og begrunnede svar på spørsmål om hva som er rett og galt. Utsagn om hva som er rett og galt er med andre ord ikke uttrykk for en etikk med mindre vi kan gi en systematisk begrunnelse for hvorfor vi mener det er slik.

På tross av at etisk teori har en meget lang intellektuell historie, er det ingen teoretisk enighet om prinsipper for hva som er rett og galt. Det ligger åpenbart utenfor utvalgets mandat og kompetanse å ta stilling til ulike etiske teoriers gyldighet. Det vil derfor ikke være naturlig å ta utgangspunkt i en bestemt etisk teori ved utformingen av etiske retningslinjer for Petroleumsfondet.

Viktigere er det at det ikke ville være ønskelig å legge en bestemt etisk teori til grunn. Formålet med de etiske retningslinjene er i første rekke å sikre at Petroleumsfondets investeringer skjer i overensstemmelse med de grunnleggende etiske oppfatningene til eierne av fondet. Dette betyr at vi må ta utgangspunkt i nordmenns etiske oppfatninger. Siden vi ikke bare forvalter fondet på vegne av oss selv, men også på vegne av fremtidige generasjoner av nordmenn, vil vi dessuten måtte forholde oss til hvordan vi tror våre etterkommere ville ønske at fondet ble forvaltet. Det er imidlertid viktig å understreke at nordmenns etiske oppfatninger ikke kan utgjøre det vi ovenfor beskrev som en etisk teori, dvs. en systematisk og begrunnet teori om hva som er rett og galt.

Norge et pluralistisk samfunn, og det eksisterer ingen enighet om gyldigheten av et bestemt etisk perspektiv. Det finnes et bredt spekter av rimelige oppfatninger om religiøse, filosofiske og moralske spørsmål. Et demokratisk samfunn kan derfor ikke legge en bestemt oppfatning av disse spørsmålene til grunn for forvaltningen av sine ressurser. Med hensyn til forvaltningen av Petroleumsfondet vil pluralismen bli forsterket av at man i prinsippet også bør ta hensyn til de oppfatninger som fremtidige generasjoner av nordmenn måtte ha. Fraværet av en enhetlig begrunnelse betyr likevel ikke at det ikke vil finnes enighet om visse etiske prinsipper. I mange tilfelle vil man komme frem til samme svar på etiske spørsmål ut fra forskjellige innfallsvinkler. Det eksisterer for eksempel en slik overlappende konsensus med hensyn til behovet for å respektere visse grunnleggende politiske og sosiale rettigheter og behovet for å bevare miljøet. Ulike personer vil imidlertid begrunne disse standpunktene på forskjellig måte. Noen vil appellere til et religiøst grunnsyn, andre til en bestemt moralfilosofisk oppfatning.

Det er heller ingen grunn til å tro at de etiske valg som treffes gjennom samfunnets viktigste institusjoner og de verdier som kommer til uttrykk i norsk politikk, kan beskrives som et konsistent sett av etiske prinsipper. Hovedgrunnen til dette er at disse beslutningene er et resultat av politiske kompromisser som kan skifte over tid. Enkelte hovedlinjer i norsk politikk, for eksempel i norsk utenrikspolitikk, har imidlertid vært preget av stabil enighet over et forholdsvis langt tidsrom. For å sikre at de etiske retningslinjene har den nødvendige demokratiske forankring er det derfor viktig at de etiske retningslinjene for Petroleumsfondet primært tar sikte på å gjenspeile slike stabile hovedlinjer. Et annet argument for å søke etter de stabile hovedlinjene i politikken er usikkerheten omkring hvilke etiske standpunkter fremtidige generasjoner av nordmenn vil innta.

Hvordan skal man avdekke hvilke etiske standpunkt det er stabil enighet om? Dette er utvilsomt en vanskelig oppgave. En fordel for Petroleumsfondet sammenliknet med de fleste andre investeringsfond er at dets eier har en rekke klart artikulerte oppfatninger om etiske spørsmål. Den norske stat har gjennom norsk lov, gjennom tilslutning til ulike internasjonale konvensjoner og gjennom hovedtrekkene i sin utenrikspolitikk gitt uttrykk for en rekke etiske standpunkter. Disse holdningene er i stor utstrekning nedfelt i skriftlige kilder og ligger fast over tid.

2.3 Hvilke etiske forpliktelser har vi, og hvem har vi dem overfor?

Spørsmålet om hvem vi har ulike forpliktelser overfor, er kontroversielt både politisk og filosofisk. Er vi forpliktet i samme grad overfor alle mennesker, eller har vi spesielle forpliktelser overfor enkelte mennesker eller grupper av mennesker som vi står i et spesielt forhold til? Har vi forpliktelser også overfor andre levende vesener enn mennesker, for eksempel overfor dyr eller naturmiljøet? Svaret på disse spørsmålene henger sammen med hvilke forpliktelser vi snakker om. Enkelte forpliktelser synes vi å ha overfor alle mennesker, mens andre forpliktelser har vi i større grad overfor enkelte grupper av mennesker, for eksempel våre landsmenn. Beslutninger tatt av det norske storting gir uttrykk for oppslutning om en rekke, og til dels meget omfattende, etiske forpliktelser. Hvem man oppfatter at man har de ulike forpliktelser overfor, varier imidlertid.

Det kan derfor være nyttig å skille mellom tre typer forpliktelser avhengig av hvem vi har forpliktelsene overfor; forpliktelser vi har overfor alle mennesker, forpliktelser vi har overfor mennesker vi står i en spesiell relasjon til, og forpliktelser vi har overfor dyr og naturmiljø.

2.3.1 Allmenne forpliktelser

Det er bred enighet om at alle mennesker er forpliktet til å respektere visse grunnleggende rettigheter hos andre. En rekke etiske teorier vil hevde at vi har visse allmenne forpliktelser overfor alle andre mennesker uavhengig av hvilken relasjon vi står i til dem. Disse allmenne forpliktelsene springer ut av visse grunnleggende egenskaper som alle mennesker innehar. Hvilke egenskaper som gir opphav til forpliktelser, er et vanskelig spørsmål. Noen vil fremheve evnen til å ha det vondt, ha det godt eller, mer allment, å kunne oppleve det som skjer med en. Andre vil legge vekt på det å ha behov og andre interesser som innebærer at man kan komme til skade eller bli påvirket på en fordelaktig måte, rent objektivt sett.

De såkalte menneskerettighetene er uttrykk for denne typen allmenne forpliktelser. Selv om menneskerettighetene i utgangspunktet bare tar sikte på å regulere forholdet mellom det enkelte individ og staten, kan vi likevel si at de uttrykker visse grunnleggende rettigheter alle mennesker har i egenskap av å være mennesker. Forpliktelsen til å ikke bryte en annen persons grunnleggende rettigheter er etisk sett dermed like sterk uansett hvilken relasjon denne personen står i til oss. Vi har den samme forpliktelsen til å respektere menneskerettighetene til en fullkomment fremmed person som vi har overfor et familiemedlem, en venn eller en landsmann.

Hvilke allmenne forpliktelser er erkjent av norske myndigheter og har bred oppslutning i det norske folk? Et naturlig sted å søke svar på dette spørsmålet er ved å studere de internasjonale avtaler og konvensjoner på menneskerettighetsområdet som Norge har sluttet seg til. De verdier og prinsipper vi legger til grunn gjennom tilslutning til internasjonale konvensjoner som tar sikte på å beskytte individers rettigheter, beskriver hvordan vi ønsker å forholde oss til andre enn våre egne landsmenn. Rent juridisk forplikter menneskerettighetskonvensjonene Norge overfor personer innenfor norsk jurisdiksjon. Det er likevel rimelig å betrakte norske myndigheters tilslutning til slike konvensjoner som et uttrykk for et ønske om at innholdet i konvensjonene også respekteres i andre land. Hovedlinjene i dette politikkområdet er omfattet av bred konsensus, de er langsiktige og bygget på demokratiske beslutninger gjennom vedtak og konsultasjoner i Stortinget. Demokrati- og legitimitetshensyn taler for at retningslinjene bør ta utgangspunkt i et verdigrunnlag som er uttrykt skriftlig.

Viktige kilder vil være:

• Verdenserklæringen om menneskerettighetene av 1948

• De sentrale FN-konvensjoner om politiske og sivile rettigheter, om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter, om rasediskriminering, om tortur, om kvinnediskriminering og om barns rettigheter

• Den europeiske menneskerettighetskonvensjon

• De sentrale ILO-konvensjonene om tvangsarbeid, organisasjonsfrihet, diskriminering og barnearbeid

• ILO-konvensjonen om urfolks rettigheter,

• Internasjonale humanitærrettslige og nedrustningskonvensjoner, som tar sikte på å beskytte individer i konfliktsituasjoner og forby visse typer våpen, ammunisjon og krigføringsmetoder,

• Internasjonale konvensjoner som tar sikte på å stanse og begrense grenseoverskridende forurensning og andre alvorlige miljøskader

• Internasjonale konvensjoner mot korrupsjon og ulike former for grenseoverskridende økonomisk og annen kriminalitet

Disse kildene er viktige nettopp fordi de beskriver forpliktelser som vi mener vi har også overfor personer som ikke har en personlig tilknytning til Norge gjennom statsborgerskap eller bosted. I senere vedlegg presenteres disse kildene nærmere og vi diskuterer hvordan de kan benyttes som grunnlag for en konkretisering av de etiske retningslinjene.

Norsk utviklingspolitikk er et annet uttrykk for erkjennelsen av visse allmenne fordelingsforpliktelser. Vi er forpliktet til å hjelpe mennesker i nød og bekjempe ekstrem fattigdom uansett om vi er årsak til fattigdommen eller hvorvidt de er våre landsmenn eller ikke. Dette kommer klart til uttrykk i handlingsplanen for å bekjempe fattigdom i Sør.

2.3.2 Spesielle forpliktelser

Spesielle forpliktelser er forpliktelser vi har overfor individer eller grupper av personer som står i et spesielt forhold til oss. Mens de allmenne forpliktelsene springer ut av visse generelle trekk ved oss som mennesker, er de spesielle forpliktelsene basert på eksistensen av en bestemt relasjon eller forbindelse mellom mennesker. Hvilke typer relasjoner som gir opphav til spesielle forpliktelser, og hvilke forpliktelser de gir opphav til, er et omstridt spørsmål både teoretisk og politisk. Noen vil hevde at det primært er sosiale og kulturelle relasjoner som gir opphav til etiske forpliktelser. Andre mener at etiske forpliktelser i første rekke oppstår mellom individer som samarbeider økonomisk eller på andre måter. Eksistensen av juridiske eller kontraktsmessige forbindelser er en tredje form for relasjon som det er vanlig å betrakte som et grunnlag for spesielle forpliktelser.

De fleste vil imidlertid være enig i at vi har visse forpliktelser overfor familie, venner, kollegaer eller landsmenn utover de forpliktelsene vi har overfor alle. Ikke minst forpliktelsene til å utjevne økonomisk ulikhet blir gjerne betraktet som sterkere innenfor grupper, som nasjonalstaten, hvor individene er tett knyttet til hverandre både sosialt, økonomisk og juridisk.

Norsk politikk og lovgivning gjenspeiler i stor grad den oppfatningen at vi har spesielle forpliktelser overfor personer som har en personlig tilknytning, gjennom bosted eller stadsborgerskap, til Norge. Tanken om at man har spesielle forpliktelser overfor enkelte grupper av individer som står i en bestemt relasjon til oss, står spesielt sterkt når det kommer til spørsmålet om fordeling av ressurser. Denne asymmetrien er lett å observere siden omfanget av omfordeling mellom individer er langt mer omfattende innenfor nasjonalstaten enn tilfellet er mellom stater.

Opprettelsen av en finansiell formue gjennom Petroleumsfondet er i seg selv et uttrykk for en spesiell forpliktelse den nåværende generasjon av nordmenn har overfor kommende generasjoner av nordmenn. De fleste nordmenn mener at vi har spesielle forpliktelser som følge av de olje- og gassressursene som finnes på norsk sokkel. Spesielt vil de fleste si seg enige i at vi har en moralsk forpliktelse til å dele den rikdommen som følger av olje og gassutvinningen med våre etterkommere. Som en metode for å overføre en andel av oljerikdommen til de neste generasjoner av nordmenn er Petroleumsfondet dermed uttrykk for en anerkjennelse av våre etiske forpliktelser overfor denne gruppen. Dette er en forpliktelse ikke bare til å dele, men også til å forvalte de ressursene som vi ønsker å overføre til kommende generasjoner på en best mulig måte.

Samtidig er Petroleumsfondet et uttrykk for at våre forpliktelser overfor våre etterkommere gis prioritet i forhold til de fordelingsforpliktelsene vi måtte ha overfor samtidige utlendinger. Petroleumsfondet er dermed et uttrykk for den oppfatning at det er en vesentlig forskjell på de forpliktelser vi har overfor fremtidige generasjoner av nordmenn, og de forpliktelser vi har overfor samtidige utlendinger. Mange av Petroleumsfondets kritikere er skeptiske til denne prioriteringen og hevder at man ikke uten videre kan la hensynet til fremtidige generasjoner av nordmenn gå foran hensynet til samtidige utlendinger som lider nød. Det er først og fremst de politiske beslutninger som påvirker størrelsen på overføringene fra statsbudsjettet til Petroleumsfondet som reflekterer denne prioriteringen.

Det kan tilsynelatende virke som en form for dobbeltmoral dersom man tillater Petroleumsfondet å investere i virksomheter som bryter med norsk lov eller etiske prinsipper vi mener burde styre virksomhet i vårt land. Lovgivningen som regulerer norske selskapers økonomiske virksomhet, kan imidlertid betraktes som uttrykk for spesielle forpliktelser overfor personer med direkte økonomisk tilknytning til Norge. Dersom man aksepterer tanken om spesielle forpliktelser overfor individer som har en personlig eller økonomisk tilknytning til Norge, er det ikke nødvendigvis uttrykk for en dobbeltmoral at man forholder seg annerledes til økonomisk virksomhet i utlandet enn til økonomisk virksomhet i Norge. Norsk lovgivning er dessuten uttrykk for en lang rekke ulike type hensyn, både etiske og ikke-etiske. Det vil være vanskelig å identifisere hvilke elementer i den nasjonale lovgivningen som har en etisk begrunnelse og hvilke som ikke har det.

2.3.3 Medvirkning til uetisk adferd

Det at man påvirker en annen persons situasjon, kan i seg selv være en kilde til etiske forpliktelser. Dette reflekteres i den vanlige oppfatningen at ansvaret for å løse et problem skal plasseres hos de som har forårsaket det. Spesielt kan man hevde at de som forårsaker, eller medvirker til, forhold som forverrer andres situasjon har et spesielt ansvar. Hvis for eksempel en økonomisk virksomhet har uønskede effekter på ulike berørte parter eller på miljøet, er det grunn til å hevde at de som står bak virksomheten har en spesiell forpliktelse til å ta et ansvar.

Et sentralt spørsmål ved utforming av de etiske retningslinjene er derfor i hvilken grad Petroleumsfondets eierinteresser i ulike virksomheter innebærer at man medvirker til uetisk adferd i disse selskapene. Det er ikke opplagt hva som må til for at man skal kunne betraktes som medskyldig i uetisk atferd. Hvis man fritt velger å opptre på et bestemt vis og dette valget er en nødvendig forutsetning for at det uetiske skal finne sted, er man selvsagt medvirkende. Denne situasjonen vil imidlertid sjelden oppstå for Petroleumsfondet. Som aksjonær vil fondet ha rett til å utøve sine eierrettigheter, men siden fondet har relativt små eierandeler, vil det bare unntaksvis være situasjoner hvor fondets adferd direkte vil kunne forårsake eller forhindre at et selskap opptrer uetisk. Det er rimelig å hevde at man kan medvirke til uetisk adferd selv om ens opptreden ikke er en nødvendig forutsetning for at adferden finner sted. For eksempel må det betraktes som medvirkning dersom man på en generalforsamling støtter et forslag som innebærer uetisk adferd, selv om ens stemmegivning ikke er utslagsgivende.

På den annen side kan det forhold at man indirekte nyter godt av andres uetiske atferd ikke i seg selv være nok til at man skal betraktes som medvirkende. Medvirkning forutsetter et element av frivillighet. For eksempel vil en produsent av innbruddsalarmer kunne nyte godt av at antallet innbrudd øker, men det er likevel ikke rimelig å betrakte produsenten som medvirkende til innbruddene av den grunn.

Selv om spørsmålet om medvirkning reiser vanskelige spørsmål, har utvalget lagt til grunn at det å eie aksjer eller obligasjoner i et selskap som kan forventes å begå grove uetiske handlinger, må anses som medvirkning til disse handlingene. Grunnen til dette er at slike investeringer direkte tar sikte på å oppnå avkastning fra selskapet, at de etablerer en varig forbindelse mellom Petroleumsfondet og selskapet og at spørsmålet om å investere i et selskap er gjenstand for full frihet. Som eier er man dessuten med på å beslutte om selskapets praksis. Dette gjør eierrollen spesiell i et medvirkningsperspektiv sammenlignet med for eksempel rollen som obligasjonseier, kunde eller forretningsforbindelse.

For å medvirke til en handling må handlingen kunne forventes av investoren. Det må være en form for systematikk eller årsakssammenheng mellom selskapets virksomhet og handlingene en ikke ønsker å medvirke til. Derfor er det rimelig å legge til grunn at man ved å ha eierandeler i et selskap medvirker til selskapets produksjon av produkter . Det er derimot ikke like åpenbart at man gjennom eierskap også medvirker til selskapets handlinger og atferd . Investeringer i et selskap kan ikke regnes som medvirkning til handlinger man umulig kunne forvente eller kjenne til eller forhold som heller ikke selskapet en investerer i har nevneverdig kontroll over.

I den grad Petroleumsfondet ønsker å unngå å medvirke til produksjon av visse typer produkter, må man ta stilling til spørsmålet om hva det innebærer å medvirke til produksjon av et produkt. Dette er en vanskelig oppgave som reiser en rekke spørsmål. Et spørsmål er hvor langt ned i verdikjeden man skal gå. Dersom man for eksempel ikke ønsker å medvirke til produksjon av atomvåpen, hvilke selskaper skal man da trekke seg ut av? Ethvert selskap som produserer produkter som benyttes i produksjonen av atomvåpen, eller bare de selskaper som produserer selve stridshodene? Et annet spørsmål er knyttet til hvordan man skal håndtere komplekse eierstrukturer. Hvor stor eierandel må du ha i et selskap før du betraktes som medvirkende? Dersom man ønsker å følge prinsippet om å unngå medvirkning, er det vanskelig å argumentere for et minstenivå av medvirkning som er akseptabelt. Enhver form for medvirkning vil være uakseptabel. Innføring av minstenivåer eller lignende må derfor begrunnes ved henvisning til en avveining av dette prinsippet opp mot andre hensyn. Denne typen avveininger behandles i avsnitt 5.3 nedenfor.

2.3.4 Forpliktelse til å ivareta andre former for liv og naturmiljøet

Enkelte vil også hevde at ikke bare mennesker, men også andre former for liv og naturmiljøet kan inneha egenskapene som gir opphav til etiske forpliktelser, og at vårt etiske ansvar derfor ikke begrenser seg til mennesker. Det er for eksempel en vanlig oppfatning at vi er forpliktet til ikke å påføre andre levende vesener unødig smerte og at vi er forpliktet til å forsøke å bevare artsmangfoldet i naturen. Det økende presset på natur og miljø har ført til økende oppmerksomheten mot denne typen forpliktelser og er en viktig bakgrunn for at bærekraftig utvikling har kommet på den politiske dagsorden.

Det finnes en lang rekke internasjonale miljøkonvensjoner og avtaler som Norge har sluttet seg til innenfor ulike områder som havforurensninger, luftforurensninger og klimaendringer, ferskvann, avfall, naturvern og kulturminnevern og generelle miljøforhold. Tilslutning til disse konvensjonene og avtalene kan sees som et uttrykk for forpliktelser vi har overfor dyr og naturmiljø. Det er imidlertid viktig å understreke at slike forpliktelser også kan gis en annen begrunnelse. Behovet for en bærekraftig utvikling kan for eksempel også begrunnes ut fra et ønske om å sikre fremtidige generasjoner de samme muligheter som vår generasjon har hatt. Likeledes kan det hevdes at Norge har spesielle forpliktelser til å ivareta miljøet og arbeide for bevaring av ikke-fornybare ressurser fordi inntektene som går inn i Petroleumsfondet i hovedsak er en ressursrente som stammer fra utvinning av ikke-fornybare ressurser.

2.4 Ulike typer etiske forpliktelser

De fleste kan være enige om at det er ønskelig at grunnleggende menneskerettigheter ikke brytes, at ressurser fordeles rettferdig og at miljøet bevares for våre etterkommere. Det er imidlertid ikke opplagt hva slags type forpliktelser dette innebærer. Hva er det egentlig en etisk forpliktelse forplikter oss til å gjøre? I en analyse av de etiske retningslinjene for Petroleumsfondet er det nyttig å skille mellom tre ulike svar på dette spørsmålet.

For det første kan vi være forpliktet til å påvirke utviklingen i en ønsket retning. Etiske forpliktelser er med andre ord forpliktelser til å velge de handlinger som har det beste resultat. Denne fortolkningen er knyttet til det som gjerne blir beskrevet som konsekvensetikk. Konsekvensetiske teorier er, som navnet antyder, opptatt av hva som er handlingens konsekvens, snarere enn handlingene som sådan. Det etisk riktige valg er det som påvirker verden på best mulig måte, dvs. som har de beste konsekvensene. Målet kan med andre ord hellige middelet innenfor en slik tilnærming.

Ethvert valg har en endeløs rekke ulike konsekvenser, og et avgjørende spørsmål innenfor et konsekvensetisk perspektiv er naturlig nok hvilke konsekvenser det er vi skal fokusere på. Ulike konsekvensetiske teorier gir ulike svar på dette spørsmålet. En viktig konsekvensetisk teori, utilitarismen, hevder at alternativer skal vurderes på grunnlag av hvordan de påviker summen av menneskelig velferd. Andre konsekvensetiske teorier legger vekt på andre konsekvenser, for eksempel individers muligheter eller respekt for grunnleggende rettigheter. Alle teoriene har imidlertid det felles at de er fremoverskuende og vurderer alternativer på grunnlag av hvilke konsekvenser det vil ha.

Alternativt kan man hevde at etiske forpliktelser er forplikelser til å unngå å utføre eller medvirke til visse typer handlinger uansett hvilke konsekvenser disse handlingene måtte ha. En slik tilnærming kan betegnes som plikt- eller sinnelagsetikk og fokuserer på egenskaper ved handlingene snarere enn konsekvensene av handlingene. Selv om det har en intuitiv appell at valg bør evalueres ut fra deres konsekvenser, vil man innenfor en slik tilnærming hevde at fokuset på konsekvenser er feilaktig i enkelte situasjoner. Den grunnleggende moralske intuisjonen bak en slik tilnærming er at enkelte handlinger har en slik karakter at man ikke bør utføre dem uansett hvor gunstige konsekvensene måtte være. Hvilke handlinger dette er, og hvordan de skal identifiseres, er det kontroversielle spørsmålet innenfor en slik tilnærming. Felles for pliktetiske teorier er likevel at en handling ikke nødvendigvis kan rettferdiggjøres ved å henvise til at følgene av handlingen er gode. Målet kan med andre ord ikke rettferdiggjøre middelet. For eksempel vil man innenfor en slik tradisjon kunne hevde at det å medvirke til visse brudd på grunnleggende menneskerettigheter er uakseptabelt uansett konsekvensene av slike brudd.

En tredje tilnærming legger vekt på gjengjeldelse og personlig ansvar. Etiske forpliktelser er innenfor en slik tilnærming forpliktelser til å straffe eller belønne visse typer adferd. Hva som er korrekt straff eller belønning, kan bare vurderes ved å se på hva som faktisk har skjedd. En etisk teori som legger vekt på gjengjeldelse vil derfor være kjennetegnet ved en tilbakeskuende snarere enn en fremoverskuende holdning. En konsekvensetisk tilnærming vil også kunne legitimere gjengjeldelse, men begrunnelsen vil være grunnleggende annerledes. En konsekvensetisk tilnærming vil fastsette belønning og straff ut fra vurderinger av hvilken effekt de vil ha. Dersom man er opptatt av å holde en person ansvarlig for sin adferd, vil man derimot være opptatt av at straff og belønning står i et rimelig forhold til adferden. Den sentrale utfordringen for en slik tilnærming er å bestemme hvilke forhold som er under ulike aktørers kontroll og hva de skal holdes ansvarlig for.

Forskjellen mellom disse tre typene forpliktelser er viktig når man skal bestemme hva Petroleumsfondet er forpliktet til. Er vi for eksempel forpliktet til å arbeide for at menneskerettigheter i minst mulig grad brytes? Er vi forpliktet til ikke selv å medvirke til menneskerettighetsbrudd eller til å straffe de som har begått slike brudd? Svaret på disse spørsmålene vil kunne være avgjørende for valget mellom de ulike virkemidlene som Petroleumsfondet har til rådighet.

Dette kan virke som en konstruert problemstilling, og det er naturlig å svare at vi burde gjøre alle tre ting; påvirke i ønsket retning, unngå uønsket adferd og gjengjelde. I mange situasjoner er det heller ingen motsetning mellom disse typene forpliktelser. Å straffe eller belønne kan påvirke utviklingen i en ønsket retning. Å unngå medvirkning kan være den beste måten å straffe eller påvirke etc. Så enkelt er det imidlertid ikke alltid. Det er lett å finne situasjoner hvor de ulike forpliktelsene kommer i konflikt. For eksempel kan det å ikke medvirke til en virksomhet som bryter med verdier vi tror på gjøre at situasjonen blir verre enn den ville ha vært hvis man selv medvirket. En mye diskutert problemstilling er hvorvidt man bør investere i eller drive handel med land som systematisk bryter menneskerettighetene til sine innbyggere. Dersom man trodde at en slik økonomisk boikott på sikt bidro til at regimet ville bli erstattet av et annet og bedre regime, ville det ha vært et sammenfall mellom ønsket om å ikke medvirke og ønsket om å påvirke utviklingen i en bestemt retning. Dersom man derimot har grunn til å tro at boikotten ikke vil ha denne effekten, for eksempel fordi mange andre land fortsetter å handle med og investere i landet, står man ovenfor et etisk dilemma. Skal man boikotte landet for å unngå å medvirke til brudd på menneskerettigheter, eller skal man investere der og håpe at man kan påvirke landet i riktig retning gjennom sin tilstedeværelse?

Det er lett å se at liknende problemstillinger vil kunne møte Petroleumsfondet. Man kan trekke seg ut av en virksomhet fordi man ikke ønsker å medvirke til brudd på menneskerettigheter eller arbeidstakerrettigheter. Men det er ikke opplagt at det er den beste måten å minimere brudd på slike rettigheter. Hvis Petroleumsfondet trekker seg ut, vil muligens et selskap som ikke har de samme etiske retningslinjene, etablere seg i markedet. Ofte er slike påstander feil, men la oss tenke oss en situasjon hvor det er riktig. Er det da slik at det å trekke seg ut av et regime som systematisk bryter menneskerettigheter ikke er påkrevd dersom andre selskaper umiddelbart vil ta ens plass og dersom man kan gjøre mer for menneskerettighetssituasjonen gjennom å forbli som eier og benytte sine eierrettigheter til å styre virksomheten i ønsket retning? Liknende problemstillinger reiser seg med hensyn til investeringer i bransjer som man oppfatter som uetiske. Skal man trekke seg ut av tobakksindustrien på grunn av tobakkens karakter, eller skal man investere i den for å forsøke å forbedre arbeidsforholdene i plantasjene som selger tobakk til industrien? Ønsket om å unngå medvirkning kan med andre ord stå i konflikt med ønsket om påvirke verden i en bestemt retning. I en slik situasjon er det derfor avgjørende å ha et avklart forhold til hva slags type forpliktelse man har.

Hvilke type forpliktelser man ønsker å ivareta, vil også påvirke hvilket behov Petroleumsfondet har for informasjon. Dersom fondet tar sikte på å straffe de selskaper som ikke opptrer på en bestemt måte, vil historisk informasjon kunne være tilstrekkelig for å beslutte hvorvidt man skal trekke seg ut eller ikke. Dersom man derimot er opptatt av å unngå medvirking, vil man måtte vurdere i hvilken grad det er sannsynlig at selskapet vil fortsette denne typen adferd. Man må med andre ord beregne sannsynligheten for at investeringer i et selskap vil føre til medvirkning til uetisk adferd. Dersom målet er å påvirke verden i en bestemt retning, er trolig behovet for informasjon enda større siden man i prinsippet må vurdere hvordan verden utvikler seg under ulike handlingsalternativer.

2.5 Hvilke forpliktelser er Petroleumsfondet egnet til å ivareta?

Petroleumsfondet er ikke egnet til å ivareta alle etiske forpliktelser det norske folk har. Norske myndigheter har en lang rekke andre virkemidler til sin rådighet og mange av de forpliktelsene vi har kan åpenbart adresseres bedre ved å benytte andre virkemidler enn føringer på Petroleumsfondets investeringsstrategi.

Det vil heller ikke være hensiktsmessig for fondet å forfølge et stort antall ulike mål. Etiske retningslinjer er effektive dersom de er fokuserte. Det er ikke mulig å bruke samme virkemiddel til å forfølge en rekke ulike mål som peker i forskjellige retninger. I situasjoner hvor det potensielt sett kan være konflikt mellom ulike målsettinger, må man derfor foreta prioriteringer mellom ulike hensyn som man kunne ha ønsket at fondet skulle ivareta.

De følgende tre steg kan fungere som et utgangspunkt for en slik prioriteringsprosess:

1. Identifisere situasjoner hvor ulike etiske hensyn kommer i konflikt og situasjoner hvor de ikke gjør det

2. Vurdere hvorvidt petroleumsfondet er det best egnede virkemiddel til å ivareta bestemte etiske forpliktelser

3. Veie etiske hensyn som er i konflikt, og som man ønsker å ivareta, opp mot hverandre

2.5.1 Identifisere konflikt og sammenfall

Selv om ulike etiske hensyn potensielt sett kan komme i konflikt, betyr ikke det at de alltid vil være i konflikt. Et første steg i en prioriteringsprosess er derfor å identifisere de situasjoner hvor det ikke er konflikt og hvor de ulike etiske hensynene er sammenfallende. Fokuset i diskusjonen om Petroleumsfondet har vært på den mulige konflikten som kan oppstå mellom ønsket om å ivareta de finansielle interessene til fremtidige generasjoner av nordmenn og ønsket om å ivareta andre etiske hensyn, for eksempel hensynet til arbeidstakeres rettigheter og til naturmiljøet. Det er imidlertid ingen grunn til å tro at disse etiske hensynene nødvendigvis vil komme i konflikt.

For Petroleumsfondet er det tvert imot god grunn til å tro at det vil være et godt sammenfall mellom ønsket om høy avkastning og andre etiske hensyn, for eksempel ønsket om en bærekraftig utvikling. Det er minst to grunner til dette. For det første er Petroleumsfondet et uvanlig langsiktig fond. Det er trolig flere tiår inntil man ønsker å bruke annet enn fondets avkastning. Høy avkastning på så lang sikt forutsetter en bærekraftig utvikling. For det andre er Petroleumsfondets portefølje meget bredt sammensatt. Petroleumsfondet er investert i flesteparten av de store selskapene som er registrert på verdens børser. Virksomhet som beriker et selskap i porteføljen på bekostning av andre selskaper i porteføljen vil derfor ikke nødvendigvis være i fondets interesse. Eksempelvis vil det ikke nødvendigvis være i Petroleumsfondets interesse at et selskap det er investert i forurenser selv om det øker selskapets lønnsomhet. Fondet kan likevel tape dersom forurensingen reduserer lønnsomheten i de andre selskapene i porteføljen.

Som en langsiktig eier med en bredt sammensatt portefølje må Petroleumsfondet tenke på langsiktig verdiskaping for selskapene fondet er investert i. Å bryte med allment aksepterte prinsipper om hva som er rett og galt fra et etisk synspunkt for å oppnå kortsiktig profitt, vil på lengre sikt kunne svekke selskapers omdømme og lønnsomhet. Petroleumsfondets langsiktighet tilsier dermed at aktivt eierskap for å sikre en bærekraftig opptreden vil være ønskelig. Det forhold at Petroleumsfondet er så bredt involvert i mange selskaper, trekker i samme retning.

At det ofte vil være sammenfall mellom hensynet til langsiktig avkastning og andre etiske hensyn, betyr likevel ikke at det ikke kan oppstå konflikt. Det er for eksempel liten tvil om at et ønske om å unngå å medvirke til produksjon av store produktgrupper vil kunne øke risiko og avkastning for fondet. Likeledes vil det ikke være fornuftig med hensyn til fondets avkastning og risiko dersom den finansielle etterprøvbarhet svekkes.

2.5.2 Vurdere effekt

Norske myndigheter må vurdere hvorvidt Petroleumsfondet er et godt egnet virkemiddel til å forfølge ulike etiske målsetninger, og hvorvidt de har andre virkemidler til rådighet som mer effektivt kan brukes til å ivareta de samme etiske hensyn. Det kan være nyttig å skille mellom to forhold i en slik vurdering: i) Petroleumsfondets påvirkningskraft og ii) Hvilke andre virkemidler myndighetene har til rådighet for å løse problemet. Det er særlig i de tilfeller hvor man gjennom fondet kan realisere etiske krav bedre og billigere enn ved bruk av andre midler at det gir mening å benytte fondet som virkemiddel.

2.5.2.1 Fondets påvirkningskraft

Petroleumsfondet er et stort fond. Dette gir fondet påvirkningskraft både direkte og indirekte. Petroleumsfondets har muligheten til direkte å påvirke selskapers virksomhet gjennom bruk av sine eierrettigheter. Så langt har fondet i liten grad valgt å benytte disse rettighetene. Det betyr imidlertid ikke at fondet ikke har påvirket selskapenes utvikling. Å unnlate å gjøre noe kan ha like stor effekt som aktivt å gjøre noe.

Samtidig er det viktig å merke seg at Petroleumsfondets direkte påvirkningskraft er knyttet til størrelsen på fondets eierandeler. I dag eier Petroleumsfondet i gjennomsnitt 0,2–0,4 pst. av aksjene i de markeder hvor fondet er investert. Selv om de gjennomsnittlige eierandelene forventes å øke noe over tid, gir de likevel begrenset direkte påvirkningskraft i de fleste selskaper. Fondets direkte påvirkningskraft er også begrenset av den restriksjon at fondet maksimalt kan eie tre prosent av aksjene i et selskap. Det betyr at man ikke kan instruere ledelsen i selskapet. Denne begrensningen får størst betydning der man ønsker å påvirke et selskap til å endre en bevisst strategi som ledelsen støtter og er villig til å stå for utad. Skal fondet ha vesentlig direkte påvirkningskraft, må det i hovedsak samarbeide med de andre aksjonærene.

Petroleumsfondet kan også påvirke selskapers virksomhet indirekte gjennom markedet. Ved å kjøpe eller ikke kjøpe en aksje vil Petroleumsfondet kunne påvirke prisene i markedet på kort sikt. Denne effekten skal ikke overvurderes. Markedet består av en lang rekke forskjellige aktører som samlet gjennomfører et høyt antall transaksjoner hver dag. At en enkelt aktør som Petroleumsfondet kjøper, eller lar være å kjøpe, aksjer, er i seg selv ikke informasjon som kan forventes å påvirke prisen på aksjen på lengre sikt. Dersom markedet oppfatter en investor som spesielt godt orientert om et selskap eller en bransje, kan imidlertid virksomheten til denne investoren få konsekvenser for markedsprisen også på lengre sikt. Det forutsetter altså at investoren har et renommé som en innsiktsfull aktør, samt at øvrige investorer i markedet mener at beslutningsgrunnlaget er relevant også for deres vurderinger. Man bør likevel ikke basere seg på at denne effekten er særlig stor.

Den største påvirkningskraften har kanskje Petroleumsfondet som rollemodell for andre fond. Fondets størrelse og det faktum at det er eid av den norske stat gjør at mange følger nøye med på hva Petroleumsfondet foretar seg. Valget av hvorvidt og hvordan man innfører etiske retningslinjer i Petroleumsfondet vil kunne ha en viktig signaleffekt og vil kunne få andre fond til å følge vårt eksempel. Koblingen mellom Petroleumsfondet og den norske stat stiller fondet overfor spesielle utfordringer. Norge har markert seg i det internasjonale arbeidet for menneskerettigheter, arbeiderrettigheter og miljø. Dette omdømmet kan både være en styrke og en svakhet. På den ene siden gjør Petroleumsfondets status som et norsk fond det lettere å ta en lederrolle i arbeidet for en mer ansvarlig investeringspolitikk. Samtidig blir fallhøyden stor. Det vil kunne føre til en svekkelse av Norges renommé dersom Petroleumsfondet fremstår som en sinke i arbeidet med å utvikle etiske retningslinjer. Disse mulighetene til å bruke, forsterke eller eventuelt til å skade Norges navn kan gi opphav til spesielle forpliktelser for Petroleumsfondet.

2.5.2.2 Moralsk arbeidsdeling

Staten har en rekke virkemidler til disposisjon for å fremme de etiske forpliktelsene som det norske samfunn har. Disse virkemidlene spenner over et vidt register både av innenriks- og utenrikspolitisk karakter. Ofte vil bruk av andre virkemidler kunne være mer effektivt. Ikke minst vil man ofte kunne ivareta våre etiske forpliktelser bedre gjennom utformingen av statsbudsjettet eller gjennom utenrikspolitikken. Det kan i slike situasjoner være fornuftig med en form for moralsk arbeidsdeling mellom ulike deler av politikken.

Alle mål bør ikke forfølges med alle virkemidler. Mange vil for eksempel hevde at de store inntektene fra olje- og gassutvinningen i Nordsjøen gir oss spesielle forpliktelser til å bistå og hjelpe fattige land. Det er imidlertid grunn til å tro at slike forpliktelser bedre kan innfris gjennom beslutninger om hvordan inntektene fra olje- og gassutvinningen skal brukes, snarere enn å legge føringer på hvordan den finansformuen vi bygger opp i utlandet skal forvaltes. Det er også grunner til å tro at Petroleumsfondet vil være et lite egnet virkemiddel dersom norske myndigheter ønsker å straffe selskaper som har begått grove brudd på menneske- og arbeidsrettigheter. Andre virkemidler som myndighetene har til rådighet, vil trolig være mer effektive for å oppnå et slikt mål.

For noen typer forpliktelser er det imidlertid lett å se at vi må benytte etiske retningslinjer. Det mest åpenbare er forpliktelser til ikke å medvirke til visse typer virksomhet, for eksempel brudd på menneskerettigheter eller arbeidstakeres rettigheter. I den grad man ikke kan stanse denne type adferd, er det ingen annen måte man kan unngå medvirkning enn ved å selge seg ut av selskapets aksjer og obligasjoner.

Det er også viktig å understreke at det i mange situasjoner kan være hensiktsmessig å benytte mer enn ett virkemiddel for å nå et mål. I arbeidet for å forhindre produksjon og spredning av klasebomber er det for eksempel naturlig å bruke utenrikspolitiske virkemidler. I tillegg kan man la være å investere i selskaper som produserer klasebomber fordi man ikke ønsker å medvirke til denne typen virksomhet. På mange områder vil en bestemt opptreden fra Petroleumsfondets side bidra til å støtte opp under de øvrige av de midler staten benytter for å fremme en gitt politikk. For eksempel har det norske samfunn utviklet en politikk på en rekke områder for å fremme en bærekraftig utvikling og etiske retningslinjer for fondet kan være komplementære til disse andre virkemidlene.

2.5.3 Veie ulike hensyn opp mot hverandre

I de situasjoner hvor det er en konflikt mellom ulike etiske hensyn og hvor man ikke har andre virkemidler som er bedre egnet, vil man måtte bestemme hvordan de ulike hensyn skal prioriteres. Dersom man som beslutningstaker ønsker å ta hensyn til mer enn ett forhold, må man bestemme seg for hvordan man skal forholde seg til situasjoner hvor de ulike hensynene kommer i konflikt. Hvis for eksempel Petroleumsfondet ønsker å ta visse etiske hensyn samtidig som det ønsker høyest mulig avkastning for gitt risiko, må man bestemme hvordan man skal forholde seg til en situasjon hvor det å ta etiske hensyn fører til lavere avkastning eller høyere risiko.

Det er nyttig å skille mellom to strategier for å løse slike konflikter. Vi kan beskrive disse strategiene som henholdsvis grensesettingsetikk og avveiningsetikk . I henhold til en grensesettingsetikk gis visse etiske forpliktelser absolutt prioritet overfor andre hensyn. Disse forpliktelsene fungerer dermed som grenser for hvilke valg man legitimt kan ta. De etiske forpliktelsene fungerer dermed på samme måte som rettslige forpliktelser, de skaper et rom innenfor hvilket man kan velge. Uttrekksmekanismen i dagens forskrifter for Petroleumsfondet er et uttrykk for en grensesettingsetikk siden hensynet til etterlevelse av folkerettslige forpliktelser gis absolutt prioritet i forhold til avkastning og risiko. En pliktetikk, slik den for eksempel kommer til uttrykk i menneskerettighetene, er ofte tenkt som en grensesettingsetikk. Hensynet til menneskerettigheter fungerer som grenser for hvilke valg man kan ta. Dette er imidlertid ikke noen nødvendig kobling mellom pliktetikk og grensesettingsetikk. Man kan tenke seg at ønske om å ikke medvirke til brudd på menneskerettigheter kan veies opp mot andre hensyn.

En attraktiv egenskap ved grensesettingsetikken er at den gir klare anbefalinger om hva man ikke kan gjøre. Dersom man for eksempel mener at man ikke skal investere i enkelte former for uetisk virksomhet uansett hvilken effekt dette måtte ha på avkastning og risiko i Petroleumsfondet, slipper man de vansker som er forbundet med å veie ulike hensyn opp mot hverandre.

Avveiningsetikken representerer et annet svar på hvordan man skal forholde seg til konflikter mellom ulike hensyn. I henhold til avveiningsetikken bør ulike hensyn veies opp mot hverandre slik at alle hensyn tillegges en viss vekt. En konsekvensetisk tilnærming vil typisk være en avveiningsetikk. Dette svaret har stor intuitiv appell fordi man lett får kontraintuitive resultater dersom man gir ett hensyn absolutt prioritet. Det er vanskelig å gi eksempler på kategoriske etiske krav som vi ikke er villige til å fravike i noen situasjoner. Selv en så fundamental plikt som plikten til ikke å ta livet av medmennesker, vil ikke få tilslutning av mange som en helt kategorisk plikt uten unntak. Dessuten gir en grensesettingsetikk ikke klare anbefalinger i situasjoner hvor absolutte krav kommer i konflikt. Selv om det kan være vanskelige å forsvare absolutte skranker for adferd, vil de fleste være med på å tillegge ønsket om å unngå brudd på menneskerettigheter så stor vekt sammenliknet med andre hensyn at det i de aller fleste normale situasjoner kan betraktes som en skranke for adferd.

Innenfor et avveiningsperspektiv vil det være avgjørende hvilken effekt ulike retningslinjer har på avkastning og risiko. Informasjon om effekten av ulike etiske retningslinjer på avkastning og risiko er derfor avgjørende for å kunne foreta en god avveining mellom ulike etiske forpliktelser. Dessverre er det stor usikkerhet knyttet til hvordan ulike etiske retningslinjer påvirker avkastning og risiko. Enda dårligere er informasjonen om hvordan de etiske retningslinjene påvirker sosiale forhold og miljø. Dette gjøre en avveining mellom ulike hensyn vanskelig.

Et fundamentalt problem med en avveiningsetikk er knyttet til hvordan man skal fastsette de ulike vektene. Hvis man for eksempel skal veie ønsket om å unngå medvirkning til brudd på menneskerettigheter opp mot hensyn til høy avkastning og lav risiko – hvordan skal man da vekte de ulike hensyn? Enkelte etiske teorier, som utilitarismen, gir eksplisitte regler for hvordan slike avveininger skal foretas. Likevel vil det i praksis være nødvendig å utøve skjønn når man skal sammenlikne og avveie så ulike type hensyn mot hverandre.

Når man har spesifisert en begrenset liste med etiske hensyn man ønsker å ivareta gjennom etiske retningslinjer, gjenstår det kanskje vanskeligste spørsmålet: Hvordan skal man velge mellom ulike virkemidler for å ivareta disse hensynene i forvaltningen av petroleumsfondet? Det er klart at valget mellom ulike virkemidler vil avhenge av forpliktelsenes karakter. Dette spørsmålet blir behandlet mer utdypende i andre vedlegg.