6.1 Den smale distriktspolitikken

6.1.5 Utvalgets vurderinger

Generelt er det vanskelig å måle effekter av denne typen selektive virkemidler. Vi har imidlertid vært igjennom en periode hvor vi har høstet betydelige erfaringer med slike evalueringer spesielt for DU og siden SND. Resultatene fra slike analyser er gjengitt her med drøftinger av alle forbehold knyttet til tolkninger av slike evalueringer.

Et viktig strukturtrekk har vært at kapitalstøtten via ordningen med investeringstilskuddet siden 1993 har vært trappet kraftig ned i SND, i takt med den automatiske opptrapping av støtten via differensiert arbeidsgiveravgift. Internt har vridningen vært mot bedriftsutviklingstilskuddet, som har hatt som mål å bidra til innovasjon og kompetanseheving. Effektmålinger (Hervik mfl 2002) indikerer at man for perioden 1994-98 bidro betydelig til å skape og opprettholde arbeidsplasser innenfor sonene. Effektene er målt tre år etter bevilgning og i denne perioden var fortsatt investeringstilskuddet viktig innenfor sonene. Virkemiddelet var spesielt innrettet mot industri (halvparten av arbeidsplassene ble skapt her) og kostnadene per arbeidsplass var ikke spesielt høye innenfor denne sektoren. Det blir også dokumentert effekter på innovasjon og kompetanseheving av virkemiddelapparatet. Mer økonometrisk har man også funnet effekter på økonomisk resultat fra støtten. Selv om det er betydelig usikkerhet knyttet til slike målinger kan vi ikke utelukke at vi har bygget ned et virkemiddel som har hatt rimelig god treffsikkerhet på å bidra til industriutvikling i distriktene. Denne sektoren som generelt er konkurranseutsatt og en betydelig eksportør har nå store omstillingsproblemer. I en periode med store omstillinger er investeringer ofte helt kritisk. Investeringstilskuddet kan ha gode egenskaper som en mer automatisk virkende ordning, hvor man innenfor et regelverk har en rett på tilskudd opp til et visst tak. Det innebærer enkle screeningordninger framfor omfattende saksbehandling. Dette kan gi insentiver til økte investeringer som kan styrke omstillings- og innovasjonsevnen.

I henhold til EØS-regelverket har vi frihet til å kunne bruke investeringstilskuddet innenfor de fastsatte takene. Den sterke reduksjonen i de distriktspolitiske bevilgningene i perioden 1993 til 2003 innebærer at det norske støttenivået ligger godt under det som er fastlagt internasjonalt. Samtidig er forskjellen mellom de næringspolitiske virkemidlene, som gjelder for hele landet, og de spesielle distriktspolitiske virkemidlene, blitt redusert. Virkemidlenes lokaliseringseffekter har altså blitt vesentlig mindre i løpet av noen få år. Utvalget mener at den smale distriktspolitikken er et politikkområde som har positive effekter for oppnåelsen av de distrikts- og regionalpolitiske målsettingene. Vi mener derfor det bør vurderes å øke de økonomiske rammene for distriktspolitikken.

6.2 Den differensierte arbeidsgiveravgiften

6.2.3 Utvalgets vurderinger

Utvalget har tidligere avgitt en egen underveisrapport om effekter av differensiert arbeidsgiveravgift (Effektutvalget 2002). Her viste vi at ordningen fungerer etter intensjonene, men at den koster mye per arbeidsplass. De endringene som gjennomføres fra 2004, innebærer at Finnmark og Nord-Troms beholder avgiftsfritaket, at kommunesektoren kompenseres gjennom inntektssystemet, og at mulighetene for å gi bagatellmessig støtte og transportstøtte utnyttes for delvis å kompensere avgiftsøkningen for private virksomheter. Ordningen vil derfor fungere uendret for de minste bedriftene.

Regjeringen har uttalt at bortfallet av ordningen skal kompenseres fullt ut for de regioner som rammes. Mest utsatt vil næringslivet være i Nordland, Sør-Troms, Møre og Romsdal og Sogn og Fjordane. Med de endringene som er beskrevet ovenfor, gjenstår det mindre enn 2 mrd. kroner å disponere. Disse midlene må anvendes innen rammen av EØS-avtalens konkurranseregler. Utvalget peker på at rammen for investeringsstøtte til foretak ikke utnyttes fullt ut med dagens praksis. Det er mulig å øke støttesatsen vesentlig uten å komme i konflikt med konkurransereglene. Ordningen med investeringsstøtte kan også gjøres mer automatisk virkende og dermed mindre selektiv.

Norge har tidligere hentet inspirasjon fra organiseringen av EUs strukturfond, som arbeider med fler­årige, brede utviklingsprogrammer. En tilsvarende flersektoriell arbeidsmåte, der ulike sektorinnsatser sees samlet for en region, har hittil ikke latt seg implementere i Norge. Omleggingen av ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift åpner en interessant mulighet for å finansiere regionale utviklingsprogrammer også i Norge. Utvalget mener dette kan være en interessant vei å gå.

6.3 Transportpolitikk

6.3.6 Utvalgets vurderinger

Virkemidlene i transportpolitikken er rettet inn både mot sentrale områder og distriktene. Blant virkemidlene er innkjøp av ferjetjenester, hurtigbåttjenester, regionale luftfartstjenester, busstilbud, jernbanetilbud samt hurtigrutetilbudet. Omfanget av offentlige innkjøp som er distriktsbegrunnet er på rundt 4,3 mrd. kroner årlig. I tillegg bruker vi årlig betydelige beløp over statsbudsjettet til utbygging av veinettet i distriktene samt til veivedlikehold.

Det store spørsmålet er hvilken effekt slike tiltak har på næringsliv, sysselsetting, vekst og velferd. Det regionale kortbanenettet har vært studert grundig i nyttekostnadsanalyser, med positive konklusjoner. Også ferjetilbudet har stor samfunnsøkonomisk nytteverdi mange steder, forutsatt at trafikkunderlaget er tilstrekkelig stort.

Flere undersøkelser viser at sammenhengen mellom forbedringer i transportnettet og regionale vekstprosesser ikke er enkel, og at den slett ikke er entydig. Det er avtakende marginal nytteverdi knyttet til forbedringer i transportnettet. Det betyr at jo dårligere utbygd det er i utgangspunktet, desto større er mulighetene for at forbedringer kan bidra til å generere økonomisk vekst. Spesielt gunstig er det dersom en fjerner flaskehalser og/eller sentrale «missing links». Dette vil kunne føre til betydelig bedret tilgjengelighet, og at til regioner åpnes opp, både når det gjelder transport av ferdigvarer og innsatsfaktorer. Samtidig er det slik at transport går begge veier. Fjerning av barrierer kan derfor også føre til at virksomheter med geografiske monopoler, kanskje spesielt innenfor personrettet tjenesteyting, blir konkurrert ut av bedrifter som kommer nærmere.

En region med lavt utviklingspotensial vil i mindre grad nyte godt av transporttiltak enn en region med høgere utviklingspotensial. Dersom tiltaket rettes inn mot å bedre tilgjengeligheten for en region med en reserve av godt kvalifisert arbeidskraft og et ekspansivt næringsliv, vil effekten av tiltaket for regional vekst være større enn dersom regionen er mindre ekspansiv. Dette er et argument for å satse på de sterke regionene når nye transporttiltak skal utløses. Mot dette argumentet kan en hevde at de svakere regionene er svakere blant annet fordi tilgjengeligheten er dårlig, og at man derfor heller bør satse på tiltak overfor disse regionene. Dersom regionen som får bedre tilgjengelighet har et velutviklet industrielt og politisk miljø og tradisjon, kan dette bidra til å løse ut det vekstpotensialet som måtte eksistere.

Sammenhengen mellom transporttiltak og vekst er usikker, slik at andre faktorer også må være til stede for at potensialet utløses. Transporttiltak og annen politikk, for eksempel i form av å legge arealer og andre forhold til rette for næringsetableringer, kan virke i samme retning. God tilgjengelighet er med andre ord en nødvendig, men ikke tilstrekkelig, betingelse for vekst. Når flere forhold er oppfylt samtidig, vil investeringer i infrastruktur kunne være utløsende. Det er imidlertid ikke slik at investeringer i infrastruktur styrer fraflytting. Veiutbygging har stor grad av politisk styrbarhet. Utvalget mener at transportinfrastruktur fortsatt bør framstå som et viktig regionalpolitisk virkemiddel.

En statig større del av kollektivtrafikktjenestene vil bli kjøpt etter anbud, men myndighetene bestemmer hvilken kvalitet som legges inn ved utforming av anbudsgrunnlaget. Derfor er styrbarheten stor her. Utvalget mener at det er gode begrunnelser for at myndighetene skal kjøpe inn transporttjenester på et nivå som i dag, men vi ser ikke for oss at omfanget økes vesentlig framover.

6.5 IKT- og telesektoren

6.5.5 Utvalgets vurderinger

Tilgangen på en overføringsteknologi som gir raskere og bedre kapasitetsmessige overføringsmuligheter vil utvilsomt representere en viktig kvalitetshevning i bruken av IKT for næringsliv, offentlige institusjoner og private forbrukere. I mange tilfeller, spesielt i distriktene, har bedriftene selv tatt initiativet og foretatt nødvendige investeringer for å få denne teknologien på plass. En oppgradert overføringsteknologi kan muliggjøre at flere kan velge å bo og/eller å ha virksomhet i distriktene.

Det er likevel ikke riktig å trekke den konklusjonen at IKT gir disse lokalsamfunnene et konkurransefortrinn framfor byene. Mer sannsynlig er det at raskere datalinjer i en eller annen form blir en universell tjeneste omtrent på lik linje med telefoni. Dermed blir bredbåndsteknologien ikke et unikt konkurransefortrinn forbeholdt noen steder. Snarere ligger det en fare i en markedsbasert utbyggingspolitikk, at noen steder vil mangle en god IKT-infrastruktur eller ha for dyre tjenester og dermed komme i en bakevje.

Det er mange gode grunner til at et fritt konkurransemarked ikke selv vil bygge ut 3G og bredbånd i et omfang som er distriktspolitisk ønskelig. For operatørene kan det være lønnsomt å dekke opp mot 70 prosent av markedet, men så øker utbyggingskostnadene i forhold til folketetthet så mye at de neppe vil finne det lønnsomt å bygge ut. I et fritt marked vil det da heller ikke bli utbygging her. Det kan også skyldes «koordineringsproblemet», dvs. at det er innholdsprodusentene som høster stordriftsgevinstene av at flere kobles til tjenestene, mens andre må bære de høye utbyggingskostnadene.

Utvalget mener at det er like gode grunner for å føre en aktiv regionalpolitikk på området for teleinfrastruktur som på transportområdet ellers. Det offentlige kan påta seg rollen som en aktiv innkjøper ved å finansiere utbygginger hvor det ikke er lønnsomt. Dette kan gjøres gjennom anbudskonkurranse. Det er mye som tyder på at IKT-infrastruktur kan bli avgjørende for utviklingen i distriktene. Utvalget mener at det derfor kunne være interessant å definere USO-krav for dataoverføringer. Anbudskonkurranser fungerer best for tjenester som er privatøkonomisk lønnsomme, mens offentlige kjøp er nødvendige der private ikke finner det lønnsomt å investere. Gjennom lover regler og konsesjoner kan myndighetene også påvirke tilbudet i distriktene, for eksempel gjennom krav om tilgangsrett mellom mobiloperatørenes nett i ulike deler av landet. Effektene av å sikre bredbånd og 3G i distriktene er store både for næringsliv, sysselsetting og vekst. Det er også stadig viktigere for folks velferd etter hvert som innholdet i slike tjenester utvikles videre.

Dette er også et område hvor styrbarheten er stor. Innenfor EØS-regelverket kan det offentlige utvikle seg som en profesjonell innkjøper med å få frem nye utbygginger av basistjenester i distriktene. Denne typen styrbarhet vil ikke bare treffe større sentra i regionene, men kan kanskje først og fremst innrettes mot distriktene hvor denne typen utbygging ikke blir privatøkonomisk lønnsom. Utvalget vurderer det slik at IKT-teknologi er et område man bør satse mer på i distriktspolitikken. Det er av avgjørende betydning for regional utvikling at slik infrastruktur eksisterer. Uten tilgang på IKT-teknologi vil distriktene oppleve konkurranseulemper sammenliknet med sentrale strøk. Staten bør derfor vurdere et økt engasjement for å sikre en likeverdig adgang til IKT-tjenester over hele landet.

6.8 Nærings- og FoU-politikken

6.8.5 Utvalgets vurderinger

Få av de eksisterende virkemidlene i næringspolitikken er næringsnøytrale - heller ikke FoU-rettede tiltak. Mange av de næringspolitiske virkemidlene som skal stimulere til forsknings- og utviklingsaktivitet vil uvegerlig være av størst nytte for bedrifter som selv kan utføre FoU eller som har anledning til å investere i FoU. Bedrifter lokalisert i distriktene investerer i mindre grad i FoU, delvis fordi de er for små, delvis fordi de tilhører næringer som investerer forholdsvis lite i FoU og delvis fordi de ligger lenger unna forskningstunge bedrifter og FoU-institusjoner. De empiriske studiene som er lagt frem viser at en FoU-orientert næringspolitikk i liten grad treffer distriktsbedriftene.

Næringspolitikken dekker også andre deler av innovasjonsprosessen enn forskning og utvikling (spesielt NHDs satsing gjennom SND). Relativt sett utgjør imidlertid disse virkemidlene en liten del av næringspolitikken, kuttene i SNDs budsjetter den siste perioden har dessuten ført til en svekkelse. Det provenytapet som følger med etableringen av SkatteFUNN kan føre til en ytterligere svekkelse av andre typer virkemidler.

Forskningspolitikken har sitt nedslagsfelt rundt Oslofjorden, ned langs kysten til Arendal, på Sør-Vestlandet og i Sør-Trøndelag. Generelt kommer innlandet i Sør-Norge og hele Nord-Norge dårlig ut når det gjelder satsing på FoU, noe som legger føringer på hvor forskningspolitikken «treffer». Forskningspolitikken kan imidlertid ha betydning for regional utvikling selv om forskerne ikke befinner seg i distriktene. Distriktsbedriftene er ikke isolerte, de er deler av større innovasjons- og kunnskapssystemer der helheten er avgjørende for enkeltbedriftenes evne til nyskaping. Slik er det ikke nødvendigvis noen absolutt motsetning mellom tiltak som favoriserer FoU-tunge bedrifter og forskningsinstitutter i storbyene og distriktsbedriftenes kunnskapsbehov, så lenge det blir etablert et samvirke mellom bedriftene og disse tyngre «kunnskapsnodene». Det forutsetter imidlertid at det finnes et virkemiddelapparat som kan være med på å hjelpe distriktsbedriftene til å etablere slike relasjoner. Hensynet til distriktsbedriftene tilsier derfor at man bør styrke den delen av virkemiddelporteføljen som skal styrke bedriftenes læringsprosesser - det vil si deres evne til å finne, forstå og gjøre bruk av ny kunnskap og ny teknologi - og deres evne til å bygge opp nettverk med andre bedrifter og relevante offentlige institusjoner.

6.9 Politikk for høyere utdanning

6.9.4 Utvalgets vurderinger

Satsningen på regionaliserte tilbud innen høyere utdanning har bidratt til at en større andel av befolkningen nå tar universitets- og høgskoleutdanning. Utdanningsnivået har økt i alle deler av landet, noe som har vært av avgjørende betydning for utviklingen i næringslivet så vel som i offentlig forvaltning. Politikken for høyere utdanning har, gjennom veksten i de statlige høgskolene, hatt stor regionalpolitisk effekt.

Universitetsfylkene har en nettotilstrømming av studenter, og vi ser at en stor andel av de med høyere utdanning bosetter seg i sentrale strøk. Dermed kan utdanningsveksten også bidra til sentraliseringen, noe som særlig rammer distrikter som verken har noen utdanningsinstitusjoner eller noe stort antall arbeidsplasser som krever høyere utdanning.

Gjennom kvalitetsreformen har høgskolene fått større frihet til å opprette og legge ned studietilbud. De får dermed økte muligheter for å tilpasse seg krav og behov i egen region. Dette kan være med på å styrke deres stilling i regionene, og dermed gjøre dem mer nyttige for det regionale arbeidsmarkedet og næringslivet.

Kvalitetsreformen vil i økende grad gjøre finansieringen av universiteter og høgskoler avhengig av produksjonen av vekttall, kandidater og forskning. Her ser utvalget en potensiell fare, ved at det kan bli vanskelig å opprettholde utdanningstilbud som er marginale for høgskolene, men som likevel kan være viktige for næringslivet i distriktene. Det kan være regionspesifikke kjennetegn som gjør at en høgskole bør ha kompetanse og fagmiljø selv om det innimellom er lav studiesøkning.

Ved at høgskolene har fått større frihet er utdanningspolitikken blitt mer styrbar på et regionalt nivå. Dette er positivt for mulighetene til å nå distriktspolitiske mål.

6.18 Statlig kulturpolitikk

6.18.5 Utvalgets vurderinger

Når kulturbegrepet utvides til å omfatte kommersielle medier, sport og underholdning, er tendensen til sentralisering fortsatt til stede, men den blir mindre enn den man finner innen profesjonelle institusjoner og blant frie kunstnere. Nøyaktig hva dette skyldes kan vi ikke si, men utviklingen av sterkere markedsorientering ser ut til å virke dekonsentrerende. Vi skal imidlertid være klar over at en stor del av veksten som ikke faller på hovedstaden, kommer i de andre landsdelssentrene.

Når det gjelder det tunge institusjonene må det aksepteres en viss konsentrasjon til hovedstaden. Det bør være rom for institusjoner og ensemler også i landsdelssentrene og de mellomstore byene, der det i noen tilfeller har er utviklet betydelige sentra for medier, sport og underholdning.

Norge har dessuten en unik flora av sterke regionale og lokale aviser, som er supplert med NRK-kontorer for radio og TV og private elektroniske medier. Disse mediene bidrar til å opprettholde en regional offentlighet av betydning for identitet og politikk. Det er viktig at denne finmaskede mediestrukturen opprettholdes. Avisstøtten har slik sett en viktig regional funksjon, det samme har NRKs kontorer (som heter «distriktskontorer» mer er regionkontorer).

I tråd med de siste tiårs markedsorientering har det også vært økt fokus på kulturfeltet som næringsområde. Medier, sport og underholdning er klare eksempler på forretningsmessige kulturtilbud. Nyetableringer og innovasjoner innenfor dette feltet bør kunne være støtteverdig innenfor den bedriftsrettede regionalpolitikken. Også i distriktene bør det være plass for kulturbaserte etableringer, gjerne i tilknytning til eksisterende næringer. Primærnæringene er i stor grad forvaltere av tradisjonell kultur, nedfelt i kulturlandskapet og i lokale produksjonsmåter. Slike tradisjoner kan gi grunnlag for nye produkter, gjerne i relasjon til reiseliv. Også innen for industri og håndverk vil det være grunnlag for nye etableringer basert på kulturell kapabilitet. Etableringer og innovasjoner i denne retningen er naturligvis støtteverdig. I tillegg bør det kunne etableres bredere programmer for å vinne erfaringer og skape synergieffekter når det gjelder kulturelt entreprenørskap.