2 Forvaltningspolitisk og statsselskapsrettslig bakgrunn

I kapittel 2 er det redegjort for hovedtrekkene og bakgrunnen for den forvaltningspolitiske og statsselskapsrettslige utviklingen de siste 10 til 15 årene. Kapitlet inneholder en omtale av sentrale forvaltningspolitiske dokumenter og gjennomførte reformer i statsforvaltningen, og en beskrivelse av utviklingstrekk og trender med hensyn til markedsorientering og etablering av statlige virksomheter som selvstendige rettssubjekter. Det er innledningsvis gitt en kort omtale av henholdsvis Hermansenutvalgets innstilling, jf. NOU 1989:5 En bedre organisert stat, og Statsselskapslovutvalgets utredning, jf. NOU 1991:8 Om lov om statsforetak. Kapitlet tar videre for seg hovedtrekkene i den forvaltningspolitiske utviklingen fra begynnelsen av 1990-tallet og frem til i dag. Til slutt i kapitlet beskrives statsforetaksloven og forholdet til EU- og EØS-regelverket.

2.1 Hermansenutvalget – NOU 1989:5

Utgangspunktet for dagens lov om statsforetak er NOU 1989:5 En bedre organisert stat (Hermansenutvalgets innstilling). En vesentlig begrunnelse for opprettelsen av Hermansenutvalget og for utvalgets forslag og anbefalinger, var et behov for å endre rigide og detaljstyrende rettslige organisasjonsformer innenfor staten og for å etablere et mer ryddig og konsistent sett av rettslige selvstendige organisasjonsformer. Flere virksomheter, spesielt innenfor samfunnsmessig tjenesteyting og infrastruktur, hadde inntil da vært organisert innenfor staten som ordinære forvaltningsorganer eller som forvaltningsbedrifter. Både fra overordnede myndigheter og fra virksomhetene selv var behovet for omorganisering satt på dagsorden.

Hermansenutvalget ble oppnevnt ved kgl. res. av 16. januar 1987 og avga sin innstilling i mars 1989. Utvalgets innstilling inneholder en omfattende gjennomgang og drøfting av de rettslige organisasjonsformene som staten den gangen hadde til sin disposisjon og av retningslinjer for anvendelse av disse. Innstillingen omfattet en rekke forslag både med hensyn til variasjon innenfor de ulike hovedformene og med hensyn til hvilke formål og oppgavetyper de ulike organisasjonsformene burde anvendes. Sentralt i utvalgets anbefaling var:

• forslag om bruk av utvidede fullmakter innenfor forvaltningsorganformen.

  De utvidede fullmaktene ble foreslått anvendt variert og ikke i faste mønstre. Hensikten var å imøtekomme behovet for en større grad av handlefrihet for statlige virksomheter som i betydelig grad var sektorpolitisk regulerte eller styrte og offentlig finansierte. Dette omfattet både myndighetsutøvende virksomheter og virksomheter som var tjenesteytere eller som ivaretok sentrale samfunnsmessige infrastrukturer.

• Forslag om en ny statsselskapsform med bruk av statlige garantier og utvidede muligheter for eierstyring for å ivareta behovet for sektorpolitisk styring i virksomheter som også er i et marked.

• Forslag om at statsaksjeselskapsformen bare skulle brukes til virksomheter som ble drevet på en helt ut forretningsmessig måte.

• Forslag om å begrense bruken av særlovsorganiserte virksomheter.

• Forslag om å unngå bruk av stiftelsesformen når staten har styringsinteresser i virksomheten av innholdsmessig eller samordningsmessig karakter, eller når staten er innstilt på å ta et langsiktig økonomisk ansvar for å opprettholde virksomheten.

Utvalget la vekt på at de sentrale rettslige organisasjonsformene i staten skulle kunne ivareta behovene for økte fullmakter til virksomheter innenfor staten og behovene for omorganisering til rettslig selvstendige enheter for de virksomhetene der det var et behov for dette. Det var videre et mål å bidra til et mer oversiktlig og ryddig system for bruk av organisasjonsformer i staten.

Når det gjaldt organisering av næringsvirksomhet, var utvalgets hovedsynspunkt at en selskapsform burde velges når staten engasjerte seg i næringsvirksomhet på et økonomisk og forretningsmessig grunnlag. Utvalgets flertall (med unntak av ett medlem), så det som ønskelig med en differensiering av selskapsform etter hva slags karakter det statlige næringsengasjementet hadde. Flertallet foreslo å organisere statlige næringsengasjementer i hovedsakelig to selskapsformer: statsaksjeselskap og en egen statsselskapsform basert på en modernisering av statsselskapsloven av 1965. Ett av utvalgsmedlemmene var i hovedsak enig med resten av utvalget med hensyn til bruken av statsaksjeselskap, men mente at det ikke lenger var behov for en ordning med den særlige statsselskapsformen etter loven av 1965.

Utvalgets flertall anbefalte at statsaksjeselskapsformen bare burde benyttes for næringsdrift der forretningsmessige hensyn er de overordnede, og der selskapets formål er forretningsmessig. Statsaksjeselskapsformen ble ansett som mindre hensiktsmessig og mindre egnet til å ivareta de aktuelle hensynene og kravene, dersom selskapet i tillegg til å ivareta forretningsmessige oppgaver, også fremsto som et virkemiddel for å fremme sektorpolitiske mål. Fleretallet foreslo derfor at det ble iverksatt en utredning med sikte på modernisering av statsselskapsloven av 1965, slik at denne kunne brukes som hjemmellov for de selskapene der den forretningsmessige virksomheten inngikk som ledd i sektorpolitikken. Utvalgets flertall la til grunn at det med en modernisert statsselskapslov ikke burde være behov for å organisere selskaper i henhold til særlover, men at det i tillegg til organisering i henhold til ny statsselskapslov, kunne være aktuelt med omdanning til statsaksjeselskap med særlige vedtektsbestemmelser eller omdanning til forvaltningsbedrift.

Forslaget om en ny selskapsform ble fulgt opp gjennom oppnevning av et eget utvalg, Statsselskapslovutvalget, med mandat å utarbeide utkast til en statsselskapslov.

2.2 Statsselskapslovutvalget – NOU 1991:8

Statsselskapslovutvalget ble nedsatt ved kgl. res. Av 24. august 1990. Utvalgets innstilling forelå på nyåret 1991, jf. NOU 1991:8 om lov om statsforetak. Innstillingen inneholdt utkast til ny lov om statsforetak, og var, i tråd med mandatet, utarbeidet med sikte på å være en organisasjonsform for statlig næringsvirksomhet som samtidig skulle være et instrument for å fremme overordnede sektorpolitiske målsettinger.

Utvalgets forslag bygde på at den nye selskapsformen for statlig næringsvirksomhet ville være hensiktmessig i følgende tilfeller:

• statlig forretningsdrift som har til formål å kompensere for markedssvikt

• statlig forretningsdrift som har til formål å medvirke til realisering av bestemte sektorpolitiske mål

• statlig forretningsdrift som har til formål å medvirke til den alminnelige økonomiske verdiskapingen, delvis direkte og delvis indirekte gjennom ulike former for ringvirkninger

Av utvalgets utredning og forslag fremgår det at statsforetaksformen er særlig utformet med tanke på virksomhet som er et ledd i en overordnet sektorpolitisk målsetting på områder der det vanskelig kan tenkes at staten kan fri seg fra ansvaret for virksomheten. Det ble lagt til grunn at et statsforetak ikke skulle kunne slås konkurs. Hensynet til fordringshaverne ble foreslått ivaretatt ved at staten i forbindelse med oppløsning og avvikling av foretak skulle skyte til midler i den utstrekningen dette ville være nødvendig for å gi fordringshaverne full dekning, alternativt at det skulle legges frem en plan som ga foretaket midler til fortsatt drift og fordringshaverne dekning ved forfall. Det ble foreslått regler som hadde som mål å hindre at foretak skulle komme i en situasjon som ville utløse statens plikt til å dekke fordringshaverne.

Statsselskapslovutvalget tok ikke standpunkt til hvilke konkrete virksomheter som burde organiseres etter statsforetaksloven, men viste til at dette ville være et spørsmål som måtte vurderes særskilt for hver enkelt virksomhet. Utvalget behandlet forholdet til EFs regelverk på selskapsrettens område, og konkluderte med at ingen av disse regelverkene stiller særlige krav til organiseringen av statlig næringsvirksomhet eller foretak som fullt ut er eid av staten. Når det gjelder forholdet til EF-lovgivningen utenfor selskapsrettens område, uttalte utvalget:

”Noe annet er at EF-lovgivningen på forskjellig måte kan ha betydning for den virksomheten et statsforetak skal drive og for de generelle rammevilkår som vil gjelde for virksomheten. Av betydning her kan for eksempel være EFs konkurranseregler og reglene om offentlige innkjøp og statsstøtte. Disse reglene berører imidlertid ikke organisatoriske spørsmål av betydning for utvalgets arbeid, og utvalget kommer derfor ikke nærmere inn på disse reglene.”

Statsselskapslovutvalgets innstilling ble fulgt opp gjennom Ot.prp. nr. 32 (1990–1991) om lov om statsforetak og behandlingen av denne, jf. Innst. O. nr. 67 (1990–1991). Odelstingsproposisjonen fulgte i det alt vesentlige utvalgets lovforslag. Det ble i proposisjonen ikke tatt standpunkt til hvilke konkrete virksomheter som burde organiseres som statsforetak, men det ble understreket at formålet med lovforslaget var å etablere en organisasjonsform for statlig næringsvirksomhet der både krav til effektiv næringsmessig drift og sektorpolitiske hensyn gjør seg gjeldende.

Statsforetaksloven trådte i kraft i 1992. Lovens § 4 annet ledd fastslo at konkurs og gjeldsforhandling ikke kunne åpnes i et statsforetak. Dersom et foretak ikke kunne oppfylle sine forpliktelser etter hvert som de forfalt, skulle statsforetaket oppløses med mindre det ble vedtatt en plan for fortsatt drift som ville gi fordringshaverne dekning ved forfall, jf. § 47. Etter statsforetaksloven §§ 51 og 53, hadde staten ved oppløsning, ansvar overfor kreditorer som ikke hadde fått dekket sine krav direkte fra statsforetaket.

2.3 Ulike styringsformer for å nå samfunnsmessige eller sektorpolitiske mål

2.3.1 Etatsstyring, regulering, eierstyring og kontraktsstyring

Staten har flere sett av virkemidler som kan brukes for å nå politiske målsettinger på ulike sektorer. Hvilke virkemidler myndighetene kan bruke, avhenger blant annet av hvilken tilknytningsform de ulike virksomhetene har til staten.

Bruken av rettslige organisasjonsvirkemidler og andre virkemidler er basert på ulike faglige perspektiver, med tilsvarende ulike faglige begreper og vurderinger. Utvalget har søkt å inkludere ulike faglige perspektiver.

Offentlige myndigheter har i prinsippet fem styringsroller: 1

• Som lovgiver og regulator definerer offentlige myndigheter de rettslige rammebetingelsene for offentlig tjenesteproduksjon. Myndighetene etablerer rettigheter og plikter for borgerne/tjenestemottakerne, og den etablerer institusjoner som skal føre tilsyn.

• Som bevilgende myndighet fastsetter offentlige organer hvordan offentlige tjenester skal finansieres, eksempelvis ved alminnelige skatter, avgifter eller ved egenbetaling fra brukerne.

• Som forvalter av de regulerende og tjenesteproduserende institusjonene som er en del av den offentlige forvaltningen og er underordnet departementer og direktorater, og som kan styres ved instruksjons- og organisasjonsmyndigheten.

• Som bestillerav offentlige tjenester, fastsetter offentlige myndigheter krav til omfang av tjenestetilbudet og kvaliteten på dette. Myndighetenes rolle som bestiller og finansierende myndighet kan kobles sammen ved at krav til resultatoppnåelse eller tjenesteproduksjon knyttes til størrelsen på bevilgningen til virksomheten.

• Som eierav offentlige virksomheter utøver myndighetene eierstyring, gjennom oppnevning av styre, fastsettelse av vedtekter eller ved vedtak i generalforsamling, i selskaps- eller foretaksmøte.

I forhold til forvaltningsorgan er etatsstyring den tradisjonelle styringsmåten. Etatsstyringen skjer gjennom regelmessige møter (etatsstyringsmøter) og gjennom tildelingsbrev og bevilgninger. I tillegg vil departementer/regjering vanligvis ha mulighet for å instruere i alle typer saker samt bruke sin organisasjonsmyndighet. Utviklingen de siste 15 til 20 årene har gått i retning av en mer overordnet styring med fokus på mål og resultater. I flere land er det en utvikling i retning av økt bruk av kontrakter eller avtaler også innenfor forvaltningen. Denne utviklingen ser vi også i Norge. Avtaler eller kontrakter innenfor forvaltningen vil ikke være juridisk bindende fordi alle virksomheter som er organisert innenfor staten, er én og samme juridiske person.

Når en virksomhet er organisert som en selvstendig, statlig eid enhet, for eksempel et statsaksjeselskap eller statsforetak, vil myndighetene måtte bruke andre virkemidler enn de som brukes overfor forvaltningsorganer. Eierstyringen vil skje gjennom utforming av grunnleggende formål og strategier formulert i vedtekter, eller ved vedtak i generalforsamling og gjennom valg av styre. I tillegg vil eier ha mulighet til å instruere gjennom generalforsamling eller foretaksmøte også i andre saker. Det ser imidlertid ut til at tradisjonell eierstyring i liten grad benyttes for å nå sektorpolitiske mål, og at myndighetene er bevisst på å skille sine ulike roller. 2 For virksomheter som ivaretar samfunnspålagte oppgaver, har utviklingen gått i retning av å ta i bruk andre styringsvirkemidler, herunder reguleringer, mer effektiv bruk av tilsyn og økonomiske virkemidler, som for eksempel statlig kjøp av tjenester, for å nå de politiske målene knyttet til virksomheten. Det har i tillegg utviklet seg en praksis med mer uformelle kontaktmøter for informasjonsutveksling mellom selskap/foretak og eierdepartement.

For å nå politiske målsettinger på et område, kan staten i tillegg til å eie, også ha behov for å kjøpe tjenester. Det vil da inngås en kontrakt eller avtale mellom staten og virksomheten. Det kan skilles mellom klassiske kontrakter som bygger på strenge legale kriterier, og relasjonelle kontrakter som kjennetegnes av mindre formell forankring. Disse kontraktene bygger på at partene har gjensidig interesse av å opprettholde et langsiktig forhold. Tillit spiller en viktig rolle for relasjonenes effektivitet og overlevelse. Klassiske kontrakter brukes primært ved avtaler mellom staten og andre selvstendige rettssubjekter. Relasjonelle kontrakter brukes i større grad innenfor staten. Klassiske og formelle kontrakter kan imidlertid også inkludere klausuler om muligheter for hyppige reforhandlinger.

I tabell 2.1 nedenfor beskrives det settet av virkemidler som myndighetene har til rådighet overfor henholdsvis forvaltningsorganer, heleide statlige selskaper og selveiende virksomheter, eller private selskaper.

For en rekke statlige selskaper er eierstyring kombinert med kontraktstyring i forbindelse med statlig kjøp av tjenester. Flere av disse virksomhetene har en forholdsvis tett kontakt med departementet. Flere av selskapene/foretakene har fremleggelsesplikt til eier, regulert enten ved lov eller gjennom vedtekter (statsforetakslovens § 23 og § 10 i vedtektene til flere av statsaksjeselskapene). For flere av selskapene rapporteres det også til Stortinget gjennom en egen melding annenhvert år, jf. omtale i kapittel 6. Kontakten mellom virksomhetene og departementet som representant for eier skjer også ved bruk av kontaktmøter.

Forholdet mellom staten og helseforetakene, jf. kapittel 6.7, har lignende trekk. Med utgangspunkt i forankringen i spesialisthelsetjenesteloven, vil styring gjennom styringsdokumentene og mulighet til reforhandling av avtaler, ha en mer fremtredende plass for helseforetakene enn ved styringen av andre selskaper og foretak.

Både offentlig og privat eide virksomheter kan ha et kommersielt formål (for-profit) og ikkekommersielt formål (non-profit). Det går med andre ord et skille mellom virksomheter som er rettet inn mot størst mulig avkastning på investert kapital, og de som har allmennyttige og ikkekommersielle formål. Både kommersielle og ikkekommersielle selskaper kan ha både statlige/kommunale og private eiere. Virksomheter som skal drives forretningsmessig kan også drives innenfor klart regulerte markeder eller i form av bestemte samfunnspålagte oppgaver som begge kan sette grenser for graden av kommersiell drift, jf. tabell 2.2.

I denne utredningen brukes begrepene forretningsmessig drevet eller drevet etter bedriftsøkonomiske kriterier om virksomheter som er offentlig eid og drevet med for-profit-formål.

2.3.2 Velferdsøkonomisk begrunnelse for offentlig tjenesteproduksjon

Den tradisjonelle begrunnelsen for offentlig tjenesteproduksjon har vært ivaretakelse av samfunnsmessige målsettinger når markedsorganiseringen svikter eller gir uønskede virkninger. Det er nevnt tre hovedtyper av begrunnelser for offentlig styring, finansiering og offentlig eierskap: 3

1. Eksternaliteter og kollektive goder

2. Stordriftsfordeler

3. Fordelingspolitiske formål

Dersom en person forbruker et gode/en tjeneste, kan dette ha positive eller negative eksternalitetereller ringvirkninger for andre. Å ta vaksine mot smittsomme sykdommer har en positiv ringvirkning fordi det reduserer sjansen for at andre blir smittet. Begrepet kollektivegoder brukes i økonomisk teori om goder der den enkeltes tilgang og bruk ikke kan individualiseres. For kollektive goder vil det ofte oppstå et ”gratispassasjerproblem” ved at alle vil være mest interessert i at andre sørger for produksjonen av den aktuelle tjenester, slik at man selv kan være gratispassasjer. Problemet er derved at ingen enkeltpersoner vil finansiere kollektive goder. Det klassiske svaret på kollektive goder er derfor statlig styring, delvis gjennom politiske prioriteringer og for eksempel offentlig finansiering, og delvis gjennom bruk av offentlige reguleringer og avgifter/subsidier for å regulere bruk av slike goder.

En annen begrunnelse for offentlig eierskap er stordriftsfordeler i form av naturlig monopol, definert ved at kostnadsstrukturen ved produksjonen er slik at én bedrift vil kunne betjene markedet til en lavere kostnad enn det to eller flere bedrifter kunne ha gjort. Private eiere kan for eksempel utnytte en monopolstilling til å kreve høyere priser enn det som er samfunnsøkonomisk riktig. Regulering kan være alternativet til offentlig eierskap. Offentlig eierskap/eierstyring kan imidlertid sørge for en mer samfunnsøkonomisk riktig prising med hensyn til virksomheter med nettverkskarakter og infrastruktur.

Et tredje argument for offentlig eierstyring er fordelingspolitikk. Målsettingen er å oppnå størst mulig likhet i tilgang på goder, og dette kan skje gjennom likhet i form av generell kjøpekraft (like valgmuligheter) eller likhet med hensyn til tilgang/

forbruk. Den første typen likhet reguleres gjennom skattesystem og overføringer, og den andre typen likhet medfører at den enkelte brukerens behov eller preferanser bestemmer forbruket. Dette kan skje ved at offentlige myndigheter kan stille visse tjenester ”gratis” til disposisjon ut fra behovskrierier (ventelister) eller ved at forbruket defineres som obligatorisk (for eksempel helsekontroller og grunnskole).

Disse tradisjonelle økonomiske begrunnelsene for offentlig eierskap, bygger på antagelser om markedsimperfeksjoner og markedssvikt, og at offentlig eierstyring kan brukes til å kompensere for dette. Det kan argumenteres for at stordriftsfordeler, eksterne virkninger og fordelingspolitiske mål i seg selv ikke er tilstrekkelige begrunnelser for offentlig eierskap, siden slike problemer kan håndteres gjennom offentlige reguleringer og offentlige finansieringsordninger.

Utviklingen de senere årene har gått i retning av at eierstyring er blitt relativt mindre viktig i slike sammenhenger og at man i større grad har tatt i bruk andre former for offentlig styring gjennom reguleringer og bruk av økonomiske virkemidler, herunder kontraktstyring i forbindelse med statlig kjøp av tjenester.

Et argument mot bruk av kontraktstyring er eksistensen av informasjonsproblemer som kan gjøre det vanskelig å utforme fullstendige kontrakter. I teoretiske diskusjoner fremføres resonnementet om at offentlige styringsinstrumenter som lovgiving, regulering, offentlige avgifter og subsidier samt kontrakter med private virksomheter, ikke kan løse de styringsproblemene som informasjonsproblemene skaper. Det offentlige eierskapet kan ses som en ”siste utvei”. 4 Utgangspunktet er at ufullstendige kontrakter på grunn av informasjonsproblemene, medfører at det er kostbart og/eller vanskelig å forutsi, beskrive, formulere, overvåke og følge opp tjenesteproduksjonen og tjenestekvaliteten som ønskes levert.

Teoretisk argumenteres det for at informasjonsproblemene medfører klarere begrunnelser for offentlig eierskap: Det må for eksempel gjøres investeringer som binder tjenesteprodusenter og staten som oppdragsgiver til langsiktige kontrakter. I slike monopollignende betingelser/situasjoner kan det være effektivt at staten som oppdragsgiver eier virksomheten. Valg av eierskap kan også avgjøres ut fra hensynet til tjenestekvalitet. Dersom kontrakter er ufullstendige, vil oppdragsgiver kunne ønske å gi incentiver til kvalitetsfremmende tiltak. Reguleringer i form av opprettelse av tilsyns- og kontrollorganer er også et viktig virkemiddel.

2.3.3 Velferdsstatlige og demokratiske begrunnelser for statlig eierskap

I de nordiske velferdsstatene har det vært tradisjon for at staten har tatt et økonomisk og innholdsmessig ansvar for flere sentrale tjenester og infrastrukturer i samfunnet med det formålet å sikre en lik tilgang for alle og et likt tilbud til alle. Det har vært antatt at tilgangen til og kvaliteten på noen sentrale tjenester som helse, utdanning og andre sosiale hjelpetjenester har stor betydning for hvordan samfunnet som helhet fungerer. I det ligger det delvis at det er viktig at alle samfunnsmedlemmer har en lik tilgang til tjenestene, delvis at de får det samme tilbudet, og delvis at tjenestene må holde en forsvarlig og god standard. En sikring av slik tjenester for alle i samfunnet har vært ansett som nødvendig for å sikre den enkelte den velferden og grunnutdanningen som er nødvendig for å kunne fungere i samfunnet. Det har videre vært lagt vekt på at alle skal få like eller like fullverdige tilbud innenfor slike tjenester. Det har vært antatt at tilgangen på slike tjenester har både stor velferdsmessig betydning for den enkelte og for at samfunnet som helhet skal kunne fungere. Det er blant annet antatt at dette bidrar til viktige forutsetninger for at samfunnene skal kunne fungere demokratisk.

I den velferdsstatlige tradisjonen har staten tatt ansvaret for slike tjenester organisatorisk, finansielt og innholdsmessig. I dag legges det i større grad opp til at det kan være mulig å skille mellom disse funksjonene, også med hensyn til hvem som har ansvaret for dem. Staten kan finansiere, regulere og føre tilsyn med tjenester som andre aktører utfører.

Flere av de mer tekniske tjenestene som tidligere var statlig organiserte, delvis statlig finansierte og delvis brukerbetalte, er nå konkurranseutsatte. Noen av dem er helt eller delvis privatiserte. Det er delvis teknologiske endringer og delvis endringer i økonomisk tenkning med vekt på effektivitet og bruk av konkurranse som virkemiddel som ligger bak dette. Samtidig er noen av de grunnleggende velferdsmessige tjenestene opprettholdt som statlig organiserte og finansierte. Det gjelder særlig for allmenne tilbud innenfor skole og utdanning, helse og sosiale tjenester. For å effektivisere helsetjenestene og driften av sykehusene er det imidlertid innført elementer av stykkprisfinansiering og selvstendig organisering (med statlig eierskap). Innenfor sosiale tjenester drives mange mindre institusjoner privat, men på statlig eller kommunal bestilling og tilsvarende finansiering. Mange av disse tjenestene er svært dyre å produsere. En fullstendig privatisering kunne føre til en betydelig sosial ulikhet.

Når det gjelder grunnskolene og videregående skoler er det lagt vekt på at et allment og offentlig skoletilbud kan bidra til å sikre sosial likhet i tilgangen til og i kvaliteten på tjenestene. For høyere utdanning og for sykehusene har også kravene om kvalitet på tjenestene bidratt til at det har vært benyttet allmenne og offentlige tilbud. I et lite land som Norge kan det på noen områder være vanskelig å oppnå tilstrekkelig kvalitet på tjenestene dersom ressursene spres for mye. Samtidig kan det legges vekt på sammenligninger mellom norske institusjoner, og mellom norske og utenlandske institusjoner for å bedre kvaliteten.

Innenfor EU er det nå en viss oppmerksomhet omkring hvordan kvaliteten på viktige samfunnsmessige tjenester kan sikres når konkurransereglene samtidig skal etterleves. I EF-traktatens artikkel 86 nr. 2, jf. EØS-avtalens artikkel 59 nr. 2, er det inkludert et mulig unntak til forbudet mot statsstøtte for tjenester av allmenn økonomisk betydning når det antas å være nødvendig for å ivareta tjenestens formål. Betydningen av å ivareta tjenester av allmenn økonomisk betydning er understreket i EF-traktatens artikkel 16. Begrepet allmenne økonomiske tjenester er definert som tjenester som det er viktig at alle har tilgang på, til en akseptabel pris, og som det er viktig å opprettholde på et tilstrekkelig nivå med hensyn til kvalitet. Det er lagt vekt på at dette kan være viktig for hver enkelt borger og for at samfunnet skal kunne fungere som et fellesskap. Eksistensen av visse grunnleggende tjenester til alle og på et tilstrekkelig høyt nivå, kan få betydning for å skape den nødvendige gjensidige tilliten mellom borgerne og mellom borgere og myndigheter.

I EU er det under utarbeidelse dokumenter som tar sikte på å komme frem til en mer presis definisjon av begrepet allmenne økonomiske tjenester, samt tiltak for å ivareta disse tjenestene. Dette er det gjort nærmere rede for i kapittel 5.2.

2.4 Forvaltningspolitisk utvikling de siste 15 til 20 årene

2.4.1 Generelle trekk ved utviklingen

De forvaltningspolitiske utviklingstrekkene som det ble pekt på i NOU 1989:5, har i stor grad fortsatt frem til i dag. Reformforslagene ble i stor grad gjennomført av forskjellige regjeringer, og bidro til å møte eksterne og interne utfordringer for staten. Men utviklingen på en del områder har åpenbart gått raskere og foregått på en bredere front, enn det man forventet på den tiden utredningen ble skrevet. Et hovedtrekk ved de statlige omstillingene siden slutten av 1980-tallet, er at det er gitt langt mer omfattende delegasjoner innenfor staten og for selvstendige rettssubjekter. Et annet viktig trekk er utvikling av supplerende virkemidler for regulering. Resultatet er videre økonomiske og administrative fullmakter for en rekke forvaltningsorganer, oppretting av nye, mer fristilte organer, delegering av myndighet til ytre-/lavere organer i forvaltningshierarkiet og utskilling av virksomheter i rettslig selvstendige virksomheter. Forholdet mellom offentlig sektor og privat sektor er i endring, og flere virksomheter er hel- eller delprivatiserte i perioden.

Utviklingen har generelt vært preget av:

• økt delegasjon innenfor forvaltningen, særlig i form av økte fullmakter i budsjettsaker

• økt konkurranseeksponering og markedsorientering,blant annet gjennom etablering av interne markeder/bruk av markedsløsninger i forvaltningen og fritt forbrukervalg i kombinasjon med offentlig stykkprisfinansiering

• mer vekt på rendyrking av roller,blant annet gjennom et klarere skille mellom statens rolle som eier, utøvende tjenesteprodusent, regulator og på å utvikle faglig uavhengige kontroll- og tilsynsorganer

• selskapsetableringerav statlige virksomheter

• privatisering/delprivatiseringi form av salg av statens aksjer i statlige kommersielle bedrifter

Statskonsult har dokumentert utviklingen i Norge i flere publikasjoner. Vi finner lignende utviklingstrekk i de fleste andre land innenfor OECD-området, selv om omfang og tempo i endringene varierer. 5

I Norge har reformene både vært knyttet til endringer i delegasjoner og fullmakter innenforstatsforvaltningen, og til endring av tilknytningsformer og styringssystemer for en rekke statlige virksomheter. I forbindelse med statlige selskapsetableringer har fokuset vært rettet mot å skille eierrollen fra statens øvrige roller og på å utvikle et mer profesjonelt eierskap. Det vises her til NOU 2000:19 Bør statlig sektor eksponeres for konkurranse, St.meld. nr. 22 (2001–2002) Et mindre og bedre statlig eierskap, St.meld. nr. 17 (2002–2003) Om statlige tilsyn, og til St.prp. nr. 51 (2002–2002) Virkemidler for et innovativt og nyskapende næringsliv.

Staten har redusert sitt direkte eierskap i statlig heleide industriselskaper i de senere årene. Det er likevel fremdeles mange statlig heleide statsaksjeselskaper og statsforetak innenfor områdene sentrale samfunnsmessige tjenester og infrastrukturer, samt mindre virksomheter som staten driver, og som det er hensiktsmessig å organisere i selskapsform.

Mange av de sentrale infrastrukturene og mer omfattende tjenestene i samfunnet har tidligere vært organisert innenfor staten, men er i dag selskaps- eller foretaksorganiserte og drives med krav til avkastning på kapitalen. Samtidig har flere av virksomhetene fortsatt viktige samfunnsmessige oppgaver, og det er lagt vekt på at disse skal ha rammevilkår som gjør det mulig både å drive i et konkurransemarked og å ivareta samfunnspålagte oppgaver. Flere av disse virksomhetene drives innenfor klart regulerte markeder. Noen tjenester har også helt eller delvis funksjonelt monopol innenfor sine områder. Mange av de samfunnsmessige tjenestene som er organisert i selskaper eller foretak, virker i en spenning mellom å skulle ivareta samfunnsmessige formål og drive ut fra bedriftsøkonomiske kriterier.

2.4.2 Delegering av oppgaver og myndighet innenfor staten

Gjennom en rekke reformtiltak har det fra midten av 1980-tallet og frem til i dag vært lagt økende vekt på å gi hver enkelt statlig virksomhet utvidet handlefrihet knyttet til ressursdisponering innenfor fastsatte rammer. Viktige reformtiltak har vært gjennomført ved endringer i det statlige budsjettsystemet og statens økonomireglement, og gjennom politiske vedtak som har åpnet for en mer fleksibel og individbasert personal- og lønnspolitikk.

Mål og resultatstyring er sentrale elementer i de reformtiltakene som er gjennomført. Mål og resultatstyring kan defineres som en prosedyremessig fristilling der siktemålet er å gi økt handlingsrom i rolleutøvelsen innenfor gitte regelverk. 6 Styringsideen forutsetter stabile og klare/operasjonaliserbare mål, resultatmåling og resultatoppfølging/evaluering. Dette påvirker så vel den politiske som den administrative rolleutformingen og rolleutøvelsen. Denne formen for strukturell fristilling er brukt som benevnelse på delegering av funksjoner og myndighet fra det parlamentariske sentrum til selvstendige, offentlige enheter. Fristilling kan ses på som konkurransetilpasning. Valg av tilknytningsform og fristillingsgrad reflekterer hvor sterkt henholdsvis konkurranse- og styringselementet skal stå. Formålet er – gjennom lokale tilpasninger – å få mer igjen for de ressursene som settes inn.

Parallelt med, og delvis som en konsekvens av økt fokus på mål- og resultatstyring i statsforvaltningen, er det i løpet av 1990-tallet blitt en økende oppmerksomhet omkring Stortingets kontroll av forvaltningen og departementenes kontroll av underliggende virksomheter og selskaper. Dette har kommet til uttrykk blant annet gjennom etableringen av Stortingets kontroll- og konstitusjonskomité, åpne høringer i Stortinget og Riksrevisjonens etablering av en egen avdeling for forvaltningsrevisjon. Videre er departementenes kontroll- og oppfølgingsansvar overfor underliggende virksomheter og selskaper understreket i økonomireglementet for staten.

En viktig reform i det statlige budsjettsystemet ble gjennomført etter Stortingets behandling av St.prp. nr. 52/Innst. S. nr. 243 (1984–1985) Om reformer i statens budsjettsystem og endringer i statens bevilgningsreglement. Reformen kom som en oppfølging av Hagautvalgets innstilling, jf. NOU 1984:23 Om produktivitetsfremmende reformer i statens budsjettsystem. Hagautvalget la i sin innstilling stor vekt på å fjerne unødige bindinger og å innføre stimulanser for den enkelte virksomheten. Utvalgets hovedsynspunkt var at økonomistyringen i økende grad burde konsentreres om mål for virksomhetenes aktivitet, samtidig som virksomhetene burde få økt grad av frihet til å disponere driftsbevilgningene, inklusive personalressursene.

Den politiske behandlingen av Hagautvalgets forslag førte blant annet til at statlige virksomheter ble gitt større frihet enn tidligere til å omdisponere mellom ulike poster i statsbudsjettet, og til å overføre midler fra ett år til et annet. Det ble også gjennomført viktige endringer ved at tidligere bestemmelser om fullbudsjettering av lønn ble opphevet, og at det ble åpnet adgang til å omgjøre stillinger på et lavere nivå. Reformen innebar at det ble innført en rekke nye unntak fra hovedprinsippene i bevilgningsreglementet, jf. nærmere omtale i kapittel 3.1.

Oppmykingen av stillingshjemmelsystemet i budsjettreformen av 1986, bidro til at det ble stilt spørsmål ved den fortsatte begrunnelsen for å opprettholde systemet. Stortinget sluttet seg ved behandlingen av St.prp. nr. 87/Innst. S. nr. 243 (1989–1990) Om videreutvikling av statens organisasjons- og budsjettsystem, til et forslag om å iverksette forsøk der noen bestemte statlige virksomheter fikk fullmakt til selv å opprette og inndra stillinger innenfor nærmere bestemte retningslinjer. Stortinget har senere, ved behandlingen av innstillingen fra Stortingets budsjettreformutvalg, jf. Innst. S. nr. 243 (1996–1997), vedtatt å oppheve stillingshjemmelsystemet. Mye tyder på at systemet på dette tidspunktet hadde mistet mye av sin betydning som styringsinstrument. 7

Viktige elementer i budsjettreformen av 1997 gjaldt selve prosedyren for budsjettbehandlingen i Stortinget. Reformen innebar også forenklinger av praktisk, juridisk karakter, herunder forenklinger i statsbudsjettets postspesifikasjon.

I 2001 ble det oppnevnt et nytt statsbudsjettutvalg, Andreassenutvalget, med mandat å vurdere føringsprinsipper for statsbudsjettet og statsregnskapet samt innføring av flerårig budsjettering. Utvalget avga sin innstilling til Finansdepartementet i januar 2003, jf. NOU 2003:6 – Hva koster det? Et sentralt forslag i innstillingen er at periodiseringsprinsippet foreslås tatt i bruk som føringsprinsipp for statsbudsjettet og statsregnskapet, herunder alle statlige virksomheter. Utvalget har videre anbefalt at flerårige budsjettkonsekvenser synliggjøres gjennom flerårige, helhetlige budsjettfremskrivinger, og at det åpnes for å fatte bindende flerårige budsjettvedtak for enkelte nærmere utvalgte prosjekter, virksomheter eller områder. Det legges til grunn at spørsmålene om innføring av periodiseringsprinsippet og flerårig budsjettering kan vurderes uavhengig av hverandre.

Utvalget har i innstillingen vist til mulige ordninger som kan gi økt fleksibilitet mellom budsjettår for bruk av gitte bevilgninger, slik som utvidet adgang til å overføre ubrukte bevilgninger til senere budsjetterminer, låneordninger og utvidet adgang til å overskride driftsbevilgninger til investeringsformål mot tilsvarende innsparing i senere budsjetterminer. Andreassenutvalget har ikke fremmet noen konkrete forslag om dette, men anbefaler at behovet for slike endringer bør vurderes parallelt med en eventuell implementering av utvalgets tilrådinger om flerårsbudsjett.

Det er i statsbudsjettet for 2004, jf. St.prp. nr. 1 (2003–2004), redegjort nærmere for utvalgets forslag og den videre behandlingen av dette. Finansdepartementet foreslår i proposisjonen blant annet at periodiseringsprinsippet bør innføres i flere faser, slik at en etter hver fase kan vurdere om det ut fra en samlet vurdering av nytte og kostnader er grunnlag for å gå videre. Første fase vil være å utarbeide felles standarder for føring av statlige virksomheters internregnskaper basert på periodiseringsprinsippet, og prøve disse ut i et utvalg av virksomheter. Dette innebærer blant annet at det ikke nå tas standpunkt til om periodiseringsprinsippet også bør tas i bruk for statsregnskapet og statsbudsjettet.

Finansdepartementet har kommet frem til følgende syn på spørsmålet om flerårig budsjettering:

• Det bør innføres en ordning der flerårige budsjettkonsekvenser synliggjøres gjennom helhetlige fremskrivinger av budsjettets utgifter og inntekter for 3 år utover budsjettåret. Fremskrivingene presenteres første gang for Stortinget i nasjonalbudsjettet og i gul bok for 2005.

• Det innføres ikke en ordning der det åpnes for å fatte flerårige budsjettvedtak for utvalgte prosjekter eller flerårige utgiftsrammer på departementsnivå.

Parallelt med endringene i budsjettsystemet har det skjedd en utvikling av statens personal- og lønnspolitikk som har gått i samme retning, det vil si en utvikling i retning av økt delegasjon fra de sentrale myndighetene til de enkelte virksomhetene. Viktige prinsipper for personalpolitikken er trukket opp i St.meld. nr. 35 (1991–1992) Om statens forvaltnings- og personalpolitikk. I meldingen legges generelt stor vekt på bruken av mål og resultatstyring som virkemiddel for å oppnå en mer effektiv offentlig sektor. I 1988 ble det nedsatt en komité – Statens lønnskomité – for å gjennomgå statens lønnssystem. Flere av forslagene fra komiteen, jf. NOU 1990:32, er senere fulgt opp, blant annet ved behandlingen av St.prp. nr. 75 (1990–1991), og ved senere endringer av de statlige tariffavtalene. Endringer i avtaleverket har i løpet av 1990-tallet åpnet for en mer fleksibel lønnsfastsettelse med et sterkere innslag av markedstilpasning, herunder gjennom innføring av en ordning med resultatkontrakter og egne lønnsavtaler for de øverste lederne i staten.

2.4.3 Økt konkurranseeksponering og regulerte markeder

I de senere årene har det vært en utvikling i retning av økt bruk av konkurranse som virkemiddel innenfor offentlig sektor. Utviklingen er ikke særnorsk, men fremstår som en klar utviklingstrend i mange land. Utviklingen har flere årsaker. Delvis har den vært forårsaket av teknologiske endringer som har gjort det umulig å opprettholde flere av de statlige monopolene, og delvis skyldes det endringer i internasjonale rammebetingelser og da særlig EØS-avtalens bestemmelser. Utviklingen skyldes også en tro på at marked og konkurranse vil gi en mer effektiv produksjon av tjenestene enn det som finner sted innenfor offentlig sektor, jf. blant annet NOU 2000:19 Bør offentlig sektor eksponeres for konkurranse? Det vises også til OECDs landrapport om Norge, jf . OECD Reviews of Regulatory Reform, Norway, Preparing for the future now, 2003. Det er også lagt vekt på at brukernes etterspørsel skal påvirke tilbudet. En viktig del av argumentasjonen for bruk av mer selvstendige organisasjonsformer har vært behovet for en klarere ansvarsplassering, og for et klarere skille mellom regulering og tilsyn på den ene siden, og tjenesteproduksjon på den andre siden.

Det er flere typer av virkemidler som brukes for å skape konkurranse innenfor offentlig sektor. Det kan for det første lages interne markeder innenfor forvaltningen. Det kan gjøres på flere måter. Pasienters frihet til valg av sykehus og stykkprisfinansiering for helseforetakene er ett eksempel. En måte å skape indirekte konkurranse på, er å lage systematiske sammenligninger mellom ulike, men sammenlignbare organer på bestemte områder. For det andre brukes offentlige anbud eller konkurranseutsetting innenfor flere tjenester. I noen tilfeller opprettholdes offentlige tjenester som offentlige enheter eller offentlig eide enheter. I andre tilfeller selges slike enheter helt eller delvis til andre (private) eiere (privatisering/delprivatisering). De vil da også kunne konkurrere om oppdrag i privat sektor. Den sterke vektleggingen av tilsynsorganer skal bidra til at leveringskvalitet og -sikkerhet opprettholdes.

I noen tilfeller der virksomhetene delvis er i konkurranse, samtidig som de også skal ivareta visse samfunnsmessige oppgaver, kan den rene markedsorganiseringen være utilstrekkelig. I slike tilfeller kan staten kjøpe tjenester fra virksomhetene i større eller mindre omfang. Kontraktstyring gjennom statlig kjøp av tjenester er et viktig virkemiddel for å realisere sektorpolitiske mål. Ved statlig kjøp av tjenester vil det normalt foregå en forhandling om ytelsenes omfang og kvalitet, samt leveringsbetingelser. Det settes opp avtaler som kan reguleres. Reguleringen omfatter også etablering og utvikling av faglig uavhengige tilsynsorganer.

Offentlige myndigheter kan opprette en virksomhet og organisere den rettslig selvstendig for å ivareta en bestemt oppgave. Staten som eier kan så i lovs form, ved generalforsamlingsvedtak eller tilsvarende, eller ved kjøp av avtaler, løpende sette grenser for hva slags virksomhet som skal drives og hvordan. Når en statlig eid virksomhet er opprettet for å ivareta en bestemt pålagt oppgave, kan det tolkes slik at det er satt visse grenser for den videre utviklingen av virksomheten. Når slike virkemidler brukes overfor statlige selskaper eller foretak, kan vi si at det foreligger nærmere regulerte markeder.

Myndighetene kan eventuelt foreta ytterligere regulering i form av videre forhandlinger eller nye bestillinger. Staten kan også sies å regulere markedet ved beskrivelser av oppgaver i offentlige anbud og i de eventuelle nærmere avtalene som inngås. Ved bruk av pålagte oppgaver, kjøp av tjenester og anbud, skjer det ulike former for regulering eller en nærmere spesifisering av markedsbetingelsene på de aktuelle områdene. Når bestemte oppgaver er pålagt, kan selskapene/foretakene ikke bare endre valg av virksomhet ut fra hva som er mest økonomisk lønnsomt å drive med. Offentlige reguleringer kan også regulere markedet ved bruk av offentlig fastsatte avgifter.

Når det gjelder operasjonaliseringen av ulike samfunnsmessige mål i lovgivning og budsjettvedtak, har det vært vanlig å skille mellom sektorpolitiske mål, og mer overordnede samfunnsmessige hensyn. Et slikt skille er imidlertid uklart fordi sektorpolitiske mål ofte vil fremstå som delmål i forhold til de overordnede samfunnsmessige hensynene, og ved at allmenne samfunnsmessige hensyn ofte vil være innvevd i sektorpolitikken. De nærmere samfunnsmessige og sektorpolitiske målsettingene som er relevante i denne sammenhengen, er nærmere beskrevet i forbindelse med omtalen av ulike virksomheter i kapittel 6.

2.4.4 Betydningen av å skille mellom statens ulike roller

Det er de senere årene blitt rettet stadig større fokus på mulige uheldige konsekvenser av en sammenblanding av statens ulike roller. Dette gjelder særlig for håndtering av statens rolle som eier i forhold til andre statlige roller som regulator og tilsynsmyndighet, jf. blant annet behandlingen av dette i eierskapsmeldingen, St.meld. nr. 22 (2001–2002) og tilsynsmeldingen, jf. St.meld. nr. 17 (2002–2003). Offentlige myndigheters bruk av konkurranse som virkemiddel har skjedd parallelt med at myndighetene i økende grad har tatt i bruk andre og supplerende virkemidler, som sektor-politisk regulering, kjøp av tjenester samt tilsyn og kontroll. Det legges i økende grad vekt på at staten bør skille mellom de ulike rollene den har, også organisatorisk og styringsmessig.

De ulike rollene er: politikkutvikling, regulering, tilsyn og kontroll, eier, utøver av tjenester og kjøper av tjenester. Ett utgangspunkt er at ivaretakelsen av disse så langt som mulig bør skje i ulike organer. Et annet utgangspunkt er at ivaretakelsen også skal skje i faglig kompetente organer. Det er enighet om at det er viktig å skille mellom rollene, men hvordan dette praktiseres kan variere noe avhengig av tilknytningene til faglig kompetanse på de konkrete områdene. Det vises til St.meld. nr.17 (2002–2003) Om statlige tilsyn. Bruk av supplerende virkemidler muliggjør en klarere rendyrking av eierrollen i retning av forretningsmessig styring. Offentlig regulering og kontroll kan samtidig skje mer habilt og nøytralt i forhold til alle aktører på det aktuelle området. Bruk av offentligrettslig regulering og kontroll ved bruk av tilsyn gjøres også delvis for å kompensere for bortfallet av den hierarkiske styringen ved bruk av instruksjonsmyndighet innad i forvaltningen.

Når statlig virksomhet i stadig større grad utøves innenfor et marked der staten skal konkurrere med private tilbydere, kan det oppstå et troverdighetsproblem dersom markedsaktører ikke har tillit til at staten i rollen som myndighet eller som kjøper av tjenester opptrer uavhengig av rollen som forretningsdrivende. Dersom en har valgt markedet som produksjonsform, er det samtidig en forutsetning at de aktørene som inviteres til å delta, har krav på forutsigbarhet og likebehandling innenfor de rammene som til enhver tid legges ut fra samfunnsmessige hensyn.

Som ledd i arbeidet med å utvikle et mer profesjonelt statlig eierskap og å skille klarere mellom statens forskjellige roller, ble det i 2002 opprettet en egen eierskapsavdeling i Nærings- og handelsdepartementet. Begrunnelsen for dette var et mål om å samle statens kommersielle eierskap i ett eiermiljø. Forvaltningen av eierskapet til en rekke selskaper som tidligere har vært forvaltet av andre departementer er i tråd med dette overført til Nærings- og handelsdepartementet.

2.4.5 Selskapsetableringer og bruken av selskapsformer

Det er tendenser i mange OECD-land til økt konkurranseeksponering av tjenesteproduksjon i regi av forvaltningsorganer og på en tilsvarende vektlegging av rendyrking av roller. 8 Fra 1990 og frem til i dag har det vært foretatt en rekke omorganiseringer til rettslig selvstendige organisasjonsformer, spesielt gjelder dette de tidligere forvaltningsbedriftene. Noen av virksomhetene er blitt splittet opp i ulike enheter og er omorganisert flere ganger. Dette gjelder blant annet samferdselsbedriftene Telenor, Posten og NSB, som alle ble omdannet fra forvaltningsbedrifter til selskaper på 1990-tallet. Posten og NSB ble begge i 1996 omdannet fra å være forvaltningsbedrifter til å bli særlovsorganiserte. I 2002 ble virksomhetene omdannet til statsaksjeselskaper. For NSBs del omfattet dette trafikkdelen av den tidligere forvaltningsbedriften. NSB bane har endret navn til Jernbaneverket og er i dag organisert som ordinært forvaltningsorgan. NRK ble omdannet til stiftelse i 1987 og videre til statsaksjeselskap i 1996. Televerket ble direkte omorganisert fra forvaltningsbedrift til statsaksjeselskapet Telenor, og er senere delprivatisert og børsnotert.

I tabell 2.3 er det gitt en oversikt over virksomheter som er omdannet fra forvaltningsorgan til selskap i perioden 1990–2003.

I forbindelse med at statlige forvaltningsorganer eller forvaltningsbedrifter er blitt omdannet til selvstendige selskaper eller foretak, er det blitt etablert egne tilsynsorganer som har et ansvar for tilsyn og kontroll innenfor sektoren. Tidligere var tilsynsvirksomheten ofte en integrert del av forvaltningsorganet eller -bedriften.

Det har vært en tendens til å velge statsaksjeselskapsformen fremfor andre tilknytningsformer for markedsbaserte virksomheter. Dette gjaldt blant annet for Televerket/

Telenor og NRK. På disse områdene har teknologisk utvikling på en avgjørende måte endret forutsetningene for nasjonalstatlige monopoler og reguleringsformer. Både for Telenor og NRK har konkurransen vært internasjonal. Organisering i former som var kjente og benyttet i andre land, har vært et viktig argument i valg av tilknytningsform. Konkurranse- og markedssituasjonen innenfor de områdene som var mest teknologisk påvirket, har også hatt betydning for andre sektorer. Posten og NSB ble først omorganisert til særlovselskaper, men er senere omdannet til aksjeselskaper.

Særlovsorganiseringen var i førte rekke begrunnet ut fra arbeidsrettslige spørsmål, basert på en forutsetning om at de ansatte skulle beholde noen av sine rettigheter som tjenestemenn for en bestemt periode.

Det er en utvikling i retning av at produksjonsvirksomhet innenfor statlige etater skilles ut i egne selskaper. Et eksempel på dette er Vegvesenets produksjonsvirksomhet som ble skilt ut i et eget entreprenørselskap – MESTA AS – fra 1. januar 2003, og Jernbaneverkets enhet for anleggsarbeid og vedlikehold – Baneservice – som regjeringen har foreslått etablert som et eget aksjeselskap i løpet av 2004. Hensikten med dette er både å oppnå en effektivisering gjennom konkurranseutsetting og å få en klarere rolle- og arbeidsdeling mellom aktørene.

Entra Eiendom AS ble etablert i 1999 ved at ansvaret for forvaltning og utleievirksomhet ble skilt ut fra Statsbygg. Dette er også et eksempel på at myndighetene i organiseringen har lagt vekt på å skille mellom ulike roller. Mens Statsbygg er rådgiver i bygge- og eiendomssaker og ivaretar byggherrerollen, er ansvaret for vedlikehold og utleie av statens eiendommer ivaretatt av Entra Eiendom.

Forholdet mellom anvendelsen av statsforetaksformen og statsaksjeselskapsformen har blitt noe annerledes enn forventet, ved at statsforetaksformen har blitt mindre anvendt enn forutsatt.

Følgende seks virksomheter var pr. 1. januar 2003 organisert som statsforetak:

Statnett, Statkraft, Statskog, SIVA, Medinnova og Enova. Medinnova er vedtatt omdannet til aksjeselskap med virkning fra 1. januar 2004. Med unntak av Enova, er samtlige foretak etablert tidlig på 1990-tallet. SIVA og Medinnova var tidligere organisert etter lov om visse statsbedrifter av 1965, mens Statnett og Statkraft var organisert som forvaltningsbedrifter. Statskog var organisert som et ordinært forvaltningsorgan inntil selskapsdannelsen.

Enova ble opprettet og etablert direkte som statsforetak i 2002. I tillegg til nevnte foretak, ble Statens kantiner i 1997 omdannet fra forvaltningsbedrift til statsforetak. Virksomheten ble i 2000 besluttet omdannet til aksjeselskap. De enkelte foretakene er nærmere omtalt i kapittel 6.

2.4.6 Organisering av helseforetak og universiteter og høyskoler

Ved Stortingets behandling av Ot.prp. nr. 66 (2000–2001) Om lov om helseforetak, ble det vedtatt å etablere helseforetak som en ny tilknytningsform for spesialisthelsetjenesten. Helseforetaksloven er utarbeidet med utgangspunkt i statsforetaksloven, men har en rekke særbestemmelser som er tilpasset sektoren og de særskilte styringsbehovene som foreligger, jf. nærmere omtale i kapittel 3.5. Siden 2002 er fem regionale helseforetak og et større antall helseforetak organisert etter lov av 15. juni 2001 nr. 93 Om helseforetak , jf. nærmere omtale i kapitlene 3.5 og 6.7.

Både helsesektoren og universitets- og høyskolesektoren har de senere årene blitt eksponert for økte krav til produktivitet og resultatstyring. Utviklingen har innenfor begge sektorene gått i retning fra rammestyring og rammefinansiering til økt bruk av stykkprisbaserte kontrakter og evaluering av resultater.

I helsesektoren har dette kommet til syne gjennom etableringen av helseforetakene i 2001, og ved innføring av innsatsstyrt finansiering i 1997, jf. omtale i kapittel 4. Tilsynsfunksjonen er styrket gjennom opprettelsen av Sosial- og helsedirektoratet. Reformene må ses i sammenheng med lovfesting av pasientenes rettigheter, der brukermedvirkning står sentralt, og innføring av fritt sykehusvalg, jf. kapittel 6.6.

Innenfor universitet- og høyskolesektoren har det siden dagens gjeldende lov ble vedtatt i 1994, blitt gjennomført flere store reformer. Særlig sentralt har kvalitetsreformen stått, der det blant annet er gjennomført ny gradsstruktur. Reformen tar utgangspunkt i Mjøsutvalgets innstilling, jf. NOU 2000:14 Frihet med ansvar. I 2003 ble det etablert et nytt forvaltningsorgan, NOKUT, med formål å kontrollere og utvikle kvaliteten ved høyere utdanningsinstitusjoner, jf. omtale i kapittel 4.1.4. Det er innført nye finansieringsordninger ved at deler av institusjonenes inntekter er knyttet til vekttallsproduksjon.

Fra 2001 til 2003 er de fleste universiteter og høyskoler omdannet til forvaltningsorganer med særskilte fullmakter. Universiteter og høyskoler er, som en oppfølging av Mjøsutvalgets utredning, gitt vide fullmakter til å opprette selskaper og forvalte dem innenfor nærmere angitte retningslinjer, jf. nærmere omtale i kapittel 3.1.2.

Ryssdalutvalget, som har utredet ny lov om universiteter og høyskoler avga innstilling i september 2003, jf. NOU 2003:25 Ny lov om universiteter og høyskoler. Et flertall på syv i utvalget har foreslått at statlige universiteter og høyskoler organiseres som egne rettsubjekter i form av selveiende institusjoner. Et mindretall på tre anbefalte å beholde dagens organisasjonsform, men foreslo enkelte justeringer i loven for å tydeliggjøre institusjonenes status som uavhengige forvaltningsorganer med lovfestede fullmakter.

Utviklingen i helsesektoren og universitets- og høyskolesektoren illustrerer de utviklingstrekkene som generelt sett har kjennetegnet offentlig sektor de siste årene, med et klarere skille mellom utførende virksomhet og eier. Dette markeres gjennom endringer i tilknytningsform, bevilgningsvedtak og økonomistyringsreglement. Begge sektorene skal fortsatt være statlig finansiert, men store deler av bevilgningene er gjort avhengige av virksomhetens resultater. De regionale helseforetakene er rettslig selvstendige, men styres samtidig gjennom bevilgninger og styringsbrev. Kontroll- og tilsynsfunksjonene utøves i større grad enn før gjennom tilsynsorganer og evaluering på bakgrunn av sammenligningsdata.

2.4.7 Endringer i forholdet mellom offentlig og privat sektor

En konsekvens av de forandringene i forvaltningspolitikken og i organiseringen av mange samfunnsmessige oppgaver som er referert ovenfor, er at det skjer betydelige endringer i forholdet mellom offentlig og privat sektor. Det skjer også endringer i vurderingene av hvor og hvordan ulike oppgaver skal løses. Disse vurderingene kommer ikke alltid like tydelig frem i de ulike offentlige dokumentene som ligger til grunn for beslutningene om endringer. Noen ganger har også endringene med hensyn til hvem som skal ivareta oppgaver, konsekvenser som ikke alltid trekkes frem eller drøftes eksplisitt. Det siste gjelder for eksempel det forholdet at forvaltnings- og offentlighetsloven kan komme i en uklar stilling ved omorganisering fra forvaltningsorgan til selvstendig rettssubjekt. Konsekvensene av delegasjoner, desentralisering og fristilling kan også være uklare.

Den økte vektleggingen av bruk av konkurranse og resultatmåling som virkemiddel innad i forvaltningen og i form av bruk av anbud og privatisering, innebærer viktige endringer i måten mange samfunnsmessige tjenester har vært drevet på. Til grunn for den økte vektleggingen av konkurranse ligger delvis det forholdet at teknologiske endringer har gjort det nødvendig fordi virksomhetene uansett vil være i en internasjonal konkurranse, og delvis det forholdet at bestemte økonomiske teorier har fått større gjennomslag. Det er også et moment at det er lagt større vekt på å tilpasse tjenestene til brukernes hensyn, og på at en mer markedsbasert organisering kan ivareta et slikt hensyn. Den generelle tendensen til individualisering av samfunnet har også en viss betydning her.

Noe av den økonomiske argumentasjonen for dette er det redegjort for i kapittel 2.3.2. Her er det også redegjort for en diskusjon om når konkurranse er hensiktsmessig å bruke, og når det også kan virke mot sin hensikt. I noen tilfeller kan innhenting av anbud være for dyrt og kompliserende sett i forhold til oppgavens omfang og kostnad. I andre tilfeller kan det være problemer med å måle kvaliteten på hvordan oppgavene blir utført og dermed også problemer med å sammenligne ulike anbud.

Kravet om bruk av konkurranse også i forhold til sentrale samfunnsmessige tjenester der det kan være mange og svært ulike hensyn som skal ivaretas, og der det også er både ressurssterke og mer ressurssvake brukere, har imidlertid også ført til at problemstillinger om hvordan den generelle kvaliteten på og tilgjengeligheten av slike tjenester skal ivaretas, har blitt tatt opp på ulike måter. Dette utvalget har brukt begrepene samfunnsmessige tjenester og samfunnsmessig pålagte oppgaver om virksomheter som har stor betydning for samfunnets funksjonsmåte og der tilgjengelighet derfor også er viktig. I noen tilfeller vil markedsorganisering kunne fungere greit for slike tjenester. I andre tilfeller handler det om tjenester der det må stilles mer kvalifiserte krav om at tjenestene skal være allment tilgjengelige, enten gratis eller til en sosialt sett rimelig pris, samtidig som det også er viktig at de holder et høyt eller forsvarlig nivå med hensyn til kvalitet. Helse og utdanning kan være eksempler på slike tjenester.

Denne diskusjonen har også vært reist innenfor EU- og EØS-regelverket i forhold til forbudet mot statsstøtte og de mulige uheldige konsekvensene på visse sektorer. Her er begrepet tjenester av allmenn økonomisk betydning anvendt som betegnelse på tjenester der allmenn tilgjengelighet og høy eller forsvarlig kvalitet kan anses nødvendig, med den konsekvensen at statsstøtte kan være tillatt. Begrepet er også brukt i EU mer generelt for å betegne en bestemt type tjenester som det skal legges vekt på å opprettholde på et høyt og forsvarlig nivå ut fra sosiale og velferdsmessige hensyn. Dette begrepet er det gjort nærmere rede for i kapittel 5.2.2.

2.5 Statsforetaksloven og forholdet til EU- og EØS-regelverket

Forslaget fra Statsselskapslovutvalget ble i forbindelse med den politiske behandlingen av lovforslaget, jf. Ot.prp. nr. 32/Innst. O. nr. 67 (1990–1991), blant annet vurdert i forhold til EF-lovgivningen og det fremtidige EØS-regelverket. Næringsdepartementet påpekte i sin høringsuttalelse til lovutkastet, at det fremtidige EØS-konkurranseregelverket, spesielt det som gjelder statsstøtte, ville kunne begrense mulighetene til å anvende statsforetaksformen på selskaper som skal operere i markeder der det er, eller vil bli, i konkurranse med private selskaper. Arbeids- og administrasjonsdepartementet viste i sine merknader til Statsselskapslovutvalgets behandling av forholdet til EFs konkurranseregler og reglene om offentlig innkjøp. Arbeids- og administrasjonsdepartementet bemerket at det syntes uklart hvor langt de omtalte EF-regelverkene gjaldt og hvilke krav de stilte til offentlig virksomhet, men la til at:

”EFs konkurranseregler og regler om offentlig innkjøp og statsstøtte må has for øye ved vurderingen av om statsforetaksformen er en hensiktsmessig organisasjonsform for statlige virksomheter.”

I Innst. O. nr. 67 (1990–1991) uttaler et mindretall i forbruker- og administrasjonskomiteen at:

”... det er viktig at man ikke etablerer selskap under former det kan stilles tvil til under det fremtidige EØS-konkurranseregelverket.”

Dette mindretallet gikk imot det fremlagte lovforslaget.

EFTAs overvåkningsorgan, ESA, vedtok i april 2000 nye retningslinjer for statsstøtte, som også omfatter støtte i form av statlige garantier. Som støtte i form av en garanti, regnes også gunstigere finansieringsvilkår som oppnås av et foretak hvis rettslige status utelukker konkurs eller annen insolvensbehandling. Retningslinjene er basert på tilsvarende bestemmelser vedtatt av EU-kommisjonen. Med utgangspunkt i retningslinjene har ESA i brev av 19. juni 2001 lagt til grunn at bestemmelsene i statsforetakslovens § 4 annet ledd, innebærer statsstøtte til statsforetakene i strid med EØS-avtalen, artikkel 61 nr. 1. Garantien fra staten gjør det mulig for statsforetakene å oppnå bedre finansielle vilkår for lån enn de betingelsene som vanligvis tilbys på finansmarkedene. En slik statlig garanti avgitt på ikke-kommersielle vilkår, innebærer etter ESAs syn en fordel for statsforetakene som antas å være i strid med bestemmelsene om statsstøtte. ESA har lagt til grunn at det ikke er tilstrekkelig for vurderingen av om det foreligger en statlig garantiordning i strid med EØS-avtalen, artikkel 61 nr. 1, å vurdere om garantien har hatt virkning i forhold til det enkelte foretaket. Overvåkningsorganet antok at statsforetaksloven i seg selv ville åpne for en potensiell støtte i form av statlig garanti for alle foretak som var organisert etter loven, og ba Norge om å endre denne i samsvar med EØS-avtalen. ESA la til grunn at saken gjelder en generell støtteordning og ikke en individuell støtte.

Med bakgrunn blant annet i henvendelsen fra ESA, fremmet Arbeids- og administrasjonsdepartementet for Stortinget Ot.prp. nr. 13 (2002–2003), med forslag til lov om endring av lov av 30. august 1991 nr. 71 Om statsforetak med videre, statsforetaksloven. Statsforetaksloven er ved behandlingen av Ot.prp. nr. 13, jf. Innst. O. nr. 45 (2002–2003), endret gjennom oppheving av det statlige garantiansvaret. Endringene som trådte i kraft pr. 1. januar 2003 9, medførte at bestemmelsene i statsforetakslovens §§ 51 og 53, som innebar at staten hadde ansvaret for statsforetakenes forpliktelser ved oppløsning av et foretak, ble opphevet. Videre ble bestemmelsen i statsforetakslovens § 4, annet ledd, som sa at gjeldsforhandlinger eller konkurs ikke kan åpnes i et statsforetak, opphevet. Det ble også foretatt visse andre justeringer av loven. Regjeringen la til grunn at disse endringene ville fjerne det påståtte konkurransefortrinnet som statsforetakene hadde etter statsforetaksloven, og at loven dermed var bragt i samsvar med EØS-avtalens artikkel 61 nr. 1 om statsstøtte, og i samsvar med ESAs oppfatning av loven. Det ble foreslått at statens ansvar etter dagjeldende statsforetakslov ble erstattet med et begrenset deltakeransvar etter modell av lov av 13. juni 1997 nr. 44 om aksjeselskaper. Regjeringen har senere, i Ot.prp. nr. 101 (2002–2003), fremmet forslag om endringer i overgangsordningene for de forpliktelsene som eksisterte før 1. januar 2003.