Danmark

Myndighetsoppgaver i Danmark er organisert som statsvirksomhet eller nettostyrt virksomhet. Danskene har arbeidet mye med kontraktstyring innenfor staten. I 1992 ble fristyrelsesforsøket etablert med formål å gi statlige styrelser større frihet i oppgaveløsning mot at de fikk skjerpede resultatkrav. I 1993 skiftet fristyrelsesforsøket navn til kontraktstyringsforsøket, og i 1995 ble det besluttet at resultatkontrakter skulle være et permanent styringsverktøy i staten 1.

De siste 20 årene er det gjennomført en rekke selskapsdannelser og privatiseringer av statlig virksomhet. Statlig forretningsvirksomhet er normalt organisert som heleide eller deleide aksjeselskaper. I tillegg er enkelte virksomheter organisert som selvstendige offentlige virksomheter. Innenfor elektrisitetsforsyningen i Danmark er de fleste selskapene forbrukereide andelsselskaper eller kommunale forsyningsvirksomheter 2.

Alminnelige statsinstitusjoner kan utføre kommersielle aktiviteter. Det danske økonomiregelverket – fastsatt av Finansministeriet – setter en rekke krav til slik virksomhet. Dette gjelder blant annet prisfastsetting og regnskapsføring.

Selvstendig offentlig virksomhet 3

Selvstendige offentlige virksomhet er ingen egen tilknytningsform. Selskapene som inngår i denne gruppen er alle opprettet og regulert i henhold til egne lover eller som en del av annen lovregulering. Følgende virksomheter er eller har inntil nylig vært organisert som selvstendig offentlig virksomhet: Post Danmark (nå omdannet til aksjeselskap), Danske Statsbaner (DSB) og Danmarks Radio (DR). Banestyrelsen er vedtatt omdannet til selvstendig offentlig virksomhet.

Rammebetingelsene rundt disse virksomhetene bygger på aksjeselskapsloven, men det er noen ulikheter mellom virksomhetene. Ulikhetene er blant annet knyttet til i hvilken grad myndighetene kan føre kontroll med og i større eller mindre grad påtar seg et ansvar for virksomhetens økonomi. Forskjellene kan også ses i sammenheng med EUs regelverk på det aktuelle området, blant annet hvor langt liberaliseringen har kommet.

Post Danmark var den selvstendige offentlige virksomheten som lå nærmest opp til et heleid statlig aksjeselskap, og er nå omdannet til aksjeselskap. Post Danmark kunne ta opp lån med sikkerhet i egen formue, disponerte selv over egne anleggs- og driftsmidler, osv. Offentlighetsloven gjaldt ikke for virksomheten. De ansatte var dels statstjenestemenn og omfattet av tjenestemannsloven og dels ikke-statstjenestemenn.

Danske Statsbaner ble etablert som selvstendig offentlig virksomhet i 1999. DSB skal drive på forretningsmessig basis, men den statlige kontrollen med økonomien er noe sterkere enn tilfellet var for Post Danmark. Investeringer over 100 millioner kroner (enten i DSB eller i datterselskap) skal forelegges Folketingets finansutvalg. DSBs lånerammer fastsettes av Trafikkministeren. Trafikkministeren kan – på statens vegne etter godkjenning av Folketingets finansutvalg – garantere for forpliktelser som DSB og datterselskapene har overfor leverandører og långivere i forbindelse med investeringer over en beløpsmessig grense. Med unntak av for forhandlet trafikk, gjelder ikke offentlighetsloven for DSB.

Danmarks Radio finansieres gjennom lisensavgifter, tilskudd, salg av programmer etc. DR kan ikke ha reklameinntekter. DR kan ta opp lån til finansiering av investeringer forutsatt at rammen ikke overstiger 4 prosent av inntektene. Lån utover dette må godkjennes av kulturministeren. Statskassen kan stille midler til rådighet til dekning av utgifter for deler av virksomheten. Kulturministeren kan etter forhandling med finansministeren stille en statsgaranti for oppfyllelse av pensjonsforpliktelser.

Finland

Den offentlige forvaltningen i Finland består av de høyeste statsorganene og det statlige forvaltningssystemet som inkluderer sentralforvaltningen med underliggende embetsverk, regionalforvaltningen og statens lokalforvaltning.

Statens forretningsvirksomhet er organisert i statlige foretak (statsaksjeselskap) og affärsverk. Det er for tiden fire affärsverk og ca 30 statlige foretak i Finland 4. Statsaksjeselskapene drives på forretningsmessig grunnlag, eierskapet forvaltes i stor grad av det aktuelle sektordepartementet.

Affärsverk

Affärsverkene er regulert gjennom egne lover. Loven om statens affärsverk ble vedtatt i 1987, og er senere endret en rekke ganger ut fra behovet for større autonomi for bedriftene. I tillegg til den generelle loven, er hver enkelt bedrift opprettet i henhold til egne lover.

Den generelle loven beskriver en modell som kombinerer forretningsmessige og samfunnsmessige hensyn. Loven tillater egne låneopptak og investeringer innenfor visse rammer. Rammen for kortsiktige lån er fastsatt i loven, utlånsramme for langsiktige lån fastsettes av Riksdagen. Staten svarer for affärsverkenes heftelser dersom de ikke klarer dette selv 5 .

De ansatte er ikke statstjenestemenn, men loven slår fast at vilkårene skal tilpasses tjenesteforholdene i staten.

Finland har i dag følgende fire affärsverk:

• Forststyrelsen

• Luftfartsverket

• Senatfastigheter (eiendomsforvaltning)

• Vägaffärsverket

Affärsverkene er tillagt ulike samfunnsoppgaver. Eksempelvis er Forststyrelsens oppgaver skissert slik 6:

”Forststyrelsen är ett statligt affärsverk inom jord- och skogsbruksministeriets förvaltningsområde. Största delen av verkets omsättning kommer från försäljningen av virke. Forststyrelsen har, utöver affärsverksamheten, även samhällsrelaterade uppgifter och myndighetsuppgifter som finansieras med budgetmedel. Forststyrelsen förvaltar större delen av naturskyddsområdena i Finland.”

De samfunnsmessige oppgavene er innenfor naturforvaltning og er beskrevet slik:

”Naturskydd

• sköter lagstadgade naturskyddsområden och övriga för skyddsändamål reserverade områden

• skyddar och vårdar hotade arter

• sköter ödemarksområden, strövområden och övriga specialobjekt

• har hand om samhällsrelaterade friluftstjänster och Forststyrelsens kundservice

• sköter myndighetsärenden gällande naturskyddet

• övervakar jakt och fiske.”

Etableringen av Vägaffärsverket i 2001, skjedde ved at Vägaffärsverkets produksjonsvirksomhet ble skilt fra myndighetssiden (bestillersiden). Virksomheten ble vurdert til ikke å være moden for aksjeselskapsformen. Vägaffärsverket har visse beredskapsoppgaver og er forpliktet til å legge inn anbud dersom ingen andre er villige til å påta seg et oppdrag. Ved etableringen ble virksomheten vurdert i forhold til EUs regelverk. Det ble lagt særlig vekt på regelverket for offentlige anskaffelser 7.

Sverige

Forvaltningspolitikken i Sverige har siden begynnelsen på 1990-tallet vært rettet inn mot å redusere størrelsen på den sentrale forvaltningen. På sentralt nivå finnes det imidlertid fortsatt flere hundre ulike myndigheter. Det er ingen felles terminologi for navnsetting 8. En hovedlinje i forvaltningspolitikken har vært å forsøke å rendyrke forretningsoppgaver og forvaltningsoppgaver i ulike virksomheter. Et eksempel på dette er organiseringen av skogforvaltningen. I Sverige er rollene som skogeier og skogforvaltning skilt. Det statseide selskapet Sveaskog AB drives på kommersielt grunnlag og eier om lag 18 prosent av Sveriges skogsareal. Skogsvårdorganisationen er en statlig organisasjon som har som oppgave å sikre en god skogforvaltning i tråd med Riksdagens og regjeringens retningslinjer.

Myndighetsorganene deles vanligvis opp i sentrale embetsverk, affärsverk og andre forvaltningsorgan. I motsetning til i Finland er affärsverk i Sverige en del av forvaltningen og kan sammenliknes med den norske formen forvaltningsbedrift. Det er ca 70 sentrale embetsverk og tre affärsverk. De andre forvaltningsorganene utgjør en stor og sammensatt gruppe. En stor del av disse omtales ofte som oppdragsvirksomheter. Det er virksomheter som ikke er bevilgningsfinansiert, men som finansierer sin virksomhet gjennom skatter og avgifter.

Affärsverk

Affärsverkformen ble etablert i 1911 fordi det var behov for en mer bedriftsliknende form innenfor staten. Affärsverkene benytter regnskapsprinsippet og kan ha datterselskaper. Verkene er en del av staten og dette preger beslutningsprosessene. Flere av de tidligere affärsverkene er nå ”bolagisert” det vil si omdannet til aksjeselskap. Siden 1991 har seks av ni affärsverk blitt bolagisert . Det siste var SJ som ble omdannet til aksjeselskap i 2001.

De tre gjenstående verkene er Luftfartsverket, Sjøfartsverket og Svenska kraftnät.

Blant de sentrale embetsverkene, finnes det virksomheter som driver tjenesteproduksjon i konkurranse med private. Et eksempel på dette er Vägverket Produktion som er en divisjon innenfor Vägverket. På begynnelsen av 90-tallet ble det gjort et vedtak om å bolagisere produksjonsvirksomheten. Dette er imidlertid utsatt. Det ble innført en bestiller/utførermodell og all produksjonsvirksomhet er nå underlagt konkurranse 9.

Statseide selskap

Staten er eier i 56 selskap og er eneeier i 44 av disse. Av den litteraturen som er gjennomgått, ser det ut til at alle er organisert som ordinære aksjeselskap. Selskapene deles gjerne inn i to grupper:

• Selskap med rene forretningsmessige mål

• Selskap med særlig samfunnsansvar.

Selskapene med rene forretningsmessige mål er bl.a. kjennetegnet av at de opererer i markeder med full konkurranse, eksempler på slike selskap er SAS, Telia og Vattenfall.

Selskap med særlig samfunnsansvar kjennetegnes ofte av følgende:

• virksomheten styres mer direkte fra staten, viktigste styringsdokumenter er bolagsordningen (vedtektene), spesielle eierdirektiv, avtaler mellom staten og selskapet og gjeldende lov- og regelverk på området.

• de opererer i markeder der forholdene kan være spesielle, for eksempel lovreguleringer.

• konkurransen i markedet kan være begrenset, men dette er ikke alltid tilfelle.

Eksempler på selskap som faller inn under denne kategorien er Systembolaget, Apoteket (i Sverige er det monopol på detaljistleddet på legemidler) og Svensk bilprovning 10.

Det har gjennom 90-tallet vært flere klager på konkurranseforholdene mellom private selskap og statsselskapene. Klagene har i hovedsak vært knyttet til prissettingen og til mistanke om kryss-subsidiering.

Den svenske regjeringen har vært opptatt av disse spørsmålene både ut fra behovet for å sikre like konkurranseforhold mellom offentlige og private virksomheter og ut fra behovet for å stimulere til effektiv drift i de statlige selskapene. Regjeringen har etablert Rådet för konkurrens på lika vilkor mellan offentlig och privat sektor. Rådet har gitt ut en betenkning (SOU 2000:117).

Storbritannia 11

Den britiske forvaltningen har de siste 20 årene gjennomført en rekke store reformprogrammer knyttet til organisering og styring av offentlig virksomhet. Under Thatcherregjeringen ble det gjennomført et omfattende privatiseringsprogram, der en stor andel av de statlige selskapene ble privatisert. Dette gjaldt også selskap med monopoloppgaver. Et spesielt trekk har vært at flere av selskapene er blitt privatisert i forkant av eller uavhengig av at den aktuelle sektoren er liberalisert.

Et annet sentralt reformprogram har vært det såkalte Next Steps-programmet, som ble lansert i 1989. Formålet med programmet var å flytte oppgaver ut av departementene og organisere det i egne selvstendige agencies underlagt de respektive departement. Flere agencies er senere blitt privatisert. De britiske agencies deles inn i executives agencies og non-departmental public bodies (NDPBs).

Executives agencies

Disse ble etablert for å ivareta operativ virksomhet som tidligere lå i departementene. Det er ca 130 executive agencies med ca 375 000 ansatte. Alle disse er etablert i løpet av de siste 15 årene. Formen brukes fleksibelt. Virksomhetene er en del av staten, men kan ved behov sikres en egen legal identitet. De fleste ansatte er offentlige tjenestemenn.

Executives agencies finansieres over statsbudsjettet, vanligvis ved 3-årige budsjetter. 18 agencies er etablert som såkalte Trading funds og har noe større økonomisk frihet.

Non-Departmental Public Bodies – NDPBs

Dette er betegnelsen på organer som har en rolle i offentlig politikk, men som ikke er en del av et departement. NDPBene skal operere på armlengdes avstand fra departementene. Modellen er fleksibel. Virksomhetene kan etableres ved egne statutter, som selskap, kommisjon eller rent administrativt. Virksomhetene varierer fra små rådgivende komiteer uten noen fast ansatte, til store profilerte virksomheter. Eksempler på NDPBer er Arts Council, Remploy Ltd (formål å skaffe arbeid til funksjonshemmede) og Environment Agency. Det er 1035 virksomheter som er organisert som NDPBs. Disse har til sammen om lag 115 000 ansatte. De ansatte er normalt ikke statstjenestemenn.

NDPBene deles i utførende og rådgivende organer. De utførende kan ha en administrativ, regulatorisk eller kommersiell rolle. De rådgivende er gjerne etablert som egne organer på felt av spesiell politisk interesse (permanente komiteer).

De fleste utførende NDPBene har en egen legal identitet og er ikke en del av ”kronen”. Det finnes ingen faste rutiner for hvordan et NDPB blir etablert, enkelte er imidlertid etablert ved egen lov. De finansieres vanligvis ved statstilskudd, noen er imidlertid finansiert gjennom avgifter og gebyrer. Det er overordnet departement som fastsetter størrelsen på statstilskuddet og rammene som virksomhetene arbeider innenfor. Departementet står også ansvarlig overfor Parlamentet. Den britiske riksrevisjonen er enten revisor eller kan foreta kontroller av regnskapene.

Det legges vekt på at offentligheten skal kunne ha innsyn i virksomhetene. I 2000 ble det vedtatt en Freedom of Information Act, som gir rett til innsyn i offentlig virksomhet. De fleste NDPBene er omfattet av denne loven.

Public Corporations

Dette omfatter offentlig eide virksomheter som er etablert ved egen lov. Loven fastsetter oppgaver og organisasjon. Disse virksomhetene selger varer og tjenester på vegne av det offentlige. Eksempler på slike virksomheter er National Health Service, BBC og Bank of England.

Statsselskaper

Det er få heleide statlige selskaper igjen. I 1999 var det ni slike selskaper. Disse er i hovedsak innenfor energi og transport. Enkelte av statsselskapene i ferd med å bli avviklet, mens andre (Post Office) er i ferd med å få større økonomisk frihet.

Golden Share

For å beholde en viss statlig kontroll over et privatisert selskap, har Storbritannia et system med en såkalt Golden share. Flere andre land (eks. Frankrike, Portugal og Belgia) har tilsvarende systemer. Gjennom en slik ”gylden” aksje kan staten bl.a. sikre seg rett til å nedlegge veto mot enkelte selskapsavgjørelser som kan være i strid med nasjonale interesser. Dette kan gjelde aksjesalg eller salg av eiendommer. Det er 19 selskaper med en slik aksje i Storbritannia 12.

I en avgjørelse fra 4. juni 2002 13, slo EU domstolen fast at systemet med Golden shares kan være i strid med EUs prinsipp om fri flyt av kapital. Det er ikke et generelt forbud mot bruken av dette virkemiddelet, men innholdet i dommen begrenser muligheten til å gjøre bruk av Golden shares.