3 Ulike former for organisering av statlige virksomheter

Begrepet tilknytningsform betegner de rettslige relasjonene mellom den utøvende statsmakten (regjeringen og departementene) og en virksomhet som drives, eies eller finansieres av staten. Tilknytningsformen legger således blant annet rammene for statsmyndighetenes styringsmuligheter og de statlige virksomhetenes handlefrihet. Begrepsmessig er det vanlig å operere med hovedtilknytningsformer som hver har sine underformer:

Forvaltningsorganer:

• ordinære forvaltningsorganer

• forvaltningsorganer med særskilte fullmakter

• forvaltningsbedrifter

Selvstendige organisasjonsformer:

• (heleide) statsaksjeselskaper

• statsforetak

• særlovselskaper

• helseforetak

• stiftelser

I det følgende gis en kortfattet beskrivelse av de ulike tilknytningsformene for statlige virksomheter.

3.1 Forvaltningsorganer

Forvaltningsorganer er hovedformen innenfor staten. Forvaltningsorganer er juridisk sett en del av staten. De er ikke utskilt som egne rettssubjekter og staten har dermed det fulle ansvaret for disse. Forvaltningsorganer er omfattet av det regelverket som gjelder for statsforvaltningen, herunder Stortingets bevilgningsreglement, regelverket for økonomiforvaltningen i staten, offentlighetsloven og forvaltningsloven. De tilsatte er statstjenestemenn underlagt tjenestemannsloven og tjenestetvistloven. Statsbudsjettet og de årlige tildelingsbrevene vil inneholde detaljerte krav og instruksjoner til det enkelte forvaltningsorganet. Forvaltningsorganer kan instrueres løpende av overordnet myndighet. I dag er det likevel vanlig at slike instruksjoner koordineres gjennom det årlige tildelingsbrevet så langt som mulig, for å gi forvaltningsorganer mer forutsigbare handlingsrammer.

De enkelte virksomhetene kan gis unntak fra lover, forskrifter og andre regler gjennom særskilte fullmakter. Forvaltningsorganene har, med utgangspunkt i hvilke fullmakter og særordninger som er etablert, tradisjonelt vært inndelt i følgende tre undergrupper 1:

• ordinære forvaltningsorganer

• forvaltningsorganer med særskilte fullmakter

• forvaltningsbedrifter

Fullmakter som er gitt, kan være av faglig, økonomisk eller personalmessig art. Det er i første rekke fullmaktene innenfor økonomiområdet som har dannet utgangspunkt for kategoriene. Oppmykingen av det statlige budsjettsystemet har bidratt til at forskjellene mellom de ulike underformer med hensyn til økonomisk handlefrihet i praksis har blitt mindre. Reformer i statens budsjettsystem har blant ennet åpnet for utvidet adgang til unntak fra hovedprinsippene i Stortingets bevilgningsreglement, jf. boks. 3.1.

Det er betydelige variasjoner i fullmaktene som er gitt under hver av de tre underformene. Forvaltningsorganer kan gis faglig uavhengig beslutningsmyndighet enten gjennom vedtekter eller lov. Fullmaktene rokker imidlertid ikke ved virksomhetenes status som forvaltningsorganer, og økonomisk og administrativt vil virksomhetene fremdeles være underlagt overordnet departement.

3.1.1 Ordinære forvaltningsorganer

De ordinære forvaltningsorganene omfatter virksomheter som for eksempel departementene, de fleste direktoratene, etater og tilsyn. Disse har svært ulike oppgaver: myndighetsutøvelse som regelverksforvaltning, forvaltning av stønader og tilskudd og tjenesteproduksjon. Utviklingen innenfor den ordinære forvaltningsorganmodellen har gått i retning av at virksomhetene har fått en friere stilling i forhold til regjeringen/departementene og Stortinget gjennom generelle fullmaktsreformer. De reformene som har hatt størst betydning for virksomhetene, er blant annet adgangen til å overskride driftsutgifter mot merinntekter innenfor nærmere spesifiserte rammer, adgang til å overføre inntil fem prosent av driftsbevilgningen til neste års budsjett, opphevelse av skillet mellom lønns- og andre driftsutgifter (sammenslåing av henholdsvis 01- og 11-postene i statsbudsjettet), samt opphevelse av bevilgningsreglementets § 10 om at Stortinget oppretter og inndrar stillinger, jf. omtalen i kapittel 2.3.

3.1.2 Forvaltningsorganer med særskilte fullmakter

Forvaltningsorganer med særskilte fullmakter brukes vanligvis som betegnelse på virksomheter som har særlige budsjettfullmakter. Det er i hovedsak knyttet til at virksomheten er nettobudsjettert. Stortinget fatter kun ett eller flere budsjettvedtak der omfanget av statskassens økonomiske bidrag fastsettes. Inntekter og utgifter utover disse bevilgningene vil ikke fremkomme i statsbudsjettet, og virksomheten kan selv bestemme fordelingen på drift og investeringer. Nettobudsjettering gir mer økonomisk og driftsmessig fleksibilitet, og er tilpasset forvaltningsorganer som har inntekter utover bevilgningen over statsbudsjettet.

De fleste forvaltningsorganene med særskilte fullmakter er gitt en faglig uavhengighet enten i vedtektene eller i lov. Nettobudsjetterte forvaltningsorganer kan også i enkelte tilfeller ha særordninger for de ansatte, for eksempel unntak fra tjenestemanns- og tjenestetvistloven, samt unntak fra deler av forvaltningsloven og/eller offentlighetsloven.

De nettobudsjetterte forvaltningsorganene utgjør ingen ensartet gruppe og omfatter:

• forskningsinstitutter, for eksempel Forsvarets forskningsinstitutt, Norsk institutt for forskning om oppvekst, velferd og aldring og Veterinærinstituttet

• universiteter- og høyskoler

• tilskudds- og fondsforvaltning, for eksempel Norges forskningsråd og Opplysningsvesenets fond

• verdiforankrede virksomheter med kompetanse innenfor et særskilt fagområde, for eksempel Likestillingssenteret og Forbrukerombudet. Virksomhetene kjennetegnes ved en høy grad av faglig autonomi, samtidig som de finansieres av staten

Fra 2004 vil alle universiteter og høyskoler være organisert som forvaltningsorganer med særskilte fullmakter, jf. St.prp. nr. 1 (2003–2004) Utdannings- og forskningsdepartementet. Universitetene og høyskolene utgjør dermed en stor gruppe blant de virksomhetene som i dag er organisert som forvaltningsorganer med særskilte fullmakter. Virksomhetenes faglige uavhengighet er nedfelt i universitets- og høyskoleloven.

Dagens universitets- og høyskolelov markerer at den løpende virksomheten kan styres på en faglig selvstendig måte. Samtidig er institusjonene en del av staten som juridisk person, der staten tar det politiske og økonomiske ansvaret. Begrunnelsen for omdanning fra ordinære forvaltningsorganer til organisering med særskilte fullmakter, har særlig vært knyttet til ønsket om større økonomisk handlefrihet gjennom å kunne disponere merinntekter. Tilknytningen til staten reguleres i tillegg til lov, gjennom utforming av bevilgningsvedtakene og ved utformingen av økonomireglementet.

Skissene for den fremtidige organiseringen av universitetene og høgskolene er beskrevet i St.meld. nr. 27 (2000–2001) Gjør din plikt – Krev din rett, Kvalitetsreform av høyere utdanning. Stortingets behandling av denne dannet bakgrunnen for Ryssdalutvalget, som avga innstilling 23. september 2003 (NOU 2003:25 Ny lov om universiteter og høyskoler). Dagens organisering av universiteter og høyskoler og Ryssdalutvalgets anbefalinger er omtalt i kapittel 6.8.

3.1.3 Forvaltningsbedrifter

Forvaltningsbedriftsformen har historisk vært brukt for store infrastrukturbedrifter og tjenesteprodusenter, som for eksempel NSB, Posten, Telenor og Luftfartsverket. Disse virksomhetene er alle nå omdannet til statsaksjeselskaper. Situasjonen for forvaltningsbedriftsformen det siste tiåret er at de gamle og tradisjonelle virksomhetene er ute, mens nye er kommet til ved at flere ordinære forvaltningsorganer som driver tjenesteyting er blitt omdannet til forvaltningsbedrifter.

Forvaltningsbedriftene kjennetegnes i dag ved at de ivaretar flere ulike funksjoner på sine områder, der forvaltningsoppgaver som kontroll- og tilsynsoppgaver kombineres med tjenesteyting, som delvis er markedsbasert. Oppgavetypene til forvaltningsbedriftene spenner over et vidt spekter, og det er flere eksempler på tilsvarende type virksomhet innenfor de andre tilknytningsformene. Oppgavene er definert til å være av samfunnsmessig betydning og det er knyttet offentlige interesser til måten virksomhetene drives på. Dette tilsier et statlig ansvar for virksomhetene.

Forvaltningsbedriftene er en del av staten som juridisk person, og deres virksomhet er underlagt statsrådens politiske og konstitusjonelle ansvar og instruksjonsmyndighet. Forvaltningsbedriftene inngår i statsbudsjettet og statsregnskapet. Stortinget fastsetter forvaltningsbedriftenes budsjetter og fullmakter, og utøver på denne måten den overordnede styringen av forvaltningsbedriftene. Forvaltningsbedriftene skiller seg fra de ordinære forvaltningsorganene ved at det er gjort unntak for sentrale deler av regelverket i bevilgningsreglementet.

De sentrale kjennetegnene for forvaltningsbedriftene er at det er gitt unntak fra bruttoprinsippet ved at det bevilges et netto driftsresultat 2. Bestemmelsen gjelder bare driftsbudsjettet. Forvaltningsbedriftene er videre gitt unntak fra kontantprinsippet ved at investeringene aktiveres, det vil si at investeringene rentebelastes og avskrives over den enkelte forvaltningsbedriftens driftsbudsjett etterfølgende år, jf. § 6. I statsbudsjettet blir alle investeringene i forvaltningsbedriftene utgiftsført i budsjettåret, i motsetning til statlige investeringsmidler til statsselskaper som registreres som aksjekapital eller lån. Renter sammen med avskrivninger belastes driftsregnskapet.

I dag er det fire forvaltningsbedrifter: Statsbygg, Statens kartverk, Garantiinstituttet for eksportkreditt og Statens Pensjonskasse.

3.2 Selvstendige organisasjonsformer

Virksomhetene er selvstendige rettssubjekter som er organisert i én av følgende former:

• statsaksjeselskaper, det vil si statlig heleide aksjeselskaper organisert etter aksjeloven 3 med de særbestemmelsene som loven setter for slike selskaper

• statsforetak organisert etter statsforetaksloven 4

• særlovselskaper organisert etter egne lover, for eksempel lov om Statens nærings- og distriktsutviklingsfond og vinmonopolloven 5

• helseforetak organisert etter helseforetaksloven 6

• stiftelser etter stiftelsesloven 7

Statseide selskaper brukes der staten har interesser knyttet til selskapets eksistens, virkeområde og økonomiske avkastning. Noen selskaper er også knyttet til virkemiddeldisponering som del av sektorpolitikken på vedkommende område.

De sentrale trekkene ved statseide selskaper er:

• at de er selvstendige rettssubjekter som har egne styringsorganer og ansvaret for egen økonomi

• at statsmyndighetene står som eier av selskapene og styrer fra eierposisjon (generalforsamling/foretaksmøte/årsmøte) overfor selskapenes øvrige organer

• at selskapene finansierer sin virksomhet primært ved inntekter i markedet, sekundært ved statlige bevilgninger som en form for kompensasjon for samfunnspålagte oppgaver (unntaksvis i form av avgifter)

• at selskapene også finansieres ved egenkapitalinnskudd, for eksempel aksjeinnskudd fra staten og lån fra staten eller private kilder

• at revisor velges av det høyeste selskapsorganet, og at Riksrevisjonens myndighet er begrenset til å føre kontroll med at vedkommende statsråd utøver sin eierfunksjon på en korrekt og betryggende måte, og til å kontrollere at eventuelle bevilgninger brukes i samsvar med Stortingets forutsetninger

• at forvaltningsloven og offentlighetsloven i utgangspunktet ikke gjelder for forretningsmessig virksomhet, men gjelder for oppgaver knyttet til myndighetsutøvelse og andre sektorer eller samfunnsmessige oppgaver, og dersom selskapet utfører slike, kan det særskilt bestemmes at lovene skal gjelde

• at de ansatte ikke er statstjenestemenn og normalt ikke omfattes av de statlig inngåtte tariffavtalene

Helseforetak eies av staten og staten har det fulle økonomiske ansvaret, se nærmere omtale i kapittel 3.2.4.

Stiftelser er selveiende enheter og er dermed ikke undergitt noen eierstyring, jf. nærmere omtale i kapittel 3.2.5.

3.2.1 Statsaksjeselskaper

3.2.1.1 Hovedtrekk ved formen

De fleste statlig eide selskapene er organisert som statsaksjeselskaper. Statsaksjeselskapene er opprettet som egne rettssubjekter med staten som eier. Statsaksjeselskapsformen følger aksjelovens bestemmelser, der det er gitt særlige regler om statsaksjeselskapene i lovens §§ 20-4 til 20-6, jf. også allmennaksjeloven og dens §§ 20-4 til 20-6. 8 I det videre vil betegnelsen aksjeloven benyttes. For dette utvalgets formål er forskjellene mellom disse to lovenes virkeområde ikke relevant.

Statsaksjeselskapene har full rettslig og økonomisk selvstendighet i forhold til eier, på linje med andre aksjeselskaper, med unntak regulert i §§ 20-4 til 20-6. Statens ansvar for selskapenes gjeld er dermed begrenset, og selskapene kan gå konkurs. Staten kan bare styre selskapene gjennom sin eiermyndighet og sin alminnelige reguleringsmyndighet. Eiermyndigheten utøves gjennom vedtak i generalforsamlinger. Ansvarlig statsråd er generalforsamling.

Flere av de heleide statlige aksjeselskapene har eller har hatt en paragraf i vedtektene – vanligvis § 10 – som pålegger dem å forelegge ”alle saker som antas å være av vesentlig, prinsipiell, politisk eller samfunnsmessig betydning” for generalforsamlingen. I tillegg skal det presenteres en melding for Stortinget hvert annet år om utviklingen og planene for disse selskapene. Denne ordningen sikrer både statsråden som generalforsamling og Stortinget informasjon og gir mulighet for politisk styring. 9 Statsaksjeselskapene kan delprivatiseres ved at en andel av aksjene selges til andre eiere enn staten. Selskapene vil da ikke lenger ha status som statsaksjeselskap.

3.2.1.2 Virksomhetenes art

Statsaksjeselskapene representerer et mangfold av virksomheter med store innbyrdes forskjeller både med hensyn til mål, oppgaver og rammebetingelser. Statsaksjeselskapsformen brukes på forretningsmessig basert virksomhet, men også noen virksomheter som har samfunnspolitiske oppgaver eller sektorpolitiske mål er i dag organisert som statsaksjeselskaper. Noen få har tilnærmet monopol for viktige deler av sin virksomhet, som for eksempel Avinor og NSB. Disse selskapene er likevel i konkurranse med bedrifter som driver andre former for transport. Størrelsen på statsaksjeselskapene varierer fra små selskaper med få eller ingen ansatte, til store konsern med flere tusen ansatte. Tilsvarende store variasjoner finnes også med hensyn til omsetning, selskapskapital, utbytte med videre.

Flere av statsaksjeselskapene er morselskaper i konsern som driver en omfattende virksomhet innenfor et vidt spekter av virksomhetsområder og med mange datterselskaper. Andre selskaper har mer avgrensede oppgaver, blant annet knyttet til drift og forvaltning av statlige eierinteresser.

Flere av dagens statsaksjeselskaper er etablert på 1990-tallet, og har tidligere vært organisert som forvaltningsbedrifter innenfor staten og/eller som særlovselskaper. Omdanningen til statsaksjeselskap av flere av de store infrastruktur- og tjenesteytende bedriftene har skjedd fordi virksomhetene har fått endret betingelser på grunn av teknologiske endringer og konkurranse fra internasjonalt baserte selskaper. Dette har bidratt til oppheving av monopoler og til konkurranseeksponering. Fordi bedriftene har blitt stilt overfor endrede markedsmessige betingelser, har det blitt viktig å gi dem en organisasjonsform som er tilpasset dette. Flere av virksomhetene ivaretar fortsatt sentrale samfunnsmessige tjenester.

Når det gjelder oppgavetyper og rammebetingelser, går det et viktig skille mellom selskaper som opererer i konkurranse med private og selskaper som har tilnærmet monopol. Et eksempel på sistnevnte type virksomhet er Norsk Eiendomsinformasjon, som ble stiftet i 1992. Selskapets formål er å sørge for utvikling, drift og distribusjon av informasjon fra ”Grunnboken” og Statens kartverks register over grunneiendommer, adresser og bygninger. Virksomheten er dermed basert på formidling av opplysninger om fast eiendom og grunn, som er fremskaffet av offentlige kontroll- eller serviceorganer. Aksjeselskapsformen er valgt fordi virksomheten selger eiendomsopplysninger og er markedsbasert.

Et annet eksempel er Avinors samfunnsmessige ansvar for hele stamflyplassnettet og for flysikkerheten. Flyplassene er monopoler når det gjelder drift av stamflyplassnettet og ivaretakelse av flysikkerheten for disse, men Avinor skal også drive flyplassene så forretningsmessig som mulig og konkurrere med andre transportformer.

Flere av dagens statsaksjeselskaper er helt eller delvis finansiert ved bevilgninger og/eller politisk fastsatte priser, avgifter eller gebyrer. Et eksempel på dette er UNINETT som ble stiftet i 1993. Selskapets formål er å utvikle et landsdekkende elektronisk tjenestenett, primært rettet mot universiteter, høgskoler og forskningsinstitusjoner. Selskapet blir delvis finansiert ved tilskudd over eierdepartementets (Utdannings- og forskningsdepartementet) budsjett. Et annet eksempel er Tusenårsskiftet-Norge 2000 AS, som ble stiftet i 1998, med formål å forberede og gjennomføre markeringen av et nytt årtusen. Selskapets driftsinntekter består i vesentlig grad av statlige tilskudd. 10 Selskapet skiftet navn til Hundreårsmarkeringen-Norge 2005 AS med ansvaret for å planlegge og gjennomføre hundreårsjubileet for Norge som selvstendig nasjon. I begge disse tilfellene er det snakk om faglig sett relativt autonome virksomheter, der det har vært et ønske om å organisere dem utenfor statsforvaltningen.

Statsaksjeselskapsformen brukes også for tidsavgrenset prosjektorganisering. Hundreårsmarkeringen-Norge 2005 AS er eksempel på dette.

Flere statlige virksomheter som tidligere har vært organisert på annen måte (enten innenfor staten eller som eget rettssubjekt), er i løpet av de siste ti årene omdannet til aksjeselskap, jf. omtalen av sentrale utviklingstrekk i kapittel 2.3. Posten Norge og NSB ble omdannet fra forvaltningsbedrifter til særlovselskaper i 1996 11, og etablert som statsaksjeselskaper i 2002. Begge var tidligere monopoler, som nå er i konkurranse og skal drives forretningsmessig. Virksomhetene er likevel av en slik art at de må betraktes som ivaretakere av samfunnsmessige tjenester. Deler av tjenestene kan ikke drives forretningsmessig, og her betaler staten for at tjenestene skal opprettholdes.

Et annet sentralt utviklingstrekk er en økende privatisering eller delprivatisering av tidligere heleide statlige virksomheter som driver i konkurranse med private. Norsk Medisinaldepot, Postbanken, Telenor og Statoil er eksempler på slike virksomheter. De to sistnevnte er også internasjonale aktører og notert på internasjonale børser.

3.2.2 Statsforetak

3.2.2.1 Hovedtrekk ved formen før lovendringen i 2002

Statsforetaksmodellen har grunnlag i lov av 30. august 1991 Om statsforetak. Statsforetaksformen var særlig utformet med tanke på virksomheter som også har overordnede samfunnsmessige eller sektorpolitiske målsettinger.

Statsforetak er egne rettssubjekter som er eid av staten, og er dermed rettslig og økonomisk skilt fra staten. De kan styres av statlige myndigheter gjennom eierstyring og sin alminnelige reguleringsmyndighet. Eiermyndigheten utøves av foretaksmøtet. Statsråden i det aktuelle departementet representerer staten som eier.

Det som skiller statsforetaksformen fra et statsaksjeselskap er særlig følgende:

• Statsforetaksformen forutsetter at staten eier hele foretaket, jf. § 1. Eier styrer gjennom foretaksmøtet, ikke ved generalforsamling. Dersom andre skal trekkes inn på eiersiden, må foretaket oppløses, og et nytt selskap etableres. Dette kan representere en barriere mot del- eller helprivatisering.

• Etter § 23 har statsforetakene skriftlig foreleggelsesplikt for eier i saker som ”antas å være av vesentlig betydning for foretakets formål eller som i vesentlig grad vil endre virksomhetenes karakter”.

• Statsforetaket skal sende styreprotokollen til eier, jf. § 24.

• Riksrevisjonen skal føre kontroll med statsforetakene. Riksrevisjonen skal varsles og har rett til å være til stede i foretaksmøtet og møter i bedriftsforsamlingen, jf. § 45.

I den opprinnelige statsforetaksloven fra 1991 var det inkludert bestemmelser om at staten ville dekke statsforetakenes gjeld ved en eventuell avvikling:

• Staten garanterte dekning for statsforetakenes kreditorer som innebar at statsforetak ikke kunne slås konkurs, jf. § 4. I stedet var staten pålagt en plikt til å bidra med midler i statsforetak dersom det var nødvendig for at kreditorene skulle få dekning, jf. §§ 51 og 53. Begrunnelsen for denne bestemmelsen var at statsforetakene skulle ivareta sektorpolitiske formål.

• Det var satt begrensninger i statsforetakenes adgang til å ta opp lån. Regulert i § 5 i tidligere lov, og nå i vedtektene.

Bestemmelsene om statlige garantier ble opphevet ved lovendringen i 2002, jf. kapittel 5.3.

Når det gjelder eierstyring, ligger statsforetakene nær opp til statsaksjeselskapene. Et statsforetak skal ledes av et styre og en administrerende direktør. Staten er eneeier av statsforetakene, og departementet ved statsråden utøver den øverste myndigheten i et foretak gjennom foretaksmøtet. I tillegg skal administrerende direktør, styrets leder og selskapets revisor være til stede på foretaksmøtet. Det er lagt vekt på at departementet ikke kan utøve eiermyndighet på annen måte enn gjennom foretaksmøtet.

Reglene om ledelsen i et foretak er utformet i den hensikten at ledelsen skal ha tilnærmet samme grad av forretningsmessig handlefrihet som ledelsen i et aksjeselskap har, jf. NOU 1991:8 Lov om statsforetak. Statsforetakenes samfunnsmessige og sektorpolitiske oppgaver og statens ansvar overfor foretakenes kreditorer har imidlertid gjort at styringsmodellen er modifisert på enkelte punkter i forhold til aksjeloven.

Foretaksmøtet i et foretak kan treffe vedtak og gi retningslinjer og instrukser om alle saker som vedrører dette foretaket. Styrets sammensetning bestemmes også av foretaksmøtet ved statsråden i det ansvarlige departementet. Det er kun statsråden som har stemmerett i foretaksmøtet, og som dermed kontrollerer de vedtakene som treffes. Foretakets styre, administrerende direktør og revisor har bare talerett.

Statsforetakslovens § 23 angir sakstyper der foretakets styre ikke skal treffe vedtak før saken skriftlig er forelagt departementet. Det er i saker som kan ”være av vesentlig betydning for foretakets formål eller som i vesentlig grad vil endre virksomhetens karakter”. Loven sier også at det i vedtektene kan fastsettes nærmere regler om hvilke saker som skal forelegges departementet. På denne måten sikres det at viktige sektorpolitiske spørsmål blir fremlagt for departementet. Et eksempel er § 9 i vedtektene til Statkraft som gjelder informasjonsplikt for foretaket overfor departementet, med hensyn til industrikontrakter og avtaler om hjemfall av rettigheter som er inngått ved politiske vedtak. 12 I følge statsforetakslovens § 24 skal styreprotokoll sendes departementet som eier.

Reglene om de ansattes representasjonsrett i foretakenes styrende organer er utformet etter mønster av reglene for aksjeselskaper. Ved omdanning av en forvaltningsbedrift til et statsforetak eller et statsaksjeselskap vil den enkelte arbeidstakers ansettelsesforhold løpe videre uten avbrudd, men nå med statsforetaket eller statsaksjeselskapet som arbeidsgiver. Rettighetene til de ansatte i både statsforetak og statsaksjeselskaper reguleres av arbeidsmiljøloven og arbeidstvistloven og av andre avtaler på vedkommende tariffområde.

3.2.2.2 Endring i statsforetaksloven

I 2002 ble bestemmelsene i statsforetaksloven om det statlige garantiansvaret endret. Statsforetakslovens §§ 51 og 53, som innebar at staten hadde ansvaret for statsforetakenes forpliktelser ved oppløsning av et foretak, og § 4 annet ledd, som sa at det ikke kunne åpnes gjeldsforhandling eller konkurs i et statsforetak, ble opphevet. 13 I tillegg ble markedsmessig garantipremie for eksisterende lån innført fra 1. juli 2002.

De særlig bestemmelsene i §§ 23 andre ledd og 24 tredje ledd i statsforetaksloven er opprettholdt. Eventuelle begrensninger i låneopptak er ikke lenger regulert i loven, men i vedtektene, jf. nærmere beskrivelse av endringene i kapittel 5.3.

3.2.2.3 Virksomhetenes art

Følgende seks virksomheter var pr. 1. januar 2003 organisert som statsforetak:

Statnett SF, Statkraft SF, Statskog SF, Selskapet for industrivekst (SIVA) SF, ENOVA SF og Medinnova SF. Medinnova SF er besluttet omdannet til statsaksjeselskap fra 2004 14, mens Statkraft SF er under vurdering til en slik omdanning 15. I forbindelse med behandlingen av virkemidler for et innovativt og nyskapende næringsliv, ble det besluttet å vurdere SIVA SFs organisering, herunder omdanning til statsaksjeselskap. 16 For nærmere omtale av det enkelte foretaket vises til kapittel 6.

Siden statsforetaksformen ble introdusert i 1992 har formen blitt anvendt for syv virksomheter. Av dagens seks selskaper var SIVA og Medinnova organisert etter lov om visse statsbedrifter av 1965, og ble omdannet da denne loven ble erstattet med statsforetaksloven. De øvrige statsforetakene var tidligere organisert som forvaltningsbedrifter og ble omdannet i begynnelsen på 1990-tallet, unntatt Enova som ble etablert i 2002. Statens kantiner ble omdannet fra forvaltningsbedrift til statsforetak i 1997 og etablert som statsaksjeselskap i 2001. Etter en emisjon i mai 2003 eier ISS nå 48 prosent av aksjene i selskapet.

Dagens statsforetak har svært ulike oppgavetyper og finansieringsmåter. Flere skal omorganiseres eller er under slik vurdering. Medinnova SF er besluttet omdannet til statsaksjeselskap fra 2004 17, mens Statkraft SF er under vurdering til en slik omdanning 18. I forbindelse med behandlingen av virkemidler for et innovativt og nyskapende næringsliv, ble det besluttet å vurdere SIVA SFs organisering, herunder omdanning til statsaksjeselskap. 19

Statskog forvalter betydelige grunnarealer med fjell, fjellvidde og skog der mesteparten ikke kan drives på en ordinær markedsmessig måte, og der de viktigste hensynene blir å ta vare på arealene på en miljømessig og bærekraftig måte, og ut fra friluftshensyn. Deler av virksomheten skjer også i samarbeid med fjellstyrene som ivaretar arealer til friluftsformål, jf. fjelloven av 6. juni 1975 nr. 31. Skogsarealet som kan drives forretningsmessig er organisert i et datterselskap. Statskog er i en delvis monopolsituasjon og finansieres gjennom sin forretningsmessige virksomhet og statlige tilskudd.

I 1991 ble energiloven endret og et fritt marked for handel med elektrisitet ble organisert. Et hovedtrekk i den nye energiloven var at elektrisitetssektoren ble inndelt i en konkurranse- (produksjon) og en monopoldel (overføringsnett). Forvaltningsbedriften Statkraft ble delt i en produksjonsdel, statsforetaket Statkraft SF, og en overføringsdel med ansvar for hovednettet, Statnett SF. Statnett driver og har systemansvaret for sentralnettet for den norske kraftdistribusjonen. Det er en monopolisert og delvis en lov- og forskriftsregulert tjeneste, og er finansiert ved avgifter på bruk av nettet. Offentlige myndigheter setter et tak for inntektene. Krav til leveringssikkerhet og nøytral behandling av brukerne står sentralt.

Statkraft har vært pålagt å inngå avtaler på myndighetsbestemte vilkår om å forsyne den kraftkrevende industrien og treforedlingsindustrien. Ut fra at Statkraft konkurrerer fullt ut i et marked, er det ikke lenger aktuelt å tildele nye industrikontrakter, men de gamle kontraktene vil løpe frem til 2010.

Enova er statens virkemiddel for å bidra til en bedre energiøkonomisering ut fra bestemte resultatkrav og på en så effektivt som mulig måte. Inntektene kommer fra Energifondet som er etablert ved innbetaling av en avgift på bruk av energi og statlige tilskudd.

SIVA er et nasjonalt foretak for økt verdiskapning og sysselsetting i distriktene. SIVA arbeider for å utvikle sterke regionale og lokale verdiskapningsmiljøer i hele landet. SIVA utnytter et stort nettverk av private og offentlige samarbeidspartnere og skal oppnå resultater gjennom felles innsats av arbeid og kapital. Virksomheten finansieres gjennom leieinntekter, tilskuddsmidler og statlige lån.

Medinnova ble opprettet for å koordinere samarbeidet mellom industri og forskning ved Rikshospitalet og for å bidra til at overskudd fra industri kan kanaliseres tilbake til forskning. Grunnlaget for etableringen av Medinnova var et ønske om å få på plass ryddige rutiner rundt alle økonomiske forhold mellom industri og sykehus, herunder å sørge for at godtgjørelse for oppdragsforskning blir investert i ny forskningsaktivitet og å sikre at forskernes rettigheter til oppfinnelser blir ivaretatt. Medinnova skal drive forretningsmessig, og overskuddet skal i sin helhet tilføres forskningsmiljøene.

3.2.3 Særlovselskaper

Særlovselskap brukes som betegnelse på virksomheter som er selvstendige rettssubjekter organisert som selskaper og regulert i særskilt lov, også med særskilte organisatoriske regler. Aksjelovens bestemmelser kan helt eller delvis gjøres gjeldende. Følgende selskaper er i dag organisert ved særlov: AS Vinmonopolet, Norsk Tipping AS, Statens nærings- og distriktsutviklingsfond (SND), Statens investeringsfond for næringsvirksomhet i utviklingsland (NORFUND) og Petoro AS. Posten Norge og NSB var organisert som særlovselskaper i en overgangsfase før de ble etablert som statsaksjeselskaper. NSB og Posten Norge var store virksomheter med mange ansatte. De ansattes status og rettigheter som statstjenestemenn ble i overgangsfasen videreført i særlovene for disse to selskapene.

AS Vinmonopolet er det eldste av dagens særlovselskaper. Selskapet ble i 1931 overført fra privat til statlig eie, og regulert ved lov av 19. juni 1931 Om Aktieselskapet Vinmonopolet, mens Norsk Tipping AS ble etablert i 1946 og har vært et heleid statlig selskap siden 1993, organisert etter lov av 28. august 1992 nr. 103 Om pengespill. Disse selskapene er etablert ut fra særskilte behov, og er monopolvirksomheter på sine respektive områder. Begge er detaljert regulert og under statlig kontroll.

AS Vinmonopolet og Norsk Tipping AS opererer på områder som er omfattende materielt regulerte, og der viktige samfunnsmessige og sosialpolitiske hensyn skal ivaretas. AS-betegnelsen i navnene er historisk betinget, og betyr ikke at selskapene er organisert etter aksjeloven. Lovene for Norsk Tipping og Vinmonopolet har flere bestemmelser som gjør at de avviker klart fra både aksjeloven og statsforetaksloven.

SND ble etablert som særlovselskap i 1992, og har som formål å fremme en bedrifts- og samfunnsøkonomisk lønnsom næringsutvikling både i distriktene og i landet for øvrig og fremstår som et viktig nærings- og distriktspolitisk virkemiddel. Virksomheten finansieres delvis ved bevilgninger over statsbudsjettet, og delvis ved lån fra statskassen. Betydningen av sektorpolitisk virksomhet, og tildeling av statlige garantier var avgjørende for valget av organisering . SNDs organisasjonsform ble vurdert i forbindelse med St.meld. nr. 51 (2002–2003). Ut fra behovet for å samordne virkemiddelapparatet for regional utvikling, innovasjon og internasjonalisering, opprettes en ny enhet. Særlovselskapet SND vil fra 2004 inngå i denne nye virkemiddelenheten sammen med Norges Eksportråd, Norges Turistråd og Statens veiledningskontor for oppfinnere. 20

NORFUND ble etablert i 1997 og er organisert etter lov om statens investeringsfond for næringsvirksomhet i utviklingsland. 21 Etter loven skal NORFUND bidra med egenkapital og annen risikokapital, samt yte lån og stille garantier til utvikling av bærekraftig næringsvirksomhet i utviklingsland. Hensikten er å etablere levedyktig, lønnsom virksomhet som ellers ikke ville bli igangsatt som følge av høy risiko. Fondet eies av staten, men staten hefter ikke for fondets forpliktelser. Fondets drift skal finansieres av dets løpende kapitalinntekter og avkastning på investeringer. Fordi avkastningen på investeringer ligger flere år frem i tid og for å bygge opp fondet til en viss størrelse, tilfører staten ny kapital til NORFUND.

Beslutningen om å introdusere flere eiere i Statoil innebar at forvalterordningen for statens direkte økonomiske engasjement på norsk kontinentalsokkel måtte endres. Statoil hadde inntil da forvaltet ordningen. Myndighetene valgte å organisere virksomheten som et nytt statsaksjeselskap, og Petoro ble opprettet i 2001. Petoros formål er på vegne av staten og for statens regning og risiko å ha ansvaret for ivaretakelsen av de forretningsmessige forholdene knyttet til statens direkte økonomiske engasjement i petroleumsvirksomheten på norsk kontinentalsokkel og virksomhet i tilknytning til dette. Selskapet er hjemlet og regulert i petroleumslovens kapittel 11. Petoro er en del av et område som er markedsbasert og forretningsmessig drevet.

3.2.4 Helseforetak

Gjennom sykehusreformen er spesialisthelsetjenesten i Norge fra 1. januar 2002 organisert i helseforetak, som de regionale helseforetakene eier, jf. lov om helseforetak av 15. juni 2001 nr. 93.

Det er fem regionale helseforetak (RHF): Helse Nord RHF, Helse Midt-Norge RHF, Helse Vest RHF, Helse Sør RHF og Helse Øst RHF. Hvert regionalt helseforetak er et selvstendig rettssubjekt, eid og finansiert av staten. Den nærmere organiseringen er regulert i loven. Innholdet av virksomheten er regulert i spesialisthelsetjenesteloven. De offentlige helsetjenestene skal i all hovedsak være finansiert over statsbudsjettet. Finansieringen består av en basisbevilgning og en aktivitetsbasert del. De regionale helseforetakene har ansvaret for ressursfordelingen innenfor sine regioner etter gitte kriterier.

Et regionalt helseforetak kan bare eies av staten, og et helseforetak kan bare eies av et regionalt helseforetak. De regionale helseforetakene kan i motsetning til statsforetakene, som bare kan eie aksjeselskaper, eie andre foretak. Foretaksmøtet er øverste myndighet i de regionale helseforetakene. Styret oppnevnes i foretaksmøtet. Staten som eier kan ikke utøve eierstyring i foretaket utenom foretaksmøtet. Staten som bevilgningsmyndighet og som ansvarlig for spesialisthelsetjenestene styrer gjennom de årlige styringsbrevene.

Det er styret og administrasjonen i de regionale helseforetakene som har ansvaret for organiseringen og virksomheten innenfor det enkelte regionale helseforetaket. Dette omfatter blant annet arbeidsdelingen mellom de enhetene i regionen som yter spesialisthelsetjenester, antall underliggende helseforetak og å finne en fornuftig struktur på helseforetakene.

Helseforetakene har arbeidsgiveransvaret for sine ansatte. De skal også ha eget styre og en daglig leder med fullmakter som er fastsatt i loven. Styrene skal ha minst to (inntil en tredel) representanter valgt fra de ansatte. Foretaksmøtet er øverste myndighet.

Forvaltningsloven, med unntak av personalsaker, og offentlighetsloven gjelder for helseforetakenes virksomhet. Arbeidsmiljøloven og arbeidstvistloven gjelder for helseforetak. Konkurs og gjeldsforhandling etter konkursloven kan ikke åpnes i helseforetak. Foretakenes eiendeler kan ikke være gjenstand for utlegg eller arrest. Helseforetakene regnes som offentlige organer etter arkivloven. 22

Saker som antas å være av vesentlig betydning for foretakets virksomhet eller for løsningen av fastsatte målsettinger eller oppgaver, skal forelegges departementet som eier, av styret i det regionale helseforetaket som eier helseforetaket, jf. § 30. Det samme gjelder andre saker som antas å ha prinsipielle sider av betydning eller som antas å kunne ha vesentlige samfunnsmessige virkninger.

Foretak kan i utgangspunktet ikke ta opp lån (§ 33), men slik adgang kan fastsettes i vedtektene. Vedtektene skal eventuelt fastsette rammen for låneopptak. Foretaket kan ikke stille garanti eller pantsette sine eiendeler til sikkerhet for andres økonomiske forpliktelser.

Et regional helseforetak skal hvert år utarbeide en melding om foretaket og foretakets virksomhet som forelegges departementet (§ 34). Meldingen skal også omfatte de helseforetakene som det regionale helseforetaket eier.

Etter § 36 skal de regional helseforetakene sørge for at representanter for pasienter og andre brukere blir hørt i forbindelse med utarbeidelse av plan i henhold til § 34 annet ledd, annet punktum.

3.2.5 Stiftelser

En annen hovedtilknytningsformen, ved siden av statsaksjeselskaper og statsforetak, som blir nyttet for statlige virksomheter, er stiftelser, i betydningen stiftelser som er etablert etter lov av 23. mai 1980 nr. 11 Om stiftelser. 23

I NOU 1989:5 ble det anbefalt å ikke bruke stiftelsesformen i offentlig forvaltning, bortsett fra på virksomheter som har et betydelig behov for faglig eller kulturbasert autonomi, og som har et langvarig siktemål. Stiftelsesformen ble ikke anbefalt brukt på virksomheter som har behov for omstilling og endring, eller der det er behov for viktige elementer av statlig styring.

I likhet med de statseide selskapene er stiftelsene selvstendige rettssubjekter, og de er ikke en del av staten rettslig sett. I motsetning til selskapene er stiftelsen som organisasjonsform en selveiendeenhet. Den eies altså verken av staten eller av private rettssubjekter. Stiftelsene kan derfor ikke styres ved instruksjon eller fra eierposisjon, men gjennom særskilt lovgivning, krav til vedtekter i forbindelse med etableringen, adgang til å oppnevne styre/styremedlemmer og løpende finansiering gjennom statlige tilskudd eller kjøp av tjenester knyttet til utføring av spesifikke oppgaver.

De fleste stiftelsene finnes i dag innenfor utdannings-, forsknings- og kultursektoren. Mange av disse er etablert som samarbeidsstiftelser, der flere parter går sammen om å etablere og eventuelt også gi tilskudd til stiftelsene. Stiftelsesformen brukes først og fremst på virksomheter som har en betydelig grad av faglig eller annen innholdsmessig autonomi. Stiftelsesformen brukes også til å kanalisere et statlig engasjement der staten har en interesse i at virksomheten eksisterer, men ikke i å styre den, og som en virksomhetsform for å organisere samarbeid med andre offentlige instanser og med private aktører. 24 Stiftelsesformen brukes i dag på virksomheter som antas å ha en viss stabilitet.

Reformer innenfor budsjett-, lønns- og personalområdet i staten har bidratt til at presset for å få omdannet forvaltningsorganer til stiftelser har avtatt.

Riksrevisjonen var i sin undersøkelse fra 1999 Om bruk av stiftelser i statlig forvaltning (Dokument nr. 3:6 (1998–1999)), kritisk til den statlige bruken av stiftelser, og Stortinget sluttet seg til denne kritikken (Innst. S. nr. 177(1998–1999)). Stortinget ba Arbeids- og administrasjonsdepartementet om å følge opp dette.

I 2001 ble det vedtatt en ny lov om stiftelser, men den er ennå ikke trådt i kraft. Selvstendighetskravet er ytterligere styrket i den nye loven, og det er lagt avgjørende vekt på stiftelsens selvstendighet i forhold til oppretteren eller andre eierpretendenter.