4 Styring og regulering av statseide virksomheter

Organisering av statlig virksomhet som selvstendige selskaper legger rammer for statens styringsmuligheter og virkemiddelbruk. Instruksjon og etatsstyring må erstattes med andre virkemidler for å ivareta statens styringsinteresser. Politisk legges det vekt på å skille mellom funksjoner og roller (utøvende, lovgivende, regulerende og bestillende). Det er en tendens i retning av økt bruk av selvstendige organisasjonsformer for å oppnå dette. Det legges større vekt på bruk av markedet som styringsvirkemiddel for å oppnå effektiv ressursbruk. En variert bruk av organisasjonsformer suppleres med en rekke ulike virkemidler for å sikre at samfunnspolitiske mål blir nådd. I dette kapitlet er det skilt mellom rettslige, økonomiske og organisatoriske virkemidler. I praksis henger de ulike virkemidlene nært sammen og vil til delvis gå over i hverandre.

4.1 Rettslige virkemidler

Lov og regelverk er sentralt i reguleringen av ulike samfunnsområder og for å nå viktige samfunnsmål. Regelverket normerer og angir andre virkemidler som kan eller skal nyttes på en sektor, og det angir hvordan virkemidlene skal innrettes. På sektorer der det har skjedd en selskapsdannelse, er den direkte styringen gjennomgående blitt erstattet med en omfattende bruk av lover, forskrifter og annet regelverk, samt etablering av tilsynsorganer.

Staten benytter ulike rettslige virkemidler for å nå politiske målsettinger. Viktige i denne sammenhengen er blant annet:

• lovgivning

• konsesjoner

• reguleringer: for eksempel prisreguleringer og regulering av markedsadgang og eierskap

• vedtekter (omtalt i forbindelse med eierstyring i kapittel 4.2.1)

4.1.1 Lovgivning

Alle offentlige og private bedrifter reguleres av en rekke forskjellige og generelle lover. Det kan være lover som regulerer arbeidsrettslige forhold, arbeidsmiljøet, forholdet til det eksterne miljøet og lignende. Det er i tillegg en rekke lover som regulerer enkeltområder eller sektorer av samfunnet. Det er ikke noe klart og stringent skille mellom det vi kan kalle generell lovgivningog sektorlovgivning.

Sektorlovgivningen regulerer et bestemt område av samfunnet eller produksjonen av en bestemt tjeneste, og vil derfor i hovedsak ha betydning for aktørene innenfor det aktuelle området. Eksempler kan være energi-, kringkastings-, jernbane- og luftsfartslovene og lov om elektronisk kommunikasjon. Lovgivningen på de nevnte sektorene er alle blitt endret i løpet av de siste 10 til 15 årene i forbindelse med selskapsdannelser og liberalisering av sektorene og erfaringene med dette. De illustrerer overgangen fra at staten styrer en sektor direkte ved etatsstyring, til at en mer vesentlig del av den samme styringen skjer gjennom lovgivning og kjøp av tjenester, og at det dermed vil etableres en større avstand til utøvelsen av virksomhetene.

Lovgivningen kan fastsette formål, men regulerer i stor grad gjennom myndighet til å gi konsesjoner og tillatelser til å utøve virksomhet og ved bestemmelser om kontroll og tilsyn. Både generell lovgivning og sektorlovgivning er viktige styringsformer.

Kombinasjonen av generell lovgivning fra de politiske myndighetene, konsesjoner til selvstendige, utøvende aktører og offentlige – men selvstendige – tilsynsorganer, er en konsekvens av ønsket om å gjennomføre et skille mellom de ulike funksjonene som offentlige myndigheter har eller kan ha. Hver enkelt funksjon (den overordnede og politiske styringen, den utøvende virksomheten, kontroll og tilsyn), skal dermed kunne utføres mer presist ut fra de hensynene som den enkelte skal ivareta.

Sektorlovgivning vil i noen tilfeller omfatte en større sektor med mange aktører. I andre tilfeller vil én eller noen få aktører være fremtredende. Vinmonopolet, Norsk Tipping, Statnett og NRK kan tjene som eksempler på det siste. De kan være spesielt nevnt i loven på det aktuelle området (Vinmonopolet i alkoholloven, NRK i kringkastingsloven) eller referert til som en mer generelt bestemt enhet (Statnett, Norsk Tipping). I alle disse eksemplene er de nevnte organisasjonene sentrale aktører og virkemidler på de aktuelle områdene og dermed en viktig del av reguleringen. De er alle pålagt særskilte samfunnsmessige oppgaver gjennom lovgivningen. De kan også betegnes helt eller delvis som monopoler, men i ulik grad eller på ulike måter. NRK har for eksempel etter loven en særlig rett til å drive kringkasting og en tilsvarende spesiell plikt til å drive allmennkringkasting. NRK er heleid av staten og styret oppnevnes av kirke- og kulturministeren. NRK er den eneste lisensfinansierte kringkaster. Samtidig er NRK i konkurranse med privatfinansierte kringkastere, herunder også kringkastere i andre land, om seere og lyttere. Statnett har ansvaret for sentralnettet for energioverføring. Dette er en ren monopoloppgave. Den inkluderer også et ansvar for leveringssikkerhet og beredskap.

4.1.2 Konsesjoner

En konsesjon er en tillatelse eller et løyve fra offentlige myndigheter. Å få tildelt konsesjon medfører nærmere fastsatte rettigheter og/eller plikter som både kan være positivt og negativt formulert. Konsesjoner kan ha svært ulik utforming fra sektor til sektor. Konsesjonens innhold vil ofte innebære koblinger til andre virkemidler.

Muligheten til å gjøre bruk av konsesjoner må være hjemlet i lov. Regelverket på en gitt sektor gir ofte rammer for innhold og vilkår som settes i konsesjonene.

Konsesjoner er viktige virkemidler i styringen av sektorer som har vært igjennom en markedseksponering og fristilling av statlig virksomhet. Der det ikke foreligger krav om konsesjon, kan det ofte være registreringsplikt eller plikt til å innhente tillatelse eller lignende for å få adgang til markedet. Konsesjoner benyttes innenfor mange områder, men det er betydelige forskjeller med hensyn til hvordan de er innrettet og på hvilke krav som kan stilles til konsesjonsinnehaver. Konsesjonsbetingelsene kan variere fra enerett og plikt til å utføre en rekke samfunnspålagte oppgaver, til å regulere hvem som skal få rett til innpass på et marked (kvalitetssikring) og enkelte forpliktelser knyttet til dette. Eksempelvis har Telenor – i kraft av sin sterke markedsstilling – konsesjonsplikt. Konsesjonen gir Telenor rett til å anlegge, inneha og drive et offentlig telenett og tilby telefontjenester i hele landet. Samtidig pålegges Telenor gjennom konsesjonen å yte en rekke tjenester knyttet til leveringsplikt, ytelser til funksjonshemmede, utarbeidelse av katalog, ytelser i forbindelse med nødnummer med videre.

4.1.3 Andre reguleringsformer

4.1.3.1 Enerett- og monopolordninger

Formelle enerettsområder eller monopoler er regulert gjennom lovgivning. Monopoler begrunnes ut fra hensynet til å nå samfunnsmessige mål. Eksempelvis er Vinmonopolets enerett på detaljomsetning av alkohol begrunnet ut fra alkoholpolitiske hensyn. Formålet med Posten Norges enerettsområde (enerett på postforsendelser på inntil 100 gram og med pris inntil tre ganger grunntaksten), er at det totale markedet gjennom utnyttelse av stordriftsfordeler skal kunne betjenes til en så lav kostnad som mulig og at prisen på slike forsendelser skal være lik for alle uavhengig av bosted. Gjennom enhetlige priser skjer det en utstrakt kryssubsidiering mellom distrikter.

4.1.3.2 Regulering av markedsadgang og eierskap

Regulering av markedsadgang foregår på flere sektorer. Bruken av konsesjoner kombinert med eneretts-/monopolområder, vil i seg selv være en regulering av markedsadgangen. Dette gjelder blant annet på post-, legemiddel- og kringkastingssektoren.

I medieområdet finnes det reguleringer som skal hindre dannelsen av for store eierkonsentrasjoner. Hensikten med dette er å nå et overordnet mål om å fremme ytringsfrihet og et allsidig medietilbud.

4.1.4 Tilsyn og kontroll

Det er i dag nærmere 40 statlige organer som fører tilsyn med at private og offentlige aktører i Norge holder seg innenfor regler som er fastsatt i lover og forskrifter. Områdene det føres tilsyn med, spenner fra produktkvalitet og arbeidsmiljø til transportsikkerhet, mediemangfold og konkurranse. Det er stor oppmerksomhet omkring tilsyn, og det er nylig lagt frem en storingsmelding om statlige tilsyn – St.meld. nr. 17 (2002– 2003) Om statlige tilsyn. I en forvaltningspolitisk utvikling der virksomheter flyttes ut av staten og der det legges vekt på delegering, ser vi at den hierarkiske styringen med vekt på forhåndskontroll, blir erstattet av styring gjennom etterkontroll, rapportering og evaluering. I en slik utvikling får tilsynene en viktig rolle i å kontrollere at tjenester blir utført i henhold til fastlagte krav.

I forbindelse med at statlige forvaltningsorganer eller forvaltningsbedrifter er blitt omdannet til selvstendige selskaper eller foretak, er det blitt etablert egne tilsynsorganer som har et ansvar for tilsyn og kontroll innenfor sektoren. Tidligere var tilsynsvirksomheten ofte en integrert del av forvaltningsorganet eller bedriften. Det er lagt økende vekt på at tilsynene skal ha en faglig og organisatorisk selvstendighet. I flere tilfeller er skillet mellom statens ulike funksjoner blitt forsterket ved at tilsynsorganene er blitt værende i de aktuelle fagdepartementene, mens eieransvaret for de utøvende virksomhetene er overført til Nærings- og handelsdepartementet. Dette gjelder blant annet for Statkraft og Telenor. I stortingsmeldingen om tilsyn er det lagt stor vekt på hensynet til uavhengighet og rolleklarhet og på hensynet til faglig kvalitet i tilsynene. Det legges opp til at det på flere områder skal foretas en lovmessig avskjæring av statsrådenes instruksjonsrett og at klager på tilsynenes vedtak skal behandles i uavhengige klagenemnder.

I noen tilfeller ligger eieransvaret, det faglige ansvaret og tilsynsansvaret fortsatt i samme departement. Dette er hovedsakelig på områder der virksomhetene i betydelig grad er faglig og/eller formålsmessig definert. Det gjelder blant annet for NRK, Statnett og Posten Norge.

Tilsynenes arbeidsoppgaver omfatter blant annet utarbeidelse av forskrifter, behandling av konsesjons- og dispensasjonssøknader, direkte inngrep, kontroller og aktivt forbedringsarbeid overfor dem de fører tilsyn med 1.

I 2003 ble det etablert et nasjonalt organ for kvalitet i utdanningen (NOKUT) med formålet å kontrollere og utvikle kvaliteten ved høyere utdanningsinstitusjoner. Dette organet skal godkjenne kvalitetssystem, institusjoner og utdanningstilbud, og behandle enkeltsøknader om generell godkjenning av utenlandsk utdanning. NOKUT har myndighet til å trekke tilbake akkreditering eller godkjenning dersom vilkårene ikke lenger er oppfylt. Virksomheten er et ordinært forvaltningsorgan, men er uavhengig i den forstand at departementet ikke kan gi pålegg utover det som har hjemmel i lov, eller er fastsatt i forskrift. Departementet kan ikke omgjøre NOKUTs vedtak, og kan ikke gi tillatelse til å etablere studietilbud som ikke er gitt akkreditering eller godkjenning.

4.2 Organisatoriske virkemidler

4.2.1 Selskapsdannelser

Regjeringen og departementene har en generell myndighet til å instruere alle virksomheter som er organisert innenfor staten (forvaltningsorganer). Dette betegnes gjerne som etatsstyring. Når en virksomhet er organisert som selvstendig rettssubjekt, kan ikke departementet benytte instruksjon, og må i stedet styre gjennom andre virkemidler eller gjennom eierstyring. Instruksjonsmyndigheten kan i prinsippet benyttes på en omfattende og lite regulert måte. At staten i stedet for må benytte eierposisjonen, legger mer begrensninger på styringens form og innhold. I heleide statlige selskaper omfatter eierstyringen følgende:

• at det fastsettes vedtekter og formålsparagraf

• at det oppnevnes et styre for virksomheten

• at statsråden i eierdepartementet er generalforsamling/foretaksmøte

• at generalforsamling/foretaksmøte kan fatte vedtak som instruerer styret

• at det fastsettes avkastingskrav/utbytte

4.2.2 Eierstyring

Styrene for heleide statlige aksjeselskaper og for statsforetakene oppnevnes av generalforsamlingen eller foretaksmøtet, som i disse selskapene vil si statsråden. Bortsett fra kravet til ansattes representasjon, er det få formelle krav til styresammensetning.

Det er den sittende statsråden i det departementet som forvalter eierskapet som er generalforsamlingen/foretaksmøtet i selskapet. Statsråden utøver dermed den øverste myndigheten i selskapet. I statsforetaksloven er det presisert at departementets myndighet i selskapet ikke kan utøves utenom foretaksmøtet. Det samme følger av aksjeloven for statsaksjeselskapene.

Aksjeloven tillegger styret et selvstendig ansvar for utbyttepolitikken i og med at det ”ikke kan besluttes utdelt høyere utbytte enn styret foreslår”. For statsaksjeselskapene og statsforetakene ligger imidlertid utbyttemyndigheten hos generalforsamlingen eller foretaksmøtet.

Bruk av eierstyring for å ivareta sektorpolitiske mål kan komme i konflikt med ønsket om at virksomheten skal baseres på forretningsmessige prinsipper. Flere arbeider i regi av Statskonsult viser at eierstyring i liten grad brukes for å nå sektorpolitiske mål. De viser også at staten gjennomgående er forsiktig med å instruere sine selskaper og at staten følger de formelle spillereglene 2.

Ved å bruke myndigheten til å fastsette vedtekter for virksomhetene, kan staten som eier bidra til å tilpasse organisasjonsformene til de særlige behovene som virksomhetene måtte ha. Et statsaksjeselskap kan for eksempel ha en bestemmelse i vedtektene om en mer omfattende kontakt mellom selskap og eier, enn aksjeloven krever. Flere norske statsaksjeselskaper har en slik § 10 i vedtektene. Paragrafen sier at ”alle saker som antas å være av vesentlig, prinsipiell, politisk eller samfunnsmessig betydning” skal forelegges generalforsamlingen. Styrene i selskaper med denne bestemmelsen skal hvert år legge frem en plan for virksomheten for generalforsamlingen der forhold som kommer inn under § 10 skal omtales. I tillegg skal departementene rapportere om selskapenes virksomhet til Stortinget i egen melding annet hvert år. Det er få eksempler på at slike rapporteringer har ført til instruksjon av styret.

Statsforetakslovens paragraf § 23 andre ledd, er en parallell til § 10 i vedtektene for statsaksjeselskapene, men innebærer en noe mer omfattende rapporteringsplikt. Bestemmelsen gir styret i et statsforetak en plikt til å legge frem saker av vesentlig betydning eller saker som vil endre virksomhetens karakter for eier. Dersom eier ønsker å gripe inn i en slik sak, må det skje gjennom foretaksmøtet. Etter statsforetakslovens § 24 tredje ledd, skal styreprotokollene i statsforetakene sendes eier innen to uker etter styremøtet.

Økonomireglementets § 22 setter krav til at hvert departement, eventuelt den underliggende virksomheten som forvalter aksjeinteressene, skal ha skriftlige retningslinjer for forvaltningen av eierinteressene i underliggende selskaper. Disse skal fastslå hvordan styrings- og kontrollmyndigheten skal utøves overfor hver enkelt virksomhet utenfor statsbudsjettet. Retningslinjene skal definere statens eierrolle og hvordan den skal utøves i den normale oppfølgingen av virksomheten. Virksomhetene skal følges opp spesielt med vektlegging på oppnådd årsresultat, eventuelt avkastningskrav og utbyttepolitikk. Departementet skal utarbeide instruks for innhenting av informasjon og hvilke kontroller/vurderinger som skal foretas i den forbindelsen.

4.2.3 Corporate Governance/virksomhetsstyring

De endringene som har skjedd de siste årene når det gjelder organisasjons- og tilknytningsformer i staten er en del av en omfattende og internasjonal reformtrend. Utfordringen har vært å skape rom for mer spontane samfunnsprosesser gjennom deregulering og erstatning av regelstyring og forhandlinger mellom organiserte interesser med ”the new public management”-teknikkene. 3 Oppskriften med markedsorientering og ”management” har klare røtter – faglig og geografisk. Inspirasjonen er anglo-amerikansk, og det teoretiske grunnlaget er hentet fra økonomisk teori, særlig økonomisk organisasjons- og beslutningsteori; ”public choice”, ”principal-agency” og transaksjonskostnadsteori. Begrepet resultatstyring står sentralt.

Som styringsmodell har resultatstyring sin forankring i konsernmodeller fra privat sektor. Innenfor et sett av gitte rammebetingelser har man forutsatt at det var mulig å formulere klare og entydige mål og resultatkrav, slik som for eksempel produktivitetskrav og lønnsomhetskriterier. Å bruke bedriftsorienterte styringsformer i offentlige beslutningsprosesser fremstår imidlertid som komplisert fordi disse virksomhetene ofte er kjennetegnet av:

• vage og motstridende mål

• store kontraktskostnader (operasjonaliseringskostnader) med hensyn til konkretisering av resultatkrav/indikatorer

• betydelige måleproblemer med hensyn til å definere sammenhengen mellom innsatsfaktorer og effekter 4

Det kritiske spørsmålet i økonomisk teori har vært hvilke forhold ved tjenestene som gjør det nødvendig at det offentlige også må stå for selve produksjonen. 5 Med utgangspunkt i denne diskusjonen har spørsmålene om eierstyring derfor fått større oppmerksomhet. Agentteoriene (i økonomisk teori) er det mest brukte rammeverket for forståelse av eierstyring. Utgangspunktet er at kvaliteten i virksomhetene – definert som eiernes måloppnåelse – vil økes dersom man finner frem til de riktige formene for eierskapskontroll. Denne kontrollen utøves gjennom et styre som primært antas å være et kontrollorgan. Dominerende eiere kan skifte ut et styre og eventuelt en ledelse.

Virksomhetsstyring (Corporate Governance) er en samlet betegnelse for holdninger og regler om den overordnede ledelsen i en virksomhet, og den omfatter såvel strukturen som de enkelte styringsprosessene. Virksomhetsstyringen fokuserer på forholdet mellom eiere (aksjonærer), styret (eiernes representanter) og den daglige ledelsen. Styringsutfordringene ligger i å regulere forholdet mellom eiere (prinsipal) og daglig ledelse (agenter). For å sørge for at ledelsen handler i tråd med eiernes interesser, velger eierne et styre som overvåker den daglige ledelsen. Dersom kontrollrutiner og insentiver fungerer hensiktsmessig, vil dette være viktige faktorer som til sist resulterer i bedre måloppnåelse. Bruken av avtale-/kontraktsstyring er sentralt i denne eierstyringstenkningen. Eierstyringen vil i stor grad basere seg på kontraktsformuleringer. Kontrollkostnader kan oppstå som følge av eierens behov for tilsyn, evaluering og oppfølging.

Bruken av klassiske/formelle kontrakter er utbredt for å regulere forholdet, og utarbeidelsen av slike kontrakter kalles kontrollkostnader eller transaksjonskostnader. Jo mer ufullstendig kontraktene er, jo større blir kontrollkostnadene. Tjenester i offentlig sektor er ofte preget av mange ulike formål som er vagt formulert, og som kan være innbyrdes motstridende og dessuten vanskelig å kvantifisere. I slike situasjoner er det svært arbeidskrevende å utforme kontraktsbetingelser. Dermed blir det også utfordringer med hensyn til å kontrollere og regulere forholdet mellom prinsipal (staten) og tjenesteprodusentene (agentene). I situasjoner der tjenestene ikke lar seg stykke opp og måle, kan det derfor (av kontrollhensyn) være hensiktsmessig for staten (prinsipalen) å organisere tjenestene som en del av staten (forvaltningsorganisering) i stedet for å konkurranseutsette virksomhetene.

Hvordan eiere skal styre ledere i store bedrifter, blir gjerne omtalt som ”agentproblemene”. En viktig problemstilling i ”corporate governance”-tenkningen, er hvordan aksjonæren som prinsipal skal styre bedriftslederen som agent. Virksomhetsstyringsideologien baserer seg i utgangspunktet på ”shareholder value”, det vil si at ledere bør få egeninteresse i å nå bedriftens mål for eksempel gjennom opsjoner som knyttes til aksjekursen. Dette bygger på en antagelse om at det er en rimelig sammenheng mellom selskapenes forventede inntjening og deres aksjekurs. Disse sammenhengene er omdiskutert i litteraturen. 6 Dette skyldes spesielt det forholdet at samfunnsmessige hensyn ikke inkluderes som en del av forutsetningene i kontrakten mellom prinsipal og agent. Dette medfører at det ikke er uproblematisk å overføre logikken fra ”corporate governance”- tenkningen fra privat til offentlig sektor.

I tillegg kan det være uklart hvem som er prinsipal og hvem som er agent innenfor en del virksomheter i offentlig sektor. Dette gjelder særlig for virksomheter med komplekse målsettinger. Dermed blir det også vanskelig å organisere virksomheten med utgangspunkt i tenkningen fra ”corporate governance”, fordi det er uklart hvordan rollene fordeles mellom eier, produsenter og kunder/klienter. Staten kan som eier også samtidig være tjenesteutøver (agent). Videre kan staten i en bestillerrolle også være eier dersom virksomheten stort sett finansieres gjennom statlige bevilgninger. Slike rolleuklarheter medfører uklarheter med hensyn til utforming og håndheving av kontrakter og evaluering av kontraktsstyring.

I St.meld. nr. 22 (2001–2002) Et mindre og bedre statlig eierskap, fremmet regjeringen ti prinsipper for god eierstyring av selskaper med statlige eierandeler. Disse prinsippene bygger på mye av det som legges i begrepet Corporate Governance, jf. boks 4.1.

Mens Corporate Governance i hovedsak gjelder forholdet mellom eiere og ledelse, dreier Corporate Social Responsibility seg om bedriftenes samfunnsansvar, det vil si om forholdet til omverdenen og de ansatte. To kriterier som går igjen i denne sammenhengen er åpenhet og ansvarlighet.

4.3 Økonomiske virkemidler

Økonomiske virkemidler kan være fastsettelse av avgifter og gebyrer, statlig kjøp av tjenester, tilskudd, lån og garantier.Avgifter eller gebyrer kan brukes for å sikre at sektorpolitiske hensyn blir ivaretatt. På sektorer med markedsorganisering, vil staten gjerne kjøpe tjenester fra private og/eller offentlige tjenesteleverandører på mer avgrensede felt der det kan oppstå markedssvikt. Tilskudd/kjøp av tjenester kan også benyttes for å etablere eller opprettholde et tjenestetilbud når dette ikke er bedriftsøkonomisk lønnsomt.

4.3.1 Avgifter og gebyrer

Avgifter er et mye brukt statlig virkemiddel. Bruken av avgifter på de områdene som er aktuelle her, kan ha ulike begrunnelser eller formål:

• En del avgifter er begrunnet ut fra statsfinansielle hensyn og vil i hovedsak ha som formål å skaffe inntekter til statskassen.

• Noen avgifter er begrunnet med at de skal fungere som betaling for ytelser på området. Nivået er satt for å dekke utgiftene og for å regulere prisnivået, slik at alle kan betale.

• Andre avgifter kan ha en spesifikk sektorpolitisk betydning. Et typisk eksempel er særavgiften på omsetning av alkohol, som primært er et virkemiddel for å begrense alkoholforbruket i befolkningen. Et annet eksempel er miljøavgifter, blant annet avgiften på utslipp av karbondioksyd.

Et viktig poeng med avgifter som styringsvirkemiddel, er nettopp at det i stor grad er brukere av tjenestene eller markedsaktørene som betaler. På enkelte områder vil dette være formålstjenlig og et forsøk på direkte styring av for eksempel omfang eller tilgjengelighet. Dette ser vi blant annet ved at avgifter på flytrafikk delvis er knyttet til miljøhensyn.

De sektorspesifikke avgiftene brukes også til finansiering av den statlige virksomheten på et område. Avgiftene det her er snakk om, legges på brukere av offentlige tjenester. Eksempler er blant annet:

• Luftfartsavgifter som skal dekke kostnader knyttet til luftfart, eksempelvis kostnader til start- og landingsplass, navigasjon og andre hjelpemidler underveis i flygingen og kostnader ved terminaltjenester. Avgiftene skal reflektere kostnadene ved de tjenestene som Avinor tilbyr og utgjør en viktig andel av selskapets inntekter.

• Statnett krever nettleie av brukerne av sentralnettet. Dette brukes til utbygging, drift og vedlikehold av nettet.

• Enovas virksomhet er finansiert gjennom en avgift eller et påslag på nettariffen.

• Kringkastingsloven gir NRK rett til å innkreve en kringkastingsavgift (lisensavgift) fra alle som eier fjernsynsapparater i Norge. Avgiften er øremerket og utgjør hoveddelen av inntektsgrunnlaget til NRK. I 2001 utgjorde kringkastingsavgiften 95 prosent av inntektene.

NRK er som nevnt lisensfinansiert, og har – med noen mindre unntak – forbud mot å ha sponsorinntekter. Dette betyr at eieren ved fastsettelse av lisensavgifter, kontrollerer virksomhetens omfang. Statnett finansierer sin virksomhet ved betaling fra de kraftprodusentene som bruker nettet. Departementet kan sette tak for inntektsnivået. Enovas virksomhet er finansiert gjennom Energifondet. Fondet får sine inntekter fra et påslag på nettariffen og fra tilskudd på statsbudsjettet. Virksomhetens omfang kan dermed reguleres gjennom størrelsen på Energifondet. Virksomhetene som er nevnt i dette avsnittet er dermed gjenstand for regulering av inntektsnivået. De avgifts- eller inntektsnivåene som fastsettes, kan på ulike måter ta hensyn til investeringer, indirekte kostnader og krav til avkastning.

Begrepene gebyrer og avgifter går noe over i hverandre. Men mens avgifter har en mer generell karakter, vil gebyrer ofte være koblet direkte til bruk og finansiering av en konkret tjeneste. Eksempelvis finansieres tilsynsvirksomhet helt eller delvis gjennom gebyrer som er betalt av brukerne. Dette gjelder blant annet Luftfartstilsynet som tar gebyrer for godkjenning og tilsyn med luftfartøy, flyselskaper, verksteder og lufthavner.

4.3.2 Prisreguleringer

Prisreguleringer benyttes for å kontrollere prisnivået på tjenester og varer som staten ønsker at befolkningen skal ha rimelig tilgang til, også der konkurransen ikke fungerer optimalt. Prisreguleringer kan også brukes for å legge til rette for konkurranse. I praksis kan dette innebære at staten fastsetter maksimalpris for brukerne av en tjeneste eller vare. Dette gjelder blant annet innenfor teleområdet, der loven inneholder følgende bestemmelse:

”Myndigheten kan pålegge tilbyder med sterk markedsstilling prisforpliktelser for tilgang og samtrafikk i tilfeller hvor tilbyder kan utnytte sin markedsstilling til skade for sluttbrukerne i markedet ved å opprettholde et uforholdsmessig høyt prisnivå, eller ved å etablere prisklemmer for konkurrerende tilbyder.”

4.3.3 Nye finansieringsordninger

Staten kan bruke ulike typer markedslignende mekanismer. Eksempler på slike ordninger er ”pengene følger brukeren” eller innsatsstyrt finansiering. Ordninger av denne typen kan brukes både innenfor staten og i et marked. Eksempler på bruk av slike ordninger finner man blant annet innenfor sykehussektoren og høyere utdanning.

Innsatsstyrt finansiering ble innført i 1997 for somatiske sykehus for pasienter som ble behandlet ved innleggelse. I 1999 ble dette utvidet til å omfatte dagkirurgi. Staten gir refusjon til sykehusene i henhold til antall pasientbehandlinger. Det er ulike refusjonssatser for de forskjellige pasientgruppene eller sykdomstypene. (Systemet kalles diagnose-relaterte-grupper – DRG.) Fortsatt benyttes imidlertid også rammetilskudd og øremerkede tilskudd til sykehus og til spesielle handlingsprogrammer.

Finansieringen av universiteter og høyskoler ble lagt om til en tredelt struktur i 2002. Dette innebærer at en del av finansieringen (ca. 25 prosent) er resultatbasert og knyttet til vekttallsproduksjonen. Tilsvarende vil en del av forskningsvirksomheten bli finansiert ved resultatbasert omfordeling. Fortsatt vil imidlertid hoveddelen av finansieringen av universiteter og høyskoler utgjøres av et basistilskudd (St.prp. nr. 1 (2001–2002), Utdannings- og forskningsdepartementet.

4.3.4 Kjøp av tjenester

Staten kan kjøpe tjenester fra, eller gi tilskudd til, virksomheter for å opprettholde et tilbud av tjenester som ikke kan drives bedriftsøkonomisk lønnsomt, og som det er av samfunnsmessig interesse å opprettholde. Slike tjenestekjøp kan skje gjennom en anbudsrunde eller ved direkte kjøp. Anbud innebærer at det avholdes konkurranse om retten til å levere en vare eller tjeneste. På sektorer som er liberalisert vil det vanligvis brukes anbudskonkurranser. Dersom det bare er én aktuell leverandør eller det er andre tungtveiende hensyn, kan staten benytte direkte kjøp.

Staten kjøper tjenester direkte fra blant annet Posten Norge, Avinor og NSB for å opprettholde tjenester i distriktene eller av miljømessige grunner. Statskog betales for utføringen av sin myndighetsutøvende virksomhet. I forbindelse med slike kjøp, spesifiseres det hva som skal leveres og til hvilken pris. Det skjer dermed en utstrakt styring av virksomhetene i forbindelse med slike kjøp.

I de tilfellene der staten kan velge mellom flere tilbydere, vil anbudskonkurranser benyttes. Dette brukes blant annet av Samferdselsdepartementet i forbindelse med drift av ulønnsomme flyruter. Tjenestekjøpet reguleres gjennom kontrakter.

4.3.5 Konkurranseeksponering

Konkurranse kan ha to hovedformer. Enten kan offentlige myndigheter etablere konkurranse om offentlige oppdrag (anbudskonkurranse, auksjonsordninger) eller etablere konkurranse om brukere/kunder. Det er til en viss grad mulig å kombinere disse konkurranseformene.

Anbudskonkurranse skjer ved at en offentlig myndighet utlyser konkurranse om et oppdrag, som finansieres over offentlige budsjetter. Virksomhetene konkurrerer om å få kontrakter med offentlige oppdragsgivere som gir bedriften enerett til leveranser over en avgrenset periode.

Fritt forbrukervalg betyr at konsumentene velger tjenesteprodusent ut fra egne preferanser. Slikt fritt forbrukervalg kan organiseres gjennom offentlig fullfinansiering eller delfinansiering.

Utviklingen i retning av kontraktsstyring i offentlig sektor bygger i følge økonomisk teori på konkurranse som en avgjørende forutsetning for utvikling av troverdige kontrakter. Et sentralt argument for offentlig eierskap er knyttet til informasjonsproblemer som kan gjøre det vanskelig å utforme kontrakter med for eksempel private tjenesteprodusenter, jf. kapittel 2.3.9. Utgangspunktet er at ufullstendige kontrakter på grunn av informasjonsproblemene, medfører at det er kostbart og/eller umulig å forutsi, beskrive, formulere, overvåke og følge opp tjenesteproduksjonen og tjenestekvaliteten som ønskes levert.

4.3.6 Andre økonomiske virkemidler

Av andre økonomiske virkemidler kan momsfritak blant annet nevnes. Innenfor kringkastingsområdet har NRK momsfritak, mens dette ikke gjelder for de andre allmennkringkasterne. Dette begrunnes med at NRK driver ideell kringkastingsvirksomhet.

4.4 Kontraktstyring og kontaktmøter

4.4.1 Kontraktstyring

Kontrakter er viktige virkemidler på sektorer der staten har et styringsbehov, men ikke direkte instruksjonsmyndighet. Kontraktstyring er imidlertid i ferd med å bli mer utbredt innenfor staten (da brukes ofte betegnelsen avtalestyring). Kontrakter benyttes i første rekke for å formalisere/avtalefeste bruken av et annet statlig virkemiddel. Kontraktstyring vil for eksempel ofte være koblet til at staten kjøper tjenester eller varer. Det vil da avtales en nærmere spesifisering av innholdet i og betingelsene for kjøpet. Kontrakter kan være relativt omfattende. En konsesjon kan også karakteriseres som en kontrakt eller en avtale.

Kontrakter er bare juridisk bindende dersom de inngås mellom virksomheter som er selvstendige rettssubjekter. Kontrakter/avtaler som er inngått mellom staten ved et departement, og staten ved forvaltningsorganer eller forvaltningsbedrifter, er mer å anse som et forhandlingssystem med en relativt åpen adgang til å revidere avtaler.

Enova er eksempel på en virksomhet som ikke bare reguleres gjennom inntektsnivået, men som er styrt gjennom en kontrakt med departementet. I den fireårige kontrakten er det blant annet formulert bestemte målkrav for ulike former for energiøkonomisering. Statens kjøp av transport- og posttjenester fra NSB og Posten Norge er regulert gjennom kontrakter. På bakgrunn av forslag fra virksomheten og regjeringens budsjettforslag, fastsetter Stortinget hva det økonomiske bidraget skal være. Det utarbeides kontrakter mellom partene om hva tjenestekjøpet skal omfatte. Kontraktelementet innebærer en mer tosidig bestemmelse av hva som skal ytes, men det ligger samtidig et betydelig element av styring i det.

4.4.2 Bruk av kontaktmøter

Alle selskaper skal i henhold til loven avholde foretaksmøte eller generalforsamling én gang i året. Det avholdes ekstraordinære foretaksmøter eller generalforsamlinger når dette er påkrevet. Den formelle eierstyringen av statsselskaper og statsforetak skjer gjennom vedtak i generalforsamling eller foretaksmøte. Slike formelle instruksjoner brukes i relativt liten grad. Det er heller ikke rapportert at virksomhetene opplever å bli instruert på uformelle måter.

I tillegg til de formelle møtene har en del departementer kontaktmøter eller informasjonsmøter med selskapene. Slike møter benyttes særlig for selskaper som har stor sektorpolitisk betydning, og er ofte koblet sammen med bruk av andre styringsvirkemidler (kjøp av tjenester, kontraktstyring med videre). Kontaktmøtene avholdes ofte på administrativt nivå, men styret eller representanter fra styret kan delta. Statsråden har også ved enkelte anledninger deltatt på slike kontaktmøter. Det er særlig Olje- og energidepartementet og Samferdselsdepartementet som benytter slike møter. Samferdselsdepartementet oppgir eksempelvis at det avholdes regelmessige informasjonsmøter, gjerne i forbindelse med økonomisk rapportering hvert kvartal/tertial.

Departementene legger vekt på å skille mellom rollene som eierdepartement og sektordepartement og at det skal være ryddighet i forholdet mellom partene. Det oppgis at kontaktmøtene ikke brukes til å styre eller instruere, men til informasjonsutveksling. Møtene rapporteres som viktige for begge parter. Et unntak er Enova, der eierstyringen oppgis å skje både i det årlige foretaksmøtet og i kontaktmøter mellom departementet og Enovas styre og administrasjon, men her er det også en utstrakt kontraktstyring. I henhold til den fireårige kontrakten om forvaltning av Energifondet, skal det avholdes to kontaktmøter i året mellom departementet og Enova.

4.5 Kombinasjon av eierstyring, kontraktstyring og kontaktmøter

Behovet for kontaktmøter ser ut til å være størst mellom departementer og virksomheter der staten kjøper tjenester fra virksomhetene, der det er en utstrakt avgiftsfinansiering og/eller der virksomhetene har et uttrykt samfunnsansvar. For de fleste selskapene i denne kategorien forvaltes eierskapet av sektordepartementet. Et unntak fra dette er SIVA. Eierskapet for SIVA ble overført fra Kommunal- og regionaldepartementet til Nærings- og handelsdepartementet i 2002. SIVA mottar imidlertid tilskudd fra Kommunal- og regionaldepartementet, og har også halvårlige møter med dem om tilskuddsforvaltningen. Kontakten med Kommunal- og regionaldepartementet oppgis å være tettere enn kontakten med eierdepartementet.

Representanter for ulike selskaper og foretak og representanter for departementene har i møter med utvalget gitt uttrykk for at formene for eierstyring og for kontakt mellom eier og virksomhet varierer en del. Formelle og mer uformelle styringsformer og kontakt kombineres i betydelig grad. Både representantene for virksomhetene og for eieren ga gjennomgående uttrykk for positive vurderinger av kontakten mellom de to nivåene.

Kjøp av tjenester og kontraktstyring gir de statlige myndighetene et sett av styringsredskaper overfor virksomhetene. Slik styring er likevel klart definert i forhold til de helt konkrete bestillingene eller kontraktene. Det vil ikke berøre den øvrige virksomheten. Det øker likevel kontaktflaten mellom virksomhet og departement.

Det samme gjelder for departementenes og eventuelt direktoratenes bruk av reguleringsmyndighet overfor statsselskaper og statsforetak. De enkelte lovene og forskriftene bestemmer hva som kan reguleres, og på hvilke måter.

4.6 Riksrevisjonen

I sum vil en kombinasjon av bruk av mange styringsvirkemidler overfor et selskap gi en omfattende myndighetsstyring. Når det gjelder selskapskontrollen, er Riksrevisjonens oppgave å kontrollere at statsrådene forvalter statens interesser på en lovlig og økonomisk forsvarlig måte, og i samsvar med de vedtakene og forutsetningene som Stortinget har angitt. Den løpende regnskapsrevisjonen er derimot ikke Riksrevisjonens oppgave. Hovedprinsippene for selskapskontrollen er nylig vurdert og foreslått videreført i utkastet til ny lov og instruks.

Stortinget behandlet den 25. februar 2003 Dokument nr. 3:2 (2002–2003) Riksrevisjonens kontroll med statsrådens (departementetets) forvaltning av statens interesser i selskaper, banker med videre for 2001, jf. Innst. S. nr. 123. (2002–2003). 7 Stortinget besluttet da å utvide Riksrevisjonens kontroll til også å gjelde oppgaver av ikke-økonomisk art, for eksempel oppgaver knyttet til bredere samfunnsinteresser, sektorpolitikk eller andre oppgaver som er pålagt av Stortinget som ledd i selskapskontrollen. Stortinget ga også Riksrevisjonen i oppdrag å foreta en vurdering av hvordan dette kan gjøres på en best mulig måte.